О взаимодействии административно-правового и гражданско-правового регулирования в социалистическом обществе С. С. Алексеев.

 

Правоведение. - 1959. - № 3. - с. 35 - 47

С. С. АЛЕКСЕЕВ, кандидат юридических наук

О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ

1.Упорные поиски разграничительных линий между административно-правовой и гражданско-правовой формами регулирования имуществен­ных отношений никогда не заслоняли от советских ученых того не­сомненного обстоятельства, что в условиях социализма между этими формами регулирования существует тесная связь и взаимообусловлен­ность. Скорее наоборот: именно потому, что административное и граж­данское право выступают в качестве взаимодействующих методов пра­вового опосредствования социалистических общественных отношений, задача отыскания четких граней между ними приобрела не только боль­шую теоретическую, но и определенную практическую ценность. Однако чем же объяснить тесную связь и взаимообусловленность рассматри­ваемых форм правового регулирования?

Едва ли мы бы достигли научно плодотворных результатов, если бы при ответе на поставленный вопрос ограничились ссылкой на единство социалистического права. Единство социальной сущности всех отраслей советского права — объективный факт, давно уже доказанный и тео­ретически осмысленный. Но может ли он объяснить взаимодействие между различными формами правового регулирования? Очевидно, нет, ибо в противном случае невозможно было бы установить, почему все другие отрасли (скажем, уголовно-процессуальное право) не связаны столь же тесно с гражданско-правовой формой регулирования, как и административное право. Необходимо, следовательно, идти дальше про­стой констатации единства советского социалистического права и, от­правляясь от марксистско-ленинских положений об обусловленности над­строечных явлений базисом общества, попытаться найти решение инте­ресующего нас вопроса в особенностях предмета гражданско-правового регулирования.

Сфера действия советского гражданского права характеризуется та­кими имущественными отношениями, участники которых выступают в ка­честве имущественно независимых, самостоятельных (по оперативно-хозяйственной линии) субъектов. Экономической основой такого построе­ния имущественных связей является товарное производство. Но товарное производство при социализме — это товарное производство особого рода. В социалистическом обществе закон стоимости теряет функции регулятора производства: связи между производством и потреблением, между отраслями хозяйства, между экономическими районами и отдельными предприятиями складываются не за спиной товаропроизводителей посредством стихийного механизма рынка, а устанавливаются обществом плановым путем на основе закона плано­мерного, пропорционального развития народного хозяйства в соответ­ствии с требованиями основного экономического закона социализма. Отсюда объективная необходимость целенаправленного общественного регулирования отношений, складывающихся на основе товарного хозяй­ства. Опираясь на эту экономическую необходимость, Советское госу­дарство планомерно использует закон стоимости и стоимостные формы в интересах развития народного хозяйства для развертывания инициа­тивы и творческой активности трудящихся масс в борьбе за построение коммунистического общества.

Но если природа товарного хозяйства в условиях социализма такова, что складывающиеся на его основе имущественные отношения объек­тивно требуют целенаправленного регулирования со стороны Советского государства, то вполне естественно, что правовая регламентация этих отношений не может сводиться к простому санкционированию нормаль­ных условий товарного производства, как это имело место в досоциали­стических формациях. Однако, с другой стороны, специфические черты гражданско-правовой формы регулирования, приспособленной для нор­мирования отношений между имущественно обособленными, юридически равноправными субъектами, не позволяют использовать ее как единствен­ное средство в осуществлении указанных целенаправленно-регулятивных целей. Таким образом, получается, что существование товарного хозяйства обусловливает необходимость регламентации соответствующей группы имущественных отношений методом гражданско-правового регулирова­ния, а его особенности в социалистическом обществе требуют одновремен­ного применения иного метода — метода, дающего возможность в по­рядке властного нормирования организовать хозяйственные связи на ос­нове закона планомерного, пропорционального развития народного хозяй­ства. Какая же форма правового регулирования должна быть в первую очередь использована для планомерной организации хозяйственных свя­зей? Совершенно очевидно, что такого рода функцию может выполнить метод регулирования, присущий административному праву.¹

Таким образом, взаимодействие, сочетание гражданско-правовой и административно-правовой форм регулирования — это объективная необ­ходимость, вытекающая из специфических черт имущественных отноше­ний, регулируемых советским гражданским правом. Конечно, эти специ­фические черты обусловливают своеобразие и самого советского граждан­ского права, которое играет немаловажную роль в осуществлении требо­ваний закона планомерного, пропорционального развития народного хо­зяйства. Однако многие стороны этого своеобразия связаны как раз с тем, что гражданское право выступает при опосредствовании имущественных отношений социалистического общества не обособленно, не само по себе, а в органическом сочетании с методом административно-правового регу­лирования.

