Юридические исследования - Общая теория бюджета. Гастон Жез. (Третья часть. Бюджетная процедура.) -

ГАСТОН   ЖЕЗ
ПРОФЕССОР ПАРИЖСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА

ПЕРЕВОД ПОД РЕДАКЦИЕЙ Г. Г. СОЛОВЬЯ и К. К. ШМАКОВА.
ПРЕДИСЛОВИЕ Г. Я. СОКОЛЬНИКОВА

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСОВОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО СССР
МОСКВА    1930

Напечатано в типо-литографии
им. т. Воровского, Москва,
ул. Дзержинского, 18.
Главлит А 33094.
Тираж 3.000

ОГЛАВЛЕНИЕ
i                                                            :    Стр.
Предисловие Г. Я. Сокольникова .        V
От редакторов русского издания    -        IX
Предисловие автора к французскому изданию        1
Введение (источники бюджетного права, библиография по бюджету и госу
дарственной отчетности)    '.    7
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА.
ГЛАВА I. Бюджет с финансовой точки зрения        16
ГЛАВА П. Историческое происхождение бюджета        18
Раздел    I. Происхождение бюджета в Англии        19
Раздел   П. Происхождение бюджета во Франции        23
Раздел III. Происхождение бюджета в Германии        28
Раздел IV. Происхождение бюджета в России и СССР        29
ГЛАВА III. Правовое значение бюджета :        32
Раздел    I. Общие теоретические положения .   .        32
Раздел   П. Правовое   значение   бюджета   в   действующем   законода
тельстве         36
§ 1. Английская   система        37
§ 2. Французская   система        39
§ 3. Итальянская система        42
§ 4. Прусско-германская система        42
ГЛАВА IV. Политическое значение бюджета        44
Раздел    I. Использование бюджета парламентом   для   критики   дей
ствий правительства         45
Раздел II. Изменение и отклонение кредитов и отклонение бюджета,
как политическое средство        50
§ 1. Общие теоретические положения        51
§ 2. Решение вопроса в парламентской практике        55
Раздел III. Бюджетные загромождения        62
ВТОРАЯ ЧАСТЬ'.
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПАРЛАМЕНТА В ОБЛАСТИ ФИ
НАНСОВ            09
ГЛАВА I. Об инициативе в области финансов: исчисление сметных пред
положений и сбалансирование бюджета        69
§ 1. Общие теоретические положения        70
§ 2. Практическое разрешение вопроса о финансовой инициативе.    72
ГЛАВА П. Компетенция правительства и парламента при проведении меро
приятий, касающихся государственных   доходов   ....    89
Раздел    I. Принципы и степень участия парламента в установлении
государственных доходов        80
§ 1. Общие теоретические   положения        89
§ 2. Положительное законодательство        92
Раздел   II. Принцип недопустимости целевого закрепления   государ
ственных доходов        99
§ 1. Целевое закрепление доходов за определенными катего
риями кредиторов государства в целях укрепления государ
ственного кредита        102
§ 2. Целевое закрепление доходов в интересах ограничения раз
мера какого-либо расхода или дохода .   .   . ■        105
§ 3. Целевое закрепление чрезвычайного дохода на нужды опре
деленной операции        107
§ 4. Целевое закрепление поступлений от займа на покрытие
чрезвычайных расходов        112
__ jy
§ 5. Целевое закрепление доходов посредством юридической пер
сонификации какой-либо отрасли государственного упра
вления         115
Раздел III. Независимость государственных властей при установле
нии   доходных источников        128
ГЛАВА III. Компетенция правительства и законодательных   органов   при
установлении   государственных   расходов .    . ,        136
Раздел I. О независимости органов государственной власти при утвер
ждении   государственных расходов        137
§ 1. Общие теоретические положения        137
§ 2. Положительное   законодательство        141
Раздел II. Принцип специализации бюджета        147
§ 1.. Общие теоретические положения        147
§ 2. Положительное законодательство   .        149
Раздел III. Является ли разрешение парламента на производство расхода ограниченным во времени или же оно действительно
на неограниченный срок        169
§ 1. Общие теоретические положения        171
§ 2. Положительное законодательство        172
Раздел IV. Принцип   предварительного   вотирования   государствен
ных   расходов :        180
§ 1. Дополнительные кредиты        180
§ 2. Вотирование бюджета до наступления периода его испол
нения         204
ТРЕТЬЯ ЧАСТЬ. БЮДЖЕТНАЯ ПРОЦЕДУРА.
ГЛАВА 1. Содержание бюджета. Методы   предвидения и исчисления. Внеш
няя форма бюджета .        203
Раздел I. Содержание бюджета        204
§ 1. Бюджет должен содержать одновременно доходы и расходы.    204
§ 2. Бюджет должен давать перечень всех расходов и всех до
ходов государства        209
§ 3. Бюджет должен содержать лишь государственные доходы
и расходы .    .    :        217
§ 4. Классификация доходов и расходов        219
Раздел II. Внешняя форма бюджета        236
§ 1. Единство или множественность бюджетных документов .   .    237
§ 2. Чрезвычайные   бюджеты   .        240
§ 3. Присоединенные бюджеты        250
§ 4. Специальные счета казначейства        256
Раздел III. Методы предвидения и исчисления        258
§ 1. Методы предвидения .   ;        259
§ 2. Методы   исчисления .    .    :        263
Раздел IV. Пояснительные документы к бюджету        273
§ 1. Общие теоретические положения        273
§ 2. Положительное законодательство        275
ГЛАВА II. Компетенция верхней и нижней   палат   парламента   в   области
финансов.......;        281
§ 1. Общие теоретические положения        282
§ 2. Положительное законодательство        284
ГЛАВА III. Рассмотрение финансовых мероприятий и бюджета в каждой
палате        299
Раздел 1. Предварительное рассмотрение в комиссии        299
§ 1. Общие теоретические положения        299
§ 2. Положительное законодательство        301
Раздел II. Рассмотрение бюджета в палате        320
3 1- Общие теоретические положения        320
§ 2. Практика .'.....        321
Раздел III. Должно ли вотирование расходов предшествовать рассмо
трению доходов .    .    :        330
Раздел IV. Исключительный порядок вотирования кредитов на содер
жание законодательных палат        332
Предметный указатель        334

ТРЕТЬЯ ЧАСТЬ
Бюджетная процедура.

Как составляется бюджет? Каково его -содержанке? Какие рас
ходы и какие доходы в него включаются? Как составители бюджета
исчисляют вероятные доходы и расходы? В какой форме представля
ются бюджетные предположения?
В тех странах, где законодательны© учреждения состоят из
двух палат, обладают ли последние равными полномочиями в области
финансов?    '
Какова процедура 'рассмотрения и утверждения бюджета в выс
ших законодательных учреждениях?
Вот те три группы вопросов, совокупность которых образует то, что можно назвать бюджетной процедурой.

Глава первая.
СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТА. МЕТОДЫ ПРЕДВИДЕНИЯ И ИСЧИСЛЕНИЯ. ВНЕШНЯЯ ФОРМА БЮДЖЕТА.

Бюджет должен быть я с н ы м в своем построении. Не нужно думать, что в данном случае мы имеем дело только с вопросом формы, не представляющим особо важного значения. В отчетности форма имеет существенное значение, потому что верные и понятные сообщения обеспечиваются лишь простотой формы, тогда как, напротив, сложность последней может служить для вуалирования ошибок и намеренных умол-чаний.1
Бюджет должен быть правдивым: расходы и доходы в нем должны быть предвидимы в их действительной^ сумме; это необходимое условие его равновесия.
Для того, чтобы бюджет был ясным и правдивым:
он должен давать полный перечень всех расходов и всех
доходов государства;     ь
бюджетные предположения и исчисления должны быть точ
ными;
этот перечень расходов и доходов должен составляться таким
образом, чтобы было достаточно проделать два сложения для получе
ния итогов расходов и доходов и одно вычитание для выяснения, явля
ется ли бюджет сбалансированным или же в нем имеется излишек до
ходов или дефицит;
бюджет должен сопровождаться всеми обоснованиями испра
шиваемых кредитов и всеми документами, необходимыми для раз'ясне-
ния положения государственных финансов парламенту и стране.
— 204 —

Раздел   I.
СОДЕРЖАНИЕ   БЮДЖЕТА.

Бюджет должен давать перечень всех расходов и всех доходо>в государства и только этот пере ч е н ь.—Это положение представляется очевидным. Знать финансовое положение государства можно только тогда, когда имеется перечень всех его расходов и всех его доходов. Если желательно получить ^ясный и понятный бюджет, не следует примешивать к государственному бюджету полностью или частично бюджетов второстепенных публично-правовых образований: провинций, департаментов, коммун, колоний.
Все это очень простые идеи.—Однако, они воспринимаются с не
которым трудом.    >
§ 1. Бюджет должен содержать одновременно доходы и расходы*);
I. Общие теоретические положения.
I. В отношении расходов такое решение вопроса не вызывает сомнений; бюджет представляет собой программу правительственной деятельности на предстоящий данный период (см, выше стр. 16). Эта программа выражается в расходах. Бюджет должен содержать исчисле>-ние расходов, которые должны быть произведены в течение ближайшего финансового периода.',
II. Что касается д о х о д о в, то предвидение их на ряду с предвидением расходов представляет два основных преимущества:
1.    Двойная таблица расходов и доходов дает органам государ
ственной власти и стране полную картину финансового положения. Это
несравненное средство политического воспитания. Это также превос
ходное средство для укрепления государственного кредита: нет более
надежного и более правильного средства, чтобы убедить настоящих
и будущих кредиторов государства, как ознакомить их о рессурсами,
за счет которых будут уплачиваться долги; их нужно также убедить в
том, что государственная власть, придерживаясь известной политики
расходов, заботится о получении средств для осуществления этой поли
тики 2).
«Бюджет, говорил Фабр в X году в докладе трибунату, представляет -собой средство для обеспечения порядка и кредита; он является сметным предположением («un compte de prevoyance») для регулирования хода управления в течение предстоящего года и для успокоения кредиторов государства и ио-ставщиков^ в^вйяю чающих Договоры с Ьравительотвом».
2.    Одновременное включение в бюджет расходов и доходов явля
ется одним из наиболее действительных средств против расточи
тельности. Оно представляет подтверждение того правила, что все
расходы, которые не могут быть покрыты доходами, должны быть окон
чательно устранены или отложены до лучших времен.
Без сомнения, для государственной власти является законным установление всяких расходов, имеющих целью обеспечить развитие коллектива. Но среди этих расходов имеются и такие расходы, которые
>) G. Jeze, Les methodes budgetaires. Le contenu du budget в R. S. L. F., 1913, стр. 33 и ел.
2) Об этом существенном основании государственного кредита см. G. Jeze, Cours de Sc. des finances, 6 изд., 1922, Les depenses publiques, Le credit public, стр. 219 и ел.
— 305 —
различны по степени своей полезности или целесообразности. Сопоставление расходов и доходов служит очень удобным средством для производства группировки расходов с точки зрения их настоятельности; сохранение порядка в области финансов является существенным условием могущества и независимости современных государств; порядок же в финансах может существовать лишь в том случае, если при нормальных условиях государственные доходы покрывают государственные расходы*).
Соображения финансового порядка должны преобладать над всеми другими соображениями, так как, они. затрагивают самое существование государства или, по меньшей мере, его независимость.
Государство должно строить свое финансовое хозяйство в соответствии с политической программой, которую оно принимает. Оно должно создать доходные источники, необходимые для осуществления этой политической программы или же "отказаться от нее. Поэтому нужно, чтобы программа государственных расходов сопровождалась программой доходов.
III.    Против включения в бюджет государственных доходов возражают на
том основании, что доходы эти неодинаковы по своей природе—поступления от
налогов, пошлин, от эксплоатации государственных имуществ и предприятий,
и что бюджет не может оказать влияния на эти доходы. Они установлены раз
навсегда путем издания постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают
из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.). Бюджет яе
имеет никакого влияния на эти загоны или юридические акты. Нужно лишь пре
доставить действовать этим законам, предоставить этим актам производить их
нормальные последствия. Ежегодное вмешательство государственной власти
путем утверждения доходного бюджета совершенно не требуется. Расходы, на
против, определяются ежегодным бюджетом, так как кредиты указывают мак
симальные   суммы,   могущие   быть   израсходованными   (см.   выше,   стр.   148).
Ничего подобного не происходит в области доходов.
Приведенное соображение представляется настолько сильным, что некоторые авторы по финансовым вопросам, всецело допуская, что бюджет должен содержать предвидение доходов, отмечают, что расходная сторона бюджета имеет гораздо большее значение. Поэтому, оговорят они, учение о бюджете представляет собой лишь часть теории государственных расходов2).
Далее указывают, что ежегодное утверждение доходного бюджета предоставляет парламенту опасную возможность каждый год ставить вопрос о самой организации налогов, пошлин, эксплоатации государственных предприятий и управлении доменами. Оно является предлогом для производства спешных изменений, под влиянием причин временного характера и без продуманного исследования, в тонком механизме, который следует видоизменять лишь с осторожностью и после внимательного изучения.
IV.    Эти возражения не являются решающими. Верно только то, что доход
ный бюджет не имеет такого значения, как расходный бюджет. Но это не может
служить основанием для ето устранения. Бояться ежегодного потрясения доход
ных источников было бы химерой. Но еа то, напротив, желательно, чтобы перио
дически производимое детальное изучение совокупности доходов предоставляло
бы случай для установления пробелов и недостатков в системе государственных
доходов, для усовершенствования последней, для внесения в нее поправок, приз
нанных необходимыми в целях получения поступлений, достаточных для покры
тия расходов.
») G. Jeze, Cours de Sc. des fin., 6 изд.,   1922, Les depenses publiques, стр. 46 и ел., стр. 240 и ел.
2) F. Flora, Manuale della Scienza delie Finanze, 6 изд., 1921, стр. 91, прим. 1.
— 206 —
«Налоги, говорил в октябре 1789 г. <в Учредительном собрании архиепи-авоп из Экса, маркиз де-Буажелен, в целях обществеииого блага должны вотироваться каждый год; это не только ценное право нации, но и бесконечно мудрое постановление; оно нужно для того, чтобы можно было производить в финансах все те изменения, которые будут признаны необходимыми» *).
V. В тех странах, где разрешение взимать налоги и пошлины должно ежегодно возобновляться (принцип годичного действия налогов и пошлин, см. выше стр. 34), вотирование доходного бюджета является лучшей формой, в которой может быть дано такое разрешение.
Впрочем, это мотив второстепенного порядка. Главным доводом в пользу включения в бюджет подробной сметы доходов является необходимость представить полную картину финансового положения страны, путем тщательного сопоставления с доходами добиться экономии в расходах и обеспечить равновесие между государственными доходами и расходами.
II. Положительное законодательство.
Любопытно отметить, что как показывает история, сначала существовал лишь доходный бюджет; только впоследствии в него были включены и расходы. В конце же концов расходный бюджет приобрел большее значение, чем доходный бюджет.
В современной практике Францияи вслед за ней огромное большинство других государств усвоили систему, по которой бюджет должен содержать одновременно и доходы и расходы.
В большинстве стран, в Италии, Бельгии, Германии, Пруссии, Швейцарии и др. доходные предположения на предстоящий бюджетный период представляются в парламент одновременно с исчислениями расходов.1
Некоторые особенности в этом отношении представляет Англия.
В Сое д. Штатах до 1921 г. отсутствовало ежегодное предста
вление подробных доходных предположений наряду с расходными
ометами.    ;    '
I. Во Франции общий государственный бюджет должен содержать расходы и доходы (декрет 31 мая 1862 г., ст. 5 и 31). Это основное правило, происхождение которого относится ко времени революции 1789 г., но которое получило применение лишь после 1815 г.
В конце старого режима среди реформаторов широкое распространение получила идея о ежегодном представлении подробных сведений о доходах; что же касается расходования средств, то его следовало предоставить усмотрению короля2). В Учредительном собрании было решено, что нужно представлять смету расходов и доходов. Но только конституция VIII года (ст. 45) ясно формулировала правило: «Правительство управляет доходами и расходами государства в соответствии с ежегодным законом, устанавливающим сумму тех и других».
Фактически же, по причине постоянного состояния войны, это правило получило применение лишь в эпоху реставрации. И даже в начале реставрации старые роялисты снова выдвигали, но без успеха, идею, что расходы должны быть оставлены на королевское усмотрение.
Moniteur reiinprime, II, стр.^ 14 и ел.
_| De Mereuil, Le budget, de la fin de l'Ancien regime, a la Restauration, 1912,
стр. 17'и ел.    ■
— 207 —
В настоящее время бюджет содержит две серии таблиц сметных предположений: роспись расходов («Etat А»: таблицы расходов по министерствам и главам) и росписи доходов («Etats В, О, Д,
Е»).1    '
Росписи доходов распадаются на две группы:
а)    Таблица с перечислением тек доходных источников, для которых необ
ходимо ежегодное разрешение парламента; доходные источники в этой таблице
показываются один за другим, по их наименованиям, с указаниями законов и
декретов, которые их установили, видоизменили или регламентировали («Etat В»:
таблица сборов и доходов, взимание которых разрешено иа IS . . год, согласно
существующих законов, в пользу государства, департаментов, коммун, государ
ственных учреждений и общин—«comnranautes d'babitants»).
б)    Таблицы, содержащие подробное перечисление в определенном порядке
различных источников дохода с исчислением вероятного поступле
ния по ним в предстоящем году («Etat С»: Таблица средств для покры
тия расходов на 19 . . год (доходы, поступающие во Франции); «Etat D»: Табли
ца средств для покрытия расходов на 19 . . год (доходы, поступающие в Алжире);
«Etat Е»: Таблица доходов и расходов «.присоединенных» бюджетов («budgets
annexes»).
Об'яснительная записка к проекту бюджета сопоставляет эти таблицы доходов и расходов с целью показать, как они балансируются.
II.    Следуя примеру Франции, вся континентальная Евро
па   без   исключения усвоила тот порядок, что сметы доходов
должны представляться одновременно со сметами расходов.
В большинстве стран это правило даже содержится в их консти-тяциях. Бельгия (ст. 15 конституции), Голландия.(конституция 1887 г., ст. 123 и 126); Испания (конституция 1876 г., ст. 85); Греция (конституция 1911 г., ст. 60); Пруссия (конституция 1920 г., ст. 63); Германия (конституция 1919 г., ст. 85) (см. выше стр. 17); Австрия (конституция 1920 г., ст. 51) и т. д. В Италии означенное правило формулировано законом 1883 г. и декретом 1884 г. о государственной 'отчетности (декрет 17 февраля 1884 г., ст. 28); в Швейцарии—статьей 77 положения об отчетности 19 июня 1877 г.
III.    Большая часть .государств центральной и   южной
Америки такзйе уовоила французскую систему, несмотря на то, что
их политические учреждения построены по образцу Севере-Американ
ских Соедин. Штатов. Примером может служить Бразилия (кон
ституция, ст. 34).
IV.    Большая часть внеевропейских стран, даже таких, которые
вдохновляются английскими ид-еями, усвоила французскую систему.
Пример: Египет, Япония (конституция 1889 г., ст. 54).
V.    Англия придерживается особой системы, весьма отличной
по форме, но по существу приближающейся к французскому порядку.
С формальной стороны в Англии парламент не вотирует каждый год подробной росписи государственных доходов и расходов. Правительство ежегодно представляет на утверждение палаты общин т. наз. «estimates», которые являются сметными исчислениями определенных расходов (« supply services»), но не всех: расходы, называемые расходами из консолидированного фонда («charges on the consolidated fund»), в них не фигурируют (см. выше, стр. 37). Подробной сметы государственных доходов не составляется и не вотируется (см. выше, стр. 37). Вот главное видимое отличие от французской системы. ]
Но, в сущности здесь имеется большое сходство. Каждый год канцлер казначейства в речи, которую он произносит в палате общин и которая называется бюджетом   («budget statement»,   «budget   speech»), сообщает   общую   сумму
— 208 —
вероятных доходов для данного финансового года; он приводит круглые цифры по основным категориям доходов (таможенные пошлины, акцизы, наследственный налог, гербовый сбор, подоходный налог и проч.); доходы собственно и являются главным предметом бюджетной речи; указания, касающиеся расходов, в последней фигурируют только для оправдания доходной программы, составляющей существо бюджетной речи. Канцлер казначейства также раздает свод своих доходных исчислений по основным категориям (т. н. «Financial Statement»). Канцлер каз начейст'ва не входит в подробное рас смотр ение каждого из многочисленных государственных доходов и не делает исчислений для каждого из них. оь Когда он сравнивает общую цифру доходов со всей суммой государственных расходов, он не входит в детали. Для ежегодно утверждаемых расходов («supply services») эти детали даются в сметах («estimates»); что^же касается расходов из консолидированного фонда, то канцлер по ним сообщает их общую сумму, не входя в подробности.
Это сравнение показывает дефицит, излишек доходов или равновесие между доходами и расходами. Канцлер представляет тогда свои предложения о введении новых или увеличении существующих налогов, об уменьшении налогов, об установлении новых расходов и проч. Изменения налогов включаются в специальный закон, который носит название «Finance Act» или «Revenue Act».
Таким образом нельзя сказать, что в Англии ее ^представляется росписи вероятных доходов и расходов. Правда, эта роспись не является ни подробной, ни точной, ни полной.
Французская система представляется в этом отношении лучшей, чем английская система. Если в Англии бюджетный механизм функционирует достаточно хорошо, то это происходит в силу весьма значительных полномочий английского кабинета, предложения которого утверждаются без изменений (см. выше, стр. 56), и сознания своей ответственности канцлерами ка^начества 1).
VI. В Сое д. Штатах до 1921 г. доходного бюджета не существовало 2).
Следовали английскому образцу, но исказив его. Федеральный конгресс не намечал каждый год программы ежегодных доходных поступлений; он не предпринимал сопоставления между собой расходных и доходных исчислений. Он совершенно не занимался вопросом о сбалансировании бюджета s). Исполнительная власть не 'несла ответственности ва финансовую политику; секретарь казначейства ни в какой мере не был «министром равновесия», каким он является в других странах. Таким образом, имелся лишь расходный бюджет или скорее многочисленные законы об открытии кредитов. Эта практика, противоречившая намерениям основателей американского союза, была результатом захватнических действий законодательных установлений и пренебрежения своими правами со стороны исполнительной власти. Дурные результаты этой системы вызвали реакцию против нее.
Закон 10 июня 1921 г., произведший коренную бюджетную реформу4), устанавливает, что впредь президент будет представлять конгрессу бюджет. Бюджет должен содержать: 1) в суммарной форме и 2) подробно: а) исчисление необходимых расходов и кредитов; б) исчисление доходов на предстоящий финансовый год. Наконец, если это представится нужным, президент
О происхождении этой системы и подробностях ее функционирования   см.
G. Jeze, Les methodes budgetaires. Le contenu du budget, R. S. L. P., 1913 стр. 48 н ел.
Срвн. О. Witt, Vorgeschichte und Gestaltung des Haushaltplans der Vereinigten
Staaten, Jena 1926.
3)    G. Jeze, Les methodes budgetaires, R. S. L. F., 1913, стр. 53 и ел.
') Gaston Jeze, La reforme budgetaire aux Etats-Unis, в R. S. L. F., 1921, отр. 517 и ел.—О подготовительных работах к этой реформе см. особенно The need for a National budget, 27 июня 1912 г., Вашингтон, 1912, VII+568 стр. и Dawes, ук.'соч.
— 209 —
должен заключить в бюджет предложения конгрессу о введении новых налогов, о ааймах или всяких других способах, направленных на покрытие ожидаемого дефицита *).—Это является в сущности применением французской системы.
[VII. В СССР бюджет содержит как доходы, так и расходы. Доходная и расходная части бюджета представляются на рассмотрение высших законодательных органов одновременно, в одном и том же документе. — Ре д.].
§ 2. Бюджет должен давать перечень- всех расходов и   всех   доходов   государства.
Это положение получает свое выражение в двух принципах:
в так называемом принципе бр.утто-бюджета (валового
бюджета) и
в принципе полноты   бюджета.
I.
I. Перечень доходов и расходов можно составить двумя способами. Первый состоит в том, что доходы и расходы показываются лишь чистыми суммами, т.-е. после производства зачетов во всех случаях, где это только возможно. Это принцип нетго-бюджета (чистого бюджета). Напротив, при втором способе никаких зачетов между доходами и свя •занньши с ними расходами не производится. Все цифры являются валовыми. Это принцип брутто- бю джета.
Например, по поступлениям от налогов в бюджет© можно показать чистую сумму налогов за вычетом издержек взимания, оборотных сумм и обратных выплат. Вместе с тем эти издержки взимания и т. п. не будут фигурировать среди расходов. Бели, напротив, всякие зачеты устраняются, то среди доходов будут показаны валовые поступления от налогов и среди расходов — валовая сумма издержек взимания, обратных выплат и т. п.
Применение принципа брутто-бюджета ведет к явному увеличению суммы расходов и доходов государства. Но это не более, как простая видимость; никакого изменения в действительные расходы страны не вносится. Повышение доходов в точности уравновешивается повышением расходов.
П. К такому же кажущемуся увеличению по тем же самым причинам ведет применение принципа полноты («universalite») бюджета, по которому всякий доход и всякий расход должен фигурировать в бюджете. Все правительственные учреждения могут иметь доходные поступления. Так, например, во всех министерствах имеется старая, вышедшая из употребления мебель, старые бумаги, которые идут в продажу. Военное и морское министерства с их материальными запасами (вышедшее из употребления оружие, бракованные лошади, устарелые суда, отбросы производства арсеналов, оружейных заводов и пр.) доставляют значительные рессурсы. В силу принципа полноты бюджета, все доходы, получаемые от продажи этого имущества, какими бы незначительными они ни были, должны быть показаны в бюджете и, следовательно, все расходы, которые раньше покрывались за счет этих поступлений, должны быть показаны в расходной части бюджета.
Это показывает нам, с какой осторожностью должны делаться сопоставления государственных расходов или доходов одной и той же
