ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА ПО УСИЛЕНИЮ ПЛАНОВОГО РУКОВОДСТВА ХОЗЯЙСТВОМ И СОЗДАНИЕ СОЮЗНОГО БЮДЖЕТА

МЕРОПРИЯТИЯ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА ПО УСИЛЕНИЮ ПЛАНОВОГО РУКОВОДСТВА ХОЗЯЙСТВОМ

Образование союзного государства имело огромное значение для развития планового социалистического хо­зяйства всех республик. Уже первые мероприятия, осу­ществленные союзными советскими органами в 1923—

1924     гг., были направлены на обеспечение необходимого единства планового хозяйства и подъема экономики всех республик. Важное значение имела разработка и опубликование 8 ноября 1924 г. декрета СНК Союза ССР о порядке управления предприятиями, имеющими обще­союзное значение. К декрету был приложен список пред­приятий по различным отраслям промышленности, кото­рые переходили в ведение союзных органов '.

К январю 1924 года Госпланом Союза ССР было обследовано 35 трестов². На заседаниях Госплана СССР неоднократо заслушивались отчеты крупных тре­стов. Так, Госплан заслушал отчет о работе ч 1924/25 г. таких крупных трестов, как Украинский трест сельско­хозяйственного машиностроения и Югосталь³. Госплан

¹  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 2, л. 221.

*  См.: «Краткий отчет Госплана за 1921—1923 гг»., М, 1924, стр. 24.

³  См.: ЦГАОР, ф. 4372, on. 1, д. 290, л. 123, 124.

принял решение, в котором подверг критике недостатки в работе этих трестов и вскрыл причины убыточности их работы в 1924/25 г.; часть дефицита этих трестов было решено покрыть из общесоюзных средств⁴.

Очень большое значение имело создание союзного государства для осуществления ленинского плана ГОЭЛРО: образование СССР обеспечивало необходимое плановое руководство социалистическим строительством и централизацию.

Госпланом СССР был разработан декрет, утверж­денный в 1924 г. ЦИК ССР «О порядке сооружения и регистрации электрических станций». Этот декрет созда­вал необходимые условия для осуществления электрифи­кации. В докладе начальника Главэлектро А. 3. Гольц- мана на V конференции металлистов в 1925 г. подчерки­валось политическое значение усиления плановости в проведении электрификации. «Теперь,— как отмечалось в докладе Главэлектро,— удалось провести полное объединение в руках Главэлектро. всей электрификации страны, вследствие чего Главэлектро уже является полно­мочным органом ВСНХ в деле крупной государственной электрификации»⁵.

Госплан СССР распределял между республиками кредиты по фонду электрификации, исходя из строгого учета задач плана ГОЭЛРО и интересов республик. В январе 1926 г. Президиум Госплана принял постанов­ление о следующем распределении фонда электрифика­ции между союзными республиками на 1925/26 г.: РСФСР — 5325 тыс. рублей; УССР — 2 млн. рублей; ЗСФСР —890 тыс. рублей; БССР —550 тыс. рублей; Узбекской ССР — 753 тыс. рублей; Туркменской ССР — 332 тыс. рублей, в резерве Союза ССР было оставлено по этому фонду 500 тыс. рублей⁶.

В Госплане СССР в 1923—1925 гг. неоднократно раз­бирались вопросы, связанные с осуществлением плана ГОЭЛРО по союзным республикам. В октябре 1923 г. на объединенном заседании секции энергетики, транс­портной секции, южной горнопромышленной секции Гос­

⁴  См. там же.

⁵         «Электрификация и электропромышленность в 1923/24 гг>. М.,

1925,  стр. 12.

⁶  См.: ЦГАОР, ф. 4372, on. 1, д. 276, л. 203.

плана и Президиума Госплана был заслушан доклад И. Г. Александрова о плане строительства Днепровской гидростанции. Госплан принял решение: «В виду исклю­чительной важности Днепровского строительства при­знать необходимым окончание составления проекта его в будущем бюджетном году, для чего поддержать ходатайство об ассигновании необходимых кредитов»⁷. В ноябре 1923 г. Госплан рассмотрел вопрос о строи­тельстве Земо-Авчальской гидростанции и о снабжении электроэнергией Батуми и Кутаисской губернии⁸. По во­просу о Земо-Авчальской станции в решении Госплана была подчеркнута необходимость ускоренного состав­ления «подробного проекта головных сооружений», Аджарской АССР предложено представить материал по вопросу о необходимости сооружения станции близ Ба­туми и просить Грузинскую ССР «представить подроб­ные данные о предположениях к сооружению гидро­электрических установок и, в частности, для обслужи­вания Рачинского и Кутаисского уездов Кутаисской губернии»⁹. В феврале 1924 г. Госплан рассмотрел воп­рос о выполнении работ по электрокольцеванию Дон­басса ¹⁰.

В октябре 1924 г. секция энергетики Госплана при­няла решение, которым признала «необходимым отнести к первой очереди разрешение вопроса об улучшении снабжения гор. Харькова» ^п. В 1925 г. Госплан рассмот­рел план электрификации БССР и в принятом решении указал, что «для удовлетворения неотложных нужд БССР в электрификации на 1925/26 год требуется, как минимальная сумма, 2 ООО ООО рублей» ¹².

Приведенный материал свидетельствует о большом внимании, которое уделяли союзные государственные органы делу социалистической реконструкции экономи­ки всех союзных республик, об огромной роли союзного государства в борьбе за выполнение ленинского плана ГОЭЛРО.

⁷  ЦГАОР, ф. 4372, оп. 4, д. 25, л. 3.

⁸  См. там же, д. 11, л. 3.

⁹  Там же, л. 64.

¹⁰ См. там же, д. 4, л. 24.

¹¹ Там же, д. 4, л. 4.

¹² Там же, д. 82, л. 8.

Руководящая, организующая роль союзного госу­дарства в борьбе за создание планового социалистиче­ского хозяйства выразилась также в ряде других фак­тов. В апреле 1923 г. ВСНХ утвердил «Основные поло­жения по составлению промышленного плана на 1922— 23 хозяйственный год»¹³. Утверждение этих положе­ний, несомненно, запоздало, но тем не менее сам факт их составления отражал стремление к усилению плано­вого начала в организации хозяйства СССР. В 1923 г. Госпланом СССР были утверждены перспективные планы сельскохозяйственного машиностроения, паровозострое­ния и развития золотой и платиновой промышленности¹⁴.

Союзные органы уделяли большое внимание задаче подъема хозяйства союзных республик. 5 декабря

1923    г. Президиум ЦИК Союза ССР заслушал инфор­мационный доклад о деятельности правительства Украин­ской ССР. В принятом Президиумом ЦИК решении говорилось: «Учитывая, что народное хозяйство УССР подвергалось сильному разрушению вследствие граж­данской войны и в результате тяжелого голода 1921 го­да, Президиум ЦИК Союза ССР с удовлетворением отме­чает достигнутые успехи в области укрепления Советской власти на Украине»^,5. Президиум ЦИК выделил специ­альную комиссию для разработки предложений по удов­летворению нужд Украинской ССР. В мае 1925 г. Гос­план обсуждал перспективный план развития сельского хозяйства Украины, разработанный Наркомземом УССР. Решением Госплана план был в целом одобрен, но была отмечена необходимость более тесной увязки его с пла­ном РСФСР и уточнения отдельных сметных предпо­ложений **.

19 декабря 1924 г. Президиум ЦИК Союза ССР слу­шал доклад об экономическом положении Белорусской ССР. В принятом ЦИК решении говорилось: «Считать необходимым, чтобы все нужды БССР были приняты во внимание при утверждении бюджета БССР, причем осо­бо выделить вопрос о сельском хозяйстве, состоянии дорог и издательстве»¹⁷.

¹⁹  См.: «Краткий отчет Госплана за 1921—1923 гг.», стр. 21.

¹⁴ См. там же, стр. 24.

“ ЦГАОР, ф. 1235, оп. 102, д. 107, л. 195.

“ См. ЦГАОР, ф. 4372, on. 1, д. 226, л. 205.

^,т ЦГАОР, ф. 1235, оп. 102, д. 107, л. 202.

В результате деятельности союзного государства уже в описываемый период были достигнуты значительные успехи в организации планового хозяйства советских республик. Разумеется, не надо преувеличивать значе­ние этих успехов, так как в то время планирование име­ло еще ряд существенных недостатков; оно поднялось на значительно более высокую ступень в последующий период, в период социалистической реконструкции на­родного хозяйства. Тем не менее значение образования СССР для усиления планового начала в советском хо­зяйстве было огромно.

Характеризуя усиление роли Госплана в связи с об­разованием СССР председатель Госплана Г. М. Кржи­жановский в 1924 г. писал: «Госплан превратился в та­кой орган, который по общему признанию должен быть штабом нашего экономического фронта, мимо которого не должен проходить ни один крупный вопрос хозяй­ственного строительства. Эта реорганизация чрезвычай­но своевременна»¹⁸. В тесной связи с укреплением руко­водства советским хозяйством находилась разработка общесоюзного бюджета.

СОЗДАНИЕ ОБЩЕСОЮЗНОГО БЮДЖЕТА

Одним из важнейших моментов процесса становле­ния союзного Советского государства был вопрос о раз­работке основ его бюджета. Мы отмечали значительные недостатки, имевшиеся в системе финансовых взаи­моотношений между республиками в период, предшест­вовавший образованию СССР. Эти недостатки были двоякого рода: с одной стороны, бюджетные права рес­публик не были точно зафиксированы и аппарат фи­нансовых органов зачастую не считался в должной мере с их нуждами, с другой стороны, существовавшая неяс­ность в вопросе о бюджетных правах способствовала проявлениям сепаратизма в этой области, что отрица­тельно отражалось на развитии советского хозяйства. Мотивируя необходимость образования СССР в своем докладе на X Всероссийском съезде Советов, И. В. Ста­лин уделил внимание финансовым причинам, указав на то, что «без сложения финансовых сил отдельных

¹⁸ ^Краткий отчет Госплана за 1924 г.», стр. 3.

республик в одно целое, нам не удастся разрешить ос­новных и очередных задач финансового хозяйства наших республик»¹⁹. Однако Сталин не указал, что, наряду с задачей обеспечения централизованного распределения средств, необходимо было точно определить бюджетные права союзных республик и Союза ССР. Разработка этого вопроса имела в процессе становления союзного государства ряд этапов.

Союзный договор, принятый I съездом Советов Союза ССР, давал лишь самое общее определение бюджетных прав Союза ССР и союзных республик. В статье 20 до­говора указывалось, что «республики, входящие в состав Союза, имеют свои бюджеты, являющиеся составными ча­стями общесоюзного бюджета», утвержденного ЦИК СССР ²⁰. В статье говорилось, что бюджеты республик в их доходных и расходных частях тоже утверждаются ЦИК, равно как и размер отчислений, нужных на их образование.

Устанавливая, таким образом, единство союзного бюджета и централизованное руководство им со стороны ЦИК, Договор в то же время не устанавливал определен­ного соотношения между бюджетами республики, место каждой из них в общесоюзном бюджете, не определял прав Наркомфина СССР и Наркомфинов республик, предо­ставляя разработку этих вопросов ЦИК Союза ССР.

До введения в действие Конституции Союза ССР руководство в финансовой области продолжали осуще­ствлять государственные органы РСФСР. За первые че­тыре месяца 1923 г. ВЦИК, СНК и СТО РСФСР про­вели ряд мероприятий, связанных с налоговой систе­мой и финансированием хозяйства союзных республик.

17   января 1923 г. было издано постановление ВЦИК и СНК РСФСР о введении в действие «Положения о государственном промысловом налоге». В этом поста­новлении указывалось, что «налог этот распространяет­ся на всю территорию РСФСР и союзных с нею совет­ских республик»²¹. Разработка инструкции по взима­нию налога была поручена Наркомфину РСФСР²².

‘® И. В. Сталин. Сочинения, т. 5, стр. 147.