Изложенное позволяет не только объяснить закономерный характер взаимодействия между гражданским и административным правом при социализме, но и определить:

а)      сферы этого взаимодействия — оно охватывает те участки товар­ного производства, функционирование которых необходимо предполагает систематическую целенаправленно-регулятивную деятельность органов Советского государства (подавляющая масса имущественных отношений между социалистическими организациями и некоторые отношения между последними и гражданами);

б)      его основное содержание — по своей народнохозяйственной роли и юридическому значению административно-правовое регулировние имеет примат по отношению к регулированию, осуществляемому путем использо­вания институтов гражданского права. Это, правда, не исключает возмож­ности встречного влияния, когда гражданско-правовые акты обусловли­вают в качестве элементов сложных фактических составов возникновение, изменение или прекращение конкретных административных отношений.² Но все же главная линия, характеризующая основное содержание взаимо­действия рассматриваемых форм регулирования, идет от административ­ных актов к гражданским правоотношениям.

В соответствии со сказанным проблема взаимодействия административно-правовой и гражданско-правовой форм регулирования в социалистическом обществе сводится в основном к вопросам влияния индивидуальных актов органов советского государственного управления на граждан­ские, правоотношения, складывающиеся в области социалистического хозяйства.

В литературе влияние индивидуальных административных актов на отношения, регулируемые советским гражданским правом, изучено глав­ным образом применительно к проблеме правообразующих фактов граж­данско-правовых обязательств. Такая ориентация теоретической разработ­ки гражданско-правового значения актов органов советского государствен­ного управления в какой-то мере оправдана. Действительно, здесь — в области обязательственных отношений — находится тот центр, к которому стягиваются нити регулирования имущественных отношений, складываю­щихся на базе существующего при социализме товарного производства. Однако при более широком подходе к вопросу о гражданско-правовом дей­ствии административных актов, когда они рассматриваются как юридиче­ские факты советского гражданского права в целом, разработка иссле­дуемой проблемы требует существенного расширения ее объемных рамок.

Для того чтобы с устойчивых теоретических позиций определить основные каналы, по которым осуществляется воздействие административ­ных актов на отношения, опосредствуемые советским гражданским правом, необходимо исходить из направлений активного регулирования Советским государством имущественных отношений, складывающихся на базе товарного производства. Такое регулирование возможно путем: а) соответст­вующей организации отношений собственности, б) регламентации форм участия субъектов обособленного имущества в гражданском обороте, в) налаживания планомерных связей между участниками гражданского оборота, г) регламентации содержания отношений между ними, д) кон­троля за надлежащим соблюдением требований, установленных для дан­ных субъектов в порядке общего (нормативного) или индивидуального ре­гулирования и применения к ним мер административного воздействия (санкций).

Сообразно с этим можно указать на следующие основные формы влияния административных актов на отношения, регулируемые советским гражданским правом.

1.  Административный акт как способ организации отношений соб­ственности. Одна из главных особенностей товарного производства при со­циализме состоит в том, что основная масса товарных связей склады­вается между лицами, которые выступают по отношению друг к другу не в качестве собственника, а лишь в качестве субъектов специфических вещ­ных правомочий — права оперативного управления частью единого фонда государственной социалистической собственности. Путем выделения тем или иным организациям имуществ для последующего управления на нача­лах оперативно-хозяйственной самостоятельности Советское государство получает возможность в соответствии с требованиями основного экономи­ческого закона социализма и закона планомерного, пропорционального развития хозяйства определять границы товарного производства. В этих условиях административные акты, которые юридически опосредствуют
наделение государственных организаций частью имуществ единого фонда государственной собственности, с правовой стороны предопределяют са­мую возможность приобретения такими организациями свойств граждан­ской правосубъектности и, следовательно, самую возможность возникно­вения в данной сфере гражданских правоотношений.

2.  Административный акт как способ регламентации форм участия субъектов обособленного имущества в гражданском обороте. В соответ­ствии с объективными требованиями экономических законов социализма оказывается необходимой регламентация форм участия субъектов обособ­ленного имущества (государственных, кооперативных и общественных ор­ганизаций) в гражданском обороте путем определения конкретного содер­жания их правосубъектности (правоспособности). Это достигается, на­ряду с нормативным регулированием, изданием индивидуальных админи­стративных актов — утверждением уставов и положений, утверждением общих производственно-финансовых планов и т. д.

3. Административный акт как средство «завязки» хозяйственных отно­шений между участниками гражданского оборота. Поскольку при соци­ализме хозяйственные отношения устанавливаются в плановом порядке, административные акты, посредством которых осуществляется «привязка» хозорганов друг к другу, становятся необходимым элементом функциони­рования социалистического гражданского оборота. Правда, в ряде случаев оказывается достаточным для регулирования товарных отношений общей регламентации содержания правосубъектности (это относится, в частно­сти, к деятельности торговых и иных социалистических организаций, обслу­живающих интересы граждан). Однако непосредственно в области народ­ного хозяйства необходимость планового распределения продукции тре­бует в тех или иных масштабах деятельности органов государственного управления по налаживанию хозяйственных отношений путем «привязки»
одних социалистических организаций к другим.