1) См. очень важное Message of the President of the U. S., transmitting to the two Houses of Congress the budget for the fiscal year ending June 30, 1923, and the report of the Director of the Bureau of the Budget, Washington, 1921, 62 стр. (перепечатаны у Dawes, ук. соч).
Общая теория бюджета.    1*
— 210 —
страны за разные периоды времени или различных стран. Так как применение вышеуказанных принципов само но себе ведет к кажущемуся увеличению поступления доходов и суммы расходов, важно до производства какого-либо сопоставления прежде всего точно выяснить, составлены-ли сравниваемые бюджеты по принципу полноты бюджета, - и затем—как именно этот принцип понимался1).
III. Эти оба принципа, принцип брутто-бюджет а и принцип полноты бюджета вполне справедливо рассматриваются, как, существенные условия для финансового контроля народного представительства. С того момента, как парламент призывается вотировать налоги и устанавливать расходы, которые служат для них основанием и масштабом, становится необходимым, чтобы бюджет представлял ему перечень всех расходов и всех доходов. Не имеется никаких оснований из'ять какой-нибудь расход из-под контроля парламант.а Если бы существовал хоть один расход, допустимость которого не была бы обсуждена парламентом, утверждение налога не могло бы быть дано в полном сознании его необходимости.
Легко понять, почему строгое применение наших двух принципов встречает весьма сильное сопротивление. Они находят враждебное отношение со стороны учреждений, которых они лишают возможности увеличивать за счет случайных рессурсов кредиты, предоставляемые им парламентом. Они вводят учреждения в узкие рамки этих кредитов, так что никакой расход не может быть больше предпринят до признания его допустимости со стороны народного представительства2).
П.
I. Большая часть современных законодательств следует обоим названным принципам; например, Англия, но с оговоркой в отношении так называемых «appropriations in aid» (см. ниже)3), Бельгия, Италия, Германия, Пруссия *) я т.. д.
П. Бюджет прежней Г е р м а н >с к, о й и м и е р и и был почти нетто-бюджетом. Это прежде всего выражалось в том, что все так. называемые общие («gememschaitlichen») доходы, равно как и поступления от государственных предприятий, показывались в бюджете лишь чистыми
J) G. Jeze, Cours. de Sc. des finances, 6 изд. 1922, Les depenses publiques, стр.56, По вопросу о сопоставлении государственных доходов и расходов см. в особенности Zahn, Finanzwirtschaft und Statistik, в Gerloff-Meisels „Handbuch der Finanzwissen-schaft", I (1926), стр. 102 и ел.; Colm, Die methodischen Grundlagen der international vergleichenden Finanzstatistik в „Weltwirtschaftl. Archiv", 22 том, (1925), стр. 222 И ел., а также Br'auer, „Steuerbelastungsvergleiehe", Handw. d. St., VII4, стр. 1087 и ел. (указана литература).
г) Ср. в особенности В. van Smissen, Le budget brut. Ses inconvenients et les moyens d'y parer, в Revue des questions scientifiques, январь 1912.
3)    Boucard et Jeze, Elements de Sc. des fin.,   2 и»д., 1899, т. 1, стр. 93 и ел. и в
особенности Willoughby, The financial administration of Great Britain,   1917, стр. 100
и ел., особенно вся глава V, „Appropriations in aid".
4)    Ср. относительно Бельгия: Dubois, ук. соч., стр. 15 и ел.; Matton. ук. соч.,
стр. 4; относительно Италии (ст. 43 и 45, § 2 закона   1884 г.;   ст. 248 и 256 регла
мента): Bruni, -Contabilita, ук. соч., стр. 203 и ел.: De Cupis, ук. соч., IJ, стр. 160 и ел.;
относительно Германии   и Пруссии (ст. 69 старой импер. конституции, ст. 85
новой конституции, а также §§ 7, 9, 29, 63, абз. II, 69—71 положения о гос. бюджете;
ст. 99 старой прусской конституции,   ст. 63, абз. И новой прусской конституции- а
также §§ 1—2 прусск. закона о гос.   бюджете   1898 г.): Herrfurth, ук. соч., стр. 14 и
ел.; Schwarz, ук. соч., стр. '25; Hatschek, ук. соч., II, стр. 250 и ел., 263 и ел.;   G. у.
Schanz, статья „Budget"   в Handworterbuch   der Staatswissenschaften, 111   т.   (1926),
стр. 89 и ел.; Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 88 и   ел., 94 и ел., 169   и ел., 263 и ел.,
293 и ел.; относительно   Турции   (ст. 18 и 19   закона 24 мая 1910 г.): R. S. L. F..
1910, стр. 633 и относительно России (перед революцией 1917 г.): R. S. L. F., 1914,
стр. 277 и ел.
— 211   —
доходами, т.-е. за вычетом издержек по взиманию, экспглоатации и управлению; Отвечая многократно высказывавшимся пожеланиям рейхстага, правительство в 1899 г. впервые представило бюджет (на 1900 бюджетный год), в котором в соответствии о принципом брутто-бюджета доходы и постоянные расходы управления почты и телеграфа; государственной типографии и государственных железных дорог были показаны в полном размере. Тем не менее отсутствие собственного имперского таможенного и налогового управления обуславливало то, что имперский бюджет до 1919 г. оставался нетто бюджетом постольку, поскольку таможенные и налоговые доходы в нем показывались за вычетом вознаграждения отдельным государствам1) за взимание этих доходов.
В настоящее время согласно ст. .85, ч. I, конституции «все государственные доходы и расходы... должны исчисляться на каждый бюджетный год и показываться в'бюджете». Этим предписанием, почти слово в слово совпадающим с соответствующим постановлением прежней имперской конституции (ст. 69. ч. I, абз. 1). устанавливается принцип п о л н о т ы б ю д ж е т а и вместе с тем iinplicite п р и н д и н б р у т т о-б ю д же та — но с допущением отступлений от последнего в тех случаях, где в прежней империи это полностью исключалось. Указанное предписание конституции было дополнено различными постановлениями положения о государственном бюджете, § 7 которого гласит: «за исключением случаев, указанных в абз. 2 § 69, доходы и расходы исчи-слятся в бюджете раз д е л ьн о друг от друга в полном их размере». Практическое значение это предписание получает в абз. 1 § 69; согласно последнего, «все доходы и расходы должны показываться в отчете в установленном для них месте в их полной сумме. Ни расходы из доходов, ни доходы из расходов предварительно вычитаться не должны».
И с к л ю ч е н и е из принципа -брутто-бюджета предусматривается § 15 положения -о гос. бюджете, согласно которого «по государственным предприятиям •или частям их, организованным—в соответствии <5 их хозяйственными целями и об'емом деятельности—на коммерческих началах, в бюджете вместо раздельного исчисления доходов и расходов приводится предполагаемый результат в тех Случаях, когда характер предприятия не допускает ведения дела на еметно-бюджетлых началах». В качестве таких /предприятий в настоящее время могут быть указаны государственная, типография, государственное карточное управление и т. д.—В этой связи следует далее указать на абз. 2 § 69 положения о государственном бюджете, который устанавливает, что издержки, связанные с производством публичных торгов и т. п., а равно комиссионные сборы, налоги ла переход владения, расходы по оформлению юридических сделок и по приведению в порядок и улучшению предназначенных к продансе предметов подлежат предварительному вычету из доходов от продажи имущества. В заключение следует отметить, что абз. 2 и 3 § 7 положения о государственном бюджете вообще допу-скают «в виде и&ключеиия» и дальнейшие отступления от принципа брутто-бюджета под условие*!, что они будут особо указываться в бюджете и обосновываться данными о предполагаемых доходах и расходах та сальдируемым статьям. Следует также отметить особые постановления §§ 70 и 71 (абз. 2) положения о гос. бюджете.
§ 9 положения о государственном бюджете особо выделяет отдельные группы доходов и расходов, «относительно включения которых в бюджет—в целях обеспечения его полнот ьт—признало было необходимых сделать специальное постановление» 2). Согласно § 9 в бюджете
!) Ср. ст. 38а имперской конституции, а также в особенности Labam1, ук. юч. IV, стр. 505 и ел.
2) Об'яенитольная записка к проекту i (Г.<а:а i я о гос. би джоте. "Reichstag diiicks. Л"» 4510 ex. П120/22. стр. 23.
14*
— 212 —
отдельно показываются: 1) доходы от отчуждения принадлежащих государству предметов (ср. однако абз. 2 § 29 положения о государственном бюджете); 2) взносы третьих лиц; 3) доходы и расходы по специальным капиталам, не имеющим прав особого юридического лица, в том случае, если государству принадлежит лраво исключительного свободного распоряжения ими в общих интересах или для выполнения каких-либо определенных задач государственного управления; 4) приходящиеся на данный бюджетный год поступления от займов, использование которых будет происходить в течение нескольких лет; 5) расходы на изготовление предметов длительного пользования для управлений, содержимых за счет казны.
Важнейшие исключения из принципа полноты бю
джета, которые можно указать в настоящее время, основываются на
новой организации германского общества государствен
ных железных дорог и германской почты. Не входя
в подробности, нужно установить следующее: в силу закона о госу
дарственных железных дорогах от 30 августа' 1924 г. (Reichsgesetzblatt,
II, стр. 272 и ел.) железные дороги являются самостоятельным пред
приятием, обладающим правами самостоятельного юридического лица;
хотя «имущество железных дорог», в качестве специального имущества,
остается собственностью государства, однако, доходы и расходы желез
ных дорог перестают быть доходами и расходами государства и, согласно
абз.. I § 15 положения, утверждение сметы железных дорог возлагается
на административный совет общества государственных же
лезных дорог. В связи с этим расходы железных дорог в государствен
ном бюджете больше не показываются, а доходы от железных дорог
фигурируют в нем только постольку, поскольку государство получает
проценты по находящимся в его владении привилегированным и обык
новенным акциям.    ч
Подобным же образом почта и телеграф в силу § I закона о финансовом устройстве почты от 18 марта 1924 г. были преобразованы в самостоятельное предприятие, но без предоставления последнему прав самостоятельного юридического лица. Доходы и расходы почты как таковые уже больше не проходят через государственный бюджет, но охватываются особой сметой, утверждение которой, согласно абз. I § 6 упомянутого закона, возлагается на административный совет почты. На основании § 8 закона (новая редакция в ст. I, лит. 2, закона от 15 июля 1926 г.) чистый доход почты должен поступать полностью в государственную кассу с того момента, когда предусмотренный законом запасный капитал почты достигнет 100.000 марок. В бюджете на 1926 г. поступления от почты в общие средства бюджета установлены в 70 млн. марок.
В заключение следует еще отметить, что известная неполнота государственного бюджета до сих пор обуславливалась тем, что взятые на себя государством гарантии не получили цифрового выражения в бюджете. Недавно постановлением рейхстага1) правительству было предложено «позаботиться о том, чтобы для устранения создаваемого государственными гарантиями риска в бюджете были установлены достаточно крупные расходные фонды, которые служили бы резервом для могущих произойти убытков».
В Швейцарии с 1911 г. федеральный бюджет содержит лишь чистые поступления2): это повело к кажущемуся понижению до-
1)    Ср. заседание рейхстага от 26 марта 1926 г., стенограф, отчет, стр. 6725 А.
2)    Charton,   Chronique   financiere, R. S. L. P.,   1911, стр.   422.   См.. послание
федерального совета, Feuille federate suisse,   от 30 ноября   1910 г. и   от 27 декабря
1910 года.
™~"    а л. О    —
ходов и расходов на сумму около 65 миллионов франков. Но опыт по казал, что эта реформа принесла значительные неудобства. В 1914 г. было об'явлено о возврате к принципу брутто-бюдавета ')•
III. Франция является одной из первых стран, воспринявших принцип брутто-бюджета. Этот принцип впервые появился после революции 1789 г., но вплоть до реставрации никакого настоящего бюджета не существовало и принцип брутто-бюджета получил первое применение только в 1818 г. в отношении налогов.
В овеем «compte rendu» в январе 1781 г. Наккер указывает, что если он не применяет принцип брутто-бюджета, несмотря на преимущество последнего, то это только по причине отсутствия полной отчетности: «Я полагаю, говорит он, что следовало принять более простую и более очевидную форму, составляя доходы лишь из платежей, вносимых в королевское казначейство различными кассами после вычета расходов, которые эти кассы должны оплачивать, и относя подобным же образом к расходам только суммы, выплачиваемые самим королевским казначейством... Финансовый отчет, составленный по этой форме, заканчивает Некжер, показал доходы королевского казначейства в сумме 264 милл. тогда как в действительности доходы превышали 430 миллионов. Излишек был поглощен или расходами, покрытыми из общих доходов..., или расходами, оплата которых должна была доследовать за счет государственных имуществ, поступлений от казенных предприятий, налогового обложения т. наз. «pays <f Etat» и т. п. 2).
В переходный период постановление 26 прериаля XI года формулировало принцип брутто-бюджета в отношении доходов 3).
' После реставрации финансовый закон 25 марта 1817 г. (ст. 148) предписал министру финансов представить «отчет о валовых поступлениях по прямому и косвенному обложению».
В 1818 г. по требованию бюджетной комиссии в доходном бюджете были, показаны валовые поступления по налогам, а в расходах—издержки взимания налогов. Тотчас же бюджет по доходам и по расходам показал кажущееся увеличение в 121 млн. франков.—Впрочем с 1820 г. принцип бруттсибюджета был оставлен под предлогом, что «бюджет имеет специальное назначение представлять собой смету всего того, что должно законно поступать в казначейство, и всего того, «то должно законно из него выходить». Действительная причина заключалась в том, что принцип "брутто-бюджета казался противоречащим монархическому принципу и «что он стремился передать в руки парламента значительную долю исполнительной власти. Парламент имеет право вотировать и устанавливать налоги; но раз финансовый закон им вотирован и санкционирован королем, исполнение этого закона принадлежит исключительно власти, которая управляет». (Доклад маркиза де Гарнье в палате пэров 28 июля 1821 г.) 4).
Принцип брутто-бюджета был окончательно установлен в
1821 г., причем он ловел к, повышению доходов и расходов на 132 млн.
франков.!     '    -    .
Принцип брутто-бюджета в настоящее время является бесспорным. Декрет о государственной отчетности от 31 мая 1862 г. (ст. 16) формулирует его следующим образом: «доходом должна считаться общая   сумма поступлений. Издержки взимания и управле-
J) Послание федерального совета в В. S. L. С, 1914, 1, стр. 556. Начиная с 1923 г., отчетность по федеральному бюджету включает лишь разницу доходов и расходов почты, оставляя целиком вне бюджета телеграф и телефон. Точно также и железные дороги союаа представляют собой самостоятельное предприятие с собственным бюджетом.
2)    Boucard et Jeze, Elements de Sc. des Finances, 2 изд., 1902, I, стр. 94 и ел.
3)    Boucard et Jeze, ук. соч., I, етр, 95.
*) Boueard et Jeze, ук. соч., I, стр. 96 и ел.
— 214 —
ния, равным образом как всякие другие дополнительные издержки, включаются в расходы».
Принцип полноты бюджета появился лишь значительно позднее; он был выдвинут де-Виллелем в ордонансе от 14 сентября 1882 г.
«Министры не могут увеличивать за счет итого нибудь особого источника сумму кредитов, назначенных на расходы по ях учреждениям. В тех случаях, когда представится возможность продать что иибудь из движимого или недвижимого имущества, находящегося в их распоряжении, такая продажа может быть произведена лишь при участии управления регистрационных сборов (т настоящее время—управления 'государственных имуществ) и с соблюдением установленного для этого порядка. Суммы, вырученные от этой продажи, равно -как суммы, .возвращаемые (казне в качестве неправильно и ошибочно выплаченных за счет кредитов в том случае, когда этот возврат производится после закрытия счетав по сметному периоду, и вообще все прочие фонды, которые проистекают из источников, чуждых вотированным парламентом кредитам, должны вноситься в наше королевское .казначейство и зачисляться в доходы по главе разных поступлений текущего сменного периода» (ст. 3).
Это правило было воспроизведено в регламенте о государственной отчетности от 31 мая 1838 г..(ст. 16) и декрете от 31 мая 1862 г. (ст. 43). Доходы 'этого рода вносятся в бюджет под двумя рубриками: 1) поступления 'от продажи движимого имущества показываются под -рубрикой: доходы от государственных имуществ (иных, чем лес а); 2) прочие доходы министерств относятся в специальный параграф под рубрикой разные поступления.
После того, как означенные принципы были зафиксированы в законе, дальнейший прогресс заключался в преодолении препятствий к их применению, выдвигаемых со стороны разных учреждений. Доклады бюджетных комиссий, прения по бюджету или по закону об утверждении отчетов, тексты законов, замечания, содержащиеся в официальных докладах счетной палаты доказывают, что это сопротивление было и еще теперь остается весьма упорным.
Наиболее известным и типичным примером может служить перестройка дворца Почетного легиона. После пожара дворца была открыта подписка среди легионеров. Вместо того, чтобы внесши собраяные суммы в казначейство я испросить кредиты для производства расходов, как того требовало травило полноты бюджета, великий канцлер легиона прямо употребил собранные средства на оплату работ во перестройке, так что для производства расхода в общей сумме около 1.500.000 франков оказалось необходимым испросить у парламента кредит лишь на 33.000 франков1).    ■
Однако, из правила полноты бюджета допускается исключение в отношении договоров на переработку («marches de transformation»). Военный и морской министры, заключая договоры, вправе, согласно регламента, включать в них пункт, обязывающий контр-агентов приобретать для выполнения взятых ими на себя закачов материалы и фабрикаты, принадлежащие военному и морскому ведомствам. Подобные договоры называются договорами о переработке.
Строгое применение принципа полноты бюджета требовало бы, чтобы эти старые материалы были проданы при посредстве управления 'Государственных нмуществ и чтобы вырученная сумма была 'внесена в казначейство. Но было признано, что соблюдите такой процедуры причинило бы государству чувствительный убыток при продаже означенных материалов, и .потому в этом частном случае было допущено отступление от общего правила. Исключение,   включен-
. 1) Ср. также   Morel,   Violation de la regie de l'universalite,   R. S. L. P.,   1908,
стр. 33 и <vi.    •
— 215 —
ное впервые в ордонанс от. 31 мая 1838 г. о 'Государственной отчетности (ст. 18), воспроизведенное в декрете 31 мая 1862 г. (ст. 43), было развито в ст. 22 регламента от 14 января 1869 it. об отчетности по расходам морского министерства: «Материалы и движимое имущество, подлежащие утилизации, могут быть вновь использованы — при условии представления доказательств об их использовании — для потребностей того управления/из которого они происходят, без 'внесения их стоимости в государственное казначейство» !).
. IV. В Англии также господствует принцип брутто-бюджета [следует отметить, что в 1928 г. в этом отношении по предложению . Черчилля были произведены серьезные изменения. В бюджете впредь должны показываться не валовые доходы и расходы почт ы. а лишь их чистое сальдо; вместо дорожного фонда и Образующего его дохода от о б л о ж о н и я а в т о м о б и л е й в бюджет включается только та часть этого дохода, которая идет в общебюджетные средства. Кроме того, расходы но и о г а с и т е д ь н о м у ф он д у будут проводиться вне-•балансовой статьей. См. статью Н. А. Алексеевой «Английский бюджет на 1928/29 г. ж реформа деяежйого обращения» в № 7 «Вестника Финансов» за 1928 г. — Ред.] и п о л н о т ы б ю д ж е т а; но принцип полноты бюджета допускает весьма важное исключение в виде таге называемых «appropriations in aid» (вспомогательных кредитов).
Под этим понимается 'закрепление различных доходов, так называемых, «extra receipts» (напр., поступления от продажи материалов, штрафы, арендные платежи и т. п.) за учреждениями, в которые они поступают, в помощь, в дополнение к кредитам, уже формально предоставленным «актом усвоения». Таким образом, правительственные учреждения имеют в своем распоряжении для покрытия своих расходов два вида кредитов: нормальные кредиты и «appropriations in aid». Доходы, которые по закону могут быть обращены на покрытие вспомогательных кредитов (это не все «extra receipts»), не фигурируют ни в отчетах по доходам, ни в отчетах по расходам казначейства; для них установлена специальная отчетность и специальный контроль.
Впрочем, каждое учреждение, представляя в палату общин свой расходные сметы в целях получения кредитов, должно исчислять яе только все расходы, подлежащие производству в предстоящем году, но также я рессурсы, которые оно расчитывает извлечь из «extra receipts» и-которые оно намерено обратить на покрытие - этих расходов. Таким образом, палата общин 1) разрешает обращение на покрытие расходов известной суммы, полученной от «extra receipts»; 2) разрешает покрыть за счет общих государственных доходов ту сумму расходов данного учреждения, которая превышает его поступления от «extra receipts». Если же в действительности поступления от «extra receipts» превысят исчисления, показанные учреждением в своей смете и одобренные палатой, этот излишек не может быть использован учреждением для производства расходов; он должен быть внесен в юазначейство на счет разных доходов. '
В результате такого порядке палата общин, в тех случаях, когда «extra receipts» какого нибудь учреждения превышают ого расходы (например, по монетному двору), назначает для покрытия этих (расходов лишь часть «extra receipts»; остаток показывается в разных.доходах. Впрочем, для того, чтобы расходы данного учреждения фигурировали в бюджете и могли быть предметом парламентского обсуждения и контроля, в его омету вносится номинальный кредит («token», «nominal vote») в 10 или 100 фунт, стерл.
Наконец, следует указать, что управлениям, ведающим взиманием налогов, не разрешается обращать на покрытие своих расходов какую либо часть нало-
i) О злоупотреблениях, к которым   повело   :-гго исключение из принципа полноты бюджета, ем. Boucard et Jeze, Elements, 2 изд., т. I, стр. 100 и ел.
_ 216 —
гавых   поступлений;   это   повело   бы   к   превращению   бюджета   в    нетто-
бюджет.    .    '
Какая идея лежит в основе теории «appropriations in aid»? Это та идея, что-каждое учреждение следует рассматривать, как особую финансовую единицу; оно должно, насколько это возможно, довольствоваться своими собственными доходами; и только в том случае, если этих доходов учреждению не хватает, оно обращается к общим средствам казначейства, т.-е. к налоговым доходам.
Любопытно отметить, что эта идея—нелогичная и противоречащая столь, существенному принципу незакрепления доходов (см. выше)—была выдвинута, развита и одобрена парламентом в сравнительно недавнее время. Эта система получила свою современную форму в 1881 г., а в 1891 г. она была регламентирована законом (Public Accounts and Charges Act, 54 and 55 Viet., гл. 24, ч. 2) *).
Утверждают, что эта система не скрывает общей суммы государственных расходов и не нарушает контроль парламента; действительно, в сметах показываются суммы «extra receipts», что дает возможность подвергнуть последние обсуждению; эта система отнюдь не поощряет расточительность, так как учреждению не предоставляется право свободного использоавния всех извлекаемых им «extra receipts»; оно может располагать ими лишь в пределах суммы, установленной палатой общин.
По моему мнению, верно, что система «appropriations in aid» не «врывает от парламента размера расходов на асакую нибудь определенную отрасль управления лишь тогда, когда установление этих расходов в их f полном об'еме представляется возможным. Но она не облегчает такое установление. Во всяком случае она скрывает от парламента и страны общую сумму государственных расходов и доходов. Так, в 1913 г. кредит, предоставленный палатой общин на содержание 'верховного суда, достигал 340.000 фунт, стерл.., тогда каж кредит на содержание судов первой инстанции равнялся всего-5 фунт, стер. Это обгоняется тем, что судебные пошлины, взимаемые верховным судом, не считаются «extra receipts», тогда как пошлины, взимаемые судами первой истаэдии, признаются «extra receipts». В дейстивтельности же расходы судов в первой инстанции составляли не 5 фунт, стерл., но гораздо больше чем 500.000 фунт, стерл. Если бы системы «appropriations in aid» не существовало, поступления от «extra receipts» вносились бы в казначейство и расходы, покрываемые за счет «extra receipts», показывались бы в сметах. Это дало бы возможность ясно показать действительную сумму доходов и действительную сумму расходов. При системе же «appropriations in aid» этого не происходит. '
Впрочем, если эта система хороша, то почему не применить ее во всех случаях? Зачем ограничивать применение ее лишь некоторыми отраслями1 управления и некоторыми расходами? Это представляется непоследовательностью.
Если означенная система не поощряет расточительности, то вместе с тем и не видно, чтобы она побуждала учреждение к экономии в расходах, так как парламент не предоставляет учреждению права употреблять на покрытие его-расходов всех поступлений от «extra receipts»»; в этом отношении положение-остается таким же, как и в случае обычного бюджетного кредита.
*) Подробности см. в докладе «Public Accounts Committee" 1894 г. и в „Treasury Minute" от 15 декабря'1894 года (проанализированы и частично воспроизведены у Willoughby, ук. соч., стр. 103 и ел.), а также прения в „Select Committee on national expenditure" в 19С2 и 1912 г.г.
    917
В общем, я со своей стороны усматриваю в этой системе ряд неудобств г слоашость, недостаток ясности, сокрытие действительного положения и непоследовательность 1).
[IV. В СССР действует смешанная система бюджета. Налоговые доходы и доходы от лесов, недр, государственных земельных иму-ществ и угодий показываются в бюджете валовыми суммами, включая издержки взимания. Равным образом по бюджету полностью проводятся все расходы государства на содержание административных и судебных учреждений, на оборону страны, на социально-культурные потребности. В государственный бюджет включаются валовые доходы и расходы транспорта (за исключением госпароходств и некоторых отдельных предприятий) и связи. Таким образом, в этой части он является брутто' бюджетом. Однако, имеется ряд отраслей государственного хозяйства, которые входят в бюджет только отдельными частями своих доходов и расходов или же вовсе не- включаются в него. Так, государственная промышленность и торговля фигурируют в доходной части бюджета лишь долей чистой прибыли, подлежащей отчислению в казну; в расходной же части бюджета показываются ассигнования на капитальное строительство и усиление оборотных капиталов госпредприятий. По Госбанку и Госстраху в бюджет включаются только отчисления от их прибылей. Обороты учреждений социального страхования в бюджет совершенно не входят. В этом последнем случае мы имеем отступление и от правила п о л н о т ы бюджета.
Правило полноты бюджета в СССР нарушается еще допущением образования специальных средств ведомств. (Так называются внебюджетные средства, находящиеся в распоряжении ведомств; они образуются не иначе, как по соответствующим постановлениям законодательных органов и регулируются особыми сметами, подлежащими представлению в высшие государственные учреждения одновременна с основными сметами ведомств в качестве приложений к последним).— Ред.].