²⁰  «История Советской Конституции», стр. 398.

²¹  СУ, 1923, № 5 ст. 89.

** См. СУ, 1923, № 5, стр. 89.

2 февраля 1923 г. СТО РСФСР опубликовал поста­новление «О размере капитальных затрат и оборотном фонде для каменноугольной промышленности»²³. Оно определяло размер капитальных затрат не только по РСФСР, но и по союзным республикам, в частности по УССР.

15 февраля 1923 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали постановление «О денежной замене трудгужналога»^и. В нем указывалось, что действие его распространяется на территорию РСФСР и всех союзных с нею советских республик. Правила применения этого постановления устанавливались Наркомфином РСФСР²⁵.

В тот же день было опубликовано постановление СТО РСФСР «О распределении фонда СТО, предна­значенного на финансирование областных экономических совещаний»²⁶, в котором предусматривалось финанси­рование губернских совещаний РСФСР и БССР. Финан­сирование экономсовещаний УССР этим постановлением не предусматривалось²⁷.

Необходимость единства налоговой политики союз­ных республик сознавалась в республиках, и они не про­тестовали против законов, направленных на установление этого единства. Однако аппарат Наркомфина РСФСР допускал отдельные ошибки. В ЦИК Союза ССР по­ступали жалобы представителей союзных республик на неправильность отдельных действий аппарата нар­коматов РСФСР, нарушавших права союзных рес­публик.

Надо сказать, что подчас жалобы на действия нарко­матов были отражением сепаратистских настроений, имевших место среди части партийных и советских ра­ботников союзных республик. Так, например Гринько, выступая на XII съезде РКП (б), фактически протесто­вал против создания единого общесоюзного бюджета, заявляя, что этим стремятся связать республики «по ру­кам и ногам в области бюджетной, в области расходо­

²⁸ См.: СУ, 1923, № 11, ст. 130.

²⁴  СУ, 1923, № 15, ст. 191.

²⁵  См. там же, ст. 194.

²⁶  Там же

²⁷  См. там же.

вания средств»²⁸. Наряду с такого рода настроениями, жалобы на отдельные действия аппарата Наркомфина имели и серьезное основание, так как зачастую он, дей­ствительно, мало считался с необходимостью предоста­вить определенную инициативу и самодеятельность рес­публикам в финансовой области, недостаточно считался с конкретной исторической обстановкой в республиках.

Одной из насущных задач в процессе становления союзного государства было определение бюджетных прав республик и всего Союза, поэтому этот вопрос занял значительное место в создании Конституции Сою­за ССР. В разработанном комиссией ВЦИК проекте Конституции были усилены бюджетные права Союза ССР. Конституционная комиссия ЦК РКП (б), рассмат­ривая проект Конституции СССР, на своих заседаниях 5 и 6 июня 1923 г. не приняла определенного решения по вопросу о статьях Конституции, определявших бюд­жетные права Союза ССР и союзных республик, а ре­шила передать этот вопрос на предварительное обсуж­дение комиссии ЦИК²⁹. Прения по вопросу о бюджете происходили на заседании расширенной Конституцион­ной комиссии ЦИК Союза ССР 14 июня 1923 г.

Представители союзных республик предложили пре­доставить республикам право самостоятельно устанав­ливать налоги дополнительно к общесоюзным налогам. Выступая в качестве представителя УССР на этом за­седании комиссии ЦИК, М. В. Фрунзе говорил: «...B фор­мулировке этого пункта выявляются все наши основные расхождения с Наркомфином... Я считаю, что позицию свою нам тут менять не приходится. И право устанав­ливать налоги должно быть предоставлено местам»³⁰. Представители БССР предложили сформулировать пункт «л» 1-й статьи Конституции (пункт о бюджетных правах Союза) таким образом, чтобы в нем говорилось, что союзные органы устанавливают общесоюзные нало­ги и регулируют местные налоги³¹. Представители УССР были против регулирования местных налогов

²⁸  «XII съезд РКП (б)». Стенографический отчет, стр. 459—460.

» ЦПА ИМЛ, ф. 3, on. 1, д. 2479, л. 69.

³⁰  ЦГАОР, ф. 3316, on. 1, д. 25, л. 37.

³¹  См. там же, л. 43.

Союзными органами. М. И. Калинин и другие члены комиссии возражали против сужения бюджетных прав Союза ССР. На заседании Конституционной комиссии ЦИК Союза ССР не было достигнуто договоренности относительно редакции пункта о бюджетных правах Союза ССР и вопрос был перенесен в комиссию ЦК РКП (б).

Вопрос о бюджетных правах Союза ССР возник сно­ва на заседании Конституционной комиссии ЦИК

15     июня 1923 г. при обсуждении статей Конституции о Президиуме ЦИК СССР. Часть членов комиссии настаи­вала на том, чтобы право отменять налоги, установ­ленные местными органами власти, было предоставлено не Президиуму ЦИК, а только сессии ЦИК. Против этих предложений выступил М. И. Калинин, указывая, что это может привести к анархии в финансовой обла­сти и к тому, что места станут злоупотреблять введением налогов, что ухудшит положение трудящихся. Выступая на заседании комиссии, он говорил, что за последнее время ВЦИК отменил ряд налогов, введенных местными органами на Украине и Московской области, а также советскими органами Белоруссии и Грузии³². При этом М. И. Калинин особо подчеркнул неправильность дей­ствий в финансовой области советских органов Грузии, вводивших ряд неоправданных налогов. Говоря о необ­ходимости ограничения местных налогов, М. И. Кали­нин подчеркнул, что этого требует защита интересов трудящихся и особенно, крестьянства.

В принятой 25 июня 1923 г. на заседании комиссии ЦК РКП (б) редакции пункта Конституции о бюджет­ных правах Союза ССР (пункта «л») говорилось, что ведению органов Союза ССР подлежит: «Утверждение единого государственного бюджета Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установ­ление общесоюзных налогов и доходов, а также отчис­лений от них и надбавок к ним, поступающих на образо­вание бюджетов союзных республик; разрешение дополни­тельных налогов и сборов на образование бюджетов Союзных республик»³³. Эта редакция полностью сохра­

³³ См.: ЦГАОР, ф. 3316, on. 1, д. 25, л. 154.

³³ ЦПА ИМЛ, ф 3, on. 1, д. 2479, л. 34.

няла централизованное управление финансами и нало­говой политики, но в то же время союзным республикам предоставлялось право вводить дополнительные налоги с разрешения центральных органов власти Союза ССР.

В принятой 2 сессией ЦИК первого созыва Консти­туции Союза ССР бюджетные права Союза ССР опре­делялись двумя пунктами первой статьи Конституции (пункты «л» и «м»)³⁴. Редакция первого из этих пунк­тов дословно совпадала с приведенной выше редакцией, принятой на заседании Комиссии ЦК РКП (б). Внесен­ный дополнительный пункт «м» говорил о том, что вер­ховным органам власти Союза ССР принадлежит право «установления единой денежной и кредитной системы»³⁵. Право Президиума ЦИК отменять постановления рес­публик в финансовой области было обеспечено статья­ми 31 и 32 Конституции: статья 31 гласила, что Прези­диум ЦИК Союза ССР имеет право приостанавливать и отменять постановления СНК и ЦИК союзных респуб­лик; статья 32 предоставляла Президиуму ЦИК Союза ССР право приостанавливать решения съездов Советов союзных республик с последующим внесением их на рассмотрение сессий ЦИК.

Сравнительно с Союзным договором, в Конституции бюджетные права Союза ССР были значительно более точно определены и усилены. В Союзном Договоре эти права были оговорены в пункте «л» статьи 1 Договора и статье 20. В пункте «л» статьи 1 Договора говорилось, что органам Союза ССР подлежит утверждение единого государственного бюджета Союза Советских Социали­стических Республик, установление монетной и кредит­ной системы, а также системы общесоюзных, республи­канских и местных налогов³⁶. Как мы видим, эта редакция значительно отличается от редакции соответству­ющих пунктов Конституции. Далее в Союзном договоре указывалось, что органы Союза ССР устанавливают «монетную и кредитную систему», в Конституции гово­рилось, что они устанавливают «единую денежную и кредитную систему»³⁷. Таким образом, подчеркивалось

⁸⁴ См.: «История Советской Конституции», стр. 461.

³⁵  Там же, стр. 461.

³⁶ Там же, стр. 395.

³⁷ Там же, сто 395—461.

единство финансовой системы. Договор предусматривал деление налогов на общесоюзные, республиканские и местные; Конституция это деление уничтожала, а в соответствующем пункте лишь говорилось о праве орга­нов СССР разрешать дополнительные налоги на обра­зование бюджетов союзных республик. Договор опреде­лял право органов Союза ССР устанавливать лишь систему налогов, а Конституция предоставляла им пра­во устанавливать сами налоги. 20-я статья Союзного договора указывала, что бюджеты союзных республик являются частями общесоюзного бюджета, причем в их доходных и расходных частях утверждаются ЦИК Сою­за ССР³⁸. Слова о том, что бюджеты союзных респуб­лик являются частями общесоюзного бюджета, были включены в пункт «л» 1-й статьи Конституции³⁹. Однако в Конституции указывалось, что образование бюджетов республик принадлежит верховным органам Союза ССР. Таким образом, если Договор предоставлял это право только ЦИК Союза ССР, то Конституция предо­ставляла это право, наряду с ЦИК, его Президиуму и СНК Союза ССР.

Усиление Конституцией бюджетных прав Союза ССР сравнительно с Договором было обусловлено необходи­мостью дальнейшей централизации в финансовой обла­сти для успешного решения хозяйственных задач. Респуб­лики сами сознавали жизненную необходимость такой централизации и поэтому выразили согласие усилить бюджетные права Союза ССР. Более точное, нежели в Союзном договоре, определение финансовых прав союзного государства в Конституции не означало, что исчезла необходимость разработки специального закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. После введения в действие Конституции Союза ССР продолжалась разработка этого закона. В то же время введение в действие Конституции внесло существенные изменения в систему отношений республик в финансо­вой области, так как отныне эти отношения стали опре­деляться не органами РСФСР, а созданными на основе Конституции верховными органами власти Союза ССР.

³⁸  См.: «История Советской Конституции», стр. 398.

³⁹  См. там же, стр. 461.

Введение Временных Положений о финансовой системе Союза ССР

После создания центральных органов власти Союза ССР ими были немедленно предприняты шаги для обес­печения единства денежной системы Союза ССР и со­ставления бюлжета союзного государства.

В июле 1923 г. СНК Союза ССР рассмотрел вопрос о введении Временного положения о составлении финан­совых смет. Проект постановления СНК о порядке составления и рассмотрения финансовых смет и росписи госдоходов и расходов на 1923/24 бюджетный год обсуждался на заседании СНК Союза СССР 31 июля

1923     г. СНК утвердил проект, предложив дополнить рубрику расходов расходами на судостроение и на вос­становительные работы на транспорте, а кроме того, предложил Госплану и Наркомфину уточнить перечень расходов на электоификацию⁴⁰.

21    августа 1923 г. было опубликовано постановление СНК Союза ССР о введении «Временных правил о поряд­ке составления и рассмотрения финансовых смет и росписей госдоходов и расходов на 1923/24 бюджетный год». В преамбуле к постановлению указывалось, что данные правила являются временными⁴¹. Бюджетный год был установлен с 1 октября 1923 г. по 30 сентября

1924      г.; указывалось, что годовые финансовые сметы и росписи имеют ориентировочный характер для состав­ления квартальных и месячных финансовых росписей. Постановление предусматривало, что в общесоюзный бюджет включались резервный фонд СНК Союза ССР, дотационный фонд, фонд по займам, по выдачам ссуд промышленности и сельскому хозяйству. На образова­ние этих фондов шли все налоговые поступления, доходы по ВСНХ и от предприятий общесоюзного значения.

Шестой раздел постановления был посвящен рос­писям доходов и расходов союзных республик⁴². В этом разделе говорилось, что в бюджеты республик включа­ются все доходы и расходы, которые не проходят по общесоюзным сметам. Это означало, что республики

« ЦГАОР, ф. 5446, on. I, д. 1, л. 90.