4. Административный акт как форма регулирования содержания отношений между участниками гражданского оборота. Действие экономиче­ского закона планомерного, пропорционального развития обусловливает не только необходимость плановой «завязки» отношений между хозорганами, но и императивной регламентации содержания этих отношений по линии предмета, качества, срока исполнения, цен и т. д. Существенное зна­чение имеет здесь нормативное регулирование, в том числе регулирование, осуществляемое путем издания нормативных актов, локальная сфера дей­ствия которых обеспечивает учет особенностей данного участка хозяй­ственных отношений (Основные условия поставки, Типовые правила и др.) Но не меньшую роль играет в рассматриваемой области и регулиро­вание, осуществляемое путем издания индивидуальных административных актов. В одних случаях эти акты совмещаются с актами, посредством кото­рых устанавливаются планомерные связи между хозорганами (наряд-фонд при материально-техническом снабжении), в других, — например в области подрядных отношений по капитальному строительству, они вы­ступают как самостоятельные акты (технический проект со сметой).

5. Административный акт как санкция по гражданским правоотноше­ниям. Возможность применения административных санкций для защиты гражданских прав обусловлена тем, что наряду с гражданско-правовыми связями между органом государственного управления и адресатом санк­ции существуют самостоятельные административно-правовые отношения. Однако в некоторых случаях оказывается возможным использование ад­министративных санкций непосредственно по гражданским правоотноше­ниям. Речь идет о таких правоотношениях, один из участников которых является не только хозяйственной организацией, но и одновременно орга­ном государственного управления, осуществляющего административно-контрольные задачи (Госбанк СССР, железные дороги). Действуя в каче­стве субъекта гражданского правоотношения, указанные государственные организации могут в то же самое время осуществлять задачи, относящиеся к сфере государственного управления (например, банк вправе отклонять неосновательные отказы от акцепта). Соответствующие акты Госбанка СССР, железных дорог приобретают значение административных санкций в пределах конкретных гражданских правоотношений.

Краткий анализ основных форм влияния административных актов на отношения, регулируемые советским гражданским правом, показывает, что эти акты могут выполнять следующие функции: 1) функции юридического факта в области гражданской правосубъектности, отношений собственности и обязательственных отношений между участниками граждан­ского оборота; 2) функции специфической формы регулирования, дополняющей нормативную регламентацию общественных отношений; 3) функ­ции юридических санкций по гражданским правоотношениям.³

Одна из основных теоретических проблем, разработка которых свя­зана с освещением роли актов органов советского государственного управ­ления в области гражданского права, — это проблема межотраслевого действия административных актов.

Классификация индивидуальных актов по признаку их принадлежно­сти к той или иной отрасли права потому имеет теоретическую и практи­ческую ценность, что каждый из них целеустремлен на достижение юриди­ческих последствий, специфичных для данной отрасли права. Но если это верно, то почему же административные акты, правовые последствия совер­шения которых как будто должны быть связаны лишь с возникновением, изменением и прекращением административных правоотношений, по сво­ему юридическому действию могут выходить за рамки административного права? Ответ на этот вопрос не встретит существенных затруднений, если исходить из особенностей метода административно-правового регулирова­ния. Административные акты по отношению ко всем иным актам занимают особое положение, так как главное в них — это их властное (авторитарное) содержание. Как властные акты они по самой своей природе способны порождать безусловно обязательные последствия в иных сферах правового регулирования, — последствия, обязательные для всех лиц в каком бы «качестве» они ни выступали. Однако беспредельно ли такое действие ад­министративных актов? Нет ли здесь каких-либо объективных юридиче­ских границ?

Поставленный вопрос может быть уточнен в следующем отношении. Значение актов органов государственного управления как юридических фактов в области гражданской правосубъектности и правоотношений соб­ственности находит достаточное объяснение в том, что и правосубъект­ность и право собственности связаны не только с гражданско-правовой формой регулирования, но и с методом, специфичным для советского госу­дарственного права. Поэтому в этой области перед нами не столько граж­данско-правовое действие административных актов, сколько государствен­но-правовое регулирование, которое в силу специфического положения государственного права по отношению ко всем другим отраслям находит отражение и в гражданском праве. Понятно также значение администра­тивных актов как оснований прекращения существующих конкретных пра­воотношений, опосредствующих материальные процессы гражданского оборота: административный акт как акт властно-обязательный по самой своей природе способен прекратить то, что уже существует, что имеется в наличности. Но может ли административный акт создать конкретную пра­вовую связь между лицами, которые по отношению друг к другу занимают одинаковое, юридически равное положение, которые друг другу не подчи­нены?

Принципиально действие административного акта как акта, имеющего властное содержание, может вызвать к жизни правоотношение между не­соподчиненными лицами. Орган государственного управления юридически способен обременить лицо, на которое распространяется его компетенция, обязанностью по отношению к третьему лицу. Причем это третье лицо не становится в результате такого действия акта органа управления управомоченной стороной по административному правоотношению. Состояние юридического равенства между несоподчиненными лицами полностью со­храняется. Между ними возникает конкретное правоотношение как отно­шение между юридически равными лицами, следовательно, как отношение, специфичное для гражданско-правовой формы регулирования.