§ 2. Бюджет должен содержать лишь государственные доходы и расходы.

В бюджет не должны включаться какие-либо посторонние источники дохода из опасения внесения в него запутанности, беспорядка и неясности. Это правило—в настоящее время неоспоримое, но в течение долгого времени остававшееся непризнанным—ведет к выделению-из бюджета местных расходов. Во Франции в сравнительно недавнюю эпоху было произведено: 1) выделение доходов и расходов департаментов и поступлений от добавочных сантимов в пользу коммун я Р) выделение бюджета Алжира2).
I. Выделение бюджета специальных средств.
(«budget sur ressources speciales»).
Это выделение было произведено лишь в 1892 году3). Трудно об'яснить, почему -государственный бюджет в течение столь долгого времени включал расходы и доходы департаментов и коммун. В самом
!) К такому же заключению приходят Harold Cox, Official Finance in Government Department, London. 1913, стр,   47 и ел., и Willoughby, ук, соч., стр. 106 и ел.
г) В дореволюционной Германии, в соответствии с законом от 30 марта 1892 г. (Rgbl., стр. 369), составлялись особые росписи („Etats") для территорий, находившихся под протекторатом Германии—т. наз. „Schutzgebiete". Эти росписи утверждались имперским законом. См. особ. Laband, ук. соч., П, стр. 306.
3) Подробности у Boucard et Jeze, ук. соч., т.-I, стр. 101 и ел.
— 218 —
.деле, поскольку в департаменте и коммуне существуют специальные .должностные лица для управления департаментским и коммунальным имуществом и для 'составления их собственного бюджета, такое смеше-^ ние представляется необ'яснимым.
Без сомнения, парламент контролирует финансы департаментов и коммун; но это не основание для включения их в государственный бюджет. В задачи парламента. не входит установление («regler») местных бюджетов. Его право контроля заключается в ежегодном фиксировании предельного размера добавочных сантимов, которые имеют право устанавливать местные советы («conseils locaux») x). Включение же доходов и расходов мест в государственный бюджет не (Представляется необходимым.
Столь долго удержавшееся включение в государственный бюджет департаментских доходов и расходов, а также поступлений и отчислений добавочных сантимов в пользу коммун следует об'яснить историческими причинами. Это включение вполне согласовывалось с идеями полной централизации, господствовавшими в правительственной организации по законам Консулата. Если же ■оно удержалось и после закона 18 июля 1837 г. о муниципальных i советах (ст. 35) и закона 10 мая 1838 года о генеральных советах, то это происходило до известной степени в силу инерции."
При второй империи была сделана первая попытка к отделению от государственных доходов и расходов операций, касающихся финансов департаментов, и коммун; в проекте бюджета на 1863 отчетный год операции, относящиеся к местным бюджетам, были особо выделены путем образования бюджета расходов, покрываемых за счет специальных средств» («budget des depenses sur ressources speciales»). В действительности же три помощи этого приема пытались скрыть постоянное увеличение государственных расходов.
. «Бюджет специальных средств» охватывал не только доходы и расходы
департаментов, поступления от коммунальных -сантимов и кредиты,: необходи
мые для передачи коммунам; в него включались также «некоторые ..особые
расходы, которые устанавливались в зависимости от величины предназналеиных
для них средств»; фонды для оказания помощи пострадавшим от градобития,
наводнения и других стихийных бедствий, оборотные расходы («non-valeurs»),
возвращаемые налогоплательщикам суммы («reimpositjon») и т. д. В этом отно-
ш.енни бюджет расходов, покрываемых специальными средствами, заслуживал
•самых решительных возражений: он вел к исчезновению из государственного
бюджета операций, являющихся составной частью последнего; разбивая бюджет
на отдельные куски, оц тем самым ослаблял его ясность.    ■     -    '
Бюджет специальных средств, (подвергшийся сильной атаке в 1888 г. в
выдвинутом министром финансов Пейтралем законопроекте об изменении начала
финансового года, был окончательно уничтожен финансовым' законом 18 июля
1892 г. (ст. 18 и 19).    :    ..    .
Из общего бюджета были выделены: 1) поступления от департаментских
сантимов,- 2) поступления от коммунальных сантимов, 3) поступления от сборов
в пользу бирж и торговых палат, 4) издержки взимания этих последних оборов
и коммунальных сантимов, 5) отчисления в пользу коммун от общей суммы
патентного сбора (8%) и сбора с экипажей, лошадей и мулов (20%), итого на
342.649.414 франков.        .        \
Прочие расходы бюджета специальных средств были включены в общий государственный бюджет. Это были: 1) издержки специального вотирования чрезвычайных департаментских и коммунальных налогов, 2) расходы по публикации налоговых списков, 3) вспомогательные фонды; 4) фонды безденежных расчетов, 5) издержки взимания различных сборов, -приравниваемых к прямым налогам («taxes assimilees»), итого на 27.003.666 франков.
') Относит, департаментов см. ст. 58—61 закона от 10 августа 1871 г.
— 219 —

II. Выделение бюджета Алжира.

Закон 19 декабря 1900 г. создал особый бюджет для Алжира. Начиная с 1901 г. бюджет Алжира перестал входить в государственный ■бюджет.
Это заключительный пункт эволюции, начавшейся в 1898 яг. с изданием декретов 23 августа об учреждении финансовых делегаций и верховного совета Алжира. После того, как но закону 1900 г. (ст. 1) Алжиру были предоставлены права особого юридического лица, %-е. было создано алжирское имущество с должностными лицами для управления им, было вполне естественно освободить государственный бюджет от алжирских финансовых операций, как это было сделано в 1892 г. в отношении департаментов и коммун. В 1901 отчетном году доходы в бюджете Алжира достигали приблизительно 58 милл. франков, а расходы—приблизительно 54 милл. франков1).
§ 4. Классификация доходов и расходов 2).
В хорошо составленном бюджете доходы и расходы не могут показываться произвольно: они должны быть расположены в логиче-■ском порядке. Но это очень трудная задача. Правильнее всего лри этом исходить из их существа («nature»), их предмета (цели) и связанных с ними правовых отношений. -Так,, доходы, исходя из их существа, можно распределить на налоги, пошлины, доходы от промышленных предприятий и имуществ, чрезвычайные доходы, оборотные доходы   («recettes d'ordre»).
Следует обратить внимание на оборотные доходы. Строго говоря, под ними следует понимать лишь доходы, соответствующие ■определенным расходам: например, отчисления с жалованья государственных чиновников в пенсионный фонд, или суммы, вносимые государству для производства им определенных расходов («fonds de con-cours») и т. п.
Впрочем, классификация доходовs) представляет интерес лишь для возможно отчетливого выявления относительной важности различных .источников. дохода. Гораздо большее значение имеет классификация расходов.'

I. Общие теоретические положения.

Для хорошего управления государственными расходами необходимо, чтобы государственная власть установила хорошую классификацию этих расходов.
Означенная классификация должна производиться, исходя из предмета (цели) расхода
Хорошая классификация государственных расходов по их п р е д-м е т у отвечает не только требованиям порядка, логики и систематизации; это. прежде всего, существенное условие для того, чтобы финансовое хозяйство страны было я с н ы м, правильным и э к о-номным. В фицансах неясность является источником злоупотреблений и расточительности. Поэтому нужно устроить так. чтобы государ-
1)    Окончательно установленные на 1922 г. расходы Алжира составляли около
ч/г миллиарда франков. Ср. декрет 11 июля 1924 г. (нринед.   в В.   S. L. С, 1924, II.
стр. 16 н ел.)
2)    Ср. ]S. Quensel, Ordnungsprinzipien fur die Einnahmen   mid Ausgabcn der Ge-
memwirtsehaften. Finanzarchiv XXVI (1У09), стр. 108 и ел.
3)    Ср. К. AVillgren,   Das   Staa'tsbudget.   Ilelsingfors.   1899,   стр. 64   и ел.; Kaizl
Finaiizwissensohnft, T, 1900, стр. 128 и ел. и указанную там литературу.
— 220 —
ственная власть и народ могли легко видеть общую сумму расходов каждой отрасли управления и путем сравнения одного года с другим, общее направление, даваемое правительством и партиями политике и управлению страной. Сопоставление стоимости отдельных отраслей управления и поступления от них, выяснение относнтелыното значения, каждой отрасли управления по отношению к другим отраслям управления, к государственным доходам и национальному доходу должно быть возможным и легко осуществимым.
Хорошая шгасоификация может повести к упрощениям в упра влении и значительным сбережениям; она выявляет параллелизм в работе правительственного аппарата: она побуждает к производству сравнений между однородными отраслями управления, находящимися в ведении различных учреждений; она делает в известной степени неизбежным об'единение отраслей управления, преследующих одинаковые цели: она выводит на свет злоупотребления и недопустимые бюрократические навыки.
Таким образом, установление целесообразной классификации государственных расходов по их предмету вовсе не является вопросом второстепенного порядка.
Можио колебаться, какую схему принять для классификации расходов по их предмету. Всякая классификация хороша, если она вносит ясность в государственные расходы, обязывает органы управления к сообщению правильных сведений и в то же время устраняет параллельные расходы и злоупотребления. Руководящим принципом должно быть создание логической группировки всех расходов, преследующих одну и ту же точно установленную цель. Эта; группировка должна производиться сначала по большим общим расходным группам, а затем переходить к более детальному делению расходов.
Например, первоначальной основной классификацией является деление всех расходов на три группы:
военные расходы (в широком смысле слова);
гражданские расходы;
расходы общего характера {которые не являются ни военными, ни гра
жданскими).
В каждом из этих больших отделов расходы нужно расположить по их предметам; для этого разделяют и подразделяют предметы расхода, всегда заботясь о выборе самых ясных и показательных рубрик.
Например, под рубрикой «Общие расходы» могут быть образованы по предметному признаку следующие труппы расходов:
расходы на законодательство (законодательные учреждения);
расходы правительства (глава правительства, министры);
судебные расходы (суды);
расходы по судебным процессам государства;
расходы по финансовому управлению {издержки по взиманию   госу
дарственных доходов, расходы по казначейству, расходы по государственному
долгу, расходы ло финансовому контролю) и т. п.
В каждой группе делаются новые подразделения. Например, в расходах на законодательство тщательно отделяются друг от друга расходы на верхнюю и нижнюю палату а затем по каждой палате—отдельные личные расходы (вознаграждение депутатов, заработная плата служащих каждой палаты и т. п.).
Установление методической, целесообразной и полной классификации, исходя из предмета расхода, является трудной задачей. Но за то полезное значение такой классификации очень великог).
!) По вопросу о классификации государственных расходов ср. анкету Лиги Наций о государственных финансах от 14 октября 1922 г. (С. 704, М. 408, 1922, II), а также Colm, ук. соч. стр. 244/45.
— 221 —

II. Английская система.

В современной практике—если оставить в стороне американскую реформу 1921 г. (см. ниже, стр. 223)—повидимому Англия достигла наибольших успехов в направлении хорошей классификации. Однако, это яе значит, что официальная клаххжфикация английских расходов произведена со строго и исключительно логической точки зрения; эта группировка расходов отчасти об'ясняется соображениями исторического порядка. В целом, однако, с известными оговорками, группировка представляется достаточно удовлетворительной.
Прежде всего мы находки основное деление расходов на расходы отраслей управления с постоянными кредитами («charges on the consolidated Fund»), куда относятся: цивильный лист, расходы по государственному долгу, жалованье спикера палаты общин, судей, главного контролера-ревизора, некоторый пенсии потомкам национальных героев (напр., Нельсона), некоторые расходы на улучшение дорог4) и т. п. и расходы отраслей управления с ежегодными кредитами {«supply services»).
Это не. логическое деление: оно—исторического происхождения. Оно не является делением по предмету расхода; разделение расходов одинакового ха-рактера (в результате отнесения одних из них на постоянные, а других—на ежегодные кредиты) делает их суммирование затруднительным и, вследствие этого, контроль менее доступным. Такой. порядок вызывает серьезную критику даже в Англии2).
Оставим в стороне расходы, производимые за счет постоянных кредитов. Для расходов, (производимых за счет ежегодных кредитов («supply services»), установлена логическая систематизация, достаточно удовлетворительная в целом. Прежде всего, это клшжификация, идущая от общего к частному, что вполне удовлетворяет требованиям логики. Так, расходы, производимые за счет ежегодных кредитов, классифицируются на пять больших групп, из коих каждая явлается предметом особого тома смет («Estimates»), а именно: 1) армия, 2) флот, 3) воздушный флот, 4) 1гражданокое управление, б) управления государственных доходов. В первых трех группах сосредоточены военные расходы; в четвертой—совокупность гражданских расходов (включая департамент казначейства); в пятой — расходы по взиманию государственных доходов.
После этой первоначальной классификации в каждой из означенных групп расходы группируются не .в случайном порядке по министерствам, а с тем же стремлением, (которое проникает первоначальную классификацию— соединять вместе расходы, имеющие одинаковый предмет. Так, расходы гражданского управления с 1911 года группируются в 7 разделов . (классов): 1) государственные работы и сооружения, 2) заработная плата й расходы гражданских департаментов, 3) юстиция; 4) народное просвещение, наука и искусство; 5) дипломатические и (колониальные (и по доминионам) расходы; 6) пенсии и разные расходы; 7) здравоохранение, охрана труда, социальное обеспечение и т. д.3).
В «First Report from the Select Committee on Estimates» 1926 (Пал. Общ. 59) была предложена новая классификация расходов гражданского управления на девять классов; руководящей точкой зрения была группировка расходов по предметному   признаку.
1)    (Начиная с 1928/29 г. дорожный фонд совершенно исключен из бюджета.—
Ред.).
2)    Harold Cox, Official Finance in Government Departments. A series of critical
comments upon the Business and Financial Methods of Government Departments, с 43 и
ел.: The Magnificient Muddle of Department of Finance, London, 1913.
8) Кроме того еще существуют т. наз. нераспределенные расходы (.Unclassified Services*), важнейшими статьями которых в 1925 и 1926 г.г. являлись субвенции угольной промышленности.
— 222 —
[Означенная классификация с незначительными изменениями получила осуществление в бюджете на 1927/28 г.
Новая группировка гражданских расходов представляется в следующем виде}
I.    Центральное управление и финансы,1
II.    Имперские расходы и сношения с заграницей («Imperial and Foreign»).
Юстиция.
Народное образование.
Здравоохранение, труд и социальное страхование.
VI.    Торговля и промышленность.
VII.    Расходы, общие для всех правительственных учреждений.
VIII.    Неэффективные расходы (пенсий)^
IX.    Разные расходы временного характера.—-Ред.].
Преимущество этого метода состоит в том, что можно довольно точно знать общую сумму расходов на данный предмет. Например, все расходы на государственные работы и сооружения объединяются в одном классе. Вот, в частности, перечень глав, содержащихся в классе I: 1) королевские дворцы, 2) Осборн, 3) королевские парии, 4) здание парламента, 5) различные судебные здания в Великобритании, 6) здания учреждений для искусства- и пауки, 7) здания дипломатических и консульских учреждений, 8) здания учреждений по взиманию государственных доходов, 9) здания охраны труда и здоровья в Великобритании, 10) государственные здания в Соединенном Королевстве, 11) управление контроля, 12) гавань ш Питерхеде, 13) местные налоги с государственных имуществ, 14) государственные работы и государственные здания в Ирландии, 15) Ирландские железные дороги, 16) дворец мира в Гааге.
Подобным же образом группируются в классе II расходы па содержание-гражданских служащих и Т. д.
Особое замечание должно быть сделано относительно класса VI. Общая мысль, которая повела к его установлению, является хорошей, но, однако, включенные в него 8 глав («votes») расположены несколько случайным порядком: 1) пенсии и пособия престарелым; 2) разные расходы; 3) лечебные и благотворительные учреждения в Ирландии; 4) временные комиссии; 5) обратные выплаты в фонды местных займов; 6) субвенции для развития Ирландии; 7) международные выставки; 8) обратные выплаты в гражданский резервный фонд («Civil Contingencies Fund»).
Отметим и другие идеи, проникающие английскую классификацию. Так, стремятся выявить отдельно расходы Великобритании, Шотландии, Ирландии и всего Соединенного Королевства.
Далее проводится различие между расходами эффективными и неэффективными (пенсии, награды и т. п.). Это очень ценно. Можно очень быстро выяснить во что обходится государству совокупность затрат на гражданские и воен: ные пенсии.
Другой заслуживающей внимания группой являются канцелярские и типографские расходы всех учреждений, (гражданских или военных). Они образуют главу 30 («Stationary and Printing, Stationary Office») класса II (заработная плата и расходы гражданских департаментов). Так как эта'группа вслед затем разбивается по отдельным учреждениям, то можно сразу видеть общую сумму расходов на данный предмет и ее подробное ' распределение по каждому учреждению.
Наконец, в детальных подразделениях группировка расходов также производится по их предмету, например, в личных расходах проводится тщательное разделение между расходами на заработную плату с одной стороны, расходами по командировкам и другими расходами чрезвычайного' характера с другой стороны и т. п.
Представление бюджетных данных производится в попятных и хорошо напечатанных документах удобного формата, с весьма   многочисленными резю-
— 223 —
мирующими и сводными таблицами, о подробными обоснованиям'?, объяснительными замечаниями и указателями, облегчающими розыски.
. Впрочем, было бы ошибочно думать, что логическая 'группировка ировз-дена повсюду и бее исключения. Можно было бы указать — и это уже делалось *)—расходы на один и тот же предмет и одну и ту же отрасль управления, которые содержатся: одни—в разных подразделениях или главах «Estimates», другие—в консолидированном фонде. Можно удивляться тому, что англичане, весьма отчетливо развив и применив принцип логической группировки расходов, допустили ряд ничем неопраадываемых отступлений от этой группировки, для которых невозможно найти никакого другого об'яенения, кроме традиции.
В настоящее время выдвинуто предложение пополнить классификацию государственных расходов таким образом, чтобы можно было выявить стоимость и эффективность каждой отрасли управления2). (Подробнее об этом ниже).
III. Американская система.
В Соединенных Штатах до 1921 г. никакой внутренней связи между бюджетными статьями не имелось^
• До этого времени не существовало бюджета в собственном смысле этого слава; конгресс вотировал кредиты, не придерживаясь какого-нибудь определенного порядка или метода, в порядке внесения соответствующих предложений со стороны членов конгресса. Один и тот же закон об отпуске кредитов содержал ассигнования для производства расходов на самые различные цели. Проистекавшее отсюда зло было весьма велико; неоспоримым результатом являлось ужасающее расточение государственных средств. Чтобы (положить конец этим злоупотреблениям, порой доходящим до степени скандала, было предложено приступить к составлению правильного бюджета и произвести методическую ш рациональную классификацию государственных расходов. Комиссия по проведению экономии в расходах, назначенная президентом Тафтом, представила Т9 июня 1912 р. очень обстоятельный доклад по этому вопросу и наметила— в форме образца бюджета — весьма детализированную классификацию государственных расходов, в применении к отраслям управления, существовавшим в Соединенных Штатах »в 1912 г.3).
Закон 10 июня 1921 г., декретируя коренную реформу бюджета, предоста
вил президенту Соединенных Штатов право произвести классификацию расхо
дов. Поэтому вполне вероятно, что американский бюджет, на основе работ ко
миссии 1912 г., будет в дальнейшем обладать превосходной классификацией
федеральных расходов.—Проект бюджета на 1922/23 г. представляет в этом1
отношении весьма значительный прогресс по сравнению со всеми предыду
щими бюджетами4).    ■         ■
!) Harold Сох, ук. соч. и стр.
3) 7-th Report from the Select Committee on National Expenditure,'31 июля 1918, № 98 (Form of Public Accounts).—Нижняя палата, 28 июня 1921; дебаты, том 143, с. 2085 и ел. Ср. также Е. Hilton Young, The System of National Finance, London,. 1924, c. 39.
3)    Cp. „Report of the Commission on Economy and Efficiency on the subject of
the need for a national Budget" от 19 июня 1912 (опубликован в Вашингтоне в 1912 г.
под заглавием: The Need for a National Budget). Ср. всю главу XXV: „Reasons for
scheme adopted by the Commission for reelassification   of Expenditures", c. 225 и ел.
и 366/385.
4)    Ср. в особенности .Message of the   President of the U. S., transmitting to
the two Houses of Congress the budget for the year ending June 30. 1923, and the
Report of the Director of the Bureau of the budget", Washington, 1921, в особенности
с. 46 и ел., „Alternative budget for the service of the fiscal year ending June 30, 1923",
Washington, 1921, а также Charles G. Dawcs, The First   Year of the   Budget of the
United States, Washington, 1923, и О. Witt, ук. соч., стр. 79 и ел., и приложение Ш
(которое впрочем содержит' некоторые небольшие неточности).
— 224 —