« См.: СУ, 1923, № 97, ст. 961.

См.: там же.

пользуются доходами главным образом от предприятий республиканского и местного значения. Правда, в по­становлении СНК говорилось о возможных отчислениях в пользу республик части доходов, но конкретно размер этих отчислений не определялся. Постановление указы­вало, что все расходы по объединенным наркоматам проходят по сметам республик, причем из общесоюзного бюджета отпускались республикам на финансирование этих наркоматов специальные дотации «в соответствии,— как отмечало постановление,— с долей участия аппара­тов этих республик в обслуживании интересов Союза»⁴³. Постановление говорило, что в том случае, если ненало­говые доходы союзных республик превысят задания, то 50% превышения идет Союзу ССР, а 50%—респуб­ликам, причем половина последней суммы делжна составить резервный фонд СНК союзных республик.

Введение «Временных правил» о финансовых сметах имело большое значение, так как этот акт явился исходным моментом в образовании единого бюджета Союза ССР. В то же время надо отметить, что охаракте­ризованное выше постановление содержало ряд неяс­ностей в определении бюджетных прав Союза и союзных республик. Эти неясности касались прежде всего разме­ров отчислений в бюджеты союзных республик. Имелись, однако, неясности и в определении доходов общесоюз­ного бюджета. Так, в постановлении говорилось о до­ходах от общесоюзных предприятий, но в тот период не было еще осуществлено деление промышленности на союзную и республиканскую. Возможность составления и исполнения общесоюзного бюджета находилась в тес­ной связи с вопросом о скорейшем конструировании общесоюзных хозяйственных органов. 17 июля 1923 г. постановлением СНК Союза ССР был образован СТО СССР⁴⁴. Председателем СТО СССР был В. И. Ленин.

7    августа 1923 г. при СТО Союза ССР была образована комиссия из представителей наркоматов и комиссий СНК союзных республик для предварительного рассмотрения вопросов, связанных с проведением налогов. При отсут­ствии разногласий в комиссии ее решения считались

« См.: СУ, 1923, № 97, ст. 961.

⁴⁴  См.: СУ, 1923, № 83, ст. 807.

окончательными и на утверждение СНК и СТО Союза ССР не поступали⁴⁵.

На заседании СНК Союза ССР 23 октября 1923 г. было утверждено положение о Наркомфине Союза ССР. При обсуждении проекта положения СНК внес в него поправку, которая предоставляла Наркомфину СССР право наблюдения через Наркомфины союзных респуб­лик за эксплуатацией имеющегося на их территории лесного и земельного имущества ⁴⁶.

30 октября 1923 г. СНК Союза ССР утвердил поло­жение о ВСНХ Союза ССР, внеся поправку в пункт «д» статьи 2 проекта Положения. В редакции, принятой на заседании СНК Союза ССР, говорилось, что ВСНХ предоставляется право осуществлять «распределение и предоставление на утверждение СТО Союза ССР через Госплан производственных планов общесоюзной промышленности и ВСНХ союзных республик, составление общесоюзного промышленного бюджета и проведение мероприятий по исполнению общесоюзного производ­ственного плана и промышленного бюджета...⁴⁷. Как мы видим, этот пункт положения предоставлял ВСНХ значительные права в области общесоюзного бюджета. Какова была первоначальная редакция данного пункта Положения, нам неизвестно, так как к протоколу СНК не приложен проект положения о ВСНХ. В начале ноября

1923    г. СНК утвердил проект декрета «О порядке управ­ления промышленными предприятиями, имеющими обще­союзное з'начение»⁴⁸. Постановление включало в себя список предприятий общесоюзного значения. В представ­ленный ВСНХ список предприятий, переходящих в ведение союзного ВСНХ, Совнарком внес поправки. В раздел предприятий металлической промышленности был дополнительно включен «Южный машиностроитель­ный трест», из раздела лесной промышленности был исключен «Лесбел», из раздела «химическая промыш­ленность» были исключены тресты «Химуголь» и «Урал- хим» и включен «Сантониновый завод»; в раздел пище­вой промышленности был включен «Сахарный трест».

⁴⁵  См. СУ, 1923, № 92, ст. 913.

⁴⁶  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 2, л. 68.

⁴⁷ Там же, л. 94.

⁴⁸ Там же, л. 221

Именно с утверждения декрета о предприятиях общесоюзного значения началось создание общесоюзной промышленности, доходы и расходы которой явились важными статьями общесоюзного бюджета.

Разработка общесоюзного бюджета на 1923/24 бюд­жетный год, на основании опубликованных «Временных правил» о финансовых сметах, встретилась с большими затруднениями. Прежде всего, как мы уже отмечали выше, в этих «Правилах» не нашел должного места вопрос о финансовых правах республиканских и местных органов власти. В СНК Союза ССР разрабатывалось «Временное положение о местных финансах». Это «Поло­жение» должно было дополнить опубликованные «Пра­вила» о составлении финансовых смет. Вопрос об утвер­ждении «Временного положения о местных финансах» рассматривался на заседании СНК Союза ССР 28 ав­густа 1923 г.⁴⁹ СНК передал проект «Положения» на дополнительное рассмотрение специально выделенной комиссии, обязав ее «привлечь к рассмотрению закона представителей всех союзных республик».

16   октября 1923 г. «Временное положение о местных финансах» вновь обсуждалось на заседании СНК Союза ССР, которое утвердило текст постановления, внеся в него ряд поправок. На заседании СНК было сформу­лировано введение к «Положению», в котором говори­лось, что оно издается «в целях обеспечения средствами общих нужд всего Союза на основе разграничения между расходами и доходами государственными и мест­ными...» ^

Утвердив текст «Временного положения о местных финансах», СНК Союза ССР постановил ввести его в действие только после утверждения сессией ЦИК Союза ССР⁵¹. Это решение было принято потому, что СНК сознавал необходимость выслушать ,еще раз мне­ние представителей союзных республик, прежде чем вводить в действие такой, живо затрагивающий их интересы закон, как «Положение о местных финансах».

Несмотря на отсутствие закона о бюджетных правах

« См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 2, л. 235.

⁶⁰   Там же, л. 46.

⁶¹   См. там же, л. 47.

Союза и союзных республик, Наркомфин СССР присту­пил уже летом 1923 г. к разработке бюджета на 1923/24 бюджетный год. На заседании СНК Союза ССР

2    октября 1923 г. были утверждены предложения Нар­комфина по проекту бюджета на первый квартал 1923/24 г.⁵² Однако разработка годового бюджета чрез­вычайно затянулась. Одной из причин этой затяжки были опоздания со стороны союзных республик в представле­нии ими своих бюджетов на 1923/24 бюджетный год, а их бюджеты должны были явиться частями общесоюз­ного бюджета. Так, 23 сентября 1923 г. СНК Союза ССР удовлетворил ходатайство УССР об отсрочке предостав­ления бюджета до 1 ноября 1923 г.⁵³ Составление обще­союзного бюджета тормозилось также тем обстоятель­ством, что на территории ЗСФСР, вплоть до середины

1924    г. существовала особая, отличная от других союз­ных республик система денежного обращения, а также особая налоговая система.

Несмотря на трудности в разработке общесоюзного бюджета, Наркшфин СССР на протяжении второй половины 1923 г. провел ряд мероприятий, имевших положительное значение для создания единства денеж­ной системы и укрепления финансового положения союз­ного государства. 18 декабря 1923 г. был опубликован декрет ЦИК и СНК Союза о выпуске в обращение, на основании статьи 34 Конституции, денежных знаков Союза ССР образца 1923 г.⁵⁴

Не имея возможности своевременно разработать твердый общесоюзный бюджет на 1923/24 г., Наркомфин СССР составлял на основании опубликованных «Правил о сметах» ежемесячные росписи доходов и расходов, по которым проходил отпуск средств союзным республикам.

Необходимо, однако, отметить, что росписи Наркомфи­на не имели тогда еще достаточно стабильного характера и зачастую в них вносились изменения в связи с хода­тайствами союзных республик. Так, постановлением СНК Союза ССР от 28 декабря, по предложению СНК РСФСР был увеличен резервный фонд РСФСР на январь 1924 г.

^и См. там же, д. 1, л. 381.

^и См. там же, л. 353.

⁵⁴  См.: СУ, 1924, № 17, стр. 160.

и произведены соответственные изменения в январской смете Наркомфина⁵⁵. Аналогичные решения СНК при­нимались и в отношении других союзных республик.

Одной из важнейших причин недостаточной стабиль­ности общесоюзного бюджета была затяжка разработки закона о бюджетных правах Союза и союзных республик. Разработка этого закона была начата Совнаркомом РСФСР еще до введения в действие Конституции СССР и создания общесоюзных органов власти. В 1923 г. Нар- комфин РСФСР подготовил проект закона «О схеме построения бюджета Союза и союзных республик». На заседании 13 декабря 1923 г. СНК РСФСР обсудил и утвердил проект Наркомфина РСФСР о схеме построе­ния бюджета Союза и союзных республик⁵⁶. При обсуж­дении проекта в него была внесена поправка, в которой указывалось, что финансирование республиканской про­мышленности должно проходить по бюджетам союзных республик. Утвердив законопроект, СНК РСФСР поста­новил внести его на рассмотрение СНК Союза ССР в порядке осуществления законодательной инициативы, предоставляемой союзным республикам Конституцией Союза ССР. 8 января 1924 г. СНК Союза ССР обсуждал внесенный СНК РСФСР законопроект «о схеме построе­ния бюджета Союза ССР и союзных республик». Однако СНК СССР отложил вынесение решения по данному вопросу, передав законопроект на предварительное рас­смотрение Госплана СССР ⁵⁷. Рассмотрение этого вопроса в СНК Союза неоднократно откладывалось, а затем было совершенно снято с повестки дня: Совнарком СССР мотивировал это ссылкой на необходимость привлечения к обсуждению представителей всех союзных республик.

Определяющее значение для разработки закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик имели решения II съезда Советов Союза ССР. В резо­люции съезда по докладу Наркомфина говорилось: «Съезд поручает Наркомфину Союза ССР продолжать свою работу по точному разграничению и установлению бюджетных прав Союза и отдельных союзных республик,

⁵⁵  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 3, л. 2.

⁵⁶  См. там же, ф. 130, оп. 7, д. 2, л. 160.

⁵⁷  См. там же, ф. 5446, on. 1, д. 3, л. 1.

внеся соответствующий проект на следующую сессию Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР» ⁵⁸. Это решение II съезда являлось основанием для закона о бюджетных правах и ускорило создание твердого общесоюзного бюджета.

БЮДЖЕТ союзного государства В 1924/25 ГОДУ

1924-й год был годом значительных успехов в укреп­лении финансовой системы Советского государства и создании твердого государственного бюджета. В начале

1924     г. была завершена денежная реформа, которая начала осуществляться Советским правительством с осени 1922 г. изданием декрета Совнаркома о выпуске червонца. К июлю 1924 г. было завершено изъятие из обращения старых денежных знаков и советский рубль стабилизировался. Успешное проведение денежной рефор­мы, прекращение инфляции и стабилизация советского денежного знака стали возможным лишь на базе дости­жений в восстановлении народного хозяйства. Упрочение союза рабочего класса и крестьянства на основе новой экономической политики проявилось в укреплении всей системы диктатуры пролетариата, быстром темпе восста­новления народного хозяйства советских республик. Вос­становительный процесс в сельском хозяйстве близился к завершению.

В области промышленности 1924/25 хозяйственный год был годом первых крупных успехов в восстановле­нии не только легкой, но и тяжелой промышленности. Эти успехи были достигнуты на основе трудового подъ­ема рабочего класса, роста производительности его тру­да. Постепенно улучшалось положение рабочих и кре­стьян. 29 февраля 1924 г. СТО СССР утвердил поста­новление «О переводе заработной платы на золотую валюту». Росла реальная заработная плата рабочих. Советское правительство последовательно осуществляло политику снижения цен, и в 1924 г. был преодолен рез­кий разрыв в ценах на промышленные и сельскохозяй­

⁵⁸  «II съезд Советов Союза ССР». Стенографический отчет. М, 1S24, стр. 194.