Но из того, что административный акт может играть роль начальной «завязки» отношений между юридически равными лицами, отнюдь не сле­дует, что его действие в этой сфере беспредельно. Как правило, оно огра­ничивается только лишь «завязкой» отношений: для возникновения же гражданского правоотношения в целом необходимо приведение в действие механизма гражданско-правового регулирования.

Именно поэтому в большинстве случаев возникновение правоотноше­ний по поставке продукции, по подряду в капитальном строительстве, по перевозке грузов обусловлено не только изданием планового (администра­тивного) акта, но и заключением между адресатами плана гражданско-правового договора. Обычно гражданско-правовые обязательства между социалистическими организациями возникают из сложного фактического состава, необходимыми элементами которого являются и плановый акт, и договорное соглашение.

Необходимость договорного опосредствования плановых отношений в социалистическом хозяйстве вызвана задачами строгого проведения на­чал демократического централизма, принципов хозяйственного расчета, за­дачами усиления заинтересованности, инициативы и самодеятельности хозорганов в выполнении государственных планов. Но рассматриваемая проблема имеет и юридическую сторону, на которую нам хотелось бы об­ратить внимание. Необходимость гражданско-правового регулирования в процессе формирования обязательств поставки, подряда в капитальном строительстве, перевозки грузов обусловлена с правовой стороны объек­тивными требованиями, вытекающими из специфики построения правовых связей между юридически равными субъектами. Если с целью максималь­но эффективного использования закона стоимости и стоимостных рычагов хозорганы поставлены по отношению друг к другу на юридически равные позиции, то гражданско-правовые акты, и, прежде всего, договор, становят­ся естественными и необходимыми формами опосредствования отношений между ними. Поэтому как бы ни было сильно влияние плана на возникно­вение обязательств, необходимость использования гражданско-правовых актов для опосредствования отношений между участниками гражданского оборота всегда дает себя знать как объективное требование, вытекающее из экономической и правовой природы данной области хозяйственных от­ношений.⁴

Об этом, прежде всего, свидетельствует история развития правового регулирования хозяйственных отношений между социалистическими орга­низациями. Как только Коммунистическая партия и Советское правитель­ство в порядке ликвидации извращений в практике проведения кредитной реформы 1930 г. приняли меры по укреплению хозрасчета, в связи с чем трестированные предприятия были наделены собственными оборотными средствами, так тотчас же возникла необходимость установления общего правила об обязательности оформления в письменной форме договорных отношений по поставке товаров, производству работ, оказанию услуг одной социалистической организацией другой.⁵ В предвоенные годы и годы Вели­кой Отечественной войны, когда была усилена централизация в руковод­стве народным хозяйством, сфера бездоговорных поставок расширяется. И, напротив, дальнейшее укрепление начал хозрасчета в послевоенный период сделало необходимым ликвидацию, в основном, практики бездого­ворных поставок.⁶

Но еще более показательным для подтверждения выдвинутого выше теоретического положения является характер правового регулирования хозяйственных отношений в случаях, когда они по своей основе имеют без­договорный характер. В литературе к числу гражданских правоотношений, возникающих в полном объеме непосредственно из плановых актов, обыч­но относят обязательство поставки товаров на экспорт⁷ и правоотношения по подаче железной дорогой вагонов под погрузку и по их загрузке клиен­турой плановым грузом.⁸ Действительно, ни в том, ни в другом случае за­ключение договора не является предварительным условием совершения соответствующих «материальных» действий сторон. Но возникают ли здесь гражданские правоотношения только и исключительно из административ­ного акта? Вряд ли положительный ответ на поставленный вопрос с доста­точной точностью отразил бы реальную картину взаимоотношений сторон. Так, при поставке товаров на экспорт правообразующее значение имеет не плановый акт как таковой, а плановый акт в совокупности с односто­ронней сделкой легитимированного планом покупателя, выраженной в наряде-заказе экспортной организации.⁹ Аналогичная ситуация склады­вается и в области планирования перевозок; при этом месячный план пере­возок опосредствуется не только односторонними сделками грузоотправи­теля (пятидневные заявки), но и в определенных условиях — двусторон­ними волевыми актами (при подаче вагонов сверх пятидневного задания, а также при сверхнормативном сгущении погрузки).¹⁰

Можно показать, что и некоторые другие индивидуальные админи­стративные акты, которым в литературе придается непосредственное граж­данско-правовое действие, на самом деле проявляют его в сочетании с ак­тами, имеющими гражданско-правовой характер.¹¹ Все это свидетельствует о том, что, как бы ни было сильно влияние административных актов на с .ношение гражданского оборота, специфические черты метода гражданско-правового регулирования пробивают себе дорогу и в области основам возникновения обязательств. На первых стадиях развития гражданского правоотношения некоторые обязанности сторон могут возникнуть непосредственно из административных актов, но на последующих стадиях специфика положения сторон как юридически равных лиц требует сочетания этих актов с юридическими фактами, имеющими гражданско-правовую природу. Поэтому, когда к данной сфере отношений исключено в нормативном порядке применение договора, а между тем эти отношения по своему содержанию объективно требуют гражданско-правовой формы регулирования, в большинстве случаев возникновение соответствующих обязательств все же связывается с известными гражданско-правовыми актами (односторонними сделками).