IV. Французская система.

Во Франции не имеется удовлетворительной классификации государственных расходов. Расходы группируются не ло их предмету, но по министерствам; расходы каждого министерства располагаются в довольно случайном порядке.
Существует несколько хороших, ио не вполне достаточных правил. Закон 29 января 1881 г. (ст. И) и декрет 1862 г. о государственной отчетности (ст. 59) определенно предписывают, что каждая глава расходов должна содержать только взаимно связанные или однородные расходы. Как непосредственный вывод из этого, расходы на личный состав должны быть отчетливо отделены от расходов навещные или реальные потребности. Более того, в отношении личных расходов законодатель установил правило, что расходы на заработную плату («traitements du personnel») и прочие личные расходы («indemnites») должны показываться б различных главах (закон 22 апреля 1905 (г., ст. 43).
Во французском бюджете нет деления расходов на единовременные и периодически повторяющиеся или постоянные. В нем также не всегда проводится различие между обыкновенными и чрезвычайными расходами. Однако, до 1914 г. в бюджетах военного и морского министерств особо выделялись расходы на строительство, на заготовку новых материалов и на образование запасов; равным образом в бюджете министерства государственных работ расходы классифицировались на о б ы к н о-в е н н ы е (с выделением расходов по личному составу) и чрезвычайные' (с подразделением на обязательные расходы, подобные расходы по государственному долгу, строительные расходы'и разные, расходы). С 1922 г., расходы делятся на обыкновенные и чрезвы-ч а й н ы е.
Классификация доходов также страдает недостатками.
Она охватывает: 1) налоги и налогообразные поступления «impots et revenue» (с подразделением на прямые налоги, сборы, приравниваемые к прямым налогам, поступления от регистрационных сборов, гербовый обор, налог на биржевые операции, налог на доход от ценных бумаг, таможенные пошлины, поступления от косвенного обложения, налог на ■сахар);.2) доходы от монополий и государственных промышленных предприятий (с подразделением на косвенное обложение, почту, телеграф, телефон, сборы и авансы иа телеграфные и телефонные работы, доходы от разных предприятий); 3) доходы от государственных имуществ (с подразделением на доходы от имуществ за исключением лесов и лесной доход); 4) разные бюджетные доходы (сюда относят всевозможные виды поступлений: сбор с патентов иа изобретения, доход от продажи правительственных изданий, доходы от тюрем, возмещение расходов казначейства и т. п.); 5) чрезвычайные доходы (доход от выпуска краткосрочных обязательств, доходы от имуществ, завещанных в пользу государства и т. п.); 6) оборотные доходы, т. наз. «recettes d'ordre», с подразделением на доходы, предназначенные для покрытия определенных расходов — «recettes en attenuation de de-penses» (доходы университетов, денежные штрафы, пенсионные вычеты и т. п.) и оборотные доходы в собств-енном смысле (взносы некоторых коммун и департаментов на расходы по содержанию полиции, суммы, вносимые железнодорожными компаниями в погашение предоставленных им авансов для оплаты процентов по гарантированным займам и т. п.).
4 и 6 группы доходов вызывают большую критику: в них включены как попало совершенно различные по своей правовой и финансовой природе доводы, которые вполне бы могли найти место в других группах.
— 225 —
Остановимся на недостатках группировки расходов.
С первого взгляда может показаться, что во Франции имеется це-•леесообразный принцип классификации. Так, расходы министерства финансов делятся на пять частей: 1) государственный долг, 2) верховные органы государственной власти (президент республики, сенат, палата депутатов), 3) общие расходы министерства, 4) расходы по управлению и взиманию налогов и государственных доходов, 5) обратные выплаты, возмещения и оборотный статьи («non-valeurs»). Далее, в конце бюджета) дается общая сводка 'расходов покатим пяти главам. Но, ■с одной стороны, группировка расходов по этим различным главам в бюджете министерства финансов является далеко неполной; например, лочтовые, телеграфные и телефонные расходы не фигурируют среди издержек по управлению и взиманию налогов и государственных доходов.
С другой стороны, общая сводка расходов делается в очень суммарном виде и на нее совершенно нельзя полагаться, потому что, если обратиться к подробностям, можно увидеть, что здесь в действительности логической 'группировки не имеется. Каждое министерство дает перечень своих расходов, не придерживаясь какого-нибудь определенного порядка или метода, а руководствуясь случайными обстоятельствами', без всякого желания подчиняться общему единообразному принципу группировки1).
Министр финансов всегда оказывал энергичное сопротивление всякому мероприятию, имевшему в ! виду новую классификацию2). Поэтому общий расходный бюджет представляет собой какую то беспорядочную массу. На гаротя-асений времени его видоизменяли, исправляли, дополняли, сокращали. Наименования расходных глав часто формулируются в неясных выражениях, так что неизвестно, для какой цели расход испрашивается. Нередко кредиты на какой-нибудь предмет 'распределяются между несколькими министерствами или в том же самом министерстве между несколькими, главами. Эта практика представляется желательной для бюрократии в целях сокрытия общей суммы расхода путем расчленения и распределения его по разным углам бюджета.
Для того, чтобы выяснить, во что обходится та или иная отрасль управления, необходимо сначала (раскрыть эти махинации и проделать ряд весьма трудных подсчетов. При таких условиях серьезный контроль расходов не представляется возможным. Парламентские комиссии заявляют, что они не понимают смысла и назначения некоторых расходных глав..
Другим неудобством является потеря времени для парламента; вследствие разбивки одного расхода на очень отдаленные друг от друга главы, прения по всей отрасли управления начинаются снова всякий раз, как какая-нибудь из этих глав поступает на обсуждение.
!) Относительно этого пункта см. работу проф. Laferreire, La reforms des ecri-tures budgetaires, в R. S. LP. 1913 г. стр. 99 и ел. См. также Ieze, Vers un classement plus methodique des depenses publiques, R. S. L. F., 1914 г., с. 503 и ел. В докладе депутата Марэна по отчету министерства иностранных дел за 1907 г., Палата депутатов, 11 июля 1911 г., док. № 1170, можно найти многочисленные конкретные примеры этой практики.
') См. например, борьбу, которая завязалась между палатой депутатов и министром в 1913 г. по поводу поправки Можэ. По предложению Можэ палата вотировала дважды следующее постановление (оспариваемое министром финансов и отклоненное сенатом; см. отчеты о заседаниях палаты 15 марта, 29 июня и 25 июля 1913 г. J. О., Chambre, Debats, с. 1103 и ел. 3017 и ел., 3086 и ел., а также заседании сената 5 июня 1913 г., J. О., Senat, Debate, с. 858): .В об'яенениях, прилагаемых каждым министром к проекту бюджета, по статьям, содержащимся в различных главах, должны приводиться данные: 1) О расходах, произведенных по этим самым статьям или этим ■самым главам в предшествующем году, 2) об аннулированных кредитах, 3) о кредитах, внесенных в бюджет на предыдущий отчетный период*. Этот метод, давно уже лрименяемый в Англии, горячо оспаривался министром финансов.
Общая теория бюджета.    *'
— 226 —
Крупные недостатки этой системы были уже давно указаны; предлагались-меры к их устранению 1), но, однако, до оих пор ничего еще не сделано. Впрочем,, финансовый закон 15 июля 1914 г., ст. 98, содержал постановление о том, что «в бюджете на 1915 г. в приложении к об'яснительной записке-к этому бюджету должна быть опубликована общая таблица государственных расходов за вычетом всех повторных статей по (присоединенным бюджетам. и по всем специальным счетам». В качестве схемы классификации закон 1914 г. устанавливал следующие труппы:   «1) расходы, покрываемые   общими   реесур-сами, 2) издержки взимания и другие расходы, которые противостоят получению доходов;   3) расходы, подлежащие   возмещению;   4)   расходы, относимы» за счет государственных займов». Эта классификация, какой бы прогресс она ни представляла, не могла, очевидно, удовлетворить потребности в ясности » правильности показываемых в бюджете сведений. Закон не предписывал логической группировки   государственных   расходов   по   отраслям   управления, т.-е. такой группировки, которая бы позволила знать издержки различных отраслей государственного управления, проследить движение расходов за ряд: лет и устранить повторные статьи. Однако, война не позволила осуществить, закон 1914 года. Правительство же истолковало этот закон в том смысле, что он имел силу лишь для бюджета 1915 года. Поэтому, бюджет 1922 года совершенно с ним не считается. В перечне сведений, которые должны быть представлены парламенту разными министерствами и учреждениями, не содержится: даже упоминания о ст. 98 закона 1914 года.
Палата депутатов не оставила мысли добиться более полных сведений й методической классификации расходов. В этой связи необходимо отметить финансовый закон 29 июня 1918 г., ст. 59 которого содержала постановление о том, чтобы, при представлении каждого бюджета, министр финансов сообщал парламенту перечень доходов и расходов, произведенных в течение последнего-окончившегоса года по государственным учреждениям, пользующимся финансовой самостоятельностью и получающим пособие от 1ч>сударстза». Эта группа охватывает большое число учреждений, как-то: национальный госпиталь «Quinze-Vingts», национальный институт для слепых детей, национальный институт глухонемых в Париже, Шербурге и Бордо, университеты, музеи,, французский институт восточной археологии в Каире и многие другие учреждения (декрет 7 января 1920 г.). Но это лишь второстепенные отрасли управления. Для всей же совокупности государственных учреждений логической группировки расходов, которая бы позволяла узнать общую стоимость, каждого учреждения и движение его расходов, не существует.
Нежелание правительства осуществить необходимую реформу является очевидным. Но сопротивление бюрократии не имеет никаких разумных оснований. Оно об'ясняется не только стремлением избегнуть возможного'увеличения работы, но в особенности опасением распространения контроля парламента и общественного мнения на ее деятельность. Один из политических деятелей, стремившихся с наибольшим пылом и настойчивостью к расширению парламентского контроля над финансовым хозяйством и к раскрытию злоупотреблений бюрократии, депутат Луи Марен, бывший главным докладчиком бюджетной комисси, составил в 1912 г. подлинный обвинительный акт, который нисколько-не является преувеличенным 1).
«Каково состояние системы бюджетных документов в результате изменений, произведенных в бюджете-за столетие? Фактически они сделались н е у д о-бочитаемыми ре только для широкой публики, но и для самих посвященных... Наша система бюджетных документов недоступна как в отношении
]) См. проект закона, предложенный депутатом Мареном (12 июля 1912 года„
Ch. Doc, 1913. II, Ж° 2196, с. 329 и ел.) в целях обеспечения ясности, правильности
и единства бюджетных документов.    .    •
— 227 —    #
цифр, так и идей, которые она выражает. Если даже кто-нибудь найдет цифру,, которую ему нужно, он не сможет отыскать никаких данных для сопоставления или каких-либо об'яснеиий, которые бы .позволяли оценить обоснованность данного предложения или данного назначения. Далее, наша система бюджетных документов порочна в том смысле, что под внешностью весьма большой регулярности, совершенного порядка, полных объяснений она содержит массу ошибок и неточных данных; наконец, на практике она до сих пор остается недоступной контролю, как это показали первые работы комиссии по установлению окончательного отчета по бюджету; представляется невозможным получить данные для сравнения ее составных частей за ряд лет...
«В общем, не было никакой руководящей идеи при введении особых методов отчетности для различных отраслей управления...; отчетность в каждом учреждении устанавливается лишь для нужд этого учреждения... Отсутствие ясности, установленное в отношении ряда бюджетов, не всегда имеет своей причиной неспособность или нерадивость заинтересованных отчетных учреждений; учреждения пользуются этим несовершен-.ством, как орудием (защиты против последующих обследований контроля. Учреждения... производят двоякую работу: они устанавливают, с одной стороны, правильные, соответствующие их потребностям, исчисления расходов, и, с другой стороны, бюджет, приспособленный к требованиям контролирующих их органов, в котором точность определения потребностей и действительное положение вещей ааменяется намеренной неточностью и неясностью... В настоящее время это скорее перечисление, чем систематическая группировка расходов. Такое положение вещей проистекает не столько от первоначального недостатка логики, сколько от уого, что изменения в прежнем строении бюджета во многих случаях осуществлялись путем случайных добавлений, тогда как следовало бы держаться постоян-яого плана и производить общи© изменения в расположении кредитов. Подлежащие удовлетворению потребности эволюционируют с течением времени: некоторые отрасли управления получают более широкое развитие, тогда как значение других уменьшается. Вместо того, чтобы производить через известные промежутки соответстаующее распределение отраслей управления по разным главам бюджета, довольствовались или включением в эти последние стоявших в более" или менее тесной связи с ними кредитов или присоединением к уже существующим главам новых глав, которые могли бы быть с екоторымн об'яс-нениями присоединены к другим, уж* открытым главам. Часто также руководители учреждений систематически пользовались этим приемом для производства нужных им передвижений кредитов между различными главами, совершенно ие заботясь, чтобы представить детальные подразделения послед ни х . рациона льным образом. В общем, внутреннее строение бюджета, как под влиянием потребностей момента, так и под влия-йиам эгоистических стремлений учреждений, восприняло ряд противоречащих логике группировок, которые часто встречаются в нем в настоящее время».
Луи Марея выдвинул следующие реформы:
«Строение бюджета должно быть таким, чтобы была возможность с по
мощью нескольких цифр легко соединять «все элементы расходов, которые нахо
дятся в связи друг с другом... В настоящее время разные органы одной и той
же отрасли управления оказываются распределенными по различным частям
сметы или даже между сметами различных департаментов министерств...
«Нужно сделать возможным об'единение различных частей
каждой   отрасли   управления,   разбросанных   по   всему   бю
джету, для того, чтобы можно было в точности   знать   стоимость   этой
отрасли   управления,   взамен   современного   положения,   как будто   на-
15*
— 228 —
рочно созданного для этого,   чтобы   окутывать   факты   мраком,   позволяющим сокрыть их истинное значение.
«Наименования глав, а также и детальная разбивка кредитов по статьям
и главам, должны быть достаточно ясными, чтобы просматривая их, можно
было точно выяснить, каково назначение соответствующих кредитов.
«Недостаточно, чтобы бюджетные документы точно указывали нам цель,
на (которую теоретически будут натравлены кредиты, содержащиеся в бюджете.
Мы должны также иметь данные для суждения, являются ли сметные предпо
ложения, составленные учреждениями, правильными; опыт, к несчастью,
показывает, что при составлении нашего теперешнего проекта бюджета о пра
вильности исчислений заботятся недостаточно.
6.    «Должны    даваться     дополнительные     сведения,     как    для
об'яснегаия — в тех случаях, когда это 'Нужно, — предмета главы и кредита, так
и для того, чтобы дать возможность   оценить   обоснованность   исчислений,   и
об'яснить изменения или особенности, которые в данном случае имеются... Очень
часто учреждение отвлекает внимание парламента при помощи детальных дан
ных; последний находит в цифрах интересующие его сведения и, считая все
выясненным, не стремится больше искать то,   что нужно было бы выяснить.
Намеренно или ненамеренно, но искусственный характер бюджетных ма
териалов постоянно выступает наружу.
6.«Необходимо далее, чтобы была принята одинаковая форма для
правительственного проекта бюджета, для йотированного бюджета и для окон
чательного отчета; это лишь различные аспекты одного и того же документа:
проект устанавливается a priori и основывается на предположениях; вотирован
ный бюджет представляет собой выражение воли парламента; отчет оконча
тельно показывает, параллельно предположениям и законодательным решениям,
действительно происшедшие факты. Сравнение между этими тремя элементами
бюджета не может быть производимо, если для них не будет строго установлено
совершенно одинаковое построение.. Комиссия по отчетности имела случай кон
статировать , в какой степени это элементарное правило, до сих пор не призна
валось. Проект бюджета, вотированный бюджет и окончательный отчет пред
ставляют по большинству департаментов такие различия в обозначениях и де
тальной разбивке, которые в некоторых случаях делают всякое, сопоставление,
если не невозможным, то, по крайней мере, совершенно бесплодным... Опыт
показывает нам, что внесение этих различий преимущественно имело своей
целью сокрытие в отчете по бюджету значения расходов, сопоставление ко
торых с цифрой, шоказаивой в бюджете, обязательно обратило бы на себя
внимание контроля.    ' .    ;.
7.    «Наконец, бюджетные материалы   должны, приобрести   действительный
характер публичности: в самом деле, недостаточно, чтобы они были понятными;
необходимо еще, чтобы общество .имело возможность дать себе отчет о том, жак
управляются государственные   финансы».-—Луи   Марен   констатирует,   что   -во
Франции «ничего не делается для того, чтобы дать возможность публике полу
чить по минимальной цене документы, которые бы могли ей осветить финансовое
положение страны».
В заключение Луи Марен предложил вынести постановление о том, чтобы, начиная с 1 января 1915 г., проект бюджета, вотированный бюджет и окончательный отчет каждого департамента министерств составлялись по единообразному методу в отношении предмета глав, обозначения последних и их разбивки на статьи, параграфы и лодпараграфы».
Все это, одна/во, бсга'ется в стадии проекта.
— 229 —
V. Итальянская система1).
В современном итальянском бюджете лроводится основное деление доходов и расходов2) на: ^действительные или оффектив-йые доходы и расходы («entrate e spese effetive»); 2) железнодорожное строительство («eostruzione di strade ferrate»); 3) движение капиталов («movimento di capitali»); 4) взаимно компенсирующиеся или оборотные доходы и расходы («partite di giro»).
1)    Эффективные доходы и расходы. Это такие доходы и рас
ходы,   которые   ведут   к   увеличению   или   уменьшению   имущества
правительства. Например, доходы от налогов, пошлин, поступления от госу
дарственных   имущеетв   являются   эффективными доходами; расходы на
заработную плату, пенсии, проценты по государственному долгу, снабжение
• армии и т. д. являются эффективны.ми расходами.
а) Эффективные расходы подразделяются на обыкновенные и чрезвычайные; это деление проводится, исходя из периодичности'дохода или расходе.
• б) Обыкновенные .расходы в ©вою очередь подразделяются на постоянные и непостоянные (меняющиеся) расходы, смотря по тому, устанавливают ли основные законы величину их или, напротив, такое установление раз навсегда является невозможным, или же установление этой величины зависит от правительства.
Движение капиталов. Неэффективные доходы и расходы—это те,
которые ведут к простой трансформации элементов имущества, без увеличения
или уменьшения последнего. Например, выручка от продажи земельного участка
представляет собой неэффективный доход: вместо проданного земельного участ
ка в имуществе правительства фигурирует сумма денег, вырученных от этой
продажи. Точно также, если государственные средства употреблены на приобре
тение земельного участка, этот расход является неэффективным; в этом случае
происходит простая трансформация капиталов.
Железнодорожное строительство.—В течение долгого вре
мени операции этого рода фигурировали на первом месте среди «госгуплекий и
выдач в рубрике движения капиталов. Они представляют собой выпуски обли
гаций для сооружения или выкупа железных дорог.
Взаимно компенсирующиеся доходы и расходы («partite
di giro»). Сюда относятся доходные ш расходные операции, которые производятся
одновременно, в одинаковом размере1, по поводу одного и того же
предмета и которые взаимно компенсируются3). Напр.: одна отрасль государ
ственного управления оказывает услугу другой его отрасли: первая отрасль ста
новится кредитором второй, а вторая—должником первой на ту же сумму. Но оба
учреждения составляют части одного юридического целого—государства. Следова-
1) См. в особенности De Cupis, Legge sull'amministrazione del patrimonio dello, stato, 3 нзд. 1910, II ч., стр. 72 и ел.; Rossi, II bilancio finanziario, Rome, 1901; Jeze, Les finances de guerre de l'ltalie в R. S. L. P., 1916, стр. 429, прим.
3) Об историческом происхождении этой классификации см. у De Cupis, ук. соч. и стр.
3) Точное определение „partite di giro" послужило поводом для споров. См. различные мнения у De Cupis, ук. соч., II, стр. 81 и ел.; Rossi, II bilancio finanziario, Rome, 1901, стр. Ill и ел.—Ст. 138, § 2 регламента об отчетности дает следующее определение: «Обе части, на которые делится бюджет (эффективные доходы и расходы, движение капиталов), могут быть подразделены, когда это представится цеде* сообразным, на дальнейшие рубрики в Целях образования особого счета для обязательств, которые государство заключает для некоторых наиболее крупных отраслей управления, или чтобы выделить в качестве особой группы „partite di giro" доходы и расходы, имеющие в бюджете лишь чисто счетное значение, в тех случаях, когда государство одновременно является и должником ■ кредитором.
— 230 —
тельно, государство является одновременно и кредитором и должником на одинаковую сумму. Поэтому урегулирование расчетов происходит бее производства какого либо действительного платежа.
Наряду с этой основной классификацией бюджета на эффективные доходы и расходы, железнодорожное строительство, движение капиталов и взаимно компенсирующиеся доходы и расходы имеются и другие второстепенные группировки.
Выделяются   поступления   и   выдачи,   имеющие   лишь   счетное
з н а ч е н и е («entiate ed uscite figurative»), полностью балансирующиеся между
собой (по предмету и сумме), напр., проценты по облигациям государственных
займов, принадлежащим казначейству. Означенные проценты одновременно фи
гурируют в доходах и расходах. Это как раз то, что во Франции называют
оборотными доходами и расходами. Если эти поступления и выдачи ука
зываются в государственных бухгалтерских книгах, то только для того, чтобы
представить полную картину всех государственных доходов и расходов. Окон
чательного результата они не меняют.
Итальянская   отчетность   особо   выделяет   остатки   доходов    и
расходов («residui attivi e passivi») прежних счетных периодов. Эти остатки
практически составляют элементы актива и пассива   имущества   государства;
в тот день, когда они будут получены или уплачены, будет иметь место полу
чение дохода или оплата расхода. Так как в Италии бюджетный период совпа
дает с бюджетным годом (см. выше), то остатки не показываются в проекте
бюджета («bilancio preventivo»), а фигурирует лишь в   счетах казначей
ства («bilancio del Tesoro»).   .
В своей бюджетной речи в декабре 1921 г. 1) министр 'казначейства де
Нава .предложил палате депутатов выделить в особую ;часть, начиная с бюджета
1922—23 г., все расходы, связанные с ликвидацией войны: «этот пас
сив, являющийся остатком истекших отчетных годов, должен быть особо выде
лен; этим путем дальнейшие бюджеты, начиная с ближайшего, будут сделаны
ясными, п>ояятным)и и отвечающими финансовому    положе
нию в отчетном году». Чрезвычайные доходы, каж напр., чрезвычайный
поимущественный налог, также должны быть выделены из бюджета и предназ
начены для оплаты расходов, обусловленных войной.
Эта классификация, являющаяся особенностью итальянского бю-' джета, имеет целью показать, насколько это возможно, истинное экономическое положение государства к концу каждого отчетного периода. По воззрениям некоторых итальянских финансистов только это одно и имеет значение. Совершенно недостаточно довольствоваться одним сообщением доходных и расходных назначений, утвержденных парламентом, и затем указанием в отчетах употребления, которое было сделано из этих ассигнований парламента. Существенным является, говорят они, знать экономический эффект' финансового хозяй-. ства: в какой мере имущество государства увеличилось или уменьшилось в результате финансовых операций, произведенных в данном году2).
Эта весьма соблазнительная точка зрения, однако, очень оспаривается даже в ■•■самой Италии3). Возможно ли (произвести точные иочи-
*) Esposizione Finanziaria (декабрь 1921), Рим, 1921, стр. 17 и ел.
2)    Среди авторов, которые   больше всего настаивали на необходимости такого
счета имущества, находятся Gagliardi, И bilancio dello Stato, Turin, 1908; см. также
Flora, Manuale della Sc. delle Finanze, 6 изд.. 1920, стр. 98 и сд.; d'Alvise, Intorno
al disegno di legge 27 marzo 1909 sulla   contabilita dello Stato; Padova, 1909, стр. 5
и ел.; Vitagliano, Lezioni di contabilita di Stato, 1913, стр. 70, а равно- Roia,   Gonta-
bilita di Stato, ч. I, Padova, 1924, стр. 94 и ел., в особенности стр. 216.
3)    Luzzatti, Esposizione finanziaria, 1 декабря 1891 т.; Sallandra, Nuova Antolo-
gia, 15 мая i896 т.; Ferraris, Nuova   Antologia, 16 января 1903 г. Ср. также Bellini,
Bagioneria generate, МУап, 1898, етр. 93 и ел.; Yianello, Sistemi di bilancio, в Rivista
di Ragioneria, Rome, VI, стр. 14 и ел.
-_ 231 —
сления изменений в имуществе*? О другой стороны государственное хозяйство по своему с у щ е с т в у не имеет целью увеличение материального имущества. Здесь мы имеем дело не с коммерческим предприятием, стремящимся к извлечению прибыли. Развитие культуры, благосостояние жителей страны, общее экономическое преуспеяние — вот наиболее существенные цели правительственной деятельности. Все это не может быть оценено в деньгах, а равно не может •быть показано в финансовых отчетах или зафиксировано бухгалтерским способом.
На практике итальянская система не функционирует всегда так регулярно, как это, казалось, показывает предыдущее изложение1). При делении доходов и расходов на эффективные и неэффективные, эффекта в н ы е доходы должны бы были покрывать все эффективные расходы,—если бы даже для этого понадобилось повысить •ставки налогов. Но итальянские правительственные деятеля не всегда решаются на последнее. В результате в годы бюджетного дефицита э ф-■фективные расходы относят в известной части на счет движения капиталов («movimento di capitali»).
Декретом (имеющим силу закона) № 596 от 10 мая 1925 г. отменено
выделение в особую группу расходов иа железнодорожное строитель
ство. Соответствующие расходы с 1926/27 г. были соединены с эффек
тивными расходами.    .