ственные товары, создавшийся в 1923 г. и невыгодный для крестьянства. Бюджет Советского государства стал бездефицитным. В бюджете возросли неналоговые до­ходы. В 1923/24 г. доходы от промышленности в госу­дарственном бюджете составляли 18%, а в 1924/25 г. они возросли до 26% ^5Э.

С начала 1924 г. правительство Союза ССР уделяло большое внимание созданию твердого государственного бюджета союзного государства и разработке закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик.

22    апреля 1924 г. на заседании Совнаркома Союза ССР вновь обсуждался проект постановления «О схеме построения бюджета Союза и союзных республик», разработанный Совнаркомом РСФСР⁶⁰. СНК Союза признал, ввиду длительной затяжки, нецелесообразным дальнейшее обсуждение этого законопроекта и поручил Наркомфину Союза ССР в двухнедельный срок разра­ботать закон о бюджетных правах Союза и союзных республик для внесения его на сессию ЦИК СССР, с предварительным обсуждением проекта в Госплане при участии представителей союзных республик. После этого проект должен быть направлен в «СНК СССР для рассылки на отзыв Совнаркомам союзных республик»⁶¹.

Наркомфин СССР направил разработанный им проект закона на обсуждение Госплана. Здесь проект подвергся критике за излишний централизм, который приводил к умалению прав союзных республик. Высту­пая во время обсуждения законопроекта Наркомфина на заседании в президиуме Госплана 30 мая 1924 г.

А.  Д. Цюрупа говорил: «Я тоже стою за разумный централизм, но только надо знать, в какой области и в какой мере этот централизм можно допустить»⁶².

А.  Д. Цюрупа считал необходимым обеспечить строгий централизм в отношении единства денежной системы, займов, но в то же время он отметил, что в области распределения средств следует предоставить республи­кам большие права, нежели им предоставлялись по

⁵⁹  См.: Ф. Э. Дзержинский. Основные вопросы хозяйствен­ного строительства СССР. Сб. статей. М.— Л., 1928, стр. 42.

⁶⁰  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 3, л. 411.

⁶¹  Там же.

⁶²  Там же, ф. 4372, on. 1, д. 184, л. 208.

проекту Наркомфина. Цюрупа подчеркнул, что «нужно построить бюджет таким образом, чтобы отдельные республики были заинтересованы в извлечении возможно большего количества доходов».

Председатель Госплана Г. М. Кржижановский также отстаивал расширение прав союзных республик. Он указал, что финансовая секция Госплана «должна проекту Наркомфина противопоставить свой проект». В решении, принятом президиумом Госплана, говори­лось: «Поручить бюджетно-финансовой секции вырабо­тать проект положения о бюджетных правах Союза и союзных республик, руководствуясь при этом: 1) не­обходимостью установления единства кассы по всему Союзу республик, единства, как налогов, так и отчисле­ний по ним в пользу союзных республик, единства займов и единства денежной системы...»⁶³

Далее президиум Госплана отмечал необходимость предоставить «доходы союзным республикам в таких размерах, которые давали бы возможность этим респуб­ликам ставить более или менее удовлетворительно свое хозяйство и улучшить его...» Постановление Госплана предусматривало «необходимость отчислений определен­ной части лрямых налогов в доходы отдельных союзных республик и предоставление достаточной свободы союз­ным республикам в деле распоряжения денежными средствами, предоставляемыми в распоряжение этих республик»

После принятия президиумом Госплана этого поста­новления законопроект о бюджетных правах Союза и союзных республик был направлен для обсуждения в совнаркомы союзных республик. 2 июня 1924 г. законо­проект обсуждался на заседании Совнаркома РСФСР. При обсуждении в законопроект были внесены поправки. В статью первую, в которой говорилось, что бюджет Союза ССР разрабатывается Наркомфином СССР, СНК РСФСР внес поправку: бюджет «согласовывается в установленном порядке с привлечением союзных рес­публик и утверждается ЦИК СССР»⁶⁵. В статью вторую.

³     Там же, л. 211.

⁶⁴ Там же, л. 212.

°^г' ЦГАОР, ф. 130, он. 8, д 4. л 18.

в которой говорилось, что бюджеты союзных республик утверждаются, как и бюджет СССР ЦИК Союза, была внесена поправка, где указывалось, что предварительно бюджеты республик утверждаются в ЦИК союзных республик. На заседании СНК РСФСР в законопроект был внесен новый пункт, в котором указывалось, что «основные законоположения в области как единого государственного союзного бюджета, так и бюджета союзных республик, а также налогов должны поступать на предварительное рассмотрение СНК союзных респуб­лик»⁶⁶. В следующем пункте, внесенном СНК РСФСР в законопроект, говорилось, что контрольные цифры и сметные предположения также должны поступать на рассмотрение Совнаркомов союзных республик. Таким образом, поправки, внесенные Совнаркомом РСФСР в законопроект Наркомфина, сводились к уточнению и расширению бюджетных прав союзных республик.

3 июня 1924 г. Госплан утвердил проект наказа Наркомфину, в который были включены предложения финансовой комиссии Госплана⁶⁷. Совнаркомы союзных республик также представили свои соображения и по­правки к законопроекту о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. Мы видим, таким образом, что и данный законопроект вырабатывался не в кабинетном порядке, а на основе выявления мнений заинтересован­ных ведомств и союзных республик.

В Совнарком, таким образом, был внесен уже не первый законопроект Наркомфина, а законопроект, разработанный Наркомфином совместно с Госпланом⁶⁸. Он обсуждался на заседаниях Совнаркома Союза ССР 3 и 24 июня 1924 г. В поправке СНК к проекту говори­лось, что бюджеты союзных республик после утвержде­ния СНК и ЦИК союзных республик утверждаются Совнаркомом Союза ССР, а ЦИК СССР утверждает бюджет Союза ССР в целом, не рассматривая предвари­тельно бюджеты республик. Совнарком постановил исключить из проекта установление твердого % отчис­лений от налогов в пользу республик. СНК предложил

⁶⁶  ЦГАОР, ф. 130, оп. 8, д. 4, л. 18.

⁶⁷  См.: ЦГАОР, ф, 4372, on. 1, д. 184, л. 247.

⁶⁸  См. там же, ф. 5446, on. 1, д. 4, л. 139.

дополнительный пункт, в котором говорилось, что СНК Союза ССР имеет право при рассмотрении росписей доходов и расходов союзных республик изменять сумму, испрашиваемую республиками из союзного бюджета, и производить перераспределение средств между нарко­матами и ведомствами союзных республик. Разногласия между союзными республиками и СНК Союза по вопросам бюджета предполагалось предоставить решать Президиуму ЦИК. СНК внес также поправку в проект, которая гласила, что 50% суммы превышения предполо­женных доходов республик поступает в бюджет Союза ⁶⁹.

На заседании СНК Союза был принят обобщающий параграф закона, содержащий перечисление доходов и расходов общесоюзного бюджета и бюджетов союзных республик: в доходную часть общесоюзного бюджета включались доходы от общесоюз«ых и объединенных наркоматов, прямые налоги и пошлины, все косвенные и чрезвычайные налоги; в доходы республик включались доходы от необъединенных наркоматов и ведомств объе­диненных наркоматов, налоги и пошлины по особому перечню, утверждаемому СНК и ЦИК союзных респуб­лик, отчисления, а в случае необходимости и возможности, надбавки из общесоюзных фондов⁷⁰. Ряд статей из проекта относительно прав республик был исключен.

Таким образом, постановление СНК фактически отвергало все поправки Госплана и Совнаркомов союз­ных республик, направленные на обеспечение бюджетных прав республик.Неудивительно поэтому, что ознакомив­шись с данным постановлением СНК Союза ССР, союз­ные республики опротестовали его в Президиум ЦИК, который предложил СНК СССР вопрос пересмотреть⁷¹.

24 июня 1924 г. Совнарком Союза ССР вынес решение о переомотре постановления относительно проекта зако­на «О бюджетных правах Союза и союзных республик» и порядка рассмотрения поправок, вносимых к проекту Совнаркомами УССР и ЗСФСР⁷². Поправки к закону СНК РСФСР представил в «начале июня 1924 г. В Совнаркомах УССР, ЗСФСР и БССР проект закона

⁶⁹  См. там же, л. 140—142.

⁷⁰  См. там же, л. 150.

⁷¹  См. там же, л. 152.

⁷²  См. там же, л. 210.

о бюджете обсуждался в это же время, но их предложе­ния и поправки не были еще получены в Москве ко времени первого обсуждения законопроекта на заседа­нии Совнаркома 3 июня 1924 г. К 10 июля 1924 г. Сов­нарком СССР получил поправки и предложения союзных республик⁷³. Решением от 17 июля 1924 г. Совнарком СССР поручил Комиссии законодательных предположе­ний рассмотреть эти предложения союзных республик⁷⁴.

22 июля 1924 г. Совнарком СССР утвердил согласован­ный с представителями союзных республик закон «О бюджетных правах Союза и союзных республик»⁷⁵. Ряд предложений республик был включен в текст закона дополнительно на заседании СНК. В частности СНК принял предложение о том, чтобы превышение над доходами республик как налоговых, так и неналоговых, шло в первую очередь на покрытие дефицитов их бюд­жетов. Была принята также поправка республик о соответствии ежемесячных и квартальных ассигнований удельному весу республики в годовом бюджете. После принятия проекта закона «О бюджетных правах Союза и союзных республик» Совнарком передал проект в ЦИК Союза ССР.

Прежде чем перейти к характеристике принятого сес­сией ЦИК закона о бюджетных правах, необходимо остановиться на некоторых мероприятиях, осуществлен­ных органами власти Союза ССР в первой половине 1924 г. в целях создания единства финансовой системы и разработки государственного бюджета. Одним из таких мероприятий являлось проведение денежной и нало­говой реформы в ЗСФСР.

В течение первого года существования союзного государства денежная и налоговая система в ЗСФСР во многом отличалась от системы в других республиках. В ЗСФСР имели хождение наряду с общесоюзными денежными знаками закавказские денежные знаки. Введение закавказских денежных знаков было шагом вперед на пути создания единой денежной системы в Закавказье, так как они заменяли денежные знаки

к См. ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 4, л. 335.

⁷⁴  См. там же, л. 430.

⁷⁵  См. там же, д. 5, л. 3.

отдельных закавказских республик, и этим был нанесен удар попыткам грузинских националистов обеспечить преимущественное положение грузинским бонам. Однако после образования СССР и вхождения в его состав ЗСФСР наличие в Закавказье особых денежных знаков нарушало единство денежной системы союзного госу­дарства. В ЗСФСР существовали также налоги, отлич­ные от общесоюзных. ЗСФСР не передавала доходов в общественную кассу, как другие союзные республики, и зачастую не представляла Наркомфину СССР отчетов об исполнении бюджета. Совнарком Союза ССР принял необходимые меры к включению ЗСФСР в общую финансовую систему и укреплению в ней финансовой дисциплины. Восьмого апреля 1924 г. Совнарком Союза утвердил постановление «О введении общей налоговой системы на территории ЗСФСР» и принял решение о про­ведении денежной реформы в ЗСФСР и о порядке вклю­чения госбюджета ЗСФСР в единый госбюджет Союза ССР⁷⁶.

14 апреля 1924 г. был издан декрет ЦИК и СНК Союза ССР о проведении денежной реформы в Закав­казской ССР. В декрете говорилось: «В целях унифика­ции денежного обращения на всей территории Союза ССР... декрет ЦИК и СНК от 5 февраля 1924 года

о   выпуске в обращение государственных казначейских билетов и от 22 февраля 1924 года о чеканке и выпуске серебряной и медной монеты распространить на терри­торию Закавказской ССР с 1-го апреля 1924 года, а постановление СТО от 29 февраля 1924 года «О сни­жении розничных цен» — с 15 апреля»⁷⁷.