Каково же содержание и юридическое значение прав и обязанностей сторон, непосредственно вытекающих из планового (административного) акта в условиях, когда поставки товаров, производство работ или оказание услуг должны быть опосредствованы через гражданско-правовой договор? Мы, пожалуй, не ошибемся, если скажем, что именно по этому вопросу в юридической литературе наметился тот главный пункт разногласий, который разъединил авторов, обсуждавших проблему соотно­шения плана и гражданско-правового договора. В свое время был выска­зан взгляд, согласно которому применительно к области материально технического снабжения и оптового оборота товаров массового потреб­ления плановый акт непосредственно порождает обязательство поставки в целом,— обязательство, которое затем лишь конкретизируется или новируется договором.¹² В дальнейшем этот взгляд в советской литературе был преодолен, причем ему была дана справедливая оценка «теории», оправдывающей практику бездоговорных плановых отношений.¹³ Од­нако преодоление этой «теории», как мы полагаем, обошлось для совет­ской цивилистики дорогой ценой. В чем здесь дело?

Вывод о том, что плановый акт как таковой не порождает обяза­тельство по поставке товаров в целом, был сделан еще в 1940 г. М. М. Агарковым, который считал, что в данной области правообразующую роль играет сложный фактический состав — плановый акт «вместе» с договором. Но каково правовое значение части этого сложного соста­ва— одного лишь планового акта? М. М. Агарков отвечал: плановый акт обязывает стороны заключать договор. Причем поскольку автор рас­сматривал правовое действие не планового акта вообще, а конкретного акта — наряда на поставку, его выводы не шли дальше положений, со­гласно которым план (наряд) обязывает заключить договор поставки. Однако в условиях, когда шло преодоление взглядов, оправдывающих практику бездоговорных отношений, концепция гражданско-правового действия планового акта, основанная, в конечном счете, на воззрении М. М. Агаркова, подверглась трансформации в следующих двух на­правлениях. Во-первых, было признано, что обязательство поставки мо­жет возникнуть только из основанного на административном акте дого­вора.¹⁴ Во-вторых, в литературе утвердился взгляд, согласно которому из планового акта возникает особое, вполне самостоятельное обязательст­во — обязательство заключить договор.¹⁵

Таким образом, оказалось, что, с одной стороны, обязательства по поставке продукции, по производству работ и оказанию услуг непосред­ственно не связаны с плановыми актами (так как они возникают только из договора), а с другой стороны,— в советском гражданском праве су­ществует обширнейшая область вполне самостоятельных обязательств, непосредственно возникающих из плана. Одно уже сопоставление этих двух тезисов дает основание сделать вывод, что их авторы получили ре­зультаты, в корне противоположные исходным теоретическим посылкам, от которых они отправились. Но если даже каждый из приведенных тези­сов рассматривать изолированно, то и в этом случае их теоретическая не­состоятельность дает себя знать с достаточной отчетливостью.

Что касается вопроса о том, связывают ли нормы гражданского права возникновение обязательств «только» с договором, то в литературе основательно было подчеркнуто, что ни это воззрение, ни воззрение, придающее аналогичное значение плановому акту, не верны, ибо «...пла­новый акт и договорное соглашение порознь, раздельно, независимо. Друг от друга обязательственных правоотношений не порождают».¹⁶ Но если это так, если, следовательно, планово-договорное обязательство возникает из сложного, но единого фактического состава, можно ли счи­тать, что из части этого состава возникает особое, вполне самостоятель­ное обязательственное отношение? Очевидно, нет, так как в противном случае пришлось бы любой правовой эффект незавершенного фактиче­ского состава объявить «самостоятельным обязательством». Но в этом случае становится совершенно непонятным, почему обязанности сторон по заключению конкретного договора составляют «особое обязатель­ство».

Следует согласиться с тем, что с целью научных или законодатель­ных обобщений допустимо и целесообразно конструирование абстрактной категории «обязательства заключить договор». Но самостоятельность такого рода «обязательств» ничуть не больше, чем категории, терминоло­гически обозначаемой «регрессное обязательство».¹⁷ И регрессные требо­вания и требования по поводу заключения договора существуют в рам­ках конкретных обязательственных отношений (обязательства поставки продукции, подряда на капитальное строительство и Др.): их можно пу­тем абстрагирования «обособить» в самостоятельную конструкцию, но они не могут быть помещены с ними на одну плоскость. Каждое конкрет­ное обязательственное отношение соответствует объективному экономи­ческому процессу в области гражданского оборота, регрессные же требо­вания и требования заключения договоров — это лишь юридические мо­менты в движении конкретных обязательств.