VI. Германская система.

Германский бюджет распадается на обыкновенный и. чрезвычайный бюджеты (§ 3, абз. 1, пол. о гос. бюдж.); однако, особого чрезвычайного бюджета не составляют; чрезвычайные доходы и расходы (§ 3, абз. 2 по.л. о гос. бюдж.) показываются внутри единого бюджета. В обыкновенной части последнего различаются постоянные и единовременные расходы (§ 4, пол. о гос. бюдж.). Отдельные сметы («Einzelplane») устанавливаются для каждого министерства, а также для канцелярии рейхспрезидента, рейхстага, для государственного долга, для повинностей войны и т. д. В каждой смете показываются доходы и расходы ■соответствующих отраслей управления.
В германском бюджете («Reichshaushaltplan») на 1926/27 г. в области классификации доходов и расходов был осуществлен ряд нововведений, которые следует признать бесспорным и значительным- шагом вперед по сравнению с предыдущей практикой2). Все однородные доходы и однородные расходы были расположены в сметах под статьями с одинаковыми номерами и с одинаковыми обозначениями. Прежде всего это имеет значение для расходов. Что касается доходов, то, например, за незначительными исключениями, в статье 1 обыкновенных ведомственных доходов показываются доходы от ведомственных имуществ и т. п., в статье 2 поступления от продажи негодного1 или излишнею имущества, предметов обстановки, печатных изданий, документов и т. д., в статье 3 доходы от пошлин. Важнейшие государственные доходы: поступления -от налогов и таможенных пошлин, тажавываемые в бюджете общего финансового управления, распадаются на: 1) налоги на имущество и обра-
') Luigi Einaudi, The growth and present situation of the public finances о Italy, в The Economic Journal, дек. 1915, стр. 493 н ел.; также Flora, Sc. dell Finanze, 6 изд.,' 1921, стр. 103, прим. 2.
2) Ср. для ' последующего об'яеннтельную записку к проекту германского -бюджета на 1925/26 г., стр. 58 и ел. .II, Die formelle. Aufstellung des Haus-haltsentwurfs0.
— 232 —
щенле и 2) таможенные пошлины и налоги на потребление; первые из-, них подразделяются на постоянные и"единовременные налоги, а вторьте—на заложенные и прочие (или незаложенные) доходы. Систематической связи между налоговыми доходами и прочими государственными доходами (напр. от чеканки монеты) внутри государственного бюджета не имеется.
Что касается постоянных расходов, то для них в основу смет Кладутся нормальные схемы расходов («Normalplane»). В расходных статьях от 1 до 10 показываются вое личные расходы, а в; статьях от 11 до 30—вещные или реальные расходы соответствующих учреждений, в статьях 31 и ел. размещаются «прочие расход ы», т.-е. такие, «которые проистекают из выполнения особых задач учреждения или которые не могут быть отнесены к вещным расходам». Нормальная схема для постоянных расходов высших государственных: учреждений представляет следующую картину:
1)    Заработная плата (жалованье).
Прочие личные расходы   (статьи 2—10).
Прибавки и расходы на представительство («Aufwandsgelder»).
Оплата сдельных работ штатных служащих.
Оплата сдельных работ нештатных служащих.
Временное   добавочное   соде/ржание   штатным   служащим, проходящим!
подготовку!.
а) Вспомоществования служащим министерств.
б) Вспомоществования служащим прочих учреждений.
7)    а) Пособия служащим в случаях перевода.
б) Путевые расходы переведенным или работающим за границей служа-■щим при посещении отдельно от них проживающих семей.
8)    Выходное пособие.
9—10) Свободны.
Вещные (реальные) расходы (статьи 11—30).
Канцеляровие расходы.
Ремонт и пополнение имущества и предметов обстановки служебных,
поадещений.
Приобретение книг.
Почтовые, телеграфные и телефонные расходы.
Содержание служебных зданий.
Управление ведомственным имуществом.
Ремонт и пополнение имущества и предметов обстановки в' служебной)
квартире министра.    >
Содержание 'Служебного автотранспорта.
Путевые расходы.
19а) Расходы, на экспертов.
20)    Под'емные деньги и под'емные вспомоществования.
21)    Смешанные расходы,
22—30) Свободны.
:   ;    Прочие расходы (начиная со статьи 31).
31) {Обозначение статьи) н т. д.    .         "
Те статан, по которым в сметах никаких расходов не исчисляется-за отсутствием потребности в них, включаются в бюджет в качестве незанятых статей («Leertitel»). Для того, чтобы установить внешнее отличие единовременных расходов от постоянных, соответствующие-
— 133 —
главы обозначаются буквой Е, подобно тому, как это делается во Франции в отношении чрезвычайных расходов («dep. extraordinaires»).
Эта «нормализация» существенным образом содействует ясности и легкой обозримости германского бюджета. Осуществлению этих принципов служит также впервые приложенная к проекту бюджета на 1926/27 г. (приложение 2) сводка нетто-доходов и расходов отдельных отраслей государственного управления, а равно систематическая группировка расходов (приложение 4).
Положение о государственном бюджете не установило детальных правил» группировки доходов и расходов внутри бюджета. Кроме указанных выше предписаний следует, однако, еще упомянуть § 11 пол. о гос. бюдж., согласно которого средства для выплаты жалованья и оплаты сдельных работ, производимых, штатными- и нештатными сотрудниками, должны исчисляться раздельно друг or друга и от других видов расходов. Далее, количество штатных должностей, слу-жащее основанием для производства расходов на выплату жалованья, должно» показываться в бюджете отдельно для каждой -группы должностей. В отношении, составления отчета об наполнении бюджета положение о государственном бюджете содержит в §§ 62 и ел. более подробные предписания, которые-отчасти уже были упомянуты выше. Первым отчетом об исполнении бюджета^ составленным в полном соответствии с положением о государственном бюджете,, был отчет за 1924/25 отчетный год.
ЕООСР. — Доходы в едином государственном бюджете распределяются на следующие 9 отделов:
Отдел       I. Прямые налоги.
Отдел     II. Косвенные налоги (с подразделением на: а) акцизы к
i    б) таможенные доходы).
Отдел    III. Пошлины.
Отдел    IV. Доходы от транспорта и связи.
Отдел     V. Доходы от государственных имуществ.
Отдел VL Доходы от государЛвенных: сельского хозяйства, про-
'    .    мышленности, торговли, банков и страхования.
Отдел   VII. Возмещение государственных расходов.
Отдел VIII. Разные доходы.
Отдел    IX. Доходы от выпуска монеты и займов.
Каждый из этих отделов распадается на параграфы. Так, в: отделе I (шрямые налоги) имеются: § 1 — налоги с сельского хозяйства,, § 2 — промысловый налог, §3 — подоходный налог, §4 — государственный налог на сверхприбыль. Параграфы в свою очередь делятся на статьи. Доходная часть единого государственного бюджета СССР на 1928/29 г. содержала 43 параграфа и 94 статьи.
Отдельно, вне означенных подразделений, показываются остатки по исполнению государственного бюджета.
Кроме того в утверждаемом законодательными органами своде доходов и расходов единого государственного бюджета дается более общая группировка доходов на 3 основных раздела: А — налоговые доходы,, В — неналоговые доходы и В — доходы от кредитных операций.
Ныне действующая классификация доходов, построенная на принципах принятого в дореволюционное время деления доходов, недостаточно четко отражает сущность экономики и финансовой политики советского государства. В связи с этим намечается изменение построения доходной части бюджета путем распределения доходов по отраслям и секторам народного хозяйства *).
О См. статью Н. Гобзы „Пересмотр системы бюджетных сводов" в журнале „Финансы и народное хозяйство" л» 52 за 1Й28 г.
— 234 —
Утвержденная постановлением СНК ССОР от 12 июля 1927 г. классификация государственных расходов носит смешанный предметно-ведомственный характер.
Исчисляемые по государственному бюджету расходы распределяются в этом проекте на следующие основные бюджетные группы: I. Народное хозяйство. II. Транспорт и связь.
Социально-культурные нужды.
Государственное управление.
V. Оборона.
VI. Расходы по государственному долгу. VII. Средства, передаваемые местному бюджету. VIII. Резервные и особые фонды.
В свою очередь I—IV, VI и VII подразделяются на разделы, включающие в себя однородные категории расходов. Разделы эти следующие: В   первой   бюджетной   группе —«народное   хозяйство».
Регулирование народного .хозяйства,
Сельское хозяйство,
промышленность,
электрификация,    :
мероприятия по развитию торговли и финансирование кооперации,
коммунальное хозяйство и жилищное строительство.
Во второй бюджетной   группе — «транспорт и связь».
Общие расходы по управлению,
железные дороги,
водный транспорт,
шоссейные и грунтовые дороги,
почта, телеграф, телефон и радио.
В    третьей    бюджетной    группе — «социально- культу р-« ы е нужд ы».
Администрирование социально-культурной работы,
просвещение, науки и искусства,
здравоохранение,
охрана труда и социальное обеспечение.
В    четвертой     бюджетной     группе — «государственное управление».
Общие расходы по управлению,
планирование и статистика,
внешние сношения,
охрана общественного порядка,
суд, прокуратура и исправительные учреждения,
операционные расходы по финансовому хозяйству.
В    шестой    бюджетной    группе —«расходы    по    го суда р-«твенному   долгу».
Организационные расходы по государственным займам,
платежи по государственному долгу.
В   седьмой   бюджетной   группе —i«средства,   передаваемые и отчисляемые местному б юд же ту».
Субвенции, дотации и ссуды (напр., ссуды на школьное и больничное
•строительство),
отчисления от государственных доходов.
В   восьмой   бюджетной    группе — «резервные    и    особые
■фонды»; каждый фонд выделяется особо.   .    .    ,
— 235 —
В составе некоторых разделов дается дальнейшая группировка предметного содержания по крупным предметным категориям; например, в разделе «сельское хозяйство» устанавливаются подразделения: а) земледелие, животноводство и другие отрасли сельского хозяйства, б) лесное хозяйство, в) переселение, г) финансирование сельско-хозяйственных банков, д) кредитование бедняцкого населения, е) финансирование трестированных совхозов и ж) ирригация.
Наряду с распределением сметного материала по указанным главнейшим категориям, определяемым-по предметному или целевому признаку, производится также деление расходов по сметам ведомств и учреждений, при чем в каждой смете общими заголовками обозначаются перечисленные выше разделы, в которым относятся те или иные расходы, исчисляемые по данной смете.
Внутри каждой сметы расходы разделяются на главы, в составе которых группируются либо расходы по содержанию отдельных учреждений, заведений, предприятий или целых групп их, либо расходы по отдельным мероприятиям или группам однородных мероприятий. Таким образом, в основу деления расходов на главы принимается и ведомственный признак, и предметный или релевой.
Внутри глав расходы подразделяются на параграфы; но не каждая глава •содержит в себе эти подразделения; значительное число глав на параграфы ■совершенно не подразделяется.
Первые семь параграфов во всех главах, где они ыстречаются, носят одни и те же названия и одну и ту же нумерацию, а-именно:
§ 1 — Заработная плата.
§ 2 — Канцелярские   и хозяйственные   расходы.
§ 3 — Путевое довольствие.
§ 4 —Новые постройки и капитальный ремонт.
§ 5 — Оборудование и инструменты.
§ 6 — Специальные операционные расходы.
§ 7— Разные расходы (с'езды, конференции, издательство, библиотеки и т. п.).
Роспись общесоюзных государственных расходов на 1928/29 г. содержала .570 бюджетных подразделений (№№). Роспись государственных расходов РСФСР на 1928/29 г. имела 592 №№ (причем сюда не входили расходы по финансированию народного хозяйства и фонды и средства, передаваемые АССР и местным бюджетам РСФСР).
Хотя новая классификация государственных расходов построена на основе распределения расходов по их предметно-целевому назначению, тем не менее основные бюджетные таблицы, утверждаемые законодательными органами, совершенно не дают представления о предметном назначшш расходов, так как таблицы эти составляются не по предметному, а по ведомственному принципу. Поэтому происходившее в мае 1928 г. совещание представителей НКФ Союза ССР и союзных республик по вопросам государственного и местного бюджетов признало, что если необходимо, чтобы утверждаемая часть бюджета отражала его классовый характер и хозяйственную структуру советского государства, то утверждению должны подлежать не ведомственные, а предметные своды государственных расходов. Распределение же кредитов по ведомствам и учреждениям-распорядителям и по всем установленным подразделениям бюджетной классификации должно утверждаться не по общим сводам, а по росписям государственных расходов, к которым обобщающие их ведомственные своды должны являться лишь простым приложением. Принятие этого решения потребует внесения некоторых изменений в общий план распределег ния всего бюджетного материала, входящего в комплект государственного «бюджета1). — Ред.]. .
!) См. СТ; С. Голованова «Итоги совещания по государственному и местному бюджетам" в журнале .Финансы н Народное Хозяйство", Ms 25—1928г.
— 236 —

РАЗДЕЛ   II. ВНЕШНЯЯ ФОРМА БЮДЖЕТА.

Должен ли бюджет 'составляться таким образом, чтобы было достаточно произвести два сложения для получения итога р а сх о д о в и итога доходов и одно вычитание этих двух итогов, чтобы узнать, сбалансирован ли он или в нем имеется излишек доходов или дефицит?
Это — вопрос о единстве бюджета.-
Единство бюджета может нарушаться различным способом:
установлением: чрезвычайных б ю д ж т о в;
наличием присоединенных бюджетов («budgets annexes»);
открытием специальных счетов казначейства; представлением   в   отдельных   документах   различных частей общего бюджета.
При установлении ч р е з в ы ч а й н от о бюджета расходы более или менее исключительного характера выделяются из общего бюджета; суммирования их с суммами, содержащимися в этом последнем бюджете, не производится; наконец, они покрываются за счет ресурсов, действительно исключительного характера (чаще всего за счет займов).
В присоединенных бюджетах группируются отдельно от общего бюджета расходы и доходы некоторых отраслей государственного управления, таких, как государственные железные дороги, национальная типография и т. д.
Специальные счета («Comptes speciaux» или «services spe-ciaux du tresor») представляют собой такие счета, которые государственное казначейство открывает для определенных операций 1). Эти операции должны сами покрывать, посредством специальных доходов, единовременно произведенные расходы. Чаще всего доходы могут поступить лишь в будущем; тогда1 казначейство, чтобы не откладывать производства расходов, вызываемых проектируемыми операциями, до (поступления доходов, представляет необходимые авансы за счет доходов, извлекаемых путем юреиитлых операций текущего характера или от государственных займов; впоследствии эти авансы должны быть погашены постепенными выплатами из ожидаемых специальных доходов. Для означенной операции в кавначёйстве устанавливает особый счет; в дебет записываются суммы, авансированные кавшачейством; в кредит—^произведенные за счет опеци-альньгх доходов погашения, по илере их поступления.
Приведем пример: парламент желает усилить железно-дорожное строительство через железнодорожные компании; с этой целью, а равно для обеспечения интересов «предоставляющих денежные средства .капиталистов, государство соглашается гарантировать компаниям оплату процентов на следующих условиях: государство берет на себя предоставление сумм, необходимых для того, чтобы гарантировать выплату держателям акций или облигаций известного процента; однако, само собой разумеется, что .произведенные таким образом государством платежи являются лишь авансами, которые впоследствии должны быть погашены ва счет чистых прибылей тех линий, которым была предоставлена гарантия. Означенную операцию можно осуществить двумя способами: или включать ежегодно в государственный бюджет, в расходную часть, суммы, под-
i) Специальные счета были уже изучены (см. выше, стр. 107 и ел.) с точки врения целевого закрепления доходов. Здесь, о них будет поставлен вопрос лишь с точки зрения формы бюджета.
— 237 —-    .
лежащие выплате компаниям, а в доходную часть—погашения, (производимые компаниями; в этом случае применяется система бюджетного единства; или же можно открыть специальный счет казначейства под названием гарантия п р«центов, записывая в дебет этого счета все предоставленные компаниям суммы, которые будут потребованы от казначейства (средства от операций по текущему долгу) и в жредит—суммы, возвращенные компаниями; в этом случае мы будем иметь расчленение бюджета.
Наконец, бюджетное единство нарушается—по форме, но не обязательно по существу—представлением разных составных ^частей общего государственного бюджета в отдельных документах.
Таковы две системы: единство бюджета и расчленение его, как, и главные случаи их применения.
Имеет ли расчленение бюджета преимущества? Какие именно?
Чрезвычайныи бюджет, специальный счет и присоединенный бюджет ведут к расчленению бюджета. Прежде чем их рассматривать отдельно, мы должны изучить общий вопрос об единстве или расчленении бюджета.

§ 1. Единство или множественность бюджетных документов.

Преимущество иметь один документ представляется неоспоримым. Для парламента это лучшее средство контроля и сравнения, а для обществ а—лучшее средство охватить без особых изысканий совокупность доходов и расходов страны. Эти доводы кажутся решающими.
Неудобство состоит в том, что единство бюджетных документов в тех случаях, когда парламент состоит из двух палат, задерживает рассмотрение бюджета верхней палатой (обычно обсуждающей его во вторую очередь) до тех пор, пока нижняя палата не закончит вотирования всего бюджета полностью; это ведет к замедлению утверждения бюджета и может нарушить финансовые полномочия верхней палаты, если для бюджетной работы последней останется недостаточное время.
В этом отношении представление бюджета по отдельным частям— по доходам и расходам каждого министерства или группам расходов— кажется более удобным.
Впрочем, следует заметить, что ущерб, наносимый бюджетному единству множественностью документов, может быть смягчен представлением в устном или письменном виде общей сводки бюджета. Это обстоятельство позволяет некоторым защитникам раздробленного представления бюджета говорить, что между ними и сторонниками бюджетного единства—«разница не толще волоска» J). Фактически имеется единый бюджет, но он представляется и вотируется по частям.
Исторически сперва имело место раздробленное представление бюджета. Бюджетное единство относится к более поздней 'эпохе. Даже в настоящее время оно не везде существует.
П.
I. Франция на протяжении своей финансовой истории коле-ма множественности бюджетных документов не только вследствие существования чрезвычайных бюджетов, ио еще и. по другим причинам.
Так, прежде всего при Реставрации, в эпоху, когда чреввычайных бюджетов не существовало, и при Июльской монархии бюджет иногда
') Малу, бельгийская палата представителей, 17 декабря 1884 г.
— 238 —
делился   на   два   различных    закона:    один   для   расходов,    другой    для доходов.
Учредительное собрание 1848 г. восстановило единство для исправленного бюджета 1848 г.; на 1849 отчетный год бюджет каждого министерства утверждался отдельным законом; кроме того особый закон резюмировал—в тексте и таблицах—бюджет в целом, заключая в себе в то же время общие постановления, доходы и специальные счета. В 1849 г. законодательное собрание вернулось к системе двух законов: одного для расходов, другого для доходов.
В противоположность этому, при Второй империи доходы и расходы были об'единены в одном законе. Избранное в 1871 г. национальное собрание восприняло для бюджета 1871 г. систему учредительного собрания 1848 г.: были вотированы двенадцать различных законов, из которых последний (закон 30 марта 1872 г.) (содержал доходный бюджет, расходы за счет специальных средств, разные постановления и, вместе с тем, резкширшал всю совокупность бюджета, однако, без воспроизведения таблиц. Начиная с бюджета 1873 г., еобрашге вернулось к единству бюджетного документа. С того времени—за исключением 1876 и 1878 г.г, когда существовало два различных закона—один для расходов и другой для доходов—это единство постоянно соблюдалось.
Нарушение бюджетного единства во все эти эпохи исправлялось путем закона об урегулировании счетов, единого закона,-который связывал между собой различные составные части бюджета—доходы и расходы.
В -настоящее время во Франции совершенно отказались от
дробления бюджета: один том содержит вое расходы и все доходы госу
дарства 1).    .
II. Большая часть других стран соблюдает, с этой точки зрения, единство бюджетного документа.
Так, в Германии и Пруссии, подобно Франции, принято единство бюджетных документов. Правда, проект германского бюджета по техническим соображениям (для удобства пользования) представляется в двух (в 1922 г.—по причине инфляционных обстоятельств— в трех) томах. В нем имеются две части: «бюджет общего управления» («Haushalt der allgememen Reichsverwaltung») и бюджет повинностей войны» («Kriegslastenhaushalt») (до 1925 г.—«бюджет по выполнению мирного договора») 2). Однако, фактически этим единство бюджета я» нарушается, так как .оба названных бюджета в материальном отношении между собой тесно связаны 8).Обособлеиншо чрезвычайного бюджета, как уже указывалось выше, не существует.
В Соединенных Штатах после издания закона 10 июня 1921 г. имеется единый документ, представляющий проект доходов и расходов. До этого времени проекта доходного бюджета не существовало. С другой стороны, ежегодные кредиты с 1883 г. распределялись между довольно значительным числом отдельных законов («appropriations acts») *). В этом последнем отношении реформа 1921 г. осталась незаконченной. Конгресс пока еще не изменил своих методов вотирования. Единого финансового закона не существует.
') Ср., однако, то, что в дальнейшем будет сказано относительно закона о прямых налогах н специальном бюджете расходов, подлежащих возмещению со-стороны Германии (см. ниже, стр. 247 и ел.).
а) Кроме того до 1923 г. существовал особый раздел .государственные предприятия', который отпал вследствие установления с 1924 г. для государственных железных дорог и почты режима финансовой самостоятельности. Относительно бюджета т. наз. Sehutzgebiete ср. выше стр. 217 прим. 2.
3)    Ср. P. Neumark, Betrachtungen zum Reichshaushaltsplan   1924/25, в „Jahrb.
f. Nationalokonomie u.   Statistik*, Jena,   1924,   122 т., стр. 827 и ел., в особенности
стр. 834 и ел. [В бюджете на 1928/29 г. обе эти части слиты. „Бюджет повинностей
войны"   превращен в одну из смет бюджета общего управления. Ср. статью Г. Г.
Соловья в журнале .Вестник финансов", № 4 за 1928 г.—Ред.].
4)    Jeze, Le Budget, стр. 242 и ел.;—R. S. L. F., 1921, стр. 517 и   ел.;   О. Witt
ук. соч.
— 239 —
III. В Англии принята особая система представления бюджетных документов 1). Характерной чертой ее является отсутствие координированного и синтетического бюджета, содержащего финансовую программу на предстоящий год-Парламенту и стране представляется серия отдельных исчислений, докладов и смет. Но единого документа, который бы содержал сводку этих исчислений и ©ведений, не имеется. Подобная сводка делается только в бюджетной речи, произносимой канцлером казначейства в палате общин в апреле каждого года (см. выше ст. 37 и 207) и в финансовом отчете (см. ниже), представляемом по окончании бюджетного года. Сметы (« estimates») ежегодных расходов («supply services») делятся на пять томов. По доходам, которые образуют важнейшую составную часть бюджетной речи, никаких подробных сметных исчислений непубликуется. Представляется удивительным, что Англия, располагающая всеми элементами для составления превосходного синтетического финансового экспозэ,. не поняла столь значительного преимущества методической сводки. Нельзя, найти оснований для этого пробела, если только не усматривать их в историческом развитии финансовой практики 2).
В последних трудах комиссий, изучавших внешнюю форму смет,, не находится никаких предложений об об'единении всех бюджетных материалов в одном единственном документе.
Так, коренная реформа, которая была рекомендована в седьмом докладе-«Select Committee on National Expenditure» (31 июля 1918 г., Пал. Общ., 98) относительно формы государственных отчетов, должна заключаться в такой новой группировке расходов, которая позволяла бы выяснить действительную стоимость каждой отрасли управления, как это делается в промьгшлеиности » торговле для отдельных частей производства или для каасдаго района продажи: эта новая группировка рекомендуется в целях выяснения эффективности управления и доходных поступлений путем сопоставления со стоимостью данной; отрасли управления.
IV.    В Бельгии3) государственные доходы и расходы — вместо распре
деления по статьям или таблицам" единого документа—разбросаны по 15 *) раз
личным законам, которые отдельно составляются, рассматриваются и утвержда
ются. В 1883 г. министр финансов Гро сделал неудавшуюся попытку установить
систему единства бюджетного документа. Еще раз предложенный Дени в 1903 г.
проект не был принят 5).    *
V.    Расчленение бюджета также является системой, установленной италь
янским законом об отчетности 1883 г. (об'единенный текст 1884 г.). Согласно
«т. 28, бюджет составляется из доходного бюджета и стольких расходных бюд
жетов, сколько имеется министерств. Эти сметы становятся предметом различ
ных законов.—Раздробление бюджета было принято для того, чтобы возможно
было одновременное обсуждение бюджета обеими палатами парламента: сенат-
может начать бюджетную работу сейчас же после того, как нижняя палата закон
чит рассмотрение одного из проектов бюджета. Впрочем, в целях восстановления-
единства бюджета, закон об отчетности (ст. 28 § 3) предписывает составление
общей сводки расходов, которая должна вотироваться парламентом вместе
с законом о доходном   бюджете. Согласно   декрета   (имеющего   силу   закона)
№ 596 от 10 мая 1925 г., изменившего ст.ст. 35 и 37 декрета № 2400 от 18 ноября
1)    Jeze, Le Budget, 1910, стр. 61 и ел.; стр. 201 и ел.; и выше, стр. 37 и ел.,
а также Е. Hilton Young, ук. соч., стр. 38 и ел.
2)    Wilkraghby, ук. соч., стр. 267, 268.
3)    Matton, Droit budgetaire beige, 1908, стр. 4; отр. 15 и ел.; стр. 61 и ел.
4)    В настоящее время (бюджет 1926 г.)—19, именно: доходный закон, 16 зако*-
нов для обыкновенных расходов н по одному закону   для чрезвычайного бюджета,
включая репарационные расходы, и государственных предприятий. Ср. В. S. L. С.,.
1926 г., 1, стр. 212 и ел.
5)    Относительно послевоенных   реформ ср. А.-А. Jouvet, La restauration finan-
ciere de la Belgique, Paris, 1925, в особенности стр. 38 и ел.
— 240 —
1923 г., в бюджете 1926/27 ir. расходы министерства финансов впервые были объединены <в одном -бюджете с доходными предположениями И о б-щим сводом всех расходов1).
[VI. В СССР принята система единства бюджетных документов. Доходная и расходная части единого государственного бюджета СССР представляются на утверждение законодательных органов в об'единенном виде, в одном я том же документе. Только в целях удобства пользования проект бюджета, об'яснительная записка к нему и обоснования и расчеты по общесоюзной части «бюджета обычно публикуются в виде отдельных томов. — Ред.].
§ 2. Чрезвычайные бюджеты.
1.   Общие теоретические положения   2).
1.    О   первого   взгляда    существование   чрезвычайного   бюджета
представляется вполне законным. Разве не является естественным соз
дать особое положение для некоторых государственных расходов, как
напр., расходы ло большим государственным сооружениям, по возоб
новлению военных запасов (армии и флота), по ведению войны и т. д.?
Не должно ли это положение быть   особым в силу его исключи
тельного характера? Не следует ли; обращать на покрытие расхо
дов по экстраординарным операциям средства, полученные из чрез
вычайных источников? Не представляется ли логичным с точки зре
ния способа, каким эти операции должны быть представлены в госу
дарственной отчетности, выделить для них отдельное место?.
Это еще не все. Расходы, которые не являются периодически повторяющимися — другими словами, чрезвычайные расходы, — пред--ставляют интерес не только для настоящего поколения: государственные ■сооружения, например, принесут пользу также и будущим поколениям. Не представляется ли справедливым привлечь их к участию в расходах? Практическим средством для этого является покрытие расхода не за счет обыкновенных ресурсов, т.-е. в* первую очередь налоговых поступлений, а за счет чрезвычайных ресурсов, поступлений от займов. Обращение к займам должно переложить часть бремени расходов на будущие поколения. Если ©то так, то проведение в государственной отчетности материального разделения чрезвычайных расходов и доходов от обыкновенных расходов и доходов представляется вполне логичным. В виду этого не может ли быть признано допустимым существование наряду с обыкновенным бюджетом также и чрезвычайного бюджета?
2.    Но, если взглянуть на дело поглубже, то можно увидеть, что
эти чрезвычайные бюджеты возбуждают очень серьезные возражения
как по существу, так и по форме.
Чрезвычайный бюджет характеризуется особенностями двоякого рода: 1) тем, что за некоторыми расходами признается чрезвычайный характер в целях покрытия их чрезвычайными ресурсами—
*) 0 новой форме швейцарского федерального бюджета росле 1911 г., см. ■Charton, Chronique suisse, в R. S. L. F., 1911 г., стр. 422.
2) Ср. A. Wagner, Finanzwissensehaft, I (1883), стр. 135 и ел.; G. Seidler, Budget und Budgetrecht im Staatshaushalte der constitutionellen Monarchie, Wien, 1885, •стр. 90 и ел., A. E. F. Schaffle, Zur Theorie der Deckung des Staatsbedarfes («Gesam-melte Aufsatze", II, Tubingen, 1886, стр. 241 и ел); К. Willgren, ук. соч., стр. 41 и ел.; К Schnabel, Der ausserordentliche Etat der offentlichen Wirtschaft in deutscher Theorie und Praxis (Dies.), Wiirzburg, 1924; G. Schanz, статья „Budget", ук. соч., стр. 103 и ел.; К. Englis, Die b'ffentliehen Ausgaben, in Gerloff-Meisels „Handbuch der Fi-nanzwissenschaft", I (1926), стр, 321 и ел.
— 241 —
займами; 2) материальным выделением из обыкновенного бюджета некоторой части доходов и расходов.
По* этому поводу должно сказать следующее:
1. Относительно существа вопроса. — Что такое чрезвычайный бюджет? Где лежит точная демаркационная линия между обыкновенным и чрезвычайным?        •,    |
.   На первый взгляд кажется очень легко ответить на это.
Обыкновенными расходами являются те расходы, которые "ежегодно повторяются, например, расходы по государственному долгу, ■содержание и пенсии государственных служащих, расходы по содержанию принадлежащих государству зданий, дорог, каналов, портов, крепостей и т. д., издержки взимания государственных доходов и т. д.
Напротив, чрезвычайные расходы — это такие расходы, которые ежегодно не повторяются, например, сооружение шоссейных да-рог, железных дорог, портов, крепостей, возобновление военных запасов или постройка военных судов, составление кадастра и пр.
• Легко увидеть, что этот критерий является спорным. Если вместо бюджетного периода в 12 месяцев, взять период в 10 или 20 лет, то •большое число расходов, квалифицируемых, с точки зрения их ежегодной периодичности, как чрезвычайные, должны стать обыкновенными расходами в виду того, что они повторяются каждые 10 или Ъ0 лет, например, возобновление военных запасов, постройка военных судов и т. д. Только потому, что не принято составлять бюджеты на несколько лет, эти расходы кажутся, с первого взгляда, имеющими чрезвычайный характер. В действительности же они являются» обыкновенными расходами. Все дело заключается в том, что существуют расходы, которые повторяются в промежутки, большие чем тод (периодичность пятилетняя, десятилетняя, двадцатилетняя ж т. п.).
Наоборот, если бюджет будет составляться не на год, а на каждые три месяца, то применение широкого понятия чрезвычайного расхода должно привести к отнесению к этой категории множества расходов, которые по их существу всеми без всякого колебания признаются обыкновенными'расходами.
Даже в отношении расходов по сооружению путей сообщения, железных дорог, каналов, портов; крепостей, школ, по пересмотру кадастра и т. д. следует заметить, что долг существующего поколения заключается не только в том, чтобы поддерживать народно-хозяйственные учреждения, созданные, предшествующими поколениями, но и в *го>м, чтобы р азвивать эти учреждения; следовательно, расходы этой категории представляют собой не чрезвычайные, но обыкновенные, нормальные расходы.
Даже военные расходы не имеют того чрезвычайного характера, который им обычно, приписывается. При каждой войне многим нравится повторять, что это последняя война, что мир больше не увидит войны, что прогресс -цивилизации помешает ее повторению... И политические деятели делают из этого тот вывод, что военные издержки по своему существу являются чрезвычайными расходами. Однако, войны все же продолжают иметь место: они влекут за собой расходы, которые повторяются через регулярные промежутки времени. Если бы бюджеты устанавливались на период в 40—50 лет, военные расходы пришлось бы поместить среди обыкновенных расходов, а если бы речь шла о колониальных экспедициях, то наверное можно было бы со-асратить тот период, по истечении которого эти расходы повторяются.
16
— 242 —
'■'■*■'■• Поэтому понятие чрезвычайного расхода следует ограничить гораздо сильнее, чем это обычно делается*).
Это положение имеет большое практическое значение. Политические деятели часто пользуются понятием чрезвычайного расхода для того, чтобы временно выбраться из затруднений.
Они соединяют вместе, известные расходы, отделяют их от других расходов и утверждают, что подобные расходы не должны покрываться за счет обыкновенных государственных доходов; вполне право* мерно, говорят они, покрывать означенные расходы путем займов. — Практическим же результатом всего этого является водворение хронического дефицита в государственные расходы. Плачевные последствия Такой политики обнаруживаются уже по истечении немногих лет. Если правители, в целях временного избавления от затруднений, усваивают себе обыкновение перебрасывать на будущее время погашение известного количества государственных расходов, то в конце концов наступает момент, когда бремя этих расходов достигает ужасающих размеров. Интересы будущих поколений являются принесенными в жертву. Подобный образ действий представляется антимораль-ным, он вместе с тем служит доказательством финансовой не-у м е л о с т и. Все согласны, что хронический дефицит таит в себе большие опасности. Следует признать, что широкое толкование понятия чрезвычайного расхода является одной из наиболее частых причин хронического дефицита.
Поняхие чрезвычайного расхода лежит в основе теории государственных займов. Существующее поколение находит в погашаемых займах, в выплате аннюитетов, в распределении сооружений, реформ и т. д. на ряд лет самый удобный способ, чтобы распределить на соответственным образом установленное число лет бремя обыкновенного расхода, повторяющегося не ежегодно, а, например, каждые 10, 20 или 30 лет, или принадлежащего к тем расходам, которые данное поколение должно принять на свой счет.
2. С формальной стороны чрезвычайный бюджет вызывает неменьшие возражения. Он удивительно пригоден для заслуживающей всяческого порицания практики расчленения общей суммы расходов в целях сокрытия ее точного размера. Боясь, что нация будет взволнована увеличением бремени государственных расходов, стремятся обмануть ее проницательность усложнением государственной от' четности; суммирование расходов делается если не невозможным, то, по крайней мере, весьма, затруднительным.
В общем, чрезвычайный бюджет может быть оправдан только при совершенно чрезвычайных обстоятельствах, например, в случае войны.
П. Положительное законодательство.
1. Франция на протяжении своей финансовой истории колебалась между различными системами, практикуя то систему единого Общего бюджета, то систему чрезвычайного бюджета. В годы предшествовавшие мировой войне, она окончательно примкнула к теории единства бюджета.
Можно различить несколько фаз в этой истории2):
а) Чрезвычайный бюджет мы находим вплоть до Реставрации. Старый режим. Революция, Консулат и Империя непрестанно прибегали к займам; соединения в одном и том же документе обыкновенных и чрез-
^ Jeze, Les dispenses publigues, ук. соч., стр. 93 и ел., 240 н ел. 2) Boucard et Jeze, ук. соч., т. J, стр. Ill i м.
— 243 —
вычайных расходов * обыкновенных и чрезвычайных доходов не производилось.
б)    Реставрация в общем следовала принципу единства бюджета и
отбросила чрезвычайный бюджет.
в)    Третья фаза, охватывающая Июльскую монархию, Вторую им
перию   и   начало Третьей республики, характеризуется восстановле
нием чрезвычайного бюджета. В особенности это имело место во времена Вто
рой империи, начиная с 1862 г. Финансовый закон 2 июня 1862 г. содер
жал постановление   о   создании "вне   обыкновенного   государствен
но го бюджета фонда, специально предназначенного на расходы по чрезвы
чайному бюджету. «Этот фонд должен устанавливаться ежегодно законом, кото
рый одновременно должен утверждать расходы,   на покрытий   которых этот
фонд будет направляться». Вторая империя до конца придерживалась этого
метода.
Одно время можно было надеяться, что Третья республика с самого начала откажется от чрезвычайного бюджета и системы расчленения бюджета. Чрезвычайный бюджет был уничтожен Национальным собранием. Но возврат к единству бюджета был кратковременным. Действительно, можно указать три главным нарушения этого здорового принципа: 1) счет ликвидации 1872—75 г.г., 2) счет ликвидации 1876—77 г.г. (эти два счета, один—в 827,5 млн. франков, другой—в 1.104 млн. франков, имели своей целью возмещение наших потерь и восстановление наших военных и морских сил), 3) созданный в 1879 г. бюджет чрезвычайных доходов, Если, принимая во внимание особые обстоятельства, счета ликвидации (или, по крайней мере, первый счет ликвидации) еще могут быть оправданы, то -иначе обстоит дело с созданным в 1879 г. бюджетом чрезвычайных доходов.
Движение чрезвычайного бюджета с 1879 по 1890 г. *) представляется в следующем виде (в миллионах франков):