Одновременно был опубликован декрет ЦИК и СНК Союза ССР о включении с 1 октября 1924 г. государ­ственного бюджета ЗСФСР «в единый бюджет Союза ССР на общих с другими союзными республиками основаниях». В декрете говорилось также о распростра­нении на ЗСФСР «всех узаконений о порядке составле­ния, рассмотрения, утверждения и исполнения бюдже­та»⁷⁸. 24 июня 1924 г. Совнарком СССР принял решение

⁷⁶  См. там же, л. 285—292.

⁷⁷  СУ, 1924, № 53, ст. 521.

⁷⁸  Там же, ст. 522.

об  обязанности СНК ЗСФСР представить в СНК Союза ССР материалы о выполнении бюджета за первое полугодие 1923/24 г. и утвержденный ЦИК ЗСФСР бюджет на второе полугодие 1923/24 г. для утверждения его законодательными органами Союза ССР⁷⁹.

Это постановление Совнаркомом ЗСФСР не было своевременно выполнено, в связи с чем Совнарком СССР 22 июля 1924 г. постановил: «а) констатировать, что несмотря на неоднократно представляемые отсрочки, СНК закавказских республик доклада о финансовом положении закавказских республик и их бюджете Сов­наркому Союза ССР не представил; б) доклад СНК ЗСФСР с повестки снять; в) предложить СНК ЗСФСР улучшить работу по составлению бюджета и учету финансового положения закавказских республик и свое­временно представлять доклады Совнаркому Союза ССР; г) поставить на вид Наркомфину Союза ССР необходи­мость со своей стороны принятия мер по улучшению финансовой работы в Закавказье»⁸⁰.

Наряду с принятием мер по унификации денежной системы и укреплению финансовой дисциплины СНК Союза ССР принял меры к упорядочению разработки союзного бюджета на 1924/25 г. Утверждение бюджета Союза ССР на 1923/24 г. чрезвычайно затянулось, и еще 13 мая 1924 г. СНК Союза ССР принимал реше­ние об ускорении его утверждения⁸¹. Фактически бюджет Союза ССР на 1923/24 г. осуществлялся в порядке утверждения ежемесячных, ориентировочных смет дохо­дов и расходов. СНК принял меры к тому, чтобы в 1924/25 г. положение изменилось.

В мае 1924 г. СНК Союза ССР рассмотрел вопрос «О принятии мер к упорядочению сметно-бюджетной ра­боты и своевременному составлению и проведению союз­ного бюджета на 1924—25 год». В принятом по этому вопросу решении СНК Союза ССР обязал, в целях своевременного рассмотрения и утверждения бюджета на 1924/25 г., Наркомфин, общесоюзные и объединенные наркоматы представить сметы 1 августа 1924 г., а союз­

⁷⁹  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 4, л. 243.

⁸⁰ Там же, д. 5, л. 47.

⁸¹  См : ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 4, л. 50.

ные республики—15 августа. СНК обязал Наркомфин представить проект бюджета на 1924/25 г. на заключение Госплана к 1 сентября 1924 г. В постановлении СНК так­же отмечалась необходимость в новом бюджетном году перейти от месячных бюджетных росписей к кварталь­ным бюджетам ⁸².

Как сказано было выше, постановление Совнаркома Союза ССР по вопросу о бюджетных правах Союза и союзных республик от 3 июня 1924 г. было опротесто­вано республиками и подлежало пересмотру. Тем не менее, на заседании Совнаркома Союза ССР 24 июня

1924     г. было принято решение, которым Наркомфину Союза ССР поручалось руководствоваться при состав­лении бюджета на 1924/25 г. постановлением СНК ССР

0     бюджетных правах, принятым СНК 3 июня 1924 г.⁸³ Учитывая необходимость ускорения разработки твердого бюджета союзного государства, такое решение было пра­вильным. СНК Союза ССР знал, что в его решение от 3 июня будут внесены коррективы в соответствии с предложениями союзных республик, однако Наркомфи­ну необходимо было иметь отправные данные для раз­работки бюджета, а коррективы в бюджет можно было внести при обсуждении и утверждении его.

7     августа 1924 г. СНК Союза ССР принял решение, в котором поручал Госплану Союза ССР подготовить постановление о распределении резервного фонда между республиками, причем отметил необходимость увеличить ассигнования для Украины ⁸⁴.

13 августа 1924 г. СНК СССР утвердил постановле­ние о распределении резервного фонда между республи­ками на 1924/25 г. Он составлял 15 млн. рублей, из них

10      млн. 200 тыс. рублей предоставлялось РСФСР,

3        млн. 200 тыс. — УССР, 500 тыс. — БССР и

1   млн. 100 тыс. рублей — ЗСФСР⁸⁵. В то же время СНК Союза ССР указал на возможность уточнения вопроса о резервном фонде при обсуждении в делом бюджета на 1924/25 г.

⁸²  См. там же, л. 50—51.

⁸³  См. там же, л. 210.

⁸⁴  См. там же, д. 5, л. 174—175.

⁸⁵ См. там же, л. 183.

Обсуждение и утверждение бюджета на 1924/25 г. происходило уже после издания закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик. После согла­сования проекта этого закона, разработанного Нарком­фином и Госпланом с представителями союзных респуб­лик, и утверждения его СНК и Президиумом ЦИК СССР, он был внесен на утверждение 2-й сессии ЦИК Союза ССР второго созыва.

Сессия работала с 17 по 29 октября 1924 г. Доклад о финансовой политике Союза ССР на сессии был сделан Наркомфином СССР. В докладе были приведены факты, свидетельствовавшие об улучшении состояния народного хозяйства Союза ССР и укреплении его бюд­жета. Отмечалось, судя по балансам промышленных предприятий, что промышленность перестала быть убы­точной и стала давать прибыль. В докладе Наркомфина сообщалось, что в 1924/25 г. СССР становится на путь организации твердого бюджета⁸⁶, приводились также контрольные цифры, разработанные Наркомфином на 1924/25 г. Характеризуя внесенный на сессию закон о бюджетных правах Союза и союзных республик, Нар- комфин сообщил, что его содержание в основном согла­совано с представителями союзных республик и в текст закона включен ряд предложений ЦИК РСФСР и ЦИК УССР. В докладе Наркомфина сообщалось, что в дальнейшем бюджетные права союзных республик бу­дут расширены, так как укрепление союзного бюджета создает для этого дополнительные возможности⁸⁷.

Доклад Наркомфина обсуждался в Союзном Совете и в Совете Национальностей. Выступавшие в прениях депутаты подчеркивали важность создания твердого союзного бюджета и унификации денежной системы. В то же время депутаты вносили ряд предложений и по­правок к закону о бюджетных правах. Депутаты Кузне­цов и Чубарь изложили предложения ЦИК УССР, кото­рые имели в виду предоставление республикам права свободно передвигать суммы между республиканскими ведомствами и установление определенных сумм отчи­

⁸⁶  См.: «2-я сессия ЦИК СССР 2-го созыва». Стенографический отчет. М., 1924, стр. 137.

⁸⁷  См. там же, стр. 163—164,

слений в пользу республик от общесоюзных налогов. «Мы считаем,— говорил депутат Кузнецов,— что респуб­ликанские органы имеют право при исполнении бюдже­та делать определенные отдельные поправки, переносить из сметы необъединенных ведомств в смету объединен­ных ведомств, и наоборот»⁸⁸.

На сессии были выступления, в которых вносились предложения о существенных поправках к закону о бюджетных правах. Так, Скрыпник в выступлении на заседании Совета Национальностей возражал против включения косвенных налогов, акцизов и пошлин в до­ходную часть союзного бюджета, предложив включить отчисления от них в бюджеты союзных республик⁸⁹. Это предложение Скрыпника не было принято сессией, так как принятие его сильно ослабило бы финансовую мощь союзного государства. Депутат от ЗСФСР Гус- сейнов сообщил о решении ЦИК ЗСФСР — просить союзный ЦИК включить в доходную часть бюджета ЗСФСР не только неналоговые доходы, но и прямые на­логи, в том числе все пошлины, кроме таможенных по­шлин⁹⁰. Учитывая тяжелое финансовое положение За­кавказья, в течение длительного времени находившегося под гнетом оккупантов и буржуазных националистов, ЦИК решил сделать изъятие из закона в пользу ЗСФСР, предоставив ей временно пользоваться доходами от всех прямых налогов.

Закон «О бюджетных правах Союза ССР и включен­ных в его состав союзных республик» был утвержден на последнем заседании 2-й сессии ЦИК СССР.

Председатель комиссии Элиава, избранный сессией для рассмотрения поправок к закону, сообщил о наибо­лее важных поправках, принятых в комиссии. Все эти поправки касались расширения бюджетных прав союз­ных республик. Была принята поправка, в которой гово­рилось, что если СНК Союза ССР при рассмотрении росписей государственных доходов и расходов той или иной союзной республики признает необходимым изме­нить сумму, исчисленную союзной республикой, то рос­

⁸⁸  Там же, стр. 285—286.

⁸⁹  См. там же, стр. 327.

⁹⁰  См. там же, стр. 293.

пись возвращается в СНК республики для пересмотра ее в двухнедельный срок⁹¹. В закон было внесено поло­жение (ст. 25-я), в котором указывалось, что отчисления от налоговых и неналоговых доходов и надбавки к ним предоставляются республикам в размере, могущем обе­спечить самостоятельное стабилизированное существо­вание республиканских бюджетов. Дефициты общесоюз­ных бюджетов должны были покрываться за счет обще­союзных ресурсов.

Статья 26 закона на сессии была принята в новой редакции. В проекте Наркомфина предусматривалось, что в случае превышения против запланированных республиканских доходов, налоговых и неналоговых, сум­ма превышения распределяется между Союзом и республиками. В редакции этой статьи, принятой на сес­сии ЦИК, указывалось, что все излишки по неналого­вым доходам поступают на усиление резервного фонда союзных республик, а излишки по налоговым доходам, отчисления от которых включены в бюджеты республик, обращаются в первую очередь на покрытие бюджетного дефицита республики, после чего остатки записываются в доходную часть бюджета республики следующего года⁹². Голосование на сессии ЦИК за принятие «Закона о бюджетных правах Союза ССР и включенных в его со­став союзных республик» было единогласным.

Закон 29 октября 1924 г. устанавливал, что как союзный бюджет, так и бюджеты республик составляют единство и поэтому утверждаются ЦИК Союза ССР одним законодательным актом. Закон содержал подроб­ное перечисление государственных доходов и расходов, проводимых по общесоюзному бюджету и по бюджетам союзных республик, а также определял порядок разра­ботки, обсуждения, утверждения и исполнения обще­союзного бюджета и бюджетов союзных республик. В доходную часть общесоюзного бюджета были включе­ны: доходы от союзных наркоматов и ведомств, все прямые налоги, все косвенные и чрезвычайные налоги, доходы от реализации государственных займов и другие

⁹¹  См. «2-я сессия ЦИК СССР 2-го созыва». Стенографический отчет. М., 1924, стр. 574.

⁹²  См. там же, стр, 575.

источники доходов. По расходной части в общесоюзный бюджет включались все расходы по общесоюзным нар­коматам и ведомствам, часть расходов по объединен­ным ведомствам, суммы, назначенные на кредитные операции, образование резервного и дотационного фон­дов и фонда специального назначения. В доходы рес­публик включались все доходы от ведомств необъеди­ненных наркоматов, а также республиканских ведомств объединенных наркоматов, доходы от установленных специально для данной республики прямых налогов и пошлин, отчисления от общесоюзных налогов и пошлин, надбавки к ним, отчисления от государственных займов, дотации из общесоюзных средств⁹³.