Нам представляется, что многих недоразумений, относящихся к проблеме юридического действия плана и договора, можно было бы из­бежать, если бы были учтены структурные особенности таких планово-договорных обязательств, как обязательство поставки продукции, под­ряд на капитальное строительство, перевозка грузов. Это не только дву­сторонние обязательства, это обязательства со сложной, динамически развивающейся структурой. На факт существования обязательств со сложной структурой указал М. М. Агарков, который отметил также воз­можность внутреннего движения обязательства, возможность изменения содержания обязательства в процессе его развития.¹⁸ Содержание струк­турно-сложного обязательства проявляет себя не сразу, оно постепенно раскрывается, развертывается по мере накапливания юридических фак­тов, которые присоединяются друг к другу (в отдельных случаях друг друга заменяя), образуют сложный фактический состав.

Если исходить из концепции структурно-сложного обязательства, то квалификация юридических последствий, непосредственно вытекающих из планово-административного акта, не может встретить каких-либо за­труднений. Плановый акт, прежде всего, порождает административные правоотношения между органом, издавшим акт, и адресатами плана. В силу этих правоотношений определенный государственный орган обя­зан поставить продукцию, произвести работы, оказать услуги другой организации. Это обязанность административно-правового характера, обязанность перед органом государственного управления, издавшим пла­новый акт.¹⁹ Имеет ли соответствующее гражданское правомочие потре­битель продукции, работ, услуг? Нет, ибо в силу общих нормативных постановлений поставка продукции, производство работ и оказание услуг должны производиться на основании письменных договоров. Но ведь планово-административный акт обладает и гражданско-правовым действием, он установил какие-то правоотношения между адресатами плана — несо­подчиненными организациями, причем это именно плановый акт по данной поставке, по данному виду работ или услуг. В чем же, спраши­вается, состоит гражданско-правовое действие планового акта? И вот при ответе на этот вопрос и приходит на помощь конструкция струк­турно-сложного обязательства.

Планово-административный акт связывает стороны гражданско-правовыми обязанностями по заключению конкретного договора. Но это — не особое, самостоятельное обязательство, это лишь первая, на­чальная стадия обязательства поставки продукции, производства работ, оказания услуг.²⁰ Чрезвычайно важно подчеркнуть, что ни в одном из планово-административных актов мы не найдем указаний, которые бы предписывали «заключить договор»; по своему содержанию плановые акты направлены только на то, чтобы завязать отношения по поставке-продукции, по производству работ, оказанию услуг. Обязанности по за­ключению договора — это первая, причем обязательная стадия развития соответствующих правоотношений, вытекающих из предписаний импера­тивных норм права.²¹ В силу же плановых актов данный процесс пра­воотношений с самого начала возникает не как отвлеченное «обяза­тельство заключить договор», а как конкретная совокупность постепен­но развивающихся, тесно связанных между собой прав и обязанностей, имеющих строго определенное народнохозяйственное значение.

Лишь при упрощенной трактовке таких сложных правовых образо­ваний, какими являются планово-договорные обязательства, оказывает­ся возможным решение проблемы гражданско-правового действия пла­новых актов по формально-логической схеме «либо-либо»: либо план, либо договор. Но подобное упрощение, приводящее исследователя к не­обходимости выбора одного из двух взаимосвязанных оснований, неиз­бежно дает одностороннее решение проблемы в целом.

Отстаиваемая трактовка гражданско-правового действия плановых, актов не влечет за собой теоретического умаления роли гражданско-правового договора. И с нашей точки зрения, при наличии планового акта стороны обременены только одной группой гражданско-правовых: обязанностей — обязанностей заключить конкретный договор. Мы лишь выступаем против того, чтобы эти обязанности возводились в ранг некоего «самостоятельного» обязательства. Это весьма важно не только в теоретическом, но и в практическом отношении, так как совершенно не­правильно ориентировать практических работников на то, что при пред­договорных спорах об обязательстве заключить договор речь идет об «осо­бом» обязательстве. Разве можно решать такого рода споры, не имея в виду в целом обязательства, на возникновение которого направле­ны и плановый акт, и договорное соглашение?

Более того, рассмотрение роли плановых актов под углом зрения-концепции структурно-сложных обязательств позволяет более рельефно и отчетливо показать решающее правообразующее значение именно гражданско-правового договора. Если при ином решении рассматривае­мой проблемы неизбежен вывод, согласно которому обширная область обязательственных отношений возникает непосредственно из администра­тивных актов помимо механизма, специфичного для гражданско-право­вого регулирования, то с точки зрения концепции структурно-сложных обязательств все эти отношения оказываются лишь частью более слож­ного правового образования, в возникновении которого решающую роль играет гражданско-правовой договор.