1879    285,4    1885    263,6
1880    479,5    18S6    250.4
1881    701,0    1887    308 8
1882    663,6    1888    168.0
1883    615,0    1889    170,7
1884    416,8    1890    161,5
г) Четвертая фаза возвращает нас в 1890 г. обратно к принципу единства бюджета.
Начиная с 1890 г., третья республика стала преследовать так называемую политику об'единения бюджета («politique des incorporations»). В 1889 г. содержание чрезвычайного бюджета было-ограничено военными расходами. Закон 26 декабря 1890 г. об утверждении общего бюджета расходов и доходов на 1891 бюджетный год совершенно уничтожил чрезвычайный бюджет. — Но нельзя сказать, что во французском бюджете не осталось следа чрезвычайных расходов2). Довоенные бюджеты содержали по военному министерству и министерству публичных работ особый раздел чрезвычайных расходов. Но это не создавало чрезвычайного бюджета: означенные расходы не только по существу покрывались общими ресурсами, налогами, но также вклюг чались в общий свод бюджета. Это были лишь подразделения общего расходного бюджета, одна из групшировокрасходов (см. выше,
СТр. 224).
Впрочем, эта политика вызывала возражения.
Говорили, что не следует создавать себе излишних иллюзий относительно уничтожения чрезвычайного бюджета и ценности политики об'единения <3ю-
х) В. S. L. С, 1918 г., I, стр. 234.
■ 2) См. Jfeze, Histoire du principe de l'unite budgetaire   en France depuis 1870, в R. S. J. L., 1906, стр. 622 и ел.
16*
— 244 —
джета. Действие об"единения сводится ж доведению суммы государственных расходов до такой высокой цифры, что для покрытия ее налоги оказываются недостаточными, и потому приходится прибегать ж займам. Таким образом, включение поступлений от займов в число средств общего бюджета становится обычным явлением. Но не является ли все это как раз тем, что ставится в упрек чрезвычайным бюджетам?
Эта критика неосновательна. Если вслед за об'едииением бюджета прибегают к займу для поддержания бюджетного равновесия, то это вовсе не является необходимым следствием политики единства бюджета; здесь идет дело лишь о способе выйти из затруднительного положения. Но даже и тогда всеми признается, что заем является последним из имеющихся средств покрытия расходов; к нему прибегают лишь в крайнем случае, после тщетных попыток провести новые налоги. С другой стороны, разрешение производить заемные операции дается только условно, на тот случай, если нет бюджетного излишка. Напротив, в чрезвычайном бюджете в собственном смысле этого слова заем является нормальным, определенным, признанным ресурсом; заем обязательно будет иметь место, независимо от того, существуют ли бюджетные излишки или нет: совершенно не стремятся покрыть эти расходы с помощью налоговых поступлений. Разве это не существенное различие?
д)    Война 1914—18«г.г. привела к новым мероприятиям. С начала
войны обыкновенный бюджет перестал существовать; парламент регу
лярно, каждые три месяца, вотировал en bloc кредиты на содержание
всех государственных учреждений, не проводя различия между расхо
дами по ведению войны и остальными расходами. Эти законы называ
лись — неточно — законами   о   временных   кредитах («lois   de   credits
provisoires»). Для облегчения составления отчета по исполнению бюд
жета было решено, что в конце каждого года парламент будет вотиро
вать свод кредитов, предоставленных в течение года («loi portant con
version en credits definitiis des credits provisoires ouverts au titre du
budget general et au titre des budgets annexes de l'exercice 191...»).
Также не существовало доходного бюджета; однако в каждом законе
о временных кредитах парламент давал разрешение взимать «косвенные
налоги и государственные доходы»   в течение   следующего квартала.
Закон о временных кредитах на первый квартал   давал   разрешение
взимать прямые налоги в течение всего года. Никакой под
робной росписи этих доходов не представлялось.
е)    В 1918 г. вернулись—в отношении гражданских отрас
лей   управления — к обычной   бюджетной   практике   (закон   29
июня 1918 г.). Но все военные расходы и «чрезвычайные рас
ходы гражданских ведомств» показывались отдельно   в   специ
альных законах о временных кредитах.
ж)    Эта система была оставлена в 1920   г. Был создан   чрез
вычайный бюджет в 5.420 млн. франков т. наз. экстраординар
ных расходов1).
Чтобы оправдать его, министр финансов Клотц заявил: «Потрясения, которым подвергся весь мир в период 1914—1918 г.г., создали в области бюджета положение, не имевшее прецедентов. Необходимость ликвидировать войну и восстановить страну возлагают на нас обязательства, которые мы безоговорочно должны выполнить либо немедленно, либо в самое ближайшее. время, при чем мы лишены какой бы то ни было возможности поставить предпринимаемые нами расходы в зависимость от тех нормальных средств, которыми мы
') Об'яснительная записка к проекту бюджета на 1920 г. от 13 января 1920 г., № lfW, стр. 17 и ел.; R. S. L. F., 1920, стр. 144 и ел.; Об'яснительная записка к проекту бюджета на 1922 г., от 8 июля 1921 г., J6 3068; R. S. L. Е., 1921 г., стр. 613 и ел.
■— 245 —
будем располагать в каждом бюджетном периоде. Поэтому яам представляется необходимым отделить от обыкновенных и постоянных расходов страны такие расходы, которые предназначены на удовлетворение особых потребностей данного момента. Школьные рассуждения о неудобствах чрезвычайного бюджета и о необходимости представлять совокупность государственных расходов в единой росписи теряют практический интерес перед лицом ужасающей цифры, которой должны достигнуть в настоящее время эти расходы. Нельзя требовать включения в обыковенный бюджет, сам по себе составляющий почти 18 миллиардов, единовременных расходов на сумму 7% миллиардов. Никогда обращение ■к чрезвычайному бюджету не могло быть оправдано столь законными и повелительными основаниями, как в настоящее время».
Главной же целью было установить на бумаге финансовое равновесие в обыкновенном бюджете, освободив его от возможно большего количества расходов путем отнесения их к числу чрезвычайных расходов.
«Без сомнения», признался министр, «перед войной обыкновенный бюджет, единственно существовавший тогда бюджет, содержал ежегодно ассигнования на расходы этого рода (расходы на капитальные вложения, необходимые для развития нашего народного хозяйства). Однако, на существующее поколение были возложены и продолжают возлагаться жертвы всех 'родов. Оно спасло национальное достояние. Оно может и должно быть по всей справедливости временно освобождено от уплаты своего ежегодного взноса для ежегодного дальнейшего развития этого достояния. В самом деле, будущие поколения должны извлечь пользу из всех расходов, включенных в чрезвычайный Оюджет, так как они будут пользоваться восстановленными хозяйственными ресурсами страны и избавлены от наиболее тяжкого бремени войны. Поэтому, представлялось разумным и правомерным составить отдельный счет означенных расходов я ^обеспечить оплату их с помощью чрезвычайных средств, т.-е. путем обращения к займам, тяжесть которых будет справедливо распределена между настоящим и будущим».
Впрочем, закон 1920 г. не старался отделить чрезвычайный бюджет от обыкновенного бюджета. Он создал для нею особый раздел в финансовом законе, вслед за обыкновенным бюджетом, в одном и томже документе.
«Мы не хотели», сказал министр, «отделять наши предположения по этому пункту (чрезвычайный бюджет) от предположений, относящихся к обыкновенным расходам. Напротив, мы придаем очень большое значение тому, чтобы те и другие предположения, представленные на ваше утверждение в составе общего бюджета, могли быть рассматриваемы во всей их совокупности и в систематизированном виде».
Это придало чрезвычайному бюджету 1920 г. новую в истории
французских финансов физиономию.    i
Закон 1920 г. также создал в составе общего бюджета второй чрезвычайный бюджет: особый бюджет расходов, подлежащих возмещению за счет платежей, которые должны поступить в результате выполнения мирных договоров (по большей части сокращенно именуемый «бюджетом расходов, подлежащих возмещению»). Утверждали — неточно, — что он содержит лишь расходы этого рода; правда, еще не было известно, в какой сумме выразятся платежи Германии; однако, уже тогда можно было определенно сказать, что не все расходы, отнесенные на этот особый бюджет, будут оплачены Германией.
Наконец, закон 1920 .г. особо выделил государственные расходы по Эльзас-Лотарингии.
— 246 —
Этот прискорбный метод расчленения бюджета имел своей целью сокрытие действительного финансового положения.
з) В 192-1 г. министр финансов Думер сообщил о тех злоупотреблениях, к которым повело создание чрезвычайного бюджета и предложил упразднить последний.
Министр изложил мотивы, которые привели к образованию этого бюджета в 1920 г.*) следующим образом;
«Как наследник введенной с начала войны системы квартальных временных кредитов («douziemes provisoires trimestriels»), чрезвычайный бюджет был установлен финансовым законом на 1920 бюджетный год в общей сумме 5.420 миллионов; на 1921 бюджетный год он был сохранен в сумме 3.236 миллионов. Он содержал в, первую очередь военные расходы, относящиеся к ликвидации непосредственно связанных с войной обязательств, к восстановлению зданий и материальных запасов, а также к некоторым 1внешним операциям... В этом случае дело идет о расходах, которые по своему происхождению и характеру действительно являются чрезвычайными. Они постепенно сокращаются и, по большей части, должны будут совершенно исчезнуть в ближайшем будущем. Несмотря на свое наименование> чрезвычайный бюджет 1920 и 1921 г.г. очень заметно отличается от тех чрезвычайных бюджетов, которые были известны в некоторые периоды перед войной и—по основаниям, маскировавшим чаще всего опасения за бюджетное равновесие—откалывали от общей совокупности бюджета целые группы расходов, которые затем покрывались с помощью займов.—Чрезвычайный бюджет в том виде, в каком он фигурировал в последнем финансовом законе {1921 г.), скорее похож на счета ликвидации, установленные после войны 1870 г. В общем итоге это лишь одно из тех преходящих образований, которые — независимо от принципиальных соображений—всегда опасно удерживать».
Для подкрепления своего предложения об упразднении чрезвычайного бюджета министр привел следующие аргументы: «Задача исследования нашего финансового положения с точки зрения восстановления бюджетного равновесия не может быть доведена до благополучного конца..., если не будут отброшены многие опасные обычаи... Все эти проявления плохого управления оказываются возможными по той причине, что они не получают достаточно полного отражения при бюджетном режиме, из которого изгнаны порядок и ясность: обыкновенный бюджет, чрезвычайный бюджет, бюджет расходов, подлежащих возмещению, специальные счета казначейства, счет снабжения углем, счет снабжения спиртом, бюджет Эльзас-Лотарингии—все они вызывают критику, против которой было бы безуспешно возражать. Возможно, что такое многообразие счётов отчасти происходит в силу не имеющей прецедентов сложности политического и административного положения. Но вместе с тем бесспорно допущено слишком большое уклонение от того теоретического единства бюджета, которое только одно может позволить всем гражданам иметь представление,—без сомнения, суммарное, но все же достаточно точное—о ход© государственных финансов. Обязательная правильность сведений (так как перенесение подозрительного расхода из одного места в другое для облегчения бюджета становится невозможными), ясность, получающаяся вследствие легкого сложения всей совокупности расходов страны, обязанность' оценивать новые расходы путем сопоставления их со всей массой конкурирующих потребностей, моральное воздействие, которого можно ожидать в результате познания общей суммы наших повинностей—все это представляет собой блага единства бюджета, к которому следует постепенно приближаться».
!) Об'ясиительная записка к проекту бюджета на 1923 г. от 8   июля 1921   г., В. S. L. С, июль 1921 г., стр. 6 и ел.; R. S. F. Е. 1921, стр. 613 и ел.
— 247 —'
В заключение министр сделал следующее заявление4! «В представляемом
проекте бюджета те чрезвычайные расходы, на которые—после производства
всех возможных сокращений и исключений — еще представилось необходимым
отпустить средства, были ясно и отчетливо показаны вслед за'
обыкновенными расходами, по той же самой бюджетной
номенклатуре».—Министр в заключение добавил: «На указание, что для
покрытия расходов этого рода все же представлялось бы вполне допустимым
прибегнуть к чрезвычайным источникам, следует заранее ответить, что практи
чески максимальное сокращение расходов можно получить
только тогда, если мы сложим их все вместе и поставим себя
в необходимость покрыть их с помощью иных, чем займы,
источников, постоянно представляя себе всю опасность
дальнейшего увеличения бремени, уже возложенного на
будущие поколения».    .    ~j ■ .    ■.. .    .    ,.;■
Парламент не согласился с министром. Желая обеспечить равновесие в обыкновенном бюджете хотя бы на бумаге, палата депутатов сохранила для 1922 г. покрытие чрезвычайных расходов за счет займов. Однако, в формальном отношении обыкновенные и чрезвычайные расходы с тех пор стали показываться в одной и тойЗкё таблице. Таким образом, чрезвычайный бюджет существует лишь в смысле использования чрезвычайных ресурсов (займов) для покрытия расходов, называемых чрезвычайными. Это несомненный прогресс. — Особый бюджет расходов, подлежащих возмещению, был сохранен и даже вотировался отдельно (в 1922 т.). — Бюджет •Эльзас-Лотарингии был слит с общим бюджетом (ст. 62 закона от 31 декабря 1921 г.: «Доходы и расходы бюджета Эльзас-Лотарингии, начиная с 1922 г., включаются в общий государственный бюджет...») *).
П. В. Бельгии') до 1884 г. существовали специальные и чрезвычайные кредиты с неограниченным сроком действия, создавшие возможность .для злоупотреблений. Гро в 1884 г. произвел в отношении этих кредитов, крупную реформу. С тех пор существует особый бюджет чрезвычй'йньтх доходов и расходов, включающий в доходной части поступления от продажи некоторых государственных имуществ, получаемое государством возмещение убытков и т. д., а в расходной части—кредиты (со сроком действия в три года) для работ чрезвычайного характера по министерствам внутренних дел, земледелия, железных дорог, военному и публичных работ. Превышение расходов над доходами покрывается излишками доходов по обыкновенному -бюджету и займами. Фактически для этого используются займы. Этот особый
х) В бюджете на 1925 г. единство бюджета было опять восстановлено. „Теперь уд существовать только один единый бюджет, в который будут включаться всё финансовые источники и все доходы страны. Таким образом, впервые со времени мировой войны будет достигнуто единство бюджета" „В проекте бюджета на 1925 г. особый бюджет расходов, подлежащих возмещению, окончательно сливается с общим бюджетом* (доклад депутата Ламуро по вопросу о т. наз. „временных расходах, относящихся к возмещению ущерба, причиненного войной", ч. II „Rapport general" no лроекту бюджета на 1925 г., J. О. Chambre, Annexe JV» 537—S. О. 1924, 19 февраля 1924 г.—стр. 2iO8, 21I5). Ср. также об'яснительную записку к проекту бюджета, в которой новая политика — в противоположность существовавшему до этого времени „дуализму*—обозначалась как .конец политики иллюзий" (В. S. L. С, 1924 г., II, стр. 504 и ел.). Большой шаг вперед был снова сделан в 1926 г. Правительство, окончательно убедившись, что действительное бюджетное равновесие может быть достигнуто лишь с помощью налогов, отказалось от займов, как средства покрытия т.-нав. чрезвычайных расходов (проект бюджета на 1927 г.). Ср. в этом отношении предложения, выдвинутые в докладе экспертов от 3 июля 1926 г. (стр. 20 и ел., 57 и ел.) и об'яснительную записку к проекту бюджета на 1927 г. (R. S. L. F., 1926 г. вып. 4).
2) Duboic, ук. соч., стр. 112 и ел.; Matton, ук. соч., стр, 180 и ел., Для послевоенного времени: Jouvet, ук. соч.
— 248 —
бюджет вызывает серьезную критику. Кроме того с 1921 по 1925 г. существовал
(подобно тому, как это имело место во Франции) «бюджет расходов, подлежа
щих возмещению». Однако, в 1926 г. т. ваз. «временные расходы, относящиеся к
возмещению ущерба, причиненного войной» («depenses non permanentes afferentes
aux reparations»), были слиты с собственно чрезвычайными расходами в одном,
чрезвычайном бюджете.    ,
III.    В Германии, как это уже указывалось (см. выше стр. 231), никакого
особого чрезвычайного бюджета не существовало и не существует; но госу
дарственный бюджет (§ 3 положения о государственном бюджете) с 1889—90 г.
распадается на* обыкновенную и чрезвычайную части. К первой части относятся
регулярные '(«обыкновенные») доходы государства и покрываемые за их счет
(«обыкновенные») расходы1); к второй,—доходы от займов, взносы на погаше
ние государственного долга, поступления от продажи приобретенных на заем
ные средства предметов и т. д. («чрезвычайные доходы») и покрываемые ими.
«чрезвычайные» расходы. Что же понимается под «чрезвычайными расходами»?
§ 3, абз. 2, положения о государственном бюджете в этом случае делает ссылку
на ст. 87, ч. I, конституции; последняя гласит: «.денежные средства могут быть,
получаемы путем обращения к займам лишь в случаях   возникновения чрезвы
чайных потребностей и, как правило (!), только для производительных целей».
Это постановление дает мало практических указаний, поскольку оно предста
вляет лишь простое предписание, к тому же допускающее исключение. Относи
тельно трудности установления «чрезвычайных» потребностей см. комментарии
Шульце-Щгнера к § 3 положения о государственном бюджете (ук. <еоч., стр. 75
и ел.). Раньше в рейхстаге много раз дебатировался вопрос о принципах покры
тия расходов по государственному бюджету2), но вполне удовлетворительных
результатов достигнуто не было, да и вообще вряд ли они могут быть получе
ны.—После стабилизации валюты Германия покрывала почти все «чрезвычай-.
яые» расходы за счет обыкновенных доходов {налогов); только впервые для
1926—27 г. было намечено опять возвращение к довоенной политике займов.
[Бюджет на 1928/29 г. балансируется без займов. В этом находит свое выражение стремление германского правительства избегать в дальнейшем покрытия бюджетных расходов за счет займов— Ред.].
В Пруссии не существует ни особого чрезвычайного бюджета, ни «чрезвычайных» расходов, как в Германии3). Ст. 65, ч. I прусской конституции дословно повторяет постановление ст. 87 германской конституции.
IV.    В Англии специальные законы разрешают выпуск займов, посту
пления от которых должны быть употреблены на определенные работы (почта,,
телеграф, укрепления и т. д.): напр., «Public Works Loans Acts», 1875 и 1897 г.г.,
National   Debt   and Local   Loans Act»,   1887 г.,   «National Health   Insurance Fund»,
Unemploument Fund», «Road Improvement Fund» (1909) и т. д.4). Это ведет к обра
зованию маленьких чрезвычайных бюджетов. В начале   каждого года прави
тельство обязано сообщать ^парламенту предположения об операциях, которые-
должны быть произведены за счет этих фондов5).
В 1921 г., по требованию   значительного . числа   членов   палаты   общин,   в * бюджетной речи было проведено   различие   между   обыкно-
*) Согласно § 4 положения о государственном бюджете, в обыкновенный бюджет включаются раздельно друг от друга расходы, производимые на длительные потребности управления („постоянные расходы") и расходы по своей природе неповторяющиеся или повторяющиеся только через более длительные промежутки времени, а также расходы, повторение которых в течение ближайших лет не может быть предусмотрено (.единовременные расходы*).
2)    Ср. Gerloff, ук. соч., стр. 393 и ел.; Hatschek, ук. соч., II, стр. 278 и ел., и
Schanz, ук. соч., стр. 106.
3)    Относительно   существа   „единовременных   и   чрезвычайных"   расходов   а
прусском бюджете см. Schwarz, ук. соч., стр. 22—23.
4)    Henry Higgs, The Financial System of the U.-K, 1914, стр. 96 и ел.
5)    Gibson Bowles, в «Bankers Magazine", 1905, стр. 747.
— 249 —
венными доходами постоянного характера и единовременными чрезвычайными доходами, с одной стороны, и обыкновенными расходами постоянного характера и единовременными чрезвычайными расходами, проистекающими из мировой войны, с другой стороны. Но это не составляет чрезвычайного бюджета; дело идет только о том, чтобы «различая постоянное от временного, получить реальную картину финансового будущего, выяснить, какие мероприятия-было бы благоразумно предпринять, и установить те доходные ресурсы, кото* рые имеются для этого будущего»1). Таким образом, это лишь простая (избран ная для потребностей данного лгамента) группировка расходов и доходов.
В Соединенных Штатах новый закон 10 июня 1921 г. о бюд
жетной реформе не исключает возможности чрезвычайного бюджета, В своей
основе бюджет, представляемый в конгресс, должен 'Содержать: 1) исчисления
расходов и кредитов, необходимых для удовлетворения потребностей го
сударственного управления в течение следующего финансового года и 2) ис-
числения доходов, ожидаемых в следующем году, с предложениями для
установления бюджетного равновесия. Закон добавляет, что   эти предложения
должны быть сделаны в самом бюджете.—Однако, закон 1921 г. предусмат
ривает возможность представления президентом Соединенных Штатов в конг
ресс дополнительных смет кредитов и расходов, вызываемых, по его мнению,,
государственными интересами; в своей об'яснительной записке он
должен указать причины!, по которым эти кредиты не были вклю
чены в бюджет. В этом случае президент должен внести предложения об
установлении новых налогов или займов или указать другие какие либо спо
собы покрытия проектируемых дополнительных расходов.—Эти постановления,
настолько широки, что не исключают возможности чрезвычайного бюджета.
В Италии не имеется чрезвычайного   бюджета. Но внутри-
бюджета доходы и расходы делятся на обыкновенные и чрезвычай
ные   (см. выше стр. 229).    *
В своей бюджетной речи в декабре 1921 г.2) министр казначейства Де-Нава об'яенил, почему в Италии не хотят ни чрезвычайного, ни специального бюджетаг «Наш бюджет представляет собой общий бюджет, который учитывает все расходы, включая не только все чрезвычайные расходы, но также и расходы временного характера, которые предназначены в непродолжительном времени сначала уменьшиться, а затем совершенно исчезнуть. Оставляя в стороне расходы на военные пенсии (1.650 млн. лир), в отношении которых нельзя предвидеть возможные изменения их в том или ином направлении, мне достаточно напомнить-о двух больших расходах—по возмещению понесенного в результате войны ущерба в освобожденных провинциях и по восстановлению разрушенного во время войны торгового флота, расходах, которые одни в общей сумме составляют более 1.800 миллионов. [Если бы мы установили для расходов, являющихся следствием войны, отдельный специальный бюдясет, общий итальянский бюджет представлял бы более благоприятные результаты. Но мы—и это представляется более предпочтительным — составляем единый бюджет, из которого вытекает целиком весь пассив государства и в котором доходы от репарационных платежей, подлежащих поступлению от воевавших с иами государств, заключены в скромные границы, чтобы мы могли'не бояться больших разочарований в момент действительного осуц&ествлёния этих платежей».
VII.    Япвния упразднила свой чрезвычайный бюджет в 1907 г. Но там
продолжают   существовать   специальные* счета,   которые,   поввдимому,.
имеют характер чрезвычайных бюджетов3).
!) R. S. L. Р., 1921, стр. 244.
2)    Esposizione Pinanziaria (dicembre 1921), стр. 24.
3)    Bouvier, в R. S. L. F-, 1905, стр. 279; 1908, стр. 120 —В настоящее время
опять имеются чрезвычайные расходы, покрытие которых Производится   путем ис
пользования имеющихся больших излишков от предыдущих лет. Ср. В. S. L. С,
1924 г., II, стр. 307 и ел.
— 250 —
[УШ. В государственном бюджете дореволюционной России доходы и расходы делились на «обыкновенные» и «чрезвычайные». Распределение расходов и доходов между обыкновенной и чрезвычайной «метами регулировалось законом 1894 г. К чрезвычайным расходам относились, главным образом, расходы по сооружению новых железных дорог и расходы, вызываемые войной, военными экспедициями и народными бедствиями (неурожай, эпидемии и т. п.), а также расходы по досрочному погашению государственных займов, а к чрезвычайным доходам—поступления от займов, от обращения в общие средства государственного казначейства специальных капиталов, ссуды, возвращаемые частными ж.-д. обществами и вклады в Государственный банк на вечное время.
Это деление на обыкновенную и чрезвычайную части сохранилось л в первых советских бюджетах (на январь — июнь 1918 г. и на июль — декабрь 1918 г.). Но начиная с 1919 г. оно было отменено (ст. 2 правил о составлении бюджета на январь — июнь 1919 г., утвержденных. 2 ноября 1918 г. — Собр. Узак. 1918 г., № 82, ст. 861).
В 1923—24 г. деление государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные было восстановлено. К чрезвычайным доходом были отнесены поступления от реализации государственных фондов, от концессий, от возврата семенных и продовольственных ссуд, выдававшихся за счет чрезвычайных кредитов, от реализации иностранной валюты, от займов и других чрезвычайных источников государственных доходов; к чрезвычайным расходам — расходы по финансированию промышленности, сельского хозяйства и кооперации, по строительству железных дорог, электрификации и т. д.
С 1926—27 г. означенное деление отменено. Содержавшиеся в чрезвычайной части бюджета расходы на финансирование промышленности, сельского хозяйства, электрификацию и т. д. в настоящее время показываются под рубрикой «финансирование народного хозяйства».— Ред.].
§ 3. Присоединенные бюджеты («budgets annexes»).
I.    I    i
Мысль о том, чтобы группировать отдельно расходы и доходы разных отраслей управления, как напр, государственные железные дороги, государственная типография и т. д., кажется на первый взгляд очень счастливой. Разве не нужно знать, хорошо или плохо ведется данная отрасль управления? И не будет ли целесообразным для того, чтобы знать это, не допускать смешения расходов и доходов подобных отраслей управления с расходами и доходами общего бюджета, об'еди-нив их в особом небольшом бюджете, в присоединенном бюджете. Тогда сравнение расходов и доходов выявит чистый результат, т.-е. покажет, как —успешно или плохо—■ ведется соответствующая отрасль управления.
Эта аргументация является решающей, если ограничиться сопо
ставлением расходов и доходов, относящихся к какой-нибудь отрасли
управления1), в особом документе, прилагаемом к бюджету в поясни
тельных целях; она представляется спорной, когда сопоставление де
лается в присоединенном бюджете, нарушающем единство бюджета.
При системе присоединенных   бюджетов в собственном: смысле
желательной простоты и ясности больше не существует. Действительно
Ом. выше стр. 237 и оя.
— 251 —
при этой системе в общем государственном бюджете фигурируют лишь и з л и ш к и доходов или расходов в данной отрасли управления; вследствие этого оказывается невозможным ограничиться—для получения точного итога государственных расходов и доходов—простым прибавлением к результатам общего бюджета результатов присоединенных бюджетов, потому что мы в этих последних находим—в доходах—государственные субвенции (которые уже фигурируют в расходной части общего бюджета), а в расходах—взносы в казначейство излишков доходов (которые уже фигурируют в доходной части общего бюджета). Поэтому существование присоединенных бюджетов в собственном смысле достойно порицания.
3. Наконец, возможен такой случай, когда специальный бюджет
организуется для какой-нибудь отрасли государственного управления,
обладающей правамиособого юридическоголица (см.
выше стр. 115 и ел.). В этом случае дело сводится к вопросу о пра
вовом положении соответствующей отрасли управления: присоединен
ного бюджета в действительности не будет. Конечно, может быть по
лезным и дажэ необходимым обсуждать этот специальный бюджет одно
временно с общим государственным бюджетом по той причине, что фИ'
нансовые результаты данной отрасли управления могут значительно от
ражаться на государственных финансах. Пример: специальный бюджет
государственных железных дорог, организованных как лерсонифициро
вшивое в правовом; и финансовом отношении государственное пред
приятие.    '
Резюмируя изложенное, следует оказать, что не нужно 'Смешивать этих трех бюджетов: 1) присоединенного бюджета в собственном смысле для неперсонифицированной (т.-е. не пользующейся правами особого юридического лица) отрасли государственного управления, 2) бюджета, присоединяемого к общему бюджету в качестве пояснительного документа («a titre de document»), и 3) присоединенного бюджета отрасли управления, пользующейся правами особого юридического лица. Из этих трех бюджетов только первый (т.-е. присоединенный бюджет в с о б с т в ен н о м смысле, создаваемый для неперсонифицированной отрасли управления) вызывает критику.
И.
В государствах с хорошими финансами о с о б ые бюджеты для нелерсонифицированных отраслей управления, присоединяемые к общему бюджету в качестве пояснительных документов, встречаются довольно часто.
Заметное движение в этом направлении можно констатировать в настоящее время в Англии и Соединенных Штатах.
L В Англии «Select Committee on National Expenditure», в своем 7-м докладе за 1918 г. *■) рекомендует новую форму для расходных смет и отчетов; их следовало бы составлять таким образом, чтобы можно было установить стоимость каждого учреждения во всех отраслях государственного управления, сравнита; с произведенным расходом полученный практический результат, а также иметь возможность сопоставить стоимость отдельных отраслей управления в разных ведомствах. «Select Committee» стремился добиться искомого результата как раз путем особых бюджетов, присоединяемых к «estimates» в качестве пояснительных документов.
Логическим следствием этого движения является об'единение в отдельные группы поступлений от приносящих доходы отраслей управления и их сопоста-
г) Палата общин, 31 июля 1918 г., № 98, (Form of Public Accounts) стр. VII и ел.
— 252 —
вление с соответствующими расходами. Таким образом, получаются особые бюдзйеты, присоединяемые к общему бюджету в качестве Пояснительных документов. Именно это рекомендовал «Select Committee» для государственных предприятий, принадлежащих государству зданий, " для больниц и т. д. 1).
И. В Соединенных Штатах президент Соединенных Штатов со гласно закона 10 июня 1921 г. о бюджетной реформе должен снабжать конгресс всеми документами, которые необходимы для осведомления последнего о результатах деятельности отдельных отраслей управления. Применение группировки расходов по отраслям упраления, т.-е. составление бюджетов, присоединяемых к общему бюджету в качестве пояснительных документов, было рекомендовано комиссией но проведению экономии 1912 г., на основании доклада которой был принят закон 1921 г. 2).
III. В Германии особые присоединенные бюджеты 3), которые вполне соответствовали бы французским «budgets annexes», неизвестны 4). Однако, можно с некоторым основанием считать присоединенным бюджетом особого рода II часть государственного бюджета, т. наз. «бюджет повинностей войны» 5) (раньше: «бюджет выполнения мирного договора»). В этом бюджете показываются не только расходы по репарационным платежам и их покрытие, но и доходы и расходы по т. наз. «внутренним повинностям войны» (напр., платежи на основании законов о возмещении убытков лицам, пострадавшим от войны и т. д.). Связь между бюджетом общего государственного управления и бюджетом повинностей войны выражается в том, что платежи со стороны государства на покрытие обыкновенных и чрезвычайных расходов по бюджету повинностей войны показываются также в бюджете общего государственного управления. Соответствующим образом в об'яснительной записке к германскому бюджету на 1926/27 г. (стр. 52) значится: «Бюджет повинностей войны, образующий только приложение к общему бюджету, может... быть оставлен без выи-мания при рассмотрении общего финансового положения государства». Вследствие переплетения между собой обоих бюджетов простое сложение итоговых чисел обеих частей государственного бюджета является так же невозможным, как во Франции и Японии.
В пояснительных целях в государственном бюджете (в последнем столбце с правой стороны) сообщаются предполагаемые доходы и расходы тех государственных предприятий, которые, согласно § 15 пол. о гос. бюджете (см. об этом Schulze-Wagner, соч. стр.   114 и ел.)   «организованы, в соответствии с их
Ц См. 7-й доклад «Select Committee» за 1918 г., приложение, «Explanations and Notes» Чарльза Гарриса, стр. XI и ел., стр. 27, 29 и ел. Ср. также доклад, представленный парламенту в 1909 г. по поводу заметки Гарольда Кокса под названием «National Income and Outgo». Относительно присоединенных бюджетов в Англии см. Gibson Bowles, ук. соч., стр. 746 и ел.
2) Относительно деталей см. доклад этой комиссии, опубликованный в 1912 г. лод названием «The Need for a National Budget», стр. 198—209.
8) Само собой разумеется, что таковыми <е s могут почитаться «Einzelplane» — сметы доходов и расходов отдельных министерств и т. д., которые вместе с «Gesamtplan» — общим сводом — образуют единый государственный бюджет (§ 5 положения о государственном бюджете; этому соответствует и прусская практика).
4) Примечание Неймарка: «Выдвинутое Жезом на 207 стр. французского издания этой работы положение о том, что прежде существовавший бюджет т. н. «Schutzgebiete» (территорий, находившихся под протекторатом Германии) является присоединенным бюджетом в собственном смысле, представляется, по моему мнению, невполне правильным. Правда, связь между имперским бюджетом и бюджетом «Schutzgebiete» существовала постольку, поскольку дотации империи последним показывались в имперском бюджете (в числе единовременных расходов министерства колоний). Но решающее значение имело то обстоятельство, что бюджет «Schutzgebiete» утверждался особым законом и, таким образом, не составлял никакого «приложения» к имперскому бюджету».
s) Ср. приложение XX к германскому бюджету. [На 238 стр. нами уже отмечено, что с 1928/29 г. «бюджет повинностей войны» превращен в одну из смет общего государственного бюджета. — Ред.].
— 253 —     .
хозяйственными целями, на коммерческих началах» и по которым «вместо раздельного исчисления доходов и расходов в бюджете должен приводиться предполагаемый, результат», если этого требует характер предприятия. Это правило применяется, например, в отношении государственной типографии (ср. гл. 2 бюджета министерства почты, прил. XVIII к государственному бюджету) и управления собрания законов («Gesetzsammlungsamt») (гл. 12 Обыкновенных доходов и гл. 16 постоянных расходов бюджета министерства внутренних дел, прил. V к государственному бюджету; ср. также об'яснительную записку к нему, 1926, стр. 121).
Не существует присоединенных бюджетов для доходов и расходов по •специальным имущее т вам, безразлично, обладают ли последние правами особого юридического лица или нет, если они не находятся в исключительном свободном распоряжении государства. Наоборот, согласно § 9, ч. 3, пол. о госуд бюдж. доходы и расходы специального имущества, не обладающего особой правоспособностью, показываются в государственном бюджете, «если исключительное свободное распоряжение этим имуществом -в интересах всего государства или в целях осуществления определенных отдельных государственных 'задач принадлежит государству» *).
В П р у с с и й2), подобно Германии, доходы и расходы по государственным ■фондам, не обладающим правами юридического лица и предназначенным на определенные цели, включаются на основании § 2, абз. 1, ч. 4, закона о государственном бюджете 1898 г., в общую роспись. Напротив, по фондам, обладающим правами юридического лица, представляются согласно §§ 3 и 4 означенного закона, особью ведомости, при чем в тех случаях, когда фонды предназначаются на т*. же цели, на которые обращаются и общие государственные средства, эти ведожЬЪти включают данные, разбитые по отдельным видам доходов и расходов, а в остальных случаях — только итоговые (годовые) суммы 3).
IV.    В Италии закон 7 июля 1907 г. установил присоединенный бюджет
третьей категории в отношении железных дорог, не переданных в концессию;
он предписал (ст.   15)   представление   на   утверждение   парламента   бюджета
(доходов   и   расходов)   государственных   железных   дорог    (последние   имеют
персонифицированное управление) в виде приложения («in allegato») к смете рас
ходов по министерству публичных работ.
V.    Бельгия   создала   в 1921 году (помимо «бюджета расходов, подлежа
щих возмещению», бюджет государственных предприятий   (Budget des regies») и
бюджет снабжения продовольствием. («Budget du   ravilaillement»). В   первом из
них показывались расходы и доходы торгового флота и государственных пред
приятий (железные дороги, почта, телеграф и телефон; с 1926 г. также электри
ческие предприятия и т. п.); в последнем — расходы по снабжению продоволь
ствием (преимущественно покупки продовольствия за границей) и предназна-
ченые для   их   покрытия   доходы   (суммы,   вырученные   от продажи военного
имущества и т. д.).    ■    .
Представлявшийся   в   1925   г.   самостоятельно   бюджет   государственных железных дорог с 1926 года опять включен в т. н. «Budget du ministere des chemms - de fer, marine, postes et telegraphes».
VI.    Присоединенными бюджетами по своему   существу   являются   также
японские   «специальные   счета»,   которых   в   1925—26 г.   насчитывалось до
тридцати. В финансовом отношении важнейшими из них представляются различ
ные специальные счета государственных железных дорог. Как и во Франции,
связь между специальными счетами и генеральным счетом или общим бюджетом
*) Ср. Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 96 и ел.
2)    Ср. Herrfurth, ук. соч., 7 и ел.; 19 и ел. и 24—25; Hatschek, ук. соч., II, стр. 280
и ел., и Schwarz, ук. соч., стр. 24—25.
3)    Относительно управления фондами в Баварии см. Schanz, ук. соч., стр. 90—
91; относительно существовавшего раньше в Бадене бюджета выделенных («ausge-
schiedenen»)   отраслей   управления   см.:   P.   A.   Regenauer,   Der   Staatshaushalt   des
<}rossherzogthumes Baden, Karlsruhe, 1863, стр. 50—51 и 638 и ел.
— 254 —
такова, чм общие суммы государственных расходов или доходов не могут быть получены путем простого сложения итоговых чисел обеих частей бюджета, так как в них содержатся многочисленные оборотные статьи и двойные бухгалтерские записи. Об этом см. «The Twenty-Fifth Financial and Economic Annual of Japan», изданный министерством финансов, Токио, 1925 г., стр. 14.
VII. Во Франции существует довольно большое число присоединенных бюджетов в собственном смысле для отраслей государственного управления, не обладающих правами самостоятельного юридическою лица. Число этих присоединенных бюджетов неоднократно менялось.
Происхождение этих бюджетов восходит к закону 9 июля 1836 г., который предписал присоединять их «pour ordre» (порядка ради) к общему государственному бюджету. Такие присоединенные бюджеты существовали для палаты мер и весов и для университетских доходов и расходов до 1862 г., для консульских канцелярий до 1870 г., для особой воинской кассы до 1890 г. и т. д. Некоторые бюджеты были установлены в качестве временных и все еще продолжают существовать. Так, специальный бюджет железной дороги и порта Реюнион был создан, когда государство должно было неожиданно заменить собой потерпешпую крах промышленную кампанию. То же самое имело место при создании присоединенного бюджета для государственных железных дорог1).
В 1911 году финансовый закон создал новые присоединенные бюджеты—
для пороховых заводов2) и государственных железных дорог. В действитель
ности же бюджет государственных железных дорог представляет собой особый
бюджет персонифицированной отрасли государственого
управления.    '^'J*
Бюджет 1911 г. содержал десять присоединенных бюджетов. В 1922 г. их существовало одиннадцать, а именно: 1) монетного двора (присоединен к смете министерства финансов); 2) государственной типографии (присоед к смете министерства внутренних дел); 3) государственных мануфактур в Эльзасе и Лотарингии; 4) почетного легиона (присоед. к смете министерства юстиции); 5) пороховых заводов (присоед. к смете военного министерства); 6) центральной школы искусств и мануфактур (присоед. к смете министерства торговли); 7) железной дороги и порта Реюнион (присоед. к смете министерства колоний); 8) государственных железных дорог (присоед. к смете министерства публичных работ); 9) железных дорог Эльзаса и Лотарингии; 10) национальной сберегательной кассы (присоед. к смете министерства публичных работ) и 11) кассы инвалидов флота (присоед. к смете морского министерства) 3). Не все эти бюджеты представляют собой присоединенные бюджеты в собственном смысле.
Установление присоединенного бюджета обычно производится для того, чтобы обеспечить финансовую самостоятельность за какими-нибудь обладающими или необладающими правами особого юридического лица государственными предприятиями (монетный двор, государственная типография, государственные мануфактуры в Эльзас-Лотарингии, пороховые заводы, почта, железные дороги) банковскими или сберегательными учреждениями (сберегательная касса, касса инвалидов флота) или также за учреждениями специального характера (почетный легион, центральная школа).
В тех случаях, когда какой-нибудь присоединенный бюджет упразднялся, его расходы и доходы обычно включались в общий государственный бюджет»
г) Относительно движения присоединенных бюджетов с 1870 г. до 1913 г. см. В. S. L. С, 1918 г., I, стр. 258 и ел.
2)    Относительно присоединенного бюджета пороховых и селитренных эаводов
см. специальный доклад депутата Клемантеля от 12 июля 1910 г., Chambre, Docu
ments, № 704.
3)    Кроме того с 1923 г. существует присоединенный бюджет почты, телеграфа
и телефона, являющийся в финансовом отношении самым значительным — на ряду
с бюджетом государственных железных дорог — из французских присоединенных бюд
жетов. См. выше стр. 122 и ел.
— 255 -ч
Примером может служить закон 28 декабря 1892 г. о присоединенном бюджете-управления телефоном (см., однако, прим. 3 на стр. 254).
Денежные суммы, которые показываются в присоединенных бюджетах, стоят в тесной связи с общим государственным бюджетом. Обычно (но не всегда) дефицит в присоединенных бюджетах покрывается посредством «субвенций» («subvention») из государственного бюджета; с другой стороны возможные превышения доходов поступают в государственный бюджет. Так обстоит дело с присоединенными бюджетами монетного двора, государственной типографии, государственных мануфактур в Эльзас-Лотарингии, почетного легиона, почты, железной дороги острова Реюнион и кассы инвалидов флота.—Центральная школа искусств и мануфактур независима от общего бюджета; ее расходы и доходы точно балансируются. Пороховое управление и государственная сберегательная касса располагают оборотными фондами или дотацией, на счет которых и относятся годовые излишки доходов или возможные дефициты. Эльзас-Лотарингские и государственные железные дороги в целях покрытия своих эксплоатационных расходов и расходов по капитальным вложениям, могут обращаться непосредственно в государственное казначейство или получать необходимые рессурсы из эквилизационного фонда (ср. выше стр. 121).
Включаемые в общий бюджет двенадцать присоединенных бюджетов в 1920 г. по доходам и расходам показывали в общем 6.637 млн. франковJ).
Система присоединенных бюджетов в собственном смысле для не-пероонифицированных предприятий привела во Франции к затемнению финансового положения. Фактически эти присоединенные бюджеты составляются каждый год водинак.овойсуммепо'доходамипо расходам. Дефицит покрывается субвенцией казначейства, которая фигурирует в расходах по государственному бюджету; излишек доходов вносится в казначейство и фигурирует среди доходов государственного бюджета. Таким образом, общий бюджет и присоединенные бюджеты переплетаются между собой. Для того, чтобы узнать сумму государственных доходов и расходов, недостаточно прибавить сумму присоединенных бюджетов, необходимо сначала сделать ряд поправок.
[VIII. СССР.—Согласно ст. 16 постановления СНК СССР от 18 мая 1928 г. о составлении государственного бюджета на 1928/29 г. «ведомства и учреждения Союза ССР и союзных республик, которым предоставлено иметь специальные средства, представляют, в качестве обязательного приложения к проектам своих финансовых смет, сметы доходов и расходов специальных средств (ср. со ст. 54 правил составления гос. бюджета на 1926/27 г. от 7 августа 1926 г., Собр. Зак., 1926 г. № 55, ст. 402). Однако, в проекте единого госбюджета на 1927/28 г., представленном НКФ СССР в СНК СССР, были приведены лишь сметы специальных средств общесоюзных ведомств и учреждений 2).
Ст. 2 правил составления госбюджета на 1926/27 г. требовала, чтобы к сметам по расходам на финансирование государственных промышленных и торговых предприятий Союза ССР и союзных республик были приложены «сводные ориентировочные финансово-операционные планы по важнейшим отраслям государственной промышленности и государственной торговли». Но с изменением в 1928 г. порядка исчисления ассигнований на финансирование народного хозяйства это требование, повидимому, является отпавшим.—Ред.].
*) Подробности см. в отчете комиссии экспертов.от 3 июля 1926 г., стр. 90 и ел.; см. также «L'Burope Nouvelle», 17 июля 1926 г., стр. 997—1000.
2) Однако, в некоторых республиканских бюджетах, напр., в проекте бюджета РСФСР на 1928/29 г., сметы специальных средств содержатся (в виде приложения).
—   256 —
§ 4. Специальные счета казначейства
(«Services speciaux du Tresor»).
I-
На первый взгляд кажетвя очень легким доказать допустимость
■«специальных счетов казначейства. В расходном бюджете следует пока
зывать лишь окончательные ра^ходылКогда же речь идет по существу
о подлежащих возвращению авансах, включение такого рода расходов
лишь искажало бы действительные результаты бюджета: оно повело бы
к тому, что дефицит показывался бы там, где имеется равновесие иля
даже излишек доходов. Повтому то, говорят, и надо выделять подобные
--операции и образовывать для них специальный счет — «service special
du tresor».    ;
Тем не менее следует энергично высказаться в пользу единства бюджета во всех тех случаях, когда специальный счет относится к авансам, обратная выплата которых является гадательной или может последовать только через долгий срок. Образование таких специальных счетов на практике ведет ■& двум результатам: 1) оно увеличивает текучий долг в тех случаях, когда авансы не возвращаются и 2). оно изымает из под периодического контроля парламента операции, которые охватываются этими специальными счетами 1). Этот вопрос уже был рассмотрен в главе о целевом закреплении доходов (см. выше, стр. 107 и ел).
П.
Франция практикует систему специальных счетов казначейства в ■качестве крайнего средства в случаях нужды. Еще в настоящее время наряду с немногими допустимыми специальными счетами существует ряд специальных счетов, вызывающих критику.
К числу первых можно отнести счет залоговых капиталов в денежной" форме. Некоторые государственные служащие •обязаны вносить залог, который им возвращается при их уходе со службы. Очевидно, поступление и выдача этих залогов не должны включаться в государственный бюджет. В этом случае мы имеем дело с простыми казначейскими операциями. С развитием представления залогов в виде ценных бумаг и взаимного страхования кассовых работников 2) этот специальный счет не имеет уже больше значения.
Равным образом вполне допустимым является созданный в 1921 г. специальный счет казначейства для э к в и л и з а ц и о н и ы х фондов железных дорог. Подробности об этом см. выше, стр. 121.
Этого нельзя сказать о старых счетах, как то—отметим только важнейшие из них—счета касс проселочных дорог и школьных построек, авансов железнодорожным компаниям по гарантии процентов, усовершенствования военного снаряжения, китайской экспедиции и т. д.—Многие из этих операций в конце концов были включены в общий бюджет. Это произошло в частности со счетами проселочных дорог, гарантии процентов и китайской экспедиции 3).
-1) Ом. выше на стр. 107 и ел. о «целевом закреплении доходов» в форме специальных счетов («comptes speciaux»).
2)    См. Jeze, Das Verwaltungsrecht der franzosischen Republik, Tubingen, 1913,
•стр. 302, прим. 1.
3)    Ср. выше, етр. и. ел. Дальнейшие подробности относительно специальных
счетов см. Jeze, Le Budget, стр. 316 и ел., далее Boucard et Jeze, ук. соч., т. I, стр.
117 и ел. и доклад Луи Марена в палате депутатов 28 июня 1918 г., Chambre, Do-
-Cuments, № 4802; «La liquidation de la flotte d'Etat, в R. S. L. F.,> 1921, стр. 564 и ел.
— 257 —
Неудачный опыт специальных счетов казначейства побудил сенат отклонить в 1908 г. предложение об образовании нового специального счета казначейства для выплаты пенсий по торговому флоту J).
В течение войны 1914—18 г.г. была создана целая куча специальных счетов казначества (см. выше, стр. 109 и ел.) 2) «Когда во время последней войны государство приняло на себя ведение целого ряда промышленных и коммерческих предприятий ,в незнающих прецедентов размерах, можно было выдвинуть—и притом часто с полным правом—то положение, что несовпадение отчетных периодов по означенным предприятиям с бюджетным периодом и невозможность надолго предвидеть расходы и доходы этих предприятий, существенно меняющиеся в зависимости от потребностей, товарных цен .и интер-валютарных «курсов, являлись неодолимыми препятствиями для включения их операций в бюджет. Для отражения последних в государственной отчетности пришлось прибегнуть к специальным счетам казначейства: этим об'ясняется то ненормальное значение, которое эти счета приобрели в государственной етчетности после 1914 г. Тогда как в 1913 г. общая сумма доходов и расходов, произведенных по этим специальным счетам не достигала 700 миллионов, в 1920 г. соответствующая сумма поднялась до 30 миллиардов. Почти полное освобождение такой массы операций, затрагивающих государственные средства, от предварительного одобрения и контроля парламента противоречит принципам, на которых покоится наш политический режим. Уже в виду одного этого распространение специальных счетов казначейства должно встречать возражения, даже если образование и сохранение каждого из них, отдельно рассматриваемого, могло бы себя оправдать со всех других точек зрения...»
«С самого начала обе палаты парламента, сознавая опасность роста специальных счетов, пытались парировать ее постепенным расширением своего контроля. Разрешая во время войны открытие специальных счетов, палаты одновременно наделяли важнейшие из них оборотными фондами, которые показывались в разных главах .общего бюджета, или же предписывали, чтобы превышение расходов над доходами по тому или иному счету периодически являлось бы предметом вопрошения бюджетных кредитов. Палаты также предписывали периодическое сообщение их финансовым комиссиям сведений о положении специальных счетов.—На практике, однако, эти гарантии оказались мало действительными. Государственные предприятия, деятельность которых вызывалась жизненными интересами нации (напр., управление продовольствия), развивались под давлением обстоятельств и потребностей. Вследствие тяжелой нужды, равно как и многочисленных дефектов наскоро организованных учреждений, они должны были безгранично прибегать ж ресурсам текучего долга» (см. выше стр. 110 и ел.).
«Специальные счета остаются одной из главных особенностей наших .финансов во время войны и в послевоенный период. В истории французских бюджетов ненормальное развитие специальных счетов в некоторые периоды времени является показателем периодов «lasser-aller» или финансовых затруднений. Напротив, упразднение специальных счетов свойственно эпохам финансового оздоровления —1921 год показывает в этом отношении значительный прогресс, потому что еще до его окончания будет завершена большая часть активных операций по специальным счетам и все
1)    Об этом проекте см. R. S. L. Р., стр. 78 и ел.
2)    Превосходную, правда, несколько суммарную, но содержательную критику
этих специальных счетов во время войны, можно найти в об'яснительной записке к
проекту бюджета на 1922 г., от 8 июля 1921 г., стр. 9—13 (приведенные выше в тек
сте места, в ковычках являются выдержками из этой записки). Ом. также об'яснитель-
ную записку к проекту бюджета на 1920 г. от 13 января 1920 г., палата депутатов,
№ 168, стр. 33 и ел.
17
— 258 —
крупнейшие военные счета будут полностью ликвидированы. Этот имеющий столь важное значение, вопрос о специальных счетах .сделался предметом постоянного внимания со стороны правительства. Правительство с удовлетворением констатирует, что в 1922 г. казначейство, которое должно заботиться о покрытии столь многочисленных потребностей, будет освобождено от наибольшей части внебюджетных тягот, тяжело обременявших его в течение последних лет».
Специальные счета, -возницвшяе в военное время, Ь настоящее время все закрыты и бесследно исчезли1).