Таким образом, закон 1924 года обеспечивал един­ство бюджета и прочную финансовую базу союзного го­сударства. Сравнительно с первоначальным проектом Наркомфина в законе, принятом сеосией ЦИК, бюджет­ные права союзных республик были значительно расши­рены. Республикам предоставлялось право передвижки средств между учреждениями, им подведомственными; ЦИК Союза ССР утверждал общесоюзный бюджет по статьям, а бюджеты союзных республик лишь в виде общей росписи доходов и расходов. Совнарком Союза ССР мог изменять сметы союзных республик лишь при согласовании этих изменений с Совнаркомами республик, а в случаях возникновения разногласий во­прос передавался на решение ЦЙК СССР⁹⁴. Если СНК в течение года уменьшал ранее предусмотренные дохо­ды республик, он должен был соответственно уменьшить расходы; в случаях непредвиденного повышения расхо­дов, республикам предоставлялись средства из обще­союзного фонда. Этим обеспечивалась устойчивость ре­спубликанских бюджетов. Закон создавал заинтересо­ванность республик в укреплении финансовой системы, предоставляя в их распоряжение излишки доходов.

Тем не менее вопрос о бюджетных правах республик в законе 1924 года не был разработан достаточно точно и конкретно. Так, не был определен размер отчислений от общесоюзных налогов; не было единства и в обеспе-

⁹³  См. СУ, 1924, № 19, ст. 189.

⁹⁴  См. там же за 1924 г.

Чении средствами республик: РСФСР, УССР и БССР были предоставлены только отчисления от прямых нало­гов, а ЗСФСР прямые (налоги — сельскохозяйственный, промысловый и подоходный — были предоставлены пол­ностью. Такая мера была вызвана, как мы уже отмеча­ли выше, особыми условиями ЗСФСР и соответствовала национальной политике Советской власти, направленной на ликвидацию фактического неравенства наций. Тем не менее различие в бюджетных правах союзных респуб­лик в известной степени нарушало единство бюджетной системы.

Обстоятельный анализ закона о бюджете 1924 года мы находим в работе К. П. Плотникова «Очерки исто­рии бюджета Советского государства». Автор дает в целом правильную характеристику большого положи­тельного значения этого закона. Однако не со всеми его выводами, на наш взгляд, можно согласиться. Так, К. П. Плотников, характеризуя закон 1924 года, пишет: «Анализируя бюджетные права Союза и союзных ре­спублик, следует указать, что для бюджетов союзных республик были предусмотрены устойчивые доходные источники... Каждой союзной республике доходы опре­делялись в размерах, достаточных для сбалансирования ее бюджета»⁹⁵. Этот вывод автора необоснован, так как республики были не в состоянии самостоятельно сба­лансировать свой бюджет, и закон 1924 года прямо предусматривал покрытие дефицитов республиканских бюджетов из общесоюзных средств.

Оценивая в целом бюджетный закон 1924 года, мы видим, что он был шагом вперед на пути создания и укрепления бюджета союзного государства, хотя и не все вопросы в нем были разработаны в одинаковой сте­пени. По мере развития и укрепления союзного государ­ства эти вопросы, в частности вопрос о более точной фиксации бюджетных прав союзных республик, получа­ли дальнейшее развитие.

12  декабря 1924 г. на заседании президиума Госпла­на обсуждался бюджет на 1924/25 г., представленный Наркомфином Союза ССР. В обсуждении бюджета ак­

⁹⁵ К. П. Плотников. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955, стр. 71.

тивное участие прииимали представители союзных ре­спублик, выступавшие с предложениями о максималь­ном учете их нужд в бюджете⁹⁶. Так, представитель ЗСФСР предложил предусмотреть в бюджете ассигно­вания на постройку железнодорожной линии Баку — Джульфа. Это предложение было поддержано Г. М. Кржижановским и принято Президиумом Госпла­на. Представитель БССР предложил предусмотреть ас­сигнования на осушку болот в Белоруссии. Президиум Госплана принял предложение председателя Госплана Г. М. Кржижановского предусмотреть в бюджете 1924/25 г. ассигнование 10 млн. рублей на проведение ирригационных работ в Средней Азии, 2 млн. 600 тыс. рублей — на проведение ирригационных работ в Закавка­зье и 200 тыс. рублей — на проведение мелиорационных работ в Белоруссии ⁹⁷.

13 декабря 1924 г. Совнарком Союза ССР утвердил бюджет союзного государства. При обсуждении проекта бюджета на заседании СНК была уменьшена на

5     млн. рублей сумма сельскохозяйственного налога и создана комиссия для определения процента скидок с налога по республикам и районам СССР⁹⁸. При обсу­ждении бюджета Совнарком Союза ССР признал воз­можным, в связи с увеличением доходов, увеличить ассигнования на расходы и предложил Совнаркомам союзных республик высказать свои предложения относи­тельно увеличения ассигнований по их сметам. СНК подчеркнул, однако, что бюджет считается утвержден­ным и подлежащим исполнению; коррективы же, связан­ные с увеличением ассигнований на расходы, будут вне­сены в него во время исполнения бюджета второго квар­тала ".

После утверждения Совнаркомом Союза ССР бюд­жета на 1924/25 г. он был, до рассмотрения Президиу­мом ЦИК Союза ССР, передан на дополнительное заключение Госплана. На заседании Президиума Гос­плана 16 декабря 1924 г. было обсуждено выступление представителя УССР, который заявил, что в бюджете

⁹⁶  См.: ЦГАОР, ф. 4372, on. 1, д. 196, л. 3.

⁹⁷  Там же, л. 4.

⁹⁸  См.: ЦГАОР, ф. 5446, on. 1, д. 8, лл. 241-242.

⁹⁹  См. там же, лл. 244—245.

СССР на 1924/25 г. существует диспропорция в отноше­нии отдельных республик и что, в частности, бюджетные предположения Украины не получили должного отраже­ния в союзном бюджете ¹⁰°. Представитель УССР просил предоставления Украине 20% в общесоюзном бюджете.

Президиум Госплана поручил финансовой секции Госплана рассмотреть вопрос о равномерности и пра­вильности разверстки бюджетных ассигнований между союзными республиками с учетом экономического по­ложения последних. Президиум Госплана принял соот­ветствующее постановление.

При рассмотрении бюджета в финансовой секции Госплана и бюджетной комиссии ЦИК в «его были внесены некоторые поправки в соответствии с пожела­ниями союзных республик. Полностью, однако, удовле­творить заявки союзных республик, в частности заявки УССР, не было возможности: во-первых, необходимо было обеспечить достаточно прочную финансовую базу союзных ведомств, а во-вторых, надо было за счет эконо­мически наиболее развитых республик ликвидировать отсталость других. Поэтому доля УССР и РСФСР в бюджете 1924/25 г. была ниже их удельного веса в чи­сленности населения и экономике Союза ССР, а доля ЗСФСР значительно выше.

Таким образом, в отличие от 1923/24 г., в 1924/25 г. годовой бюджет союзного государства был утвержден, хотя и с некоторым опозданием против намеченного срока. Это было значительным достижением в процессе создания финансовой системы союзного государства.

Исполнение бюджета 1924125 года и необходимость дальнейшего уточнения бюджетных прав союзных республик

Итоги выполнения общесоюзного бюджета 1924/25 г. отразили большие успехи в развитии народного хозяй­ства и укрепление советской финансовой системы. Дохо­ды СССР в 1923/24 г. составляли 2025,8 млн. рублей, а в 1924/25 г.— 3119 млн. рублей¹⁰¹. Советское государ­

¹⁰⁰ См.: ЦГАОР, ф. 4372, on. 1, д. 196, л. 127.

¹⁰¹  См.: К. П. Плотников. Очерки истории бюджета Совет ского государства, стр. 76.

ство получило возможность значительно увеличить ас­сигнования на развитие народного хозяйства, которые возросли в 1924/25 г. сравнительно с 1923/24 г. на 64,4%. Значительно увеличились и ассигнования на социально­культурные мероприятия: в 1923/24 г. на эти мероприя* тия было ассигновано 354,5 млн. рублей, а в 1924/25 г.—

528,2   млн. рублей¹⁰².

Огромное значение для укрепления общесоюзного бюджета имело успешное завершение в 1924 г. денеж­ной реформы. Завершение денежной реформы явилось крупной победой советского планового хозяйства в борь­бе с капиталистическими элементами « сыграло боль­шую роль в упрочении советских финансов, в создании твердой финансовой базы для общесоюзного бюджета. Общественный бюджет состоял, как мы отмечали, из со­юзного бюджета и республиканских бюджетов. Интерес­но отметить, что рост республиканских бюджетов по тем­пам опережал рост общесоюзного бюджета ¹⁰³. Это явле­ние отражало подъем экономики союзных республик.

Итоги выполнения бюджета первых двух кварталов 1924/25 г. были подведены на состоявшейся в марте

1925    г. в Тбилиси 3-й сессии ЦИК второго созыва. Со­зыв 3-й сессии в столице ЗСФСР имел большое полити­ческое значение. Открывая сессию, М. И. Калинин во вступительном слове подчеркнул, что созыв ее в Тбилиси свидетельствует о коренном отличии советского мно­гонационального государства от царской России. При царизме «железными обручами солдатчины и полицей­щины, железными обручами наоилия стягивалось в од­но целое это огромное пространство, занимающее почти одну шестую часть света» ¹⁰⁴. Созыв сессии в Тбилиси говорил о внимании Советской власти к угнетенным при царизме народам, ставшим теперь полноправными членами Союза ССР, и был шагом вперед на пути сближения центра с местами. Советское многона­циональное государство — централизованное федератив­ное государство, отметил М. И. Калинин, создание кото­рого было вызвано историческими условиями и прежде

¹⁰² См. там же, стр. 92.

¹⁰³ См. там же, стр. 96.

¹⁰⁴ «3-я сессия ЦИК Союза ССР 2-го созыва» Стенографический отчет. М., 1925, стр. 3

всего фактом капиталистического окружения. «Мы,-т говорил М. И. Калинин,— великолепно понимаем причи- ны, которые заставляют нас строить централизованное государство. Буржуазное окружение заставляет нас чувствовать себя в осажденной крепости. Мы не только психологически, но и по существу находимся в осажден­ной крепости, окруженные буржуазным миром». М. И. Калинин подчеркнул, что централизация осуще­ствлялась не насильственным способом, а была прове­дена по свободному решению самих народов, входящих в Союз, добровольно отказавшихся от ряда суверенных прав в пользу Союза^104а. Характеризуя политику союзно­го государства, М. И. Калинин сказал: «Вся наша поли­тика направлена к максимальному сохранению обще­союзной мощи в смысле защиты себя, с одной стороны, а, с другой,— мы стремимся всюду, где есть какая-либо возможность, дать максимум проявления инициативы и национальной культуры каждого народа, населяющего Союз Советских Республик»¹⁰⁵.

Сессия ЦИК заслушала отчет Советского правитель­ства ЗСФСР. С отчетным докладом выступил председа­тель СНК ЗСФСР М. Д. Орахелашвили. Докладчик под­черкнул великое освободительное значение Октябрьской революции на примере истории народов Закавказья. В докладе Орахелашвили были охарактеризованы слож­ность национальных взаимоотношений в ЗСФСР и осо­бенность хозяйственного и политического развития за­кавказских советских республик. М. Д. Орахелашвили отметил, что на «небольшом пространстве между Чер­ным и Каспийским морями, мы сейчас имеем восемь го­сударственных образований»¹⁰⁶, и в то же время ни одна из республик не насчитывает какой-либо народно­сти в превалирующем большинстве.

Показав, что империалисты и буржуазные национа­листы всячески разжигали национальную рознь и враж­ду и что пережитки этой розни сохранились и в данное время, Орахелашвили подчеркнул, что «единственный

^,04а «3-я сессия ЦИК Союза ССР 2-го созыва». Стенографический отчет. М., 1925, стр. 1, 3—4.

¹⁰⁵ Там же, стр. 4.

¹⁰⁶ Там же, стр. 104.