Рекомендована кафедрой гражданского права Свердловского юридического института

¹Необходимо отмежевать защищаемые в настоящей статье положения от выска­занных в свое время взглядов, согласно которым функции гражданского права состоят в том, чтобы использовать закон стоимости, а административного права — ограничивать его действие (см. по поводу этих взглядов обоснованные замечания А. В. Венедиктова в его статье «О системе гражданского кодекса СССР». «Советское государство и право», 1954, № 2, стр. 32). Мы придерживаемся совершенно иной теоретической кон­цепции: особенности предмета гражданско-правового регулирования таковы, что по­следнее должно осуществляться во взаимодействии с административно-правовым регу­лированием, что предполагает использование закона стоимости и со стороны админи­стративного права.

²Эта сторона взаимодействия гражданского и административного права пред­ставляет значительный научный интерес. В самом деле, когда, например, гражданин приобретает жилое строение или становится участником договора на кредитование индивидуального жилого строительства, — перед нами гражданско-правовые акты (договоры). Но эти акты имеют не только гражданско-правовое действие: они являются элементом правообразующего фактического состава, необходимого для возникновения административных отношений (в первом случае — налоговых отношений между собственником дома и финансовым органом, во втором — отношений по контролю между застройщиком и банком).

³Освещая основные формы гражданско-правового действия административных актов, мы ограничились характеристикой отношений между социалистическими хо­зяйственными организациями. Можно было бы проиллюстрировать выдвинутые выше положения и на примерах, касающихся имущественных отношений между социалисти­ческими организациями (государством) и гражданами, где административные акты могут играть правообразующую роль и в сфере отношений собственности (факты ре­квизиции, индивидуальные акты национализации), и в сфере правосубъектности гра­ждан (назначение опеки), а также выполнять функции специфической меры защиты гражданских прав (административное выселение). Однако взаимодействие между -административно- и гражданско-правовой формами регулирования по линии указан­ных актов не имеет столь широкого распространения, как в области планового социа­листического хозяйства. Это обусловлено особенностями имущественных отношений с участием граждан — отношений, не требующих систематической и всесторонней властно регулирующей деятельности Советского государства, — в актах индивидуаль­ного значения.

⁴Объективного характера гражданско-правового регулирования при социализме, очевидно, не учитывает А. Д. Дозорцев, когда он пишет, что «договорная форма взаи­моотношений по поставкам — не  закономерность социалистического хозяйства, а целе­сообразность» (А. Д. Дозорцев. Некоторые вопросы договорного регулирования отношений по поставке. Научные записки Института внешней торговли МВТ СССР. Внешторгиздат, 1955, стр. 145).

⁵См. постановление ЦИК и СНК СССР от 18 февраля 1931 г. (СЗ СССР, 1931, № 10, ст. 109) и постановление СНК СССР от 28 марта (СЗ СССР, 1931, № 18, ст. 166).

⁶См. постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г.

⁷См. Условия поставки товаров на экспорт, утвержденные СНК СССР 30 октября 1940 г. (СП СССР, 1940, № 27, ст. 636).

⁸См. ст. 180 Устава железных дорог.

⁹См. по этому вопросу: 3. И. Шкундин. Обязательство поставки товаров в советском праве. Юриздат, М., 1948, стр. 165—167.

¹⁰См. ст.ст. 44 и 46 УЖД; § 10 раздела 25 Правил перевозок отдельных видов грузов, ч. II.  Трансжелдориздат, М., 1955.

¹¹Так, например, для возникновения обязательственных правоотношений, связан­ных с передачей зданий, сооружений и предприятий, недостаточно издания компетент­ным органом административного акта; эти последствия, как правильно подчеркнул А. В. Карасе, имеют «вторичный» характер (А. В. Карасе. Право государственной социалистической собственности. Изд. АН СССР, М., 1954, стр. 160); они возникают лишь после принятия соответствующего объекта принимающей организацией. Небезын­тересно, что в подавляющем большинстве случаев бездоговорных поставок, существо­вавших до 1949 г. (поставки металла, нефтетоплива и нефтепродуктов, каменно­угольного топлива и сланцев Министерства угольной промышленности Главснабуглю), плановый акт также опосредствовался односторонней сделкой (см. по этому вопросу: 3. И. Шкундин, ук. соч., стр. 165—167), а по мнению Л. И. Картужанского — даже двусторонней сделкой — договором «бездоговорного в техническом смысле слова оформления» (Л. И. Картужанский. Хозяйственные договоры и арбитраж на современном этапе. Уч. зап. ЛГУ, серия юридических наук, вып. 3. 1951, стр. 106—107). В настоящее время лишь сдача совхозами своей продукции, да порядок заготовок сельскохозяйственной продукции могут быть отнесены к числу бездоговорных поста­вок, не опосредствуемых гражданско-правовыми актами. Чем это объяснить? По-ви­димому, существенное значение имеет здесь то обстоятельство, что специфика сельско­хозяйственного производства значительно ограничивает регулирующее значение дого­вора, в особенности в условиях, когда в предшествующие периоды заготовка сельско­хозяйственной продукции осуществлялась в основном в типических административно-правовых формах. Однако вряд ли указанное обстоятельство может совершенно устранить необходимость использования договора и в этой сфере отношений. В лите­ратуре можно встретить обоснованные предложения о целесообразности использования договорной формы и для опосредствования отношений по государственной закупке сельскохозяйственной продукции (см. В. Викуленко, А. Денисов. Новый порядок заготовок сельскохозяйственной продукции. «Советская юстиция», 1958, № 9, стр. 11). Эти предложения продиктованы самой природой данных общественных отношений, и они, на наш взгляд, должны быть приняты.