Раздел III.
МЕТОДЫ ПРЕДВИДЕНИЯ И ИСЧИСЛЕНИЯ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ.

Равновесие является одним из основных качеств бюджета. Для того, чтобы какой-нибудь бюджет был действительно сбалансирован, нужно, чтобы все расходы и все доходы были бы предвидены и исчислены в их точной сумме и точно балансировались бы между собой. Почти всегда конечный дефицит и дополнительные кредиты имеют своей причиной преувеличенное исчисление доходов, упущение некоторых расходов, которые можно было бы предвидеть зара-. нее, или произведенное без достаточных оснований сокращение вероятной суммы расходов. Крайне редко бывает, чтобы дефицит происходил в силу таких обстоятельств, которые совершенно нельзя было предусмотреть.
I. В деле предвидения и исчисления доходов и расходов л и ч-ные качества составителей бюджета, их правдивость и их проницательность играют главную роль. Но эти драгоценные качества не являются достаточными сами по себе; нужны боле© надежные основы предвидения и исчисления.
Некоторые авторы считают, что правдивость ж проницательность составителей бюджета должны дополняться или даже отчасти заменяться известного рода автоматическими методами.
Не следует преувеличивать, как это слишком часто делается, ценность подобных методов. Ничто не может заменить личных качеств. Бюджетное, равновесие всегда будет достигаться только правдивостью и проницательностью составителей бюджета. Хорошие методы являются вспомогательным средством. Они лишь увеличивают шансы на успешное составление бюджета; этим ограничивается их значение.
О личных качествах здесь больше сказаяъ нечего.
II. Все методы предвидения и исчисления проникнуты следующими идеями.
Для того, чтобы хорошо предвидеть и хорошо исчислять, необходимо опираться на уже совершившиеся факты. Внимательное изучение прошлого должно служить путеводной нитью даже для самых проницательных составителей бюджета. Только изучение посту плени я налогов, пошлин, доход о'в от госу-су дарственны х предприятий и домен в прошлом дает возможность исчислить с некоторой точностью вероятные поступления на предстоящий бюджетный период. — Сумма расходов за истекшие годы яляется главным основанием при исчислении будущих расходов.
г) Относительно японских специальных счетов смотри выше, стр. 249 и 253.
— 259 —•
С другой стороны, вполне очевидно, что чем больше фактических данных, служащих основанием для бюджетных предположений и исчислений будет принято во внимание, тем меньше будет возможность ошибок. Какова бы ни была проницательность составителей бюджета, бюджетные предположения, сделанные на основании прежних результатов, могут подвергнуться большим изменениям: размер расходов и поступление от налогов зависят от экономических, социальных и политических условий страны. Эти условия изменчивы. Но если они могут измениться в данный промежуток времени, то основания исчисления теряют точность.—В период больших кризисов (война) правильные исчисления доходов и расходов становятся невозможными.
Равным образом и по таким же основаниям бюджетные предположения не должны делаться на слишком долгий срок впе-р е д. Исчисления являются тем более точными, чем ближе они по времени к тем обстоятельствам, среди которых будет происходить исполнение бюджета.
Наконец, недостаточно устанагвливать бюджетные предположения на короткий срок; если даже известны самые последние фактические данные, нужно еще уметь использовать йти сведения. Хороший составитель бюджета, если он 'стремится быть.правдивым, не должен быть оптимистом. Оптимизм ведет к тому, что в расходных предположениях забывают некоторые .расходы или уменьшают их вероятную сумму, а в доходных исчислениях преувеличивают вероятные поступления. Систематический оптимизм ведет к бумажному, но не к действительному равновесию бюджета. Прошедшее является залогом будущего; от совершившихся фактов следует отходить лишь с 'большой осмотрительностью.
В итоге необходимо:
Считаться с самыми последними фактическими дан
ными;
Предвидеть на возможно короткий срок вперед.
Не быть оптимистом.
1. Методы предвидения.
Вполне естественно, что в качестве основы для составления бюджета   принимаются   результаты   последнего   известного   б ю д жетного периода. В разных странах этот последний известный отчетный период является более или менее отдаленным.
I. Во Франции в нормальное время перед войной 1914 года составление бюджета начиналось приблизительно за 17 месяцев до 1 января—дня начала бюджетного года. Например, при составлений бюджета на 1912 г., которое было закончено к середине 1911 г., в основу бюджетных исчислений были положены результаты исполнения бюджета за 1909 год. Считалось весьма желательным, чтобы бюджет был представлен правительством в канцелярию палаты депутатов в течение первых месяцев года, предшествующего открытию бюджетного периода. Впрочем, это не являлось установленной законом обязанностью.
Фактически в течение последних лет перед 1914 г. имели место многочисленные отступления от указанного правила г).—Война внесла полную дезорганизацию в этом отношении. Только впервые в 1921 г.
х) См. интересную статистику в В. S. L. С. 1924 г. I, стр. 36—37. За время 1896—1914 г.г. бюджет вносился 19 раз, из конх 10 раз не позже, чем за 6 месяцев, до начала бюджетного года.
17*
— 260
удалось опять своевременно (т.-е. к 31 декабря) утвердить бюджет на 1922 г. Таким образом, можно вернуться к прежней практике *).
Во всяком случае, старая французская практика вела к тому, что бюджетные предположения составлялись слишком задолго и на основании совершенно устарелых отчетных дан-н ы х. Ошибки в предположениях часто оказывались очень значительными. Для того, чтобы получить более правильные и, следовательно, более точные бюджетные предположения, финансовый закон от 12 августа 1919 года (ст. 37, абз. 2 и 3) постановил: «контролеры над предпринимаемыми расходами дают заключения по проектам смет тех министерств, при которых они состоят. Эти заключения представляются министру финансов одновременно с проектом смет» 2). Это означает первый шаг в смысле установления контроля министра финансов над всеми расходными предположениями. Однако, до сих пор деятельность контролеров почти не дала никаких результатов;-авторитет и престиж этих должностных лиц являются еще очень слабыми.
Говорят, что французские бюджетные предположения были бы более точными, если бы бюджетный год не совпадал о календарнымч годом, но начинался бы 1 июля. Тогда рассмотрение бюджета происходило бы в течение важнейшей, именно, зимней сессии. Бюджет представлялся бы в начале января; промежуток времени в шесть месяцев был бы достаточным для основательного рассмотрения бюджета парламентом—в комиссиях и в публичных заседаниях—до начала бюджетного периода. Таким образом, составление бюджета производилось бы в период времени, наиболее приближенный к периоду его исполнения.— Но каким образом изменение начала бюджетного года могло бы помешать разным министрам при отсутствии действительного контроля делать фантастические исчисления или парламенту значительно видоизменять предложения правительства? А ведь'эти-то обстоятельства и являются главными причинами неточности исчислений.
II. В Англии сметы—«estimates»—на предстоящий год, который начи
нается . 1 апреля, представляются в конце февраля. Составляются они в период
между 1 октября и 1 декабря на основании смет текущего года, принятых парла
ментом, и в соответствии с результатами исполнения бюджета в последнее
полугодие и в три предшествующих года (например, при соста
влении смет на 1912/13 г. пользовались 'сметами, вотированными парламентом
на 1911/12 г.).    г    .
В качестве примера приводим образец сметы (estimate):
Наименование   главы. . .
Подглава.
ф. ст.
Об'яснения увеличения или уменьшения расхода.
А. Заработная плата: Сметные предположения на 1912/13 г. . 1911/12 г.
Расходы в 1911/12 г. (за первое по
лугодие)
Расходы-в 1910/11 г
. 1909/10 г
. 1908/09 г
х) См., однако, выше стр. 198, прим. 3.
2) Подтверждено и дополнено ст. 10 закона от 10 августа 1922 г. Ом. выше стр. 162.
— 261 —
Следует также заметить, что образцы смет *) для заполнения учреждениями устанавливаются казначейством( министерством финансов). Тем самым казначейство императивно устанавливает для различных учреждений точные вопросы, на которые они должны ответить, заполняя бланки. Более того, казначейство каждый год напоминает учреждениям, что производство какого-нибудь расхода в предыдущем году не является достаточным основанием для включения его в сметные предположения. Последние должы быть обоснованы. Напоминание об этом правиле имеет своей главной целью дать возможность казначейству возбудить вопрос о полезности сохранения того или иного требования кредита.
Наконец, работа по составлению сметных предположений в каждом министерстве или учреждении производится под руководством т. наз. «Accounting officer'a»2), который является очень важным персонажем, назначаемым казначейством; он рассматривается каж лицо, ответственное за 'составление ометы данного министерства или учреждения перед парламентом и казначейством3).
Что же касается доходов, то исчисления по ним приводятся в докладе, именуемом бюджетом, который обычно делается канцлером казначейства в палате общин после 1 апреля, т.-е. уже после начала бюджетного года. Таким образом, доходные предположения составляются на основании результатов года, который за несколько дней перед тем закончился и предназначаются для бюджетного периода, который только что начался.
Ошибки в бюджетных исчислениях в Англии менее многочисленны, чем во Франции и в других странах. Это зависит: 1) от тоги, что составление бюджета не отделяется слишком долгим сроком от его исполнения и 2) в особенности от того, что при наличии сметных предположений министров, составленных «Accounting offi-сег'ами» 4), просмотренных казначейством и не подвергающихся видоизменениям в палате общин, казначейство является единственным учреждением, ответственным за сметные .предположения; оно мрила гает поэтому все старания, чтобы предвидеть правильно.
В   Б е л ь т- и и, где бюджетный год начинается 1 января, составление
бюджета начинается с июля месяца   на   основании   результатов   последнего
известного бюджетного периода;   бюджетные предположения относятся
к не слишком отдаленному периоду, так как бюджет должен быть представлен
в парламент не позднее 1 октября перед началом года, к которому он отно-
систся (закон 24 июля 1900 г.)5).
В Италии, где бюджетный год начинается 1 июля, бюджет соста
вляется   на   основании   результатов   последнего   известного   отчетного   года;
бюджетные предположения относятся к довольно отдаленному периоду, потому
что министр казначейства должен представить бюджет на предстоящий год и
отчет в парламент аа истекший род в ноябре месяце, а в декабре месяце он уже
должен выступить с бюджетной речью (закон 1883/84 г., ст. 27 и 73).
V.    В   Германии в основу исчислений ведомственных доходов и (лич
ных и вещных) расходов кладутся данные на определенное число (в наетоя-
г) Henry Higgs, The Financial System of Great Britain, 1914, стр. 1 и ел.; Jeze, Le Budget, стр. 201 и ел.
2)    [Этот термин, в виду отсутствия подходящего русского термина, оставлен
без перевода. Ср. К. К. Шмаков, Финансовый контроль в Англии, в сборнике «Фи
нансовый контроль в государствах Западной Европы», М.   1928, стр. 24, примеча
ние 2. — Ред.].
3)    Относительно роли «Accounting Officer'a» см. Willoughby, ук. соч., стр. 156
и ел.; — G. Jeze, Le controle des depenses publiques en Angleterre, R. S. L. P., 1917,
стр. 472 и ел., 485 и ел.
4)    Willoughby, ук. соч., стр. 52 и ел.; см. там циркуляр казначейства, содержа
щий детальные предписания ло этому поводу.
6) О реформе, произведенной законом 1900 г., смотри Dubois, ук. соч., стр. 190 ж ел.; Matton, ук. соч., стр. 23 и ел.
— 262 —
щее время на 1 июля). Согласно § 19 положения о гос. бюджете, материалы для составления бюджета на следующий год представляются учреждениями, по которым составляются самостоятельные сметы (в первую очередь — министерствами), министру финансов к установленному последним обязательному <ср. § 128 пол. о гос. бюдж.) сроку (в настоящее время—к 15 августа). Процесс «оставления бюджета должен начаться почти за год до начала соответствующего бюджетного года. Согласно § 22 положения о государственном бюджете проект бюджета «должен» быть представлен рейхстрату не позднее 1 ноября, а рейхстагу—не позднее 5 января перед началом (1 апреля) бюджетного года, к которому он относится1).
Если эти сроки фактически соблюдаются, рейхстаг имеет достаточное время для обсуждения бюджета и может при окончательном его установлении принять в значительной мере во внимание ход исполнения бюджета в текущем отчетном году 2).
VI. В Соединенных Штатах 3), где бюджетный год начинается 1 июля, новый закон 10 июня 1921 г. предписывает руководителям каждого департамента (министерства) или учреждения do получении расходных сметных предположений от бюджетного чиновника {«budget officer»), представлять их в бюджетное бюро не позднее 15 сентября. Бюджетное бюро ведет работу по составлению бюджета с таким расчетом, чтобы президент Соединенных Штатов мог представить его в конгресс в первый день регулярной сессии последнего, т.-е. в начале декабря. Далее имеется предписание о том, чтобы в основание исчислений расходов и доходов клались расходы и доходы последнего истекшего фискального года, равно как и расходы и доходы текущего года .(ст. 201)4).
[В СССР «работа по составлению государственного бюджета обычно начинается в мае, т.-е. за 4 месяца до начала бюджетного года (1 октября). Постоянного твердого срока для представления единого государственного бюджета на утверждение ЦИК СССР законом не установлено. На практике как составление, так, в особенности, утверждение единого государственного бюджета до сих пор сильно запаздывало. Единый госбюджет на 1926—27 г. ЦИК СССР был утвержден лишь 23 февраля 1927 г., а госбюджет на 1927—28 г. даже 21 апреля 1928 г. В целях обеспечения утверждения единого' госбюджета на 1928—29 г. «в самом начале бюджетного года» был установлен (постановлениэм ЦИК и ОНК СССР о мерах к ускорению составления и прохождения единого госбюджета Союза СОР на 1928—29 г., от 30 апреля 1928 г., и изданным на основании его лостановлением ОНК СССР о составлении проекта госбюджета на 1928—29 г. от 18 мая 1928 г.) следующий порядок составления и прохождения бюджета.
ОНК СССР не позднее 15 мая 1928 г. дает общую директиву о порядке исчисления административно-управленческих расходов по сметам, входящим в состав как общесоюзного бюджета, так и бюджетов союзных республик, и не позднее 15 июня 1928 г. устанавливает размер отчислений от гербового сбора и от налога с обращения ценностей в бюджеты союзных республик. Затем НКФ СССР ло соглашению с Госпланом СССР не позднее 15 июня 1928 т. сообщает союзным республикам и ведомствам Союза OOP свои предположения об общих пер-
*) Ср. Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 136 и ел.
г) В Пруссии установлены такие же сроки Ср. Schwarz, ук. соч., стр. 35 и 36.
s) Jeze, Le Budget, стр. 239 и ел.
4) Jeze, Le reforme budgetaire aux Etats-IMs, R. S. L. P., 1921, стр. 517 и ел. и 523 и ел.; о деталях рекомендуемых методов см. доклад особой коиисии: «The Need for a National Budget», Washington, 1912; ср. также «Message of the President of the U. S. transmitting... the alternative budget for 1923», Washington, 1921; R. S. L. F., 1982, и 0. Witt, ук соч.
— 263 —
•пективах возможного роста единого государственного бюджета Союза OOP. Бюджеты союзных республик и сметы ведомств Союза ССР на 1928—29 г. должны быть составлены н&, основе этих директив и плановых предположений.
Проекты финансовых смет государственных доходов и расходов ведомств и учреждений должны содержать в себе сметные предположения на 1928—29 бюджетный год в сопоставлении со сметными назначениям на 1927/28 бюдежтный год; в об'яонительных записках к ним 'Должны быть приведены, между прочим, отчетные данные об исполнении финансовых смет соответствующими ведомствами за первое полугодие 1927—28 бюджетного года.
Проекты финансовых смет государственных доходов и расходов, жроводимых по общему бюджету, должны быть представлены в НКФ ООСР в различные сроки между 1 июня и 15 августа 1928 г.
Бюджеты союзных республик должны быть ими представлены в СЯК СССР не позднее 15 сентября 1928 г. Проект единого государственного бюджета Союза OOP должен быть представлен в СНК ССОР не позднее 25 сентября 1928 г. В бюджетную комиссию ЦИК СССР утвержденный СНК COOP проект бюджета предполагалось лред-•тавить 10 ноября 1928 г.
На практике эти сроки не были соблюдены полностью. Однако, за-яоздание в составлена бюджета на 1928—29 г. в сравнении с предыдущими годами должно быть признано наименьшим. Проект единого госбюджета в ОНК СССР был представлен 8 октября 1928 г., одобрен последним 13 ноября 1928 г. и немедленно представлен в бюджетную ко-мисию ЦИК СССР 1).
То обстоятельство, что в ООСР работа по составлению бюджета затягивалась на значительное время после начала бюджетного года, давало возможность при окончательном установлении размеров предполагаемых доходов и расходов широко использовать отчетные данные об исполнении бюджета за последний год.—'Ред.!
§ 2. Методы исчисления.
I.
Как должны производиться бюджетные   исчисления?
Недостаточно предоставить составителям бюджета в качестве оснований для бюджетных исчислений самые последние данные и поставить их в такое положение, при котором бы составление бюджета не «делилось слишком большим сроком 'от периода его исполнения, не следует доверять их оптимизму; нужно остерегаться того, жтобы они, в целях достижения во чтобы то ни стало, хотя бы лишь на бумаге, бюджетного равновесия, уменьшали бы цифру расходов и чрезмерно увеличали бы вероятное поступление налогов.
Не имеется ли таких механических способов исчисления, которые вы могли дать в известной мере правильный бюджет?
J) Единый государственный бюджет СССР на 1928/29 г. был утвержден ЦИК'ом СССР 15 декабря 1928 г. На 1929/30 г. сохранен примерно тот же порядок составления единого государственного бюджета, какой был принят для 1928/29 г. (см. постановление СНК СССР о порядке исчисления административно-управленче-еких расходов на 1929/30 г. от 4 июня 1929 г. и постановление ЦИК СССР и СНК СССР о порядке и сроках составления и прохождения единого государственного (Йоджета СССР на 1929/30 г. от 24 апреля 1929 г.).
— 264   -
Последуем; с этой точки зрения расходы и доходы.
Расходы   имеют   неодинаковый   характер.   Имеются   неко
торые расходы, которые являются почти неизменными, как, напри
мер, расходы по государственному долгу, содержание верховных орга
нов власти (парламента и т. п.); как общее правило, по ним достаточно
леренести в новый бюджет цифры предыдущего бюджета. Размер других
расходов зависит прежде всего от развития, какое государствен
ные власти намереваются дать отдельным отраслям управления, от той
политической правительственной программы, которой они желают сле
довать. Примером являются расходы на публичные работы, судострое
ние, вооружение, народное просвещение, социальной обеспечение и т. д.
Поэтому при создании подобных расходов, при их
расширении   или   ограничении,   приходится   пола
гаться на искренность я проницательность соста
вителей б ю д ж ет а. Не существует общего метода, который бы по
зволял автоматически определять финансовые последствия реформ,
проивведенных в соответствующих отраслях управления. В таких слу
чаях следует применять метод исчисления но непосредст
венной оценке («methode de 1'evaluation par appreciation directe»).
Что касается доходов, то при неизменности ставок размер
поступления налогов почти исключительно зависит от экономических
условий. Поэтому необходимо обращать особое внимание на изменения,
происходящие в этих условиях, чтобы извлечь из прошлого сведения
для предстоящего   года.   В   цифры,   установленные   для   последнего
известного отчетного периода, -составителям бюджета следует внести
те более или   менее   значительные модификации,   которые,   по их
мнению, должны проистечь из означенных изменений в экономиче
ских условиях.
И.
Только в редких случаях государства в ваконодательяом порядке предписывают метод исчисления: чаще всею последний устанавливается практикой *).
I. В большинстве стран, в Англии, Швейцарии, Бельгия, Пруссии и Германии, -правительству пред ос т а в л я ет-ся полный простор в выборе метода исчислений. Ему оказывается доверие; в самом деле, не является ли правительство наиболее подготовленным для производства этих трудных исчислений?
В Англии это согласуется с политической системой, представляющей своего рода диктатуру кабинета.
В Германии и Пруссии в прежнее время сметные предположения по расходам и доходам, которые не могли быть исчислены в точной сумме, устанавливались — поскольку они не покоились на свободных оценках — па основании средних отчетных .данных за несколько (два, три) прошедших отчетных лет; однако, при этом принимались также во внимание хозяйственные и др. условия 2). Теперь положение о германском государственном бюджете в § 10 устанавливает, что «регулярно повторяющиеся, но меняющиеся в «воей величине доходы и расходы», поскольку они не могут быть заранее точно высчитаны, исчисляются или по средней величине их за прошлые годы или «по
*) Однако, в некоторых германских государствах (Баден, Гессен) способ исчисления предписывается законом (ср. ст. 2, п. 2 баденского закона о проекте гос. бюджета и т. д. от 22 мая 1882 г. — в редакции от 24 июля 1888 г. — и ст. 4 гессенского-закона о гос. доходах и расходах от 14 июня 1879 г.-—в редакции от 27 июля 1900 г.).
2) См. von Heckel, Das Budget, Leipzig, 1898, стр. 92 и ел. и Schwarz, ук. соч., стр. 36—37.,
— 265 —
другим указываемым в об'яшениях к бюджету основаниям». Последнее постановление позволяет при исчислении отдельных статей, в интересах их максимальной точности, принимать в расчет все прочие обстоятельства, оказывающие на них влияние 1). Фактически при составлении бюджетов последних лет (1924—26) средними данными за прежние годы не пользовались в значительной мере потому, что со времени стабилизации валюты еще не накопилось достаточного количества отчетных материалов. О 1927 г. можно было уже вполне вернуться к старой практике.
При составлении проекта государственного бюджета на 1926/27 г. широко пользовались, как это видно из об'яснений к нему, отчетными данными за 1924/25 финансовый год. В отношении отдельных случаев основания исчисления регулярно указывались в об'яснительной записке к проекту государственного бюджета (ср., например, об'яснения относительно величины налоговых поступлений в проекте на 1926/27 г., стр. 53/54).
II. Франция не следует этому методу непосредственной оценки всех доходов. Ее практика выработала некоторые правила автоматического исчисления.
С этой точки зрения во Франции различают два вида дохо-» дов 2):
1.    Доходы которые покоятся на определенных основаниях, почти
независимых от изменений в экономической жизни страны;
2.    Доходы, которые,   напротив, не покоятся на   определенных
основаниях и, следовательно, подвержены сильному воздействию этих
изменений.
Первые из них исчисляются на основе свободной оценки («discretionnairement») их вероятных поступлений: таковыми доходами являются, в частности, прямые налоги и приравнимаемые к ним оборы («contributions directes et taxes assimilees»). Эти доходы занимают в бюджете сравнительно менее значительное место.
Разумеется, исчисление не делается совсем без всякого метода. Вот кале поступают в отношении прямых налогов. В основу исчислений кладут основную сумму3) поступлений этих налогов по обложению за последний известный отчетный год; в эту цифру вносят необходимые изменения путем прибавления установленного для последнего известного отчетного года прироста поступлений и путем вычета превышения потерь над приростом в облагаемом имуществе («matiere imposable»).—Затем берут основную сумму поступлений этих налогов по обложению за последний известный отчетный год и изменяют эту цифру или прибавляя средний прирост поступлений, установленный за три последних известных отчетных года, или исключая средний размер превышения потерь над приростом в облагаемом имуществе, установленный з а три последних известных отчетных года. Затем складывают обе полученные суммы. Среднее арифметическое этого итога и берется в качестве предполагаемой цифры доходов.
В отношении тех доходов, которые очень сильно испытывают воздействие изменений в экономической жизни страны (поступления от таможенных пошлин, регистрационного и гербового ■собров, налога на оборот, косвенных налогов, налога на сахар, подоходного налога с цен-
*) См. Об'яснительную записку к проекту положения о государственном бюджете (Reichstagdrucksachen, № 4510 ex 1920/22) ст. 25, а также ScMlz-Wagner, ук. соч., стр. Ю1—102.
2) Jeze, Les systemes d' evaluation des recettes budgetaires, в R. S. L. P., 1904, стр. 265 и ел.
) «Produit en principal», т.-е. налог без добавочных сантимов.
— 266 —
ных бумаг, от продажи спичек, табака и вороха, доходов от почты, телеграфа и телефона, от государственных имуществ),—а это как раз важнейшие виды доходов,—считается, что составители бюджета должны брать в основу их исчислений данные за последний известный отчетный год и, как правило, производить в (них изменения только по твердо установленным правилам.
В этом отношении Франция применяет две системы, которые проникнуты двумя противоположными тенденциями 1).
Согласно оптимистической тенденции, постоянное увеличение благосостояния данной страны представляет собой определенный экономический закон, который следует принимать в расчет при составлении бюджета. Таким образом, для исчисления доходов нужно взять данные за последний известный период и повысить их на определенный процент («tantieme»), исчисленный по среднему приросту за известное число предшествующих лет, например, за 3, 4 или 5 предыдущих лет. Это — система прибавок или мажораций.
Для пессимистов наибольшей опасностью, угрожающей равновесию бюджета, представляется свобода оценки, произвольность исчислений с ее почти фатальным результатом в виде дефицита; равновесие бюджета тогда остается лишь на бумаге. — Если верно, что по отношению к продолжительным периодам времени развитие народного богатства является экономическим законом, то невозможно это учесть при установлении бюджетных предположений. По отдельным годам прирост народного богатства оказывается неодинаковым. Надежнее всего считаться с фактическими результатами за истекшее время, не увеличивая их. Поступление налогов в предстоящем году по всей вероятности будет таким же, как в последнем известном отчетном году, а именно в предпоследнем году или в предшествующем предпоследнему году. Это так называемое правило исчисления по данным за предшествующий предпоследнему или за предпоследний год («regie de l'antepenultieme annee ou de la penultieme annee») 2).
Впрочем, т. наз. правило «de la penultieme» не означает, что при исчислении бюджетных величин нужно повторять те же самые цифры, которые представляют собой действительные поступления за последний известный отчетный год. Это было бы допустимо только в том случае, если с тех пор не произошло никаких обстоятельств, могущих оказать влияние на поступление налогов. Означенное правило только хочет сказать, что эти данные представляют собой основание, отступление от которого допустимо лишь в точно указаниих случаях, .например, в виду високосного года или в виду изменений, произведенных новыми законами в налоговых ставках (понижение или повышение таможенного тарифа, косвенных налогов и т. д.), или в об'ектах обложения (сжатие или расширение круга ценных бумагах, подлежащих гербовому или регистрационному сбору и т. д.), или в силу совершенно определенных событий (влияние урожая на поступление таможенных пошлин и пр.). Но развитие народного благосостояния и вызываемое им увеличение об'ектов обложения не могут служить предлогом для прибавок (мажораций): они не имеют достаточно определенного характера, для того, чтобы их можно было принять в расчет.
*) Подробности см. у Boucard et Jeze, ук. соч., 2 изд., т. 1, стр. 85 и ел.
2) «De l'antepenultieme annee», когда во внимание принимается предшествующий предпоследнему, т.-е. третий год; «de le penultieme annee», когда в основу исчисления кладутся результаты предпоследнего года. Выбор между обоими годами зависит равным образом, как от момента составления доходных исчислений, так и от срока представления последних отчетных данных.
— 267 —
В настоящее время во Франции применяется пессимистическое правило «de la penultieme», впервые формулированное де-Виллелем. Это правило стремятся применять с максимальной строгостью, потому, что опыт применения системы мажораций не дал никаких хороших результатов.
Развитие народного благосостояния и крупные излишки доходов, получившиеся по бюджетам 1879, 1880 и 1881 г.г., побудил Леона Сея отставить традиционное правило; он ввел систему мажораций и пытался дать ей точную форму-жировку. Размер прибавки («tantieme de majoration», устанавливался по средним данным за последние пять лет.—Но, начиная с 1883 г., излишки доходов уступили место дефицитам. Последние были приписаны новому методу исчисления доходов. Бюджет на 1885 г. знаменует собой отказ от системы мажораций и возврат к правилу «de la penutieme».
Значение этих методов исчисления часто преувеличивалось. Думали даже, что излишки доходов или дефицит были их неизбежными результатами *). Это ошибка; достаточно бросить хотя бы один взгляд на результаты французских бюджетов, чтобы убедиться в этом. В наши Дни бюджетные периоды, несмотря на правило «de la penultieme аппёе», очень часто заключаются со значительными дефицитами.
Впрочем, на практике органы государственной власти не применяют это правило там, где оно им кажется стеснительным.
В качестве примера можно привести следующие факты: 1. В 1890 г. в обыкновенный бюджет на 1891 г. были включены чрезвычай-иые военные расходы и доходы (см. выше, стр. 243). Для покрытия этих расходов правительство сочло необходимым добиваться введения новых налогов. Но палата боялась, что проведя эти налоги, она сделается непопулярной. Было известно, что в 1889 отчетном году, в связи с происходившей тогда всемирной выставкой, имелся излишек доходов. Поэтому вместо того, чтобы создавать новые налоги, было бы достаточно оставить в стороне правило исчисления бюджетных величин по данным за предшествующий предпоследнему год («regie de l'antepemil-tieme») и учесть этот излишек доходов 1889 г. Во время обсуждения бюджета депутат Лейдэ предложил принять резолюцию в этом духе, гласившую:
«Палата, решив отклонить новые налоги, приглашает правительство принять во внимание доходы 1889 г., в соответствии с правилом «ае l.antepenultieme annee»2). Напрасно указывали, что означенное правило в данном случае не может быть применено, так как бюджетный период 1889 г. еще не был закрыт к моменту вотирования бюджета парламентом3). «При таком приеме правило «de l'antepenul-tieme аппёе» номинально было соблюдено, так как основашием для бюджетных предположений на 1891 г. служили доходы за 1889 г., а не за 1890 г. Но самый дух принципа был извращен; из данных за предшествующий предпоследнему год исходили для того, чтобы удержать в пользу находящегося в процессе составления бюджета излишки бюджетных поступлений, которые будут реализованы в промежуток между днем его составления и моментом его вотирования. Но при системе, предложенной палатой депутатов, в бюджет 1891 г. были включены, в целях увеличения расходов, поступления, реализован-иые за всю вторую часть 1889 отчетного года' по доходам, установленным на
1) Об'яснительная записка к проекту бюджета на 1922 г. (8 июля- 1921, В. S. L. О., июль 1921 г., стр. 21): «Бюджетные исчисления доходов, как сказано, должны быть установлены для большей части их на основании действительных поступлений за предпоследний год — т.-е. за 1920 г., когда идет речь о бюджете на 1922 г., — поступлений, полностью известных к моменту составления данного бюджета. Не следует отказываться от этого испытанного на долгой практике правила, представляющего собой гарантию против произвольных исчислений.
а) Заседание палаты депутатов от 5 декабря 1890 г., J. О., Debats, стр. 2446 и сд. доклад Буланже в сенате 13 декабря 1890 г., J. О., 1891, Documents, стр. 295.
3) Речь Бюрдо в палате депутатов б декабря 1890 г., J. 0., Debats, стр. 245;
— 268 —
этот год. Отсюда лишь один шаг ко включению .в бюджет по тем же основаниям бюджетных излишков за непосредственно предшествующий год и, следовательно, к полному оставлению столь мудрого, столь благоразумного и столь необходимого правила «de l'antepenultieme» *).
2. В 1914 г., желая избежать введения налогов (дело происходило накануне всеобщих выборов), министр финансов предложил и парламент согласился не применять правила «de la peiiultieme» в отношении некоторых доходов для того, чтобы учесть для сбалансирования бюджета излишек доходов в 182 млн. франков. При этом указывалось на соображения принципиального характера и на неудобства правила «de la penultieme». Бюджетная комиссия предложила правительству при составлении будущих 'бюджетов вместо этого 'правила установить правило исчисления доходов в соответствии с результатами за последний известный год. -
Все эти факты доказывают лишь то, что правило исчисления бюджетных величин по данным за предшествующий предпоследнему или за предпоследний год было создано: 1) вследствие недоверия к искренности и прямодушию составителей бюджета в деле исчисления доходов и 2) для того, чтобы воспрепятствовать новым расходам.
С этих двух точек зрения означенные методы не дали тех хороших результатов, которых от них ожидали.
Что касается доходов, то рассматриваемое правило отбрасывалось в сто
рону всякий раз, когда оно казалось стеснительным. Если применение правила
вело к констатированию дефицита и необходимости создания новых налогов, его
отбрасывали, говоря, что в действительности доходы будут больше тех сумм,
которые можно установить, следуя правилу исчисления по результатам за пред
шествующий предпоследнему или предпоследний год. Наоборот, если прямые
исчисления вели к дефициту и необходимости создания новых налогов, то тогда
прятались за правило «de la penultieme»,   травило,   давность,   мудрость,   благо
разумие и прочив достоинства которого столь восхваляются.
Поскольку же дело идет о расходах, не перестают говорить о том, что
правило «de la penultieme» ведет к преуменьшенному исчисленую доходных посту
плений, что в бюджете должны быть излишки и что поэтому не следует стеснять
себя в вотировании новых расходов.
В общем правило «de la penultieme» применяется или не применяется в зависимости от потребностей достижения на бумаге равновесия бюджета.
Если же обратиться к существу вопроса и попытаться дать рассматриваемому правилу об'ект явную оценку, то бесспорно следует признать его плохим правилом. Всякое серьезное бюджетное исчисление должно, насколько это только возможно, быть близким к действительности. Самым большим недостатком явлеятся исчисление предполагаемых доходов в ббльшем или меньшем размере против действлтельных поступлений:' Общественное мнение снисходительно относится <к преуменьшеннкм исчислениям; зато оно со всей строгостью обрушивается на преувеличенные исчисления. Но как в том, так и в другом случае мы имеем перед собой доказательство неспособности министра и соответствующих учреждений, а в случае преувеличенного исчисления—кроме того, и доказательство отсутствия у него правдивости и прямодушия.—От налогоплательщика можно требовать уолько то, что необходимо для оплаты государственных расходов, не больше.и не меньше. Систематически практикуемая преуменьшенная оценка доходов для получения бюджетных излишков—что является несомненной целью правила «de la penultieme»— означает признание того, что исчисления расходов неправильны, что они преуменьшены против действительности я что соответствующие меры предосторожности приняты на стороне доходов путем вх преуменьшенного исчисления.
1) Доклад сенатора Эмонда, 3 апреля 1914 г., № 272, 1, стр. 89 и ел., R. S. L. Р.,
1913 Г., СТр. 262 И СЛ.;   1914 Г.,   СТр. 494   И СЛ.
— 269 —
Таким обраьом, ничто не может заменить личных качеств >боставиТ|в;ле1й бюджета; Ъ.тоутотвие правдивости является действительной причиной дефицитов. Те или иные методы исчисления могут лишь несколько смягчить недостаток, этих качеств. Так как строгое применение правила «de la penultieme» оказывается невозможным, то постоянно приходится вносить те или иные изменения в последние известные результаты. А это открывает путь для произвольного оптимизма составителей бюджета. Как раз такое явление обычно и имеет место во Франции ').
Так, в об'яснительной записке к проекту бюджета на 1922 г.2) министр финансов вполне правильно писал: «Правительство могло бы попытаться, как это ему предлагали с разных сторон, не испрашивать никаких дополнительных налоговых ресурсов и обеспечить теоретическое равновесие бюджета путем учета тех бюджетных излишков, которые можно ожидать от улучшения способов взимания существующих налогов или от усиления мер контроля. Стоило указать цифру, которая бы давала выражение этой надежде на бюджетные излишки, и все было бы в и о рядке. Это слишком легкое решение было отклонено. Было бы слишком неблагоразумно принимать во внимание совершенно неопределенные i неподдающиеся исчислению результаты административных реформ, с какой бы неуклонной решимостью мы ни добивались полного поступления существующих налогов, с какой бы уверенностью ни проводили мероприятия по улучшению и усилению налогового аппарата и как бы, наконец, ни было сильно наше убеждение в необходимости покончить с уклонением от налогов; в настоящих экономических условиях, содержащих столько неопределенного, бюджетные предположения должны быть основаны на реальных или, по крайней мере, вероятных фактах, во не на простых надеждах. Случайные излишки доходов вообще являются средством для покрытия непредвиденного роста расходов, которые возникают в течение периода исполнения бюджета; излишки же, которые должны быть получены в результате усовершенствования способов обложения и взимания наших налогов, представляют' собой оплот и резерв для наших ближайших бюджетов, которые не будут иметь ресурсов чрезвычайного характера, столь облегчающих нашу задачу в настоящее время».—После этого прекрасного заявления по поводу принципов составления бюджета, тот же самый министр в согласии с финансовой комиссией палаты, депутатов в ноябре 1921 г. решил отложить применение этих принципов на будущее время и сбалансировать бюджет путем совершенно произвольного раздувания доходных исчислений.
Шерон в своем докладе от имени финансовой комиссии сената по бюджету на 1922 г.3), приводя примеры систематического преувеличения доходных исчислений, протестовал 'Против такой практики.
В 1920 г., писал он, «правительство и палата депутатов настаивали на исчислении поступлений от налога яа оборот в 1921 г. в сумме 4.988 миллионов. Финансовая комиссия сената сначала соглашалась лишь на цифру в 2 миллиарда. По настоянию министра финансов она согласилась повысить эту цифру сначала до 2.700 миллионов, затем до 2.900 миллионов. Фактические же поступления в 1921 г. с трудом достигли 1.900 миллионов, т.-е. оказались на 1 миллиард ниже предположений, которые мы уже сократили» *). В том же самом докладе констатируется значительное преувеличение   доходных   исчислений   от   таможенных
х) Подробности см. Boucard et Jeze, ук. соч., т. 1, стр. 88 и ел.
2)    В. S. L. С, июль 1921 г., стр. 25.
3)    Доклад от 16 декабря 1921 г., № 796. См. также речь Шерона в сенате 28 дек.
1911 г., J. О., Debats, стр. 2231—2232.
4)    У к. доклад, стр. 117.
— 270 —
пошлин1): «Двумя разными способами мы установили, что правительственные исчисления являются преувеличенными, в первом случае, на сумму, несколько большую 1 миллиарда франков, а во втором случае Еругло на 920 миллионов... Впрочем, достаточно одной детали, чтобы показать, какие преувеличения допускаются в исчислениях. Урожай пшеницы в 1920 г. (т.-е. в предпоследнем году) был очень плохим. Напротив, урожай 1922 г. является весьма обильным. По исчислениям же правительства предполагается, что мы в 1922 г. ввезем столько же, сколько и в 1920 г.»2).—Точно также в отношении исчисления поступлений от налога на сахар и сахарин главный докладчик финансовой комиссии сената констатировал, что «предположения, включенные в проект бюджета, преувеличены на 80 миллионов...3) и т. д.—Факты оправдали эту критику.
Подобное раздувание доходов постоянно практикуется во Франции.
Такой неправильный порядок ничем не может быть оправдан. Скептики ограничиваются замечанием, что он-де отвечает традиции.
Министры финансов — что бы они ни говорили — не сознают своей ответственности перед страной; по правде говоря, они в настоящее время не нашли бы никакой поддержки со стороны палаты депутатов в отношении правильного исчисления бюджетных доходов. Пожалуй один только сенат возражает против существующей практики преувеличенных исчислений.
III.
Что следует включать в бюджетные исчисления?
Нужно ли включать всю сумму требований, которые возникнут в пользу казначейства в течение года, или только кассовые поступления, которые будут иметь место в течение этого периода?—всю сумму долговых обязательств, которые возникнут в течение года, или только вероятные платежи?
В первом случае мы будем иметь бюджет правовой компетенции,' во-втором случае — кассовый бюджет или бюджет кассовых поступлений и платежей*).
I. Прежде всего следует отметить, что в отношении доходов вопрос
не имеет серьезного значения. Доходный бюджет обыкновенно пред
ставляет собой одновременно и бюджет правовой компетенции, и кассо
вый бюджет. Преобладающая часть доходов, исчисленных и утвержден
ных на данный бюджетный период, взимается в течение этого
периода.    1
Что же касается расходного бюджета, то вопрос приставляет интерес только в отношении расходов на работы по выполнению программы, рассчитанной на больший нежели один год период времени. Для заработной платы; жалованья, пенсий, текущего ремонта, расходов по государственному долгу и т. п. бюджет правовой компетенции и кассовый бюджет, как общее правило, совпадают.
Для тех случаев, когда -эти оба вида, бюджета не сливаются, наилучшей является система, соединяющая в себе бюджет правовой компетенции и кассовый бюджет.
') У к. доклад, стр. 117 и ел.
2)    У к. доклад, стр. 120.
3)    Ук. доклад, стр. 122.
*) См. по этому вопросу Gagliardi, II bilancio dello stato, I, стр. 104 и ел.; G. Rossi, II bilancio finanziario. 1901, гл. IX; Vitagliano, II contenuto giuridieo della legge del bilancio, 1910. стр. 231 и ел.; De Cupis, ук. II, стр. 22 и ел.;—Message of the President of the U. S. transmitting. • .the budget.. .for 1923 and the Report of the Director of the bureau of the budget, Washington, 1921, стр. 22 и ел. см. также выше, стр. 171 и ел.
— 271 —
Правовая и политическая полезность бюджета заключается в том, что министры не предпринимают никаких расходов на те цели и те суммы, которые не утверждены парламентом. Финансовая полезность бюджета 'состоит в том, что приготовляются средства, достаточные для покрытия платежей, которые должны быть произведены в течение бюджетного года. Бюджет должен одновременно давать правительству разрешение приступить к выполнению программы расходов и предписывать, в каких пределах это выполнение должно иметь место: эти пределы определяются разрешенными платежами.
Расходный бюджет, который был бы исключительно бюджетом правовой компетенции или исключительно кассовым бюджетом, не мог бы отвечать этой двойной цели.
Соединение бюджета правовой компетенции с кассовым бюджетом не лишено опасности. Его недостатки были указаны министром финансов Думером в его проекте бюджета на 1922 г.: «Нужно ли указывать, с каким неблагоразумием принимаются т. наз. программы или реформы, осуществление которых должно относиться к нескольким бюджетным периодам, только благодаря первоначальной незначительности связанных с ними затрат? Вследствие самой наивной из иллюзий расход кажется ее представляющим опасности для финансов страны, если он разделен на несколько лет. Какая-нибудь программа, требующая сотен миллионов, при одном только указании подобной цифры была бы сразу отвергнута; но если для первого года ограничиваются требованием нескольких миллионов, возражения отпадают. Как будто финансовые затруднения рассматриваемого бюджетного периода являются единственными затруднениями, с которыми придется встретиться в будущем, и как будто завтрашний день должен без всякого труда принести нам добавочные ресурсы, которых нам недостает сегодня! Таким образом ежегодно приходится сталкиваться с увеличением расходов, неизбежность которого может быть очень легко показана»1).
Для устранения этой опасности в сметных предположениях, представляемых в 'парламент, следует совершенно отчетливо указывать вероятную общую стоимость выполнения данной программы, сумму, уже израсходованную на эту цель, сумму, которая была затрачена в предыдущем году, сумму, которая потребуется в текущем году, и сумму, которую нужно будет израсходовать для завершения этой программы (см. ниже, стр. 274 и ел.).
II. В положительном законодательстве кассовый бюджет представляет собой бюджет старого времени. Большая часть современных цивилизованных государств восприняла смешанную систему бюджета правовой компетенции и кассового бюджета; только она одна отвечает современному представлению о бюджете, как о программе действия, о финансовом плане, об акте, утверждаемом парламентом. Другие страны, которые долгое время сохраняли чистый бюджет правовой компетенции, в конце концов оставили его.
Франция, Италия, Бельгия, Германия, Пруссия 2), Соединенные Штаты с 1922 г. и т. д. имеют смешанную систему бюджета правовой компетенции и кассового бюджета.
Чтобы там ни говорили — подобная же система 'существует и в Англии (см. выше, стр. 170).
В своем 9 докладе (1918,121, X? 20) «Select Committee on National Expenditure» выдвинул следующее предложение: «В тех случаях, когда смета содержит ассигнование для начала работ по выполнению новой программы, могущей повести к увеличению лежащего на казначействе бремени расходов в течение последую-
*) Об'яснительная записка к проекту бюджета на 1922   г.,   8   июля   1921   г., В. S. L. С, июль 1921 г., Н, стр. 6—7. 2) См. также выше, стр. 176—77.
— 272 —
щах лет, по общему правилу должна представляться об'яснительная записка, которая совершенно ясно показывала бы размеры означенного увеличения, как это уже практикуется в отношении смет по расходам на строительство и как это делалось при помощи особых, меморандумов в некоторых других случаях. Однако, в некоторых случаях представление подобных сведений по государственно-пшштичеоким соображениям может оказаться доцелесообразяьш; в таких случаях соответствующие сведения должны быть сообщены впоследствии перед комиссией по сметам».
В Германии положение о государственном бюджете (§ 8, абз. 2 и 3) пр&дяисывает следующее: «Расходы по выполнению договоров, в силу которых государство обязалось производством платежей на сроки, выходящие за пределы одного бюджетного года, должны быть пояснены при первом истребовании средств, сообразно с содержанием и «роками заключенного договора. Договоры могут быть затребованы рейхстагом и рейхсратом при обсуждении бюджета.—^Правило, содержащееся в абз. 2 настоящего параграфа, ие относится к договорам, заключенным в порядке текущего управления и по природе своей регулярно возобновляемым». Согласно § 24, абз. 2, договоры первого рода могут быть заключены в окончательной форме лишь после 'юго, как в бюджетном порядке впервые будут отпущены средства на удовлетворение возникающих по ним расходам. Далее § 13 пол. о гос. бюдж. содержит постановление о том, что по все м единовременным и чрезвычайным расходам, связанным с выполнением какой-либо многолетней программы, при первом вне-оении их в бюджет должна указываться общая сумма предполагаемых ватрат на данную цель. Под это предписание в первую очередь естественно подпадает крупное строительство. Относительно единовременных и чрезвычайных рас-годов на последнее § 14 предписывает, что по общему правилу они только тогда могут быть внесены в бюджет, «когда будут изготовлены планы, расчеты или сметы, достаточно подао поясняющие способ исполнения и стоимость того или иного строительного мероприятия». Эти документы, подобно выше • упомянутым договорам, могут быть затребованы парламентом при рассмотрении бюджета, т.-е. они должны представляться только по особому требованию. По общему правилу они должны иметь для правительства обязательное значение и отступления от них, согласно § 45, ч. 2, пол. о гос. бюдж. без особого на то согласия рейхсрата и рейi?cтага1) не допускаются, кроме тех случаев, «когда изменение плана и вытекающее отсюда превышение ассигнования представляется незначительными».
В Соединенных Штатах до 1922 г. .конгресс вотировал кредиты, действие которых не ограничилось никаким сроком, что является характерным признаком чистого бюджета правовой компетенции. Кредиты, предоставленные на данный год, представляли не только ту сумму, которая должна была быть действительно израсходована в течение этого года, но и те обязательства расходного характера, которые правительство брало на себя в означенном году, причем часть этих обязательств могла быть оплачена в текущем году, а остальная часть — в течение последующих лет. Кроме того, имелись постоянные неограниченные кредиты. В конце концов в Соединенных Штатах поняли, что при таком порядке не представляется возможными ни точно выяснить финансовое положение в данный момент, ни помещать расточительности в расходах, ни остановить выполнения программ, сделавшихся бесполезными.—Принцип, принятый после коренной бюджетной реформы 1921 г. и получивший осуществление в 1922 г., заключается в том, что в бюджет включаются кредиты, соответствующие тем платежам, которые должны быть произведены в данном году. Если же дело идет о работах или программах, распространяющихся на несколько лет, то в силу указанного принципа означенные работы или программы, как и ход или способы
*) В Пруссии ландтаг при обсуждении закона 1898 г, о государственном бюджете тщетно пытался добиться подобного права (см. Herrfurht, ук. соч. стр. 84).
— 273 —
их вьшоянения, должны обязательно каждый год дЬДвврг&ться яошму раосмо--трению, что дает возможность исключать расходы, сделавшиеся бесполезными, я предотвращать расточительность1).
Таким, образам, в настоящее время в большинстве стран кредиты, включенные в расходный бюджет, дают разрешение приступить ж выполнению данной программы, а также устанавливают размер той •суммы, которая подлежит выплате в течение года для частичного выполнения этой программы (см. выше, стр. 169/70).

Р а з д е л IV.
Пояснительные документы к бюджету   („Les pieces justifjcatives du budget")

Бюджет по своему существу является программой деятельности правительства на предстоящий .год. Он представляет собой таблицу расходов, которые.должны повлечь выполнение этой программы и таблицу доходов, которые должны быть получены для покрытия этих расходов.
Кроме того эти таблицы содержат точные исчисления, сделанные таким образом, чтобы между предполагаемыми доходами и расходами существовало полное равновесие. — Не представляется «га абсолютно необходимым, чтобы все бюджетные предположения — в целях получений правительством, парламентом и страной совершенно ясного и вполне правильного представления о положении в области финансов — сопровождались подробными пояснительными документами?
§ 1. Общие теоретические положения.
I. Каждое из содержащихся в бюджете предположений должно ■быть обосновано как в отношении полезности проектируемой операции, так и в отношении размера (см. выше, стр. 147 и ел.). Но .этих обоснований недостаточно. Существует множество фактов, оказывающих то лли иное воздействие на положение финансов и подлежащих доведению до сведения парламента и страны. Только сообщение этих фактов даст возможность понять политическую, экономическую,. социальную и ■финансовую программу, содержащуюся в представленном правительством проекте бюджета. Можно даже сказать, что чем значительнее права парламента в области финансов, тем более настоятельной является потребность в самом полном раз'яснении членам палат экономического, финансового и административного положения для того, чтобы их обширные полномочия могли быть разумно использованы.
Например, им -необходимо знать состояние государственного долга., ход его погашения, положение казначейства, результаты за истекшие, финансовые годы и за текущий бюджетный год. Это не все. По каждой ^сколько-нибудь значительной отрасли управления важно знать число служащих, размеры их содержания, число и сумму предоставленных пенсий. Не следует ли также публиковать данные о числе, характере и размерах всяких субсидий («subventions»), предоставленных из общегосударственных средств различным общеполезным предприятиям? "Также очевидно, что очень полезными являются статистические сведения о торговле в текущем году и за. истекшие годы. Можно бы было умножить число этих примеров.
J) Относительно этого см. „Message of the President of the U. S. transmitting the budget for 1923" и т. д., стр. 11—15.
Общая теория бюджета    18
— 274 —
Но, разумеется, самый бюджет не должен быть обременяем включением в него всех этих поясняющих и обосновывающих документов. Иначе под предлогом раз'яснения бюджет мог бы быть сделан излишне сложным и непонятным. Бюджет должен быть ясным, легко-читаемым и понятным. Поэтому в тех случаях, когда необходимы пояснения к бюджету, они должны быть сделаны в отдельных документах.
Конечно, важно, чтобы большая часть этих документов представлялась при внесении бюджета на утверждение парламента. Фактически они являются документами, обосновывающими бюджетные предположения.
Имеет существенное значение то, чтобы эти документы составля
лись ясным и понятным для всех образом. Они должны давать резуль
таты за прежнее время, например за 20 или, по крайней мере, за 1Q
предыдущих лет. Это облегчает всякого рода сравнения и помогает
ориентироваться в цифрах.    i
П. Дальнейшее пожелание заключается в том, чтобы эти документы имели удобный для пользования формат, чтобы они (были легкодоступны для широкой публики, чтобы последняя могла без затруднений получать их повсеместно и за незначительную сумму денег.
В свободном государстве народ должен располагать средствами для ознакомления с действительным положением дел в стране, так как ему во всяком случае приходится нести соответствующие издержки; он является налогоплательщиком, солдатом и избирателем. Для чего нужны были бы свобода печати и право свободного выражения мнений, если бы граждане не могли составить себе ясного представления о финансовом положении страны при помощи легко доступных официальных документов? Политическая свобода и народный суверенитет останутся пустыми словами, если те факты в области финансов, управления и внешних сношений, которые имеют существенное значение для страны, не будут предаваться гласности.
В области финансов гласность в первую очередь имеет значение для государственного кредита. Доверие и кредит могут существовать только тогда, когда они покоятся на точном, подробном и допускающем проверку знании всех существенных элементов -экономической жизни страны и ее финансового управления.
III.    По всем этим основаниям пояснительными документами дол
жны сопровождаться не только бюджетные предположения, но также-
и данные о выполнении бюджетных операций — о поступления
государственных доходов и оплате государственных расходов. Регуляр
ное, периодическое, еженедельное, поквартальное или ежегодное публи
кование основных данных, касающихся финансового управления, пред
ставляется совершенно неизбежным. Это наиболее верное средство для
предотвращения   злоупотреблений,   для   автоматического   при
влечения внимания страны к вопросам финансовой политики, к ее
опасностям или ее достижениям. Это — вполне реальное средство авто
матического   контроля   имеющих   место   фактов.   Предположим,   что
казначейство   еженедельно   публикует   такие   документы.   За   ними,
несомненно, будут с большим вниманием следить тысячи людей, которые
их будут обсуждать и тем самым вызывать движение общественного
мнения, компании в прессе, и правительство должно будет с этим счи
таться. Преимущества такой гласности представляются бесспорными.
IV.    Такое публикование пояснительных документов   влечет за
собою много работы для соответствующих управлений. К тому же оно
связано оо значительными расходами. Поэтому следует ожидать, что-
оно вызовет 'энергичное сопротивление со стороны бюрократии. Послед-
— 275 —
няя не преминет указать на лотерю времени и на бесполезную затрату сил для составления документов, «которых никто не читает». Для введения в заблуждение общественного мнения к этому будет прибавлено, что толстые томы означенных документов служат лишь для заполнения библиотек, покрываются там почтенной пылью и стоят больших денег, что сейчас — неподходящий момент для расточения столь недостаточных средств и для возложения на налогоплательщика добавочного бремени новых жертв только ради того, чтобы доставить удовольствие нескольким любопытным статистикам.
Эти аргументы являются софизмами. Хорошее управление финан
сами будет лишь тогда, когда общество сможет контролировать его во
всех частях. Ничто не обходится так дорого как злоупотребления; глав
ный источник расточительности — нерадение, небрежность органов
государственного управления; гласность в области финансов предста
вляет собой начало мудрости для правителей. Самое верное средство для
лредотвращения больших ошибок заключается в обязанности все
сообщать, все раз'яснять.    i
§ 2. Положительное законодательство.
I. Большинство государств в настоящее время признало необходимость представления парламенту и стране пояснительных документов в дополнение к бюджету. Но повсюду существовало и еще теперь существует весьма сильное сопротивление этому со стороны органов государственного управления.
Англия является страной, в которой экономическая и финан
совая информация получила самое широкое развитие. Соединен
ные Штаты со времени издания закона 10 июня 1921 г. сделали
решительные шаги в этом направлении. То же самое, но с очень большой
опаской делает иФранция.    ;
Также и в других странах существует большое количество поясни
тельных документов, представляемых правительством; но ни в одной
стране, по моему убеждению, гласность не обеспечена так, как в
Англии.    '
II. В А н г л и и основной принцип, признаваемый с начала XIX века и с тех пор, в особенности о 1866 г. (года издания «Exchequer and Audit Act»), получивший вое большее и большее развитие, заключается в том, что в распоряжение парламента и страны должны представляться очень подробные сведения о финансовом положении и о производимых правительством операциях *). В соответствии с этим правительство ежегодно периодически публикует в сроки, очень близкие к констатируемым фактам, целую кучу ясно составленных, изданных в удобном для пользования формате и снабженных облегчающими розыски указателями документов, которые всякий может приобрести за очень скромную сумму. Наиболее известными являются: 1. «Estimates» (сметы); 2) «Finance Accounts of the United Kingdom of Great Britain and Ireland for the financial year ending March 31 th...» (финансовый отчет об исполнении бюджета); 3. «National Debt Return showing for each financial year commencing the 1 st April from... to ... inclusive» (отчет о состоянии государственного долга); 4. доклады главного контролера-ревизора об исполнении смет, публикуемые под названием «Appropriations Accounts».
Толыко с 1822 г. правительство периодически и регулярно снабжает парламент сведениями об использовании кредитов. С тех пор соответствующие отчеты представляются ежегодно2).
*) Wfflonghby, ук. соч., стр. 235 и ел., вся глава ХИ: .The system of financial reports*.
2) Lord Welby, Memorandum, Report of Select Committee on National Expenditure, 1902, стр. 228.
— 276 —
Вместе е тем, время от времени обычно превосходно составленными комиссиями организуются анкеты по наиболее важным финансовым и экономическим вопросам; работы этих комиссий проводятся скорым порядком, публикуются и предоставляются в распоряжение широкой публики по минимальной цене. Многие из этих документов представляют большую научную ценность.
Например, самое лучшее изложение финансовой истории Англии до 1869 г. содержится в «Account relating to the public income and expenditure of Great Britain and Ireland (1869)», приложение № 13.
Равным образом, капитальными работами по истории государственного долга и публичного кредита в Англии, кроме упомянутого выше доклада 1869 г., должны быть» признаны «Return of the National Debt», 1858, № 443, «Report by the Secretary and Comptroller General of the proceedings of the Cotnis-sioners for the reduction of the Nationale Debt from 1786 to 31-th March 1890» (C. 6539, 1891), «History of the earlier years of the Funded Debt from 1696 to 1786» (C. 9010, 1898).—Далее весьма ценными работами по английской бюджетной системе являются «Repots from the Select Committee on National Expenditure» за 1888, 1902 и 1917—19 г.г.—Несравнимыми источниками для изучения механизма государственной отчетности являются сводки докладов комиссии по государственной отчетности и циркуляров («Minutes») казначейства. Последний доклад был опубликован в 1911 г. под заглавием «Epitome of Reports from the Committee fo Public Accounts, 1857 to 1910, and of the Treasury Minutes thereon, with an Index» *).— Одной из лучших работ по финансовому контролю в Англии несомненно является меморандум, представленный 17 июня 1916 г. в комиссию государственных отчетов палаты общин главным контролером-ревизоров X. Д. Гибсоном' («First and Second Report from the Committee of Public Accounts», 8 августа 1916 г., H. С. № 115) 2). Можно было бы увеличить число этих примеров 3).
Следует отметить сведения всякого рода, представляемые правительством палате общин в форме ответов на запросы.
Это не все. Еженедельно английское официальное издание—«London Gazette»—публикует сведения о движении государственных расходов и доходов по их основным категориям за истекшую неделю и с начала финансового года, причем для сравнения приводятся результаты за те же периоды предыдущего года. Другие издания, в частности, «Times», резюмируют эти данные в очень кратких, но чрезвычайно ясных таблицах. -Действительность этого еженедельного публикования сведений не может быть преувеличена. Благодаря ему иногда создавались такие движения общественного мнения, которые заставляли правительство выступать с определенными финансовыми предложениями4).
Разумеется, нельзя сказать, что вое является совершенным в английском механизме. И в нем имеются недостатки, и англичане сами в первую очередь требуют производства реформ. Но в целом эта система может быть признана превосходной.
III. Как уже указывалось (см. выше, стр. 38 и 84 и ел.), в Соединенных Штатах до издания закона 10 июня 1921 г. бюджета не существовало. До этого времени никаких годовых финансовых планов не имелось; те доку-
х) В 1926 г. был опубликован: „Public Accounts, First and Second Reports from the Select Committee, together with the proceedings of the Committee, Minutes of Evidence, Appendices and Index(H.C. 48/1926).
2) Этот доклад был опубликован отдельно под названием: Н. J. Gibson, Fifty years of the Exchequer and Audit Department Act, London, 1916,12 стр., цена 11/2 пенса! Французский перевод можно найти в R.S.L.F., 1917 г., стр. 479 и ел.
') Из ряда ценных английских изданий последнего временя кроме знаменитого „Coal Report" в особенности следует отметить так наз. доклад Вальфура (Committee of Industry and Trade: .Survey of Overseas Markets", London, 1925, 740 стр., 6 шилл.).
*) См., например, меморандум, представленный канцлером казначейства в палату общин 23 октября 1919 г. (Part. Pap. Cd. 376) в целях успокоения волнения, вызванного увеличением государственных расходов, которое показывали еженедельно публикуемые данные (R.S.L.F., 1920, стр. 58 и ел.).
—; 277 —
менты по финансово-экономическим вопросам, которые публиковались правительством, не имели характера пояснительных к бюджету документов, необходимых, даже неизбежных в демократии. Вытекавшие из этого недостатка неудобства были значительнее, чем где бы то ни было: в самом деле, в Соединенных Штатах б руках конгресса сосредоточивались все финансовые полномочия; доходного бюджета не было; кредиты предоставлялись конгрессом по инициативе многочисленных комиссий обеих палат, без какого-либо общего плана или системы (см. выше, стр. 85) и без ответственности со стороны правительства. При таких : условиях членам конгресса следовало бы представлять самые полные раз'ясне-ния. Так как этот se делалось, то американское финансовое управление до последнего времени отличалось беспорядочностью и расточительностью.
Очень сильная реакция, вызванная таким положением вещей, привела к коренной бюджетной реформе, получившей выражение в законе 10 июня 1921 т. С того времени президент Соединенных Штатов ежегодно представляет ь федеральный конгресс проект доходного и расходного бюджета. Закон 10 июня 1921 г., воспринявший предложения специальной комиссии 1912 г.1), предписал представлять в дополнение к проекту бюджета целый ряд пояснительных документов.
Вот перечисление этих документов, сделанное в соответствии со ст. 201 закона. Бюджет должен содержать: 1) в суммарной форме и 2) в подробном виде: а) сметные предложения о расходах и кредитах, которые необходимы для ведения государственного управления; б) доходные исчисления; в) расходы и доходы за последний истекший финансовый год; г) сметные предположения о доходах и расходах, ожидаемых в текущем финансовом году; д) сумму годовых, постоянных и других кредитов, имевшихся на 1 ноября данного года для производства расходов текущего года, включая остатки 'кредитов прежних бюджетных периодов; е) данные (балансы), характеризующие положение казначейства .в конце последнего истекшего бюджетного года, предполагаемое положение казначейства в конце текущего бюджетного года, предполагаемое положение казначейства в конце предстоящего бюджетного года, в том случае, если финансовые предложения, содержащиеся в проекте бюджета будут приняты; ж) все существенные факты относительно всех видов государственного долга; з) всякие другие финансовые справки и сведения, какие по мнению президента необходимы или желательны для детального выяснения финансового положения государства.
Закон 1921 г. создал непосредственно руководимое президентом Соединенных Штатов бюджетное бюро («Bureau of the Budget»), которое не только занимается составлением федерального бюджета, но также может по поручению президента производить всякого рода анкеты или подробные обследования работы той или иной отрасли государственного управления в целях достижения максимальной экономии в расходах и увеличения эффективности этой работы (ст. 209). Доклады о ревультатах этих обследоваиий должны представляться президенту, который передает их—полностью или частично—в конгресс со своими предложениями по рассматриваемым вопросам.—Бюро, в случае просьбы со стороны финансовой комиссии федерального конгресса, должно также оказывать ей содействие и сообщать сведения, которые она потребует (ст. 212).—Со своей стороны бюджетное бюро имеет право требовать от всех государственных учреждений, в соответствии с правилами, издаваемыми президентом Соединенных Штатов, все необходимые сведения; директор бюро и его представители пользуются правом осматривать все книги, документы, бумаги или архивы в целях получения этих сведений (ст. 213).
*) См. доклад этой комиссии, опубликованный под названием   .The Need for a National Budget', Washington, 1912, гл. XVI—XVIII и XX, стр. 149 и ел..
— 278 —
Так как закон 1921 г. только что начал действовать, то пока еще нельзя говорить об его практических результатах1).
IV. Во Франции в дополнение к проекту бюджета представляется целый ряд пояснительных документов, частью по собственному усмотрешш правительства, а частью во исполнение предписаний закона
1.    Прежде всего, в настоящее время об'ясяительная   записка   к   проекту
бюджета содержит в виде приложений целый ряд документов, большая часть
которых представляется по собственному усмотрению правительства. Например,
в бюджете на 1922 г. содержались: 1) сравнение испрашиваемых кредитов е предо
ставленными в предыдущем году кредитами; 2) таблица кредитов, открытых или
испрошенных с 1 августа 1914 г. до момента представления бюджета; 3) та
блица исчислений доходов, произведенных в .общем бюджете на предстоящий год;
4) таблица развития прямых налогов и приравниваемых к ним оборов; 5) размеры
государственного   долга   за   последний   год;   6)   положение   казначейства   в
конце двух последних   полугодий;    7)   сравнительная   таблица   государствел-
аого долга в конце двух последних полугодий; 8)   сравнительное состояние
долга по пожизненным рентам («dette viagere») в конце двух последних полугодий;
9)    положение специальных счетов казначейства (закон 12 августа 1919 г., ст. 26);
10)    таблица задолженности иностранных государств Франции на самое послед
нее число (закон 31 июля 1920 г., ст. 79).
2.    Затем в особой ведомости («Etat H») перечисляются сведения, которые
должны быть сообщены парламенту разными министерствами и учреждениями»
Следует отметить, что обязанность представлять эти сведения относится к очень
недавнему времени; большая часть законов, которые содержат подобные требо
вания, издана после 1910 г.
Означенные документы не публикуются, за исключением документов, при-лолсенных к об'яснительной записке к бюджету. Они сообщаются лишь финансовым комиссиям палаты депутатов и сената, да и то не всегда.
Но даже и те документы, которые публикуются, издаются в неудоо-ном для пользования формате и не могут быть признаны очень ясными или очень по пятными. Наконец, эти документы не доступны широкой публике; они нп посту пают в продажу; лишь с трудом их можно получить по самой разнообразной цене, всецело зависящей от каприза книгопродавца, случайно имеющего несколько экземпляров их; чаще всего торговцы покупают эти документы, как бумажный хлам, у парламентских деятелей, которые завалены ими. Таким образом, гласности означенных документов для широких кругов населения не существует.
Впрочем, в «Journal Officiel» регулярно публикуются сводные данные об исполнении предусматриваемых бюджето-м расходов и доходов. Но эти публикации страдают многими недостатками. В виду их несовершенства, закон 30 апреля 1921 г. вынужден был предписать для яих новую форму.
В настоящее время дело обстоит следующим образом: 1. В «Journal Officiel»
ежемесячно публикуется ведомость выданных ассигновок («situation, a la date du
31    192., du compte d'emploi des credits budgetaires»); эта ведомость, запол
няющая многие страницы «J. О.», составляется таким образом, что совершенно
невозможно извлечь из нее действительно полезные сведения. Она перепечаты-
вается в «Bulletin de statistique et de legislation сотрагёе», издаваемом министер
ством финансов. 2. Ежемесячно публикуемые в «J. О.» данные о поступлении на'
логов (кроме прямых налогов) -представляют бвльшой интерес; они также регу
лярно перелечатываются в «В. S. L. С».
В общем эти сведения являются недостаточными и плохо составленными В связи с этим закон 30 апреля 1921 г. (ст. 45) постановил: «Начиная с 1 января
J) См. уже много раз упоминавшееся .Message of the President.. .transmitting., the budget for... 1923, and the report of the Director of the Bureau of the budget. Washington, 1921. R.S.L.F.. 1922. [Оценка произведенной в 1921 г. реформы дана в книге W. F. Willoughby, The National Budget System, Baltimore, 1927.—Ред.]
— 279 —
1922 г., каждую четверть года министром финансов должна публиковаться в «Journal Officiel» таблица, показывающая все операции по всякого рода доходам и расходам, произведенные казначейством за предшествующий квартал. Эти операции должны быть распределены по следующим рубрикам: 1) Обыкновенный бюджет—11. Чрезвычайный бюджет—111. Специальный бюджет расходов, подлежащих возмещению—IV. Специальные счета—V. Операции казначейства (займы и пр.). VI. Нераспределенные суммы («operations a classer»)—VII. Разные операции («operations d'ordre et diverses»).
Органы управления до сих пор обнаруживали весьма сильное нежелание •заниматься составлением и публикованием пояснительных документов к бюджету. Финансовые комиссии обеих палат должны были постоянно вмешиваться в это дело, чтобы призвать их к порядку. Более того, под предлогом переобременения работой и бесполезности пояснительных документов, органы управления пытаются добиться отмены законов, которые предписывают представление известных документов. Так, ст. НО финансового закона от 31 декабря 1921 г. освобождает морского министра от обязанности ежегодно представлять в дополнение к бюджету определенный круг сведений, которые были предусмотрены ранее изданными законами; проект бюджета на 1921 г. предлагал парламенту отменить представление сведений по каждому министерству и каждой отрасли управления о числе чиновников, уволенных в отставку в течение предыдущего года, а также о положении предпринятых правительством расходов на 31 декабря каждого года. Палата депутатов в настоящее время почти не защищается против таких требований со стороны органов государственного управления. Сенат, напротив, энергично с ними борется.
Следует сказать несколько слов о работах парламентских или внепарламентских комиссий. Внепарламентские комиссии существуют в большом числе. Министры очень часто их назначают, чтобы отделаться от какого нибудь докучливого требования со стороны парламента; министры заставляют парламент поверить, что интересы данной реформы требуют ее предварительного изучения и представления соответствующего проекта. Фактически же эти комиссии почти никогда не дают хороших результатов. Обычно они организуются довольно плохо; они слишком многочисленны и не имеют в своем распоряжении никаких средств для выполнения возлагаемой на них работы; они почти не собираются, редко заканчивают свою работу и правительство часто не опубликовывает их доклады, когда таковые имеются. Большая часть членов этих внепарламентских комиссий воздерживается от присутствия на заседаниях. Постепенно эти заседания становятся все более и более редкими и затем совсем прекращаются; деятельность комиссии замирает и о ней перестают говорить 1).
Парламентские комиссии, повидимому, работают лучше. Действительно^ в яих всегда имеются два или три члена, которые работают. Они назначаются докладчиками; они составляют от имени комиссии доклады, которые являются не делом комиссии, а продуктом их личного труда и труда их секретаря—обычно молодого чиновника, желающего продвинуться в своей карьере с помощью своего парламентского покровителя. Публикуемые докладчиками документы представляют сведения, собранные из всевозможных источников или полученные от •самих ведомств, но без тех гарантий, которые давало-бы опубликование этих .документов за подписью и ответственностью самих органов управления. Было
х) Исключение в этом отношении представляла внепарламентская комиссия экспертов, которая была образована на основании декрета от 31 мая 1926 г. для исследования финансового положения и денежного обращения и уже 3 июля представила свой замечательный доклад. В предисловии к последнему имеются указания на „seances journalieres'. Кроме 11 практических деятелей в комиссию входили профессора Жез и Рист. (Текст доклада можно найти в R.S.L F, 1926 г. вып. 3. и в „L'Europe Nouvelle" от 17 июля 1926 г. Критику этого доклада си. Б. АШх в .Revue politique et parlementaire" or 10 июля 1926 г., стр. 103 и ел., и "£ Neumark, в „Wirtschaftsdiensf, № 29 1926, стр. 986 н ел.).
— 280 —
бы преувеличением сказать, что вое доклады парламентских комиссий лишен» какой-либо ценности, но для большинства из них это верно.
В общем во Франции остается еще многое сделать в отношении гласности сведений о финансах. Главным—но недостаточно полным источником сведений: является «Bulletin de statistiqe et de legislation comparee», издаваемый министром финансов с 1877 г.; он представляет собой ежемесячное издание, но выходит недостаточно регулярно и с довольно большими запозданиями (например, августовский номер за 1926 г. был выпущен в ноябре!). Несмотря на это он должен Сыть признан очень ценным изданием. При незначительном увеличении отпускаемых на него кредитов и расширении персонала он мог бы сделаться первоклассным, источником информации.
У. В Германии в настоящее время материалы о финансовом положении страны .публикуются в довольно большом количестве; однако, в некоторых отношениях они вызывают критические замечания (неудобный формат, высокая продажная цена и т. д.). Что же касается пояснительных документов или сведений к бюджету, то здесь следует указать на соответствующие предписания положения о государственном бюджете, из которых некоторые уже были приведены в-даугой связи, как то постановления §§ 8, 12, 13, 14, 45, 65. В качестве основного-правила § 8 постановляет, что все доходы, исчисленные с изменением против предшествующего года, все постоянные расходы, на которые в предшествующем году нэ было отпущено средств по меньшей мере в таком же размере, и все единовременные и чрезвычайные расходы должны быть пояснены в бюджете. (Для этих «.пояснений» предназначается особая графа на правой стороне сметы). Согласно § 82, рейхсрату и рейхстагу должны ежегодно представляться сведения о всяких изменениях, происшедших в составе гопулпргтпгппих земельных нмуществ. В отчете об исполнении бюджета должны быть показаны недоимки по доходам и остатки кредитов и т. д. (§ 77), а также переходящая из одного года в другой денежная наличность и оборотный фонд государственных кассовых: учреждений (§ 78); далее к отчету об исполнении бюджета должны прилагаться сведения об общей сумме сложенных отдельными учреждениями претензий казны и о поступлении непредусмотренных бюджетом доходов от отчуждения принадлежащих государству имуществ и прав (§ 79). Сверхсметные и внесметные расходы должны быть обоснованы в особом приложении к отчету об исполнении бюджета (§ 80). Рейхстагу и рейхсрату должно быть сделано сообщение о мерах взыскания тех сверхсметных и внесметных расходов, которые не получат последующего законодательного утверждения (§ 84). В этой связи, конечно, должны быть отмечены предписания относительно «замечаний» счетной палаты (§ 107. 108).
Проект государственного бюджета содержит, между прочим, ведомости о размерах оплаты труда государственных служащих и о числе предусматриваемых бюджетом штатных и внештатных чиновников, служащих, рабочих, а также солдат в армии, с разбивкой их по разрядам получаемого содержания. В смете всеобщего пенсионного фонда содержатся точные сведения о числе пенсий (с разбивкой пенсионеров по разрядам пенсий' я по отраслям управления).
Далее, ежемесячно выходит «обзор государственных доходов от налогов, таможенных пошлин и сборов», («Uebersicht der Einnahmen des Reichs an Steuern,-Zollen und Abgaben»), который публикуется в «Reichsministerialblatt» и кроме того распространяется через прессу. Другой обзор содержит данные о движении денежных сумм в главной государственной кассе и о состоянии текущего государственного долга 1). Ежегодно представляемая парламенту «Anleihedenk-s с h г i {t» дает подробные сведения о кредитных операциях государства. До сиг пор неудовлетворительно обстоит дело со сведениями о предоставляемых союз-
!) С начала   1926 бюдж. года этот   обзор   пополнен и улучшен. См. об это&е между прочим у С. Kramer в „Wirtshaftsdienst" от 27 авг. 1926 г., стр. 1172.
— 281 —
яым правительством субвенциях; относящаяся сюда сводка недавно (» 1926 г.) была представлена бюджетной комиссии рейхстага и частично получила гласность только благодаря нескромности прессы^ Равным образом еще отсутствуют достаточные сведения о состоянии наличности государственных кассовых учреждений. Бюджеты почты и государственных железных дорог со времени предоставления этим предприятиям хозяйственной самостоятельности лересталя быть предметом широкой гласности; почта, по крайней мере, сообщает свой бюджет для сведения подлежащей комиссии рейхстага. Как общее правило, всякий может* получить в книжных магазинах в виде печатных материалов рейхстага («Reichstagsdrucksachen») записки и проекты зажонов (включая проект бюджета и отчета об исполнения бюджета), представляемые правительством рейхстагу. К сожалению, мало делается для того, чтобы было широко известно, какой материал фактически уже появился на свет. Хорошим и по большей части надежным источником является выпускаемый германским статистическим управлением два раза в месяц журнал «Wirtschaft imd Statistik» сообщающий на ряду с многочисленными сведениями финансового характера также цифры по внешней торговле и т. д. Очень ценный материал содержат отдельные записки («Denkschriften») правительства. В этом отношении прежде всего следует указать на составленный государственным казначейством1) (перед проведением большой финансовой реформы 1909 г.) «Denkschriftenband zur Begriindung des Entwurfs eines Gesetzes betreffend Aenderungen im Finanzwesen» (Berlin 1908 г.), 1-ая часть которого, например, дает хороший исторический обзор развития имперских финансов и тогдашнего строения финансов империи, союзных государств, общин и т. д. Следует отметить также записку, представленную в начале 1924 г. комиссии Дауэ-са, которая впоследствии была опубликована под заглавием «Material fur ein, Studium von Deutschlands Wirtschaft, Wahrung und Finanzen»; однако, содержащиеся в этой записке данные не во всех частях являются вполне надежными.
[В СССР основным пояснительным документом к проекту единого государственного бюджета является прилагаемая к нему подробная об'яснитель-ная записка, распадающаяся на' две части — экономическую и финансовую (в 1028/29 г. они были слиты вместе). Кроме того, начиная с 1927/28 г., к проекту единого государственного бюджета присоединяются «Пояснения, расчеты и обоснования внесенных в общесоюзную роспись кредитов..., перечни специальных средств и список учреждений, состоящих на общесоюзном государственном бюджете».
Проекты бюджетов союзных республик также сопровождаются более или: менее детальными об'яснительными записками.
Помимо об'яснительных записок к проекту бюджета публикуется значительное количество других материалов, исчерпывающим образом характеризующих финансовое положение Советского Союза (ежегодные отчеты госфинкон-троля по исполнению единого государственного бюджета, сметы некоторых ведомств, статистические материалы по финансам, печатаемые в «Вестнике Финансов» и др.). Ред.].

ГЛАВА II.
КОМПЕТЕНЦИЯ ВЕРХНЕЙ И НИЖНЕЙ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА В ОБЛАСТИ   ФИНАНСОВ.

В большинстве государств с представительным образом правления право вотирования бюджета, также как и право вотирования законов
!) В прежней германской империи министерство финансов именовалось государственным казначейством (Reichsschatzamt)—Ред.
2) Jellinek, Der Anteil der ersten Kammevn an der Fmanzgeeetzgebung, Tubingen,. 1908 r.
— 282 —
вообще, принадлежит двум палатам. Вместе с тем почти во всех этих ■странах руководятся следующими двумя принципами:
в области обыкновенного законодательства права обеих палат
равны.
В области финансов нижняя палата обладает оддим преимуще
ством— правом приоритета ').
§ 1. Общие теоретические положения.
I. Право приоритета представляет собой преимущество немаловажного значения. В области финансов приоритет означает преобладание одной палаты над другой. Та палата, которая первая вотирует бюджет, является его хозяином.
Рассмотрение бюджета обыкновенно имеет полическое зна
чение (см. выше, стр. 38). После того, как политический контроль осу
ществлен с исчерпывающей полнотой одной палатой, дру
гая палата при тех-же условиях этого сделать не может.
После того, как бюджет весторонне рассмотрен в одной палате,
другой палате уже трудно внести в него сколько-нибудь глубокие изме
нения. В самом деле, палата, в которую сначала внесен бюджет, тратит
все свое время на его обсуждение; другой палате зачастую для этого не
хватает времени, потому что необходимо принять бюджет до закрытия
•сессии. Прения по бюджету в этой палате, естественно, сокращаются, так
как тех немногих дней, которые ей скупо отмерены для рассмотрения
бюджета, оказывается недостаточно; при вотировании бюджета у нее
уже нет должной свободы. Однако, если другая палата обладает не
которой политической силой,   она может,   воспользовавшись   необхо
димостью срочного принятия бюджета, принудить ту палату, которая
первая вотировала бюджет, одобрить внесенные ею изменения.
II.    На основании вышесказанного можно истолковать право при
оритета более или менее широко.
а)    Его можно истолковывать в ограничительном смысле.
По этому толкованию основной принцип заключается в равенстве обеих
палат. Право приоритета является исключением из этого принципа, а
всякое исключение имеет узкий характер. Поэтому преимущество ниж
ней палаты касается только бюджета, а не всех финансовых за
конов.—Кроме того, единственное право нижней палаты заключается в
том, что первая   рассматривает   финансовый закон; после того,
как бюджет внесен в верхнюю палату, эта последняя имеет в отноше
нии бюджета равные права о нижней палатой.   Она   может вно
сить в него какие угодно изменения.
б)    По противоположному толкованию преимущество нижней пала
ты распространяется на все финансовые законы.—Кроме того, оно есте
ственно влечет за собой уменьшение прав верхней палаты: эта послед
няя может принять и отвергнуть бюджет в целом («en
b 1 о с») или даже сократить кредиты или ставки налогов, но она
ни в какой мере не может увеличить или восстановить кредиты или на
логи, отвергнутые нижней палатой; иначе ей принадлежало-бы право
инициативы. Право и парламентская практика разных стран склоняют
ся к той или другой из изложенных тенденций; разрешение, вопроса
зависит от той политической роли, которую закон и обычай отводят
верхней палате.
III.    Признание за верхней палатой права внесения изменений в
финансовые мероприятия создает возможность конфликтов.—В о б л а-
i) В Швойцарии, Швеции и Бельгии (после 1921 г.) и в большинстве отдельных стран американского союза финансовые права обеих палат, согласно конституционным законам, совершенно равны. Также было в Австрии, Венгрии и в Германской империи до революции 1918 г.
- 283 —
сти обыкновенного законодательства разногласие между обеими палатами имеет лишь второстепенное значение. Последствием его является сохранение status quo. Б' общем это разногласие не таит в себе никаких серьезных опасностей; оно доказывает, что та или другая реформа еще не созрела. То же можно сказать и относительно всех финансовых мероприятий, кроме бюджета. — Наоборот, бюджет в большинстве стран вотируется на год: бюджет дает временное разрешение на взимание налогов и производство государственных расходов. По истечении года необходимо новое разрешение; при отсутствии такового правительству бывает трудно обеспечить бесперебойное течение работы государственных учреждений (см. выше, стр. 53). Разногласие между верхней и нижней палатой, если оно принимает затяжной характер, может задержать вотирование бюджета, (который может остаться неутвержденным даже после начала финансового года) и затруднить этим нормальное функционирование государственных учреждений. Таким образом необходимо найти способ преодолевать упорное сопротивление той или другой палаты.
Таковой представляется проблема во всей ее сложности.
IV. Четыре основных принципа имеют руководящее значение при разрешении этой проблемы во всех государствах; они приводят к разным результатам, в зависимости от того, какой из этих принципов получает преобладающее значение и как это значение изменяется в разные эпохи и в разных странах, а также в зависимости от соотношения политических и социальных сил в данной стране.
Нижняя палата имеет преобладающее значение в определении
политической   линии   правительства,   поэтому ей при
надлежит решающее слово в отношении   финансовой про
граммы и бюджета.
Так как финансовые мероприятия в той или иной степени за
трагивают имущество отдельных лиц, необходимо предоставить преобла
дающее влияние той палате, которая по существу является предста
вительницей главной массы налогоплательщиков.
О другой стороны, финансовые мероприятия имеют чрезвычай
но важное значение: они связывают будущее страны в финансовой, эко
номической, социальной и международной области; они должны прини
маться только после зрелого обсуждения; более умеренная и сдерживаю
щая палата, состоящая, главным образом, из представителей имущих
классов, должна обладать значительными правами а).
В государствах с федеративным устройством
может быть выставлено новое соображение. Верхние палаты в них
часто организуются для того, чтобы охранять автономию союзных го
сударств против централистических тенденций. В противовес нижней
палате, избираемой массами, представляющими централистическую си
лу, верхняя палата часто составляется из делегатов союзных государств,
при чем каждое государство посылает равное с другими число деле
гатов, независимо от своего значения. Поэтому в нижней палате преоб
ладает влияние больших государств, а в верхней—влияние мел
ких государств. Если бы обе палаты имели равные права в области
финансов, то коалиция мелких государств могла бы навязывать законы
большим государствам. Вот почему в федеральных государствах может
оказаться необходимым предоставить приоритет в области финансов
нижней палате; этим пытаются защитить налогоплательщиков боль
ших государств против коалиции мелких государств.
х) De Broglie, Vues sur le Gouvernement da la Prance, стр. 267 и ел.—Речь лорда Ленсдоуна в палате лордов 22 ноября 1909 г. См. также Jeze, Pouvoirs financiers de la Chambre des Lords в R.S.L.P. Ш0, стр. 261.
— 281 —
§ 2. Положительное законодательство.
Государства с точки зрения компетенции верхней палаты в обла-вги финансов делятся в зависимости от тех начал, которые заложены в основу их политических установлений (автократия, аристократия, демократия), от порядка пополнения верхней палаты (наследственый порядок, назначение главой государства, выборы при помощи более или менее широких избирательных коллегий), а также от того, является ли данное государство федеральным или у н и-тарным.—Существующее в законодательстве разных стран разнообразие в разрешении этого вопроса является комбинацией этих трех принципов, если не принимать во внимание исторические традиции той или другой страны.—Текст закона не дает на этот счет должного представления, так как он всегда истолковывается в интересах той палаты, которая имеет преобладающее политическое значение. Это преобладающее политическое значение и является основным моментом, подлежащим выяснению для понимания причин, в силу которых в том или ином случав преобладает данное разрешение вопроса, каков бы ни бы л текст закона.
I; Англия.
Право -приоритета нижней палаты родилось в Англии *) и оттуда перешло в законодательство других стран.
I. В Англии нижняя и верхняя палаты в настоящее время не пользуются равными правами. До 1911 г. одобрение обеих палат было безусловно необходимо для того, чтобы какое-либо финансовое мероприятие получило силу закона; впрочем, палате общин еще с давних пор удалось сохранить за собою преимущество во всех финансовых мероприятиях.
йще в XV веке палата общин выставила треоование, поддержанное народом, чтобы все субсидии предоставлялись с разрешения общин и с одобрения лордов.—При Стюартах общинам приходилось отстаивать свои преимущества с особой энергией. В это время аристократия об'единилась с королем в борьбе против народа, и самому существованию общин грозила опасность. Право приоритета обеспечивало периодический созыв общин.
Далее, в 1671 г. общины приняли резолюцию о лишении лордов права внесения поправок в билль о субсидиях; тем не менее палата лордов пользовалась этим правом до реставрации и вступления на престол Карла II, не встречая противодействий.
Революция 1688 г. твердо установила верховенство парламента. В дальнейшем палата общин усилила свои притязания на расширение ее преобладающего значения.
Наконец, в 1911 г., после острого и затяжного политического кризиса, палате общин, при поддержке страны, удалось совершенно лишить палату лордов права внесения поправок в финансовые билли.
Таковы в основных чертах происхождение и история системы, практикуемой ныне в Англии.
П. Нынешняя система, установленная «Parliament Act» 1911 (1 и 2 Geo V. ch. 13), заключается в следующем.
1. Финансовые билли должны сначала вноситься в палату общин (право приоритета).—2. После этого испрашивается одо-
') Jeze, Les pouvoirs financiers de la Chambre dea Lords, в R.S.L F. 1910, стр. 241 и ел. и 1911, стр. 587 и ел.; Willoughby, ук. ооч., стр. 115 и ел.; Е. Hilton Young, ук. соч., гл. III.
— 285 —
©рение палаты лордов для того, чтобы вотум палаты общин мог получить надлежащую силу, но палата лордов в этом одобре-
нии отказать не может.
ч/J
Таким образом, за палатой лордов еще остается право сотрудничества в области финансов: она может_ открывать прения, принимать резолюции, назначать комиссии по вопросу о финансах. Но это сотрудничество является чисто формальным, оно не может сопровождаться окончательным отказом, который-бы помешал финансовому биллю стать законам.—В действительности, в палате лордов никогда не было «budget statement», аналогичного тому, который делается в ла-лате общин канцлером казначейства *).
III. Уточняя вопрос, "следует различать два случая: 1) финансовый билль в собственном смысле; 2) билль, главным предметом которого не являются финансы, но который содержит пункты, касающиеся финансов.
А. Финансовые билли в собственном смысле («Money Bills»). Под ними следует подразумевать всякий законопроект («public bill»), который содержит лишь мероприятия, целиком или частично касающиеся следующих предметов: установление отмена, уменьшение, изменение или регламентирование налогов; открытие, изменение или закрытие кредитов, как постоянных («charges on. the consolidated fund»), так и годичных («supply services») для «платы расходов по государственному долгу или для других целей («Consolidated Fund Acts», «Appropriation Acts»); ассигнование кредитов, взимание доходов, управление имеющимися в распоряжении казначейства средствами, оплата расходов и проверка отчетности по финансовым операциям; эмиссия, гарантия и погашение займов, а равно мероприятия, связанные с ними.—Не рассматриваются как «money bills» в смысле, установленном Parliament Act'oM, мероприятия, касающиеся местных финансов.
Всякий «money bill» в этом смысле, когда он посылается в палату лордов и когда он представляется на утверждение королю, должен носить на себе надпись, сделанную спикером палаты общин и удостоверяющую, что данный билль является действительно «money ЬШ'ем».
Прежде чем сделать надпись, спикер должен посоветоваться, если это возможно, с теми двумя членами палаты, которые будут назначены на этот предмет «Committee of Selection» в начале каждой сессии по списку председателей комиссии («Cheirmen's Panel»)2). Надпись спикера не может быть оспариваема никакой властью и ни перед каким судом.
а) Всякий «money bill», вотированный палатой общин, должен быть послан в палату лордов по крайней мере за месяц до окончания сессии.— Если он не будет принят палатой лордов без поправок в течение одного месяца, он должен быть представлен на утверждение короля, если только не последует противоположного распоряжения со стороны палаты общин. После утверждения королем билль становится законом, хотя бы даже он не был одобрен палатой лордов.— б) Палата общин не может присоединять к «money bill» мероприятия не финансового характера («Tacking»), так как это явилось бы посягательством на законодательные права палаты лордов. Властью, которая может устранить «Tacking», является спикер палаты общин, по возможности, после обмена мнениями с двумя председателями комиссий. Только один спикер имеет право сказать, что та или иная поправка отнимает у данного билля его характер   «money ЬШ'я».
г) Билли, главным предметом которых не являются финансы,   но   которые    содержат    пункты   финансового   ха-
1)    Это констатировал в палате лордов 21 декабря 1915 г. лорд Крыо, который
в то время был лорд-президентом совета, Parl. Deb., том 20, стр. 747.
2)    „Chairmen's Panel"   представляет   собой   перечень депутатов,   являющихся
председателями комиссий нижней палаты. Ср. „Standing Order" 49.
— 286 —
р а к т е р а, напр., билли, устанавливающие в качестве наказаний за нарушение предписываемых ими правил денежные штрафы и пени; билли, исполнена© которых связано с расходами и в которых содержатся статьи, предписывающие производство этих расходов или из постоянных кредитов или из фондов, вотируемых ежегодно парламентом «частные» билли («private bills»), касающиеся концессий на сооружения публичного характера, как то: железные дороги, каналы и т. д.; билли, относящиеся к местным финансам.
Parliament Act» 1911 г. не распространяется