смысл появления на свет, единственное оправдание за­рождения Закавказской Социалистической Федератив­ной Республики коренится в желании внедрить и упро­чить в Закавказье национальный мир»¹⁰⁷. В докладе М. Д. Орахелашвили были охарактеризованы успехи в Закавказье в этом отношении и упрочение союза рабо­чего класса и крестьянства — основы диктатуры проле­тариата, ярким проявлением чего явилось банкротство контрреволюционного восстания, организованного гру­зинскими меньшевиками летом 1924 г. Орахелашвили указал, что во время этого восстания обнаружилась изоляция меньшевиков, а широкие слои трудящихся еще теснее сплотились вокруг Коммунистической партии и Со­ветской власти. В докладе правительства ЗСФСР была подчеркнута задача преодоления экономической отстало­сти республик Закавказья. «Во всех республиках Закавказья,— говорил Орахелашвили,— мы имеем це­лую лестницу различных хозяйственных форм. До сих пор имеются кочевая форма хозяйства, полукочевая, земледелие, разведение ценных промышленных куль­тур... в небольшом размере добывающая и перерабаты­вающая промышленность»¹⁰⁸. В докладе было подчерк­нуто большое значение хозяйственной помощи советским республикам Закавказья со стороны РСФСР, рассказа­но о переводе из РСФСР фабрик в Кутаиси, Баку, Ере­ван и поставлен вопрос о необходимости ускорения развития в республиках Закавказья обрабатывающей промышленности.

«Я могу заверить сессию,— сказал Орахелашвили,— что страна прикованного и освобожденного Октябрьской революцией Прометея — наш Кавказ, выполнит все свои обязательства перед незабываемым, отошедшим учите­лем и понесет его знамя в самые непроходимые горы и ущелья, в самые нетронутые, непочатые уголки населе­ния Кавказа, и дела трудящихся, дела Советской власти не посрамим»¹⁰⁹.

Сессия ЦИК одобрила деятельность закавказских советских органов, направленную на установление проч-

¹⁰⁷ Там же, стр. 105.

^1М Там же, стр. 111.

^1,19 Там же, стр. 143.

Horo межнационального мира, тесное хозяйственное со­трудничество и поднятие экономического и культурного уровня всех народов закавказских республик.

Основной задачей ЗСФСР сессия признала работу по созданию промышленных предприятий. Сессия поста­новила отпустить ЗСФСР 2 млн. рублей сверх плана и усилить финансирование Закавказского сельскохозяй­ственного банка и сельскохозяйственной кооперации^по.

Значительное место в работе 3-й сессии ЦИК занял бюджетный вопрос. В докладе Наркомфина о бюджете отмечалось установление правильных взаимоотношений между общесоюзным бюджетом и бюджетами союзных республик; сообщалось, что в 1924/25 бюджетном году рост общесоюзного бюджета, сравнительно с истекшим годом, исчисляется в 20%, а рост бюджетов союзных республик — в 36% ^ш; были приведены данные о соот­ношении между процентом населения союзных респуб­лик в общем составе населения СССР и их долей в об­щесоюзном бюджете. Так, население РСФСР составля­ло 69% населения Союза ССР, а ее доля в общесоюзном бюджете была 67%, население УССР — 20%, а доля в бюджете Союза—17%, население БССР — 3%, а доля в союзном бюджете — 2,7%, население ЗСФСР — 4%, а доля в союзном бюджете — 7,5% ^т.

Анализируя эти цифры, мы видим, что по РСФСР и по УССР доля населения превышала их долю в бюд­жете, по БССР она почти совпадала, а доля ЗСФСР в общесоюзном бюджете почти в два раза превышала ее долю в населении Союза ССР. Расходы на душу населе­ния в среднем по СССР в день составляли 2 руб. 81 коп., а в Закавказье 5 руб. 39 коп. В этих данных отража­лась линия Советской власти, направленная на преодоле­ние отсталости ранее угнетенных национальностей. Тем не менее такой большой разрыв нельзя было признать нормальным, он отражал известное несовершенство пер­вого общесоюзного бюджета.

С содокладом о бюджете Союза ССР на сессии вы­ступил председатель бюджетной комиссии В. В. Куй­

^1.0   См.: «Заря Востока», 8 марта 1925 г.

^1.1   См.: «3-я сессия ЦИК Союза ССР 2-го созыва», стр. 168.

¹¹² Там же, стр. 187

бышев. Отметив шаг вперед в деле разработки обще­союзного бюджета в 1924/25 г., В. В. Куйбышев гово­рил: «Мы должны перейти к твердому бюджету, кото­рый должен согласовываться со всеми отдельными от­раслями государственного и хозяйственного управления и утверждаться до начала операционного года» ^пз.

В докладе Куйбышев подчеркнул принципиальное отличие бюджета Советского государства от бюджетов капиталистических государств и отметил, что по мере укрепления Советского государства его бюджет в соот­ветствии с социальным строем государства должен все более базироваться на неналоговых доходах.

«Нужно обратить внимание,— сказал также В. В. Куйбышев,— на то, что расходы на культурные нужды народов, населяющих Союз, должны быть уве­личены, сельскохозяйственный налог на 1925—26 годы должен быть значительно снижен...» ^П4.

От имени бюджетной комиссии ЦИК Куйбышев внес предложения о некоторых изменениях в бюджете 1924/25 г. Эти предложения касались увеличения ассиг­нований республикам за счет общесоюзных фондов.

Выступившие в прениях депутаты приветствовали успехи в области создания твердого бюджета союзного государства. Депутат Одинцов (УССР) сказал: «Бюд­жет построен на твердой валюте без применения бу­мажной эмиссии, составлен на основе утвержденных лишь в начале 1924/25 г. бюджетных прав Союза и со­юзных республик, а также более уточненных правил о местных финансах»¹¹⁵. В то же время Одинцов говорил о необходимости увеличения ассигнований для Украи­ны. Депутат от БССР Нодель констатировал достиже­ния союзного государства в области финансовой поли­тики. Нодель подчеркнул отсталость экономики Бело­руссии, указал на осуществленное в 1924 г. расширение ее границ, за счет чего численность ее населения воз­росла на 156%, и заявил, что ассигнования Белоруссии не соответствуют ее нуждам ^П6.

¹¹³  Там же, стр. 119.

¹¹⁴ Там же, стр. 200—201.

¹¹⁵ Там же, стр. 203.

¹¹⁶ См. там же, стр. 208—209.

Депутат от УССР Полоз в своем выступлении на сессии говорил: «Наши бюджетные достижения текущего года громадны...» В то же время Полоз предлагал про­вести дальнейшее расширение бюджетных прав союзных республик и обеспечить «большее участие их в бюджет­ном, финансовом творчестве»^ш. Необходимо отметить, что наряду с правильной мыслью о необходимости даль­нейшего уточнения и развития бюджетных прав союзных республик в выступлении Полоза имелись высокомер­ные высказывания по адресу малых и отсталых наро­дов, проявилось своего рода великодержавничество.

Совершенно естественно, что при решении задачи подтягивания отсталых народов до уровня передовых, увеличение ассигнований отсталым народам должно было происходить за счет доходов, получаемых от более развитых экономических районов, в частности за счет промышленных районов в Центральной России и про­мышленных районов УССР. Поэтому построение союз­ного бюджета в целом было правильным, что не означа­ло, разумеется, отсутствия необходимости в известных коррективах по линии перераспределения средств меж­ду республиками и дальнейшей унификации бюджета.

Сессия ЦИК приняла предложения бюджетной ко­миссии о назначении 2 млн. рублей ЗСФСР на борьбу с последствиями стихийных бедствий и о дополнитель­ном ассигновании 75 тыс. рублей УССР и 825 тыс. руб­лей БССР «на удовлетворение их насущных нужд»^1|8.

Сессия утвердила протокольное постановление бюд­жетной комиссии об ассигновании средств на борьбу со стихийными бедствиями в Дагестанской АССР, допол­нительных ассигнований некоторым районам Северного Кавказа и Киргизской республике, а также прото­кольное постановление бюджетной комиссии, в котором говорилось, что комиссия «признает возможным оказа­ние помощи народностям Крайнего Севера и считает необходимым поручить Совнаркому Союза ассигновать на эту помощь из резервного фонда необходимую сумму в распоряжение Всероссийского Центрального Исполни­тельного Комитета» ^пэ. По предложению бюджетной

¹¹⁷  См.: «3-я сессия ЦИК Союза ССР 2-го созыва», стр. 216.

¹¹⁸ Там же, стр. 216.

комиссии, сессия выразила пожелание, чтобы Совнарком Союза при составлении бюджета на второе полугодие 1924/25 бюджетного года при распределении 8 млн. руб­лей, ассигнованных на увеличение оборотных средств ко­операции, и при составлении сметы НКПС, учел бы за­явление совнаркомов союзных республик.

Окончательные уточнения и утверждение бюджета на 1924/25 г. было сделано на III съезде Советов Союза ССР, в мае 1925 г. Съезд происходил в обстанов­ке хозяйственного и трудового поъема в стране. С докладом о положении промышленности на съезде вы­ступил Ф. Э. Дзержинский. Характеризуя состояние про­мышленности в 1924/25 хозяйственном году, Ф. Э. Дзер­жинский сказал: «Бросается в глаза бурный ее рост, начавшийся со второй половины прошлого года и уси­лившийся в первое полугодие текущего года. За это полугодие рост, по сравнению с прошлым годом, выра­зился более чем в 50%, т. е. в полтора раза, и достиг в марте месяце, по сравнению с тем же месяцем 1923 го­да, уже 70%. Этот рост не был результатом стихии, не­смотря на то, что он превосходил наши планы. Он был результатом плановой политики нашего правительства и нашей партии...»¹²⁰.

Ф. Э. Дзержинский сообщил съезду о больших успе­хах, достигнутых в 1924/25 г., в восстановлении металло­промышленности. Отметив, что в этом году три раза меняли программу развития металлопромышленности, Ф. Э. Дзержинский прибавил: «Поступательный темп развития всей промышленности таков, что неизвестно, не придется ли нам к концу года в четвертый и пятый раз менять программу металлопромышленности, потому что мы не можем сказать, чтобы она удовлетворяла предъявляемому спросу на металл»¹²¹. Основу успеха в в восстановлении промышленности Дзержинский видел в трудовом подъеме рабочего класса, в росте производи­тельности труда рабочих. «Этот героизм в области хо­зяйственной ничем не отличается от героизма, который рабочие и крестьяне проявили на военном фронте. Так называемая кампания за поднятие производительности

¹²⁰ «Третий съезд Советов Союза ССР». Стенографический от­чет. М., 1925, стр. 158.

^m ТаМ же, стр. 167—168.

труда и есть выражение того неслыханного героизма, который проявил рабочий класс, чтобы сделать нашу промышленность источником развития всего народного хозяйства Союза ССР и сельского хозяйства в первую очередь. Именно поэтому мы имеем величайший подъем всего народного хозяйства» ^т.

В докладе Ф. Э. Дзержинского было дано глубокое обоснование необходимости обновления основного капи­тала промышленности и перехода к задачам социали­стической индустриализации. Ф. Э. Дзержинский пока­зал, что нельзя довольствоваться восстановлением до­военного уровня промышленности, так как этот уровень был недостаточен ^ш. В то же время он подчеркнул, что без обновления основного капитала, без реконструкции промышленности нельзя успешно завершить и восстано­вительный процесс.

В докладе Ф. Э. Дзержинского было охарактеризова­но и финансовое положение промышленности. Он сооб­щил, что в 1923/24 г. промышленность получила 75 млн. рублей от государства и дала прибыль в 36 млн. рублей, в 1924/25 г. получила 102 млн. рублей и дала прибыль в 70 млн. рублей^т. От промышленных изделий государство в 1923/24 г. получило 250 млн. руб­лей, а в 1924/25 г. было запланировано 600 млн. рублей. Сообщив эти данные, Ф. Э. Дзержинский подчеркнул, что «промышленность служит тем источником, через ко­торый наша государственная казна в состоянии попол­нять свой бюджет, ослабляя прямые сельскохозяйствен­ные налоги...» ^т.

Хозяйственные успехи были тесно связаны с укреп­лением финансовой базы союзного государства.

В докладе Наркомфина Союза ССР, сделанном на III съезде Советов, отмечался несомненный успех де­нежной реформы, проведенной Советским правитель­ством, укрепление общесоюзного бюджета, его общий рост и возрастание в его составе неналоговых дохо­

¹²² «Третий съезд Советов Союза ССР». Стенографический отчет, стр. 159.

¹²³ См. там же, стр. 162—163.

¹²⁴  Там же, стр. 177.

¹²⁵  Там же, стр. 178.

дов^,2в. За три года, с 1922 по 1925 г., бюджет Советской страны фактически удвоился. Бюджет союзного государ­ства принципиально отличался от бюджета царской России.

На поддержку промышленности в царской России тратился 1% бюджета, в Советском Союзе уже в 1924/25 г. на это было ассигновано 6%, на поддержку и развитие сельского хозяйства шло соответственно 3,9% и 8%, на культурно-социальные нужды 5,9% и 11%; на армию и флот 1в царской России отводилось 26,8%, в бюджете Союза ССР 1924/25 г. эти расходы состав­ляли 16,9%.

В докладе Наркомфина был отмечен рост бкнжетов союзных республик, но в то же время признавалось, что в 1924/25 г. финансовая работа союзных республик только налаживалась и не имела еще достаточно твер­дой базы ^,27. В прениях по докладу Наркомфина делегаты съезда единодушно одобряли в целом финансовую поли­тику в проведении денежной реформы и разработке твер­дого общесоюзного бюджета, но в то же время выскязы- вали мысль о необходимости укрепления бюджетов союз­ных республик.

В частности, все выступавшие единодушно подчерки­вали необходимость предоставления в распоряжение союзных республик таких доходных статей, которые по­зволили бы республикам сбалансировать свои бюджеты без дефицита.

В резолюции по докладу Наркомфина говорилось: «III съезд Советов Союза ССР поручает Центральному Исполнительному Комитету Союза ССР в кратчайший срок произвести и уточнить разграничение предприятий и имуществ между Союзом ССР и союзными республи­ками в сторону увеличения объема имуществ и пред­приятий, предоставленных союзным республикам» ^,28.

В решении III съезда Советов отмечалась также не­обходимость бездефицитного сбалансирования в пред­стоящем году бюджетов РСФСР и УССР, уменьшения дефицитов по другим союзным республикам и что «мест­

¹²⁶ Там же, стр. 420—426.

¹²⁷ Там же, стр. 425—428.

¹²⁸ Там же, стр. 540.

ные бюджеты должны составляться на основе реально со­гласованных доходов и расходов в них» ^ш.

В соответствии с пожеланиями III съезда Советов бюджетные права союзных республик были уточнены и расширены. Но прежде чем переходить к характеристи­ке этих изменений, мы остановимся кратко на итогах выполнения общесоюзного бюджета 1924/25 г. Эти итоги будут преимущественно подведены с точки зрения опре­деления места, которое заняли в его выполнении союз­ные республики, входившие в состав Сюза ССР. Общесо­юзный бюджет 1924/25 г. был выполнен не только без дефицита, но со значительным превышением запланиро­ванных доходов по ряду статей. Решающую роль в этом успехе сыграл подъем экономики союзного государства и прежде всего подъем экономики РСФСР и УССР. Так, в доходах от промыслового налога доля РСФСР в 1924/25 г. составляла 76,5%, а УССР —16,3%. Доходы от предприятий, переведенных на хозрасчет в 1925 г., по СССР составили 32 655,9 тыс. рублей: предприятия РСФСР дали 2988,7 тыс. рублей, УССР — 2654,7 тыс. рублей, ЗСФСР — 31,1 тыс. рублей¹³⁰.

Расходные статьи союзных республик были заплани­рованы на 1924/25 бюджетный год по СССР в следую­щих суммах: по РСФСР — 277 965 рублей, УССР — 71381 533 рубля, БССР — 12 391 217 рублей, ЗСФСР — 33 958 ООО рублей ¹³¹.

Ни одна из союзных республик не смогла уложиться в предусмотренные цифры расходных статей, и все они получали в 1,924/25 году значительные дотации из об­щесоюзных средств. РСФСР получила дотацию из ре­зервного фонда СНК Союза ССР в 14 074 581 рубль и ассигнование <из общесоюзного бюджета на проведение землеустройства 1 840 тыс. рублей, УССР получила до­тацию из резервного фонда СНК 2 503950 рублей и ассигнование из общесоюзных средств на землеустрой­ство 680 тыс. рублей, БССР получила соответственно из резервного фонда СНК 765910 рублей и 120 тыс. руб­лей, ЗСФСР —1464 346 и 160 тыс. рублей. Помимо

¹²⁹ «Третий съезд Советов Союза ССР», стр. 540.

¹³⁰  См.: ЦГАОР, ф. 4372, оп. 14, д. 364, л. 87—88.

^Ift См. там же, л. 37.

этого ЗСФСР, как известно, было ассигновано, по ре­шению 3-й сессии ЦИК, 2 млн. руб. на борьбу с послед­ствиями стихийных бедствий.

Таким образом, при бездефицитном общесоюзном бюджете, союзные республики в 1924/25 г. имели неко­торый дефицит, который покрывался за счет дотаций из общесоюзных средств. Такое положение нельзя было признать нормальным, так как оно свидетельствовало об отсутствии у бюджетов союзных республик достаточно прочной финансовой базы. Необходимо было уточнить бюджетные права республик и внести соответствующие поправки в бюджетный закон.

При составлении бюджета на 1925/26 год для союзных республик была создана более прочная финансовая база. Был определен твердый процент отчислений от общесоюзных налогов и доходов в бюджеты союзных республик, в их ведение было пере­дано 90% поступлений прямых налогов на территории республик и полностью доходы от имеющихся на их тер­ритории недр.¹³² Бюджет на 1925/26 г. был утвержден на 2-й сессии ЦИК Союза ССР третьего созыва (апрель

1926   года).

Мы не будем останавливаться на анализе его содер­жания, укажем лишь, что отчисления в бюджеты союзных республик были произведены согласно новым правилам, разработанным Наркомфином.

На заседании бюджетной комиссии ЦИК, состояв­шемся 19 апреля 1926 г., во время работы 2-й сессии ЦИК третьего созыва, была заслушана информация В. В. Куй­бышева «Об изменении Положения о бюджетных пра­вах Союза ССР и союзных республик»¹³³. В решении комиссии по этому вопросу говорилось: «Информацию тов. Куйбышева о том, что Президиум ЦИК Союза ССР вносит на сессию вопрос о поручении ему разработать проект постановления об уточнении бюджетных прав Союза ССР и союзных республик с последующим пре­доставлением такового на утверждение 3-й сессии ЦИК Союза ССР 3-го созыва, принять к сведению» ¹³⁴.

¹³² См.: ЦГАОР, ф. 4372, оп. 14, д. 364, л. 79.

¹³³ См.: ЦГАОР, ф. 3316, оп. 3, д. 123, л. 4.

¹³⁴ Там же.

Закон от 25 мая 1927 г. установил передачу в веде­ние союзных республик 99% собранных на их террито­рии сумм сельскохозяйственного, промыслового и подо­ходного налогов и определял те доходы в общесоюзном бюджете, из которых должны были производиться отчис­ления в союзные республики ^ш.

Мы не будем останавливаться подробно на характе­ристике Закона от 25 мая 1927 г., так как это выходит за рамки нашего исследования. Отметим лишь, что принятие его, без сомнения, упрочило финансовую базу бюджетов союзных республик и создало возможность для сбалансирования без дефицита бюджетов РСФСР и УССР; дефициты бюджетов других союзных республик вплоть до середины 30-х годов по-прежнему покрывались дотациями из резервного фонда СНК Союза ССР.

* * *

1.   Характеризуя образование бюджета союзного госу­дарства, мы могли убедиться в том, какое важное место этот вопрос занимал в процессе становления союзного государства. Разработка союзного бюджета на правиль­ных основаниях явилась одним из важнейших условий обеспечения успеха восстановления народного хозяйства СССР и его социалистической реконструкции. Бюджет государства диктатуры пролетариата принципиально отличался от бюджетов капиталистических государств: большая часть его расходов шла на развитие экономики и обеспечение культурно-бытовых нужд народов Совет­ского Союза, а не на милитаризацию страны и аппарат управления.

2.   Бюджет Союза ССР был бюджетом многонацио­нального государства. Это означало, что при разработке его было необходимо исходить из ленинских принципов национальной политики. Партия и Советская власть, руководствуясь этими принципами при создании финан­совой системы союзного государства, ставили следую­щие цели: а) обеспечение финансового единства и проч­ной финансовой базы союзного государства; б) предо­ставление твердых бюджетных прав союзным республи-

¹³⁵  См.: СУ, 1927, № 23, ст. 48.

Кам, обеспечивающих возможность проявления ими хо­зяйственной инициативы и развития их хозяйственной самодеятельности; в) обеспечение возможности финан­совой помощи со стороны наиболее развитых в экономи­ческом отношении союзных республик отсталым респу­бликам.

Разработанный Наркомфином Союза ССР перво­начальный проект закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик не обеспечивал в должной мере прав союзных республик и был проникнут тенденцией к чрезмерной централизации финансовой системы. На основании широкого обсуждения про­екта Наркомфина в него были внесены существенные поправки Госпланом и союзными республиками, направ­ленные на обеспечение прав союзных республик. Принятый 2-й сессией ЦИК второго созыва (октябрь 1924 г.) закон о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик установил в основном правильное разграничение бюджетных прав Союза и союзных рес­публик и включал в себя статьи, предусматривающие активное участие союзных республик в разработке обще­союзного бюджета. В то же время этот закон имел и существенные недостатки: во-первых, он не определял точно финансовую базу союзных республик и не устанав­ливал единой для всех союзных республик системы отчислений. Имевшая место диспропорция в распределе­нии средств не была достаточно обоснована. Эти обстоя­тельства потребовали дальнейшего уточнения бюджет­ного закона.

3.     Создание единого общесоюзного бюджета явля­лось одним из заключительных этапов процесса станов­ления союзного государства. Бюджет 1923/24 г. не был еще твердым годовым бюджетом и осуществлялся в виде ежемесячных росписей доходов и расходов, составленных на основании «Временных правил о со­ставлении финансовых омет», разработанных Нарком­фином и утвержденных ЦИК и СНК Союза ССР.

Бюджет 1924/25 г. явился первым годовым бюдже­том союзного государства. Он был составлен в соответ­ствии с законом о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, принятым 2-й сессией ЦИК второго созыва.

Исполнение бюджета 1924/25 г. выявило крупные до­стижения финансовой политики союзного государства. Эти достижения являлись прежде всего выражением хо­зяйственного и трудового подъема.

Достижения союзного государства в области укреп­ления финансовой системы проявились в успехе проведе­ния денежной реформы, стабилизировавшей советский рубль, в бездефицитности союзного бюджета, в росте его доходных статей и прежде всего в росте неналоговых доходов, в частности, доходов от промышленности. Ха­рактерной чертой финансовой политики Союза ССР было такое перераспределение средств, которое обеспе­чивало помощь отсталым 'народам со стороны более пере­довых. Основные доходы шоступали с территорий Цент­ральной России и УССР; часть этих доходов в соответ­ствии с ленинскими принципами национальной политики, была направлена на преодоление хозяйственной и куль­турной отсталости ряда советских народов.

В то же время исполнение бюджета 1924/25 г. пока­зало недостаточную упорядоченность финансовой базы союзных республик, что обусловило наличие дефицитов бюджета даже в таких республиках, как РСФСР и УССР, а также некоторую диспропорцию в распределении дохо­дов между союзными республиками.

Недостатки эти были ликвидированы в последующий период «а основе дальнейшего расширения прав союз­ных республик и совершенствования финансовой систе­мы Союзного Советского Государства.