¹²См. Н. Г. Александров. К вопросу о роли договора в правовом регулиро­вании общественных отношений. Уч. зап. ВИЮН, вып. VI. Юриздат, М., 1946, стр. 75, 83; Д. М. Генкин. Рецензия на книгу 3. И. Шкундина «Обязательство поставки то­варов в советском праве». «Советское государство и право», 1949, № 4, стр. 58; Л. А. Инсарова. Влияние актов планирования на возникновение, изменение и пре­кращение обязательств поставки. Автореферат канд. дисс. М., 1950, стр. 8—10. Нередко в литературе такую концепцию гражданско-правового действия плановых актов свя­зывают с именем М. М. Агаркова, который, по мнению многих авторов, преувеличивал юридическое значение актов планирования. М. М. Агарков писал: «если по тем или иным причинам произойдет задержка в заключении договора, то ввиду того, что он все же должен быть заключен, стороны обязаны сделать все от них зависящее, чтобы он не только был заключен, но и надлежащим образом исполнен» (см. Обязательство по советскому гражданскому праву. Юриздат, М., 1940, стр. 123). Конечно, практика бездоговорных поставок в какой-то мере повлияла на теоретические позиции М. М. Агаркова. Однако, как нам кажется, из приведенного суждения названного автора отнюдь не следует, что его трактовка гражданско-правового действия плановых актов «делает заключение договоров излишним». Действия по подготовке и исполнению ^договора не равнозначны действиям по подготовке и исполнению непосредственно планового акта, К тому же автор предусматривал такую возможность только на тот случай, если в заключении договора произойдут задержки. Но ведь ни у кого не вызы­вает сомнений, что «в междоговорный период» в начале хозяйственного года выполне­ние планов не приостанавливается только по той причине, что договоры еще не заключены.

¹³См. Р. О. Халфина. Значение и сущность договора в советском социалисти­ческом гражданском праве. Изд. АН СССР, М., 1954, стр. 155—158; Сорок лет совет­ского права, т. 1. Изд. ЛГУ, 1957, стр. 249—251; О. С. Иоффе. Советское граждан­ское право (курс лекций). Изд. ЛГУ, 1958, стр. 395.

¹⁴Р. О. Халфина, ук. соч., стр. 158.

¹⁵И. Б. Новицкий. Обязательство заключить договор. М., 1947, стр. 39 и сл.; И. Б. Новицкий и Л. А. Лунц. Общее учение об обязательстве. Госюриздат, М., 1950, стр. 82—85; 3. И. Шкундин. Обязательство поставки товаров в советском праве. Юриздат, М., стр. 164. — Последний из названных авторов писал, в частности: «обязательство, связывающее стороны до заключения договора, и обязательство, связы­вающее их после заключения договора, — это разные обязательства».

¹⁶Сорок лет советского права, т. 1, стр. 253; ср. О. С. Иоффе. Советское гра­жданское право (курс лекций), стр. 394—395.

¹⁷По вопросу о характере регрессных обязательств см. соображения автора настоящей статьи в рецензии на книгу И. Б. Новицкого «Регрессные обязательства между социалистическими хозяйственными организациями» («Советская книга», 1953, № 4, стр. 86—88).

¹⁸См. М. М. Агарков. Обязательство по советскому гражданскому праву. Юриздат, М., 1940, стр. 64—72.

¹⁹См. Р. О. Xалфина, ук. соч., стр. 158; Сорок лет советского права, т. 1, стр. 251—254; О. С. Иоффе. Советское гражданское право (курс лекций), стр. 394—395.

²⁰Такой стадии нет в обязательстве перевозки грузов, ибо вступление железной, дороги и грузоотправителя в договор осуществляется путем совершения «материаль­ных» действий, регламентированных месячным планом именно как действий «мате­риальных» (и только!). К тому же конструирование в этой области категории «обяза­тельства заключить договор» лишено какого-либо практического значения, так как особого вопроса о заключении договора, отличного от вопроса об ответственности за невыполнение месячного плана, при действующей системе организации грузовых пере­возок возникнуть не может. Ср. по этому вопросу: К. К. Яичков. Договор железно­дорожной перевозки грузов по советскому праву. Изд. АН СССР, М., 1958, стр. 157—158.

²¹Ср. правильные, на наш взгляд, замечания по рассматриваемому вопросу А. Д. Дозорцева (ук. статья, стр. 146—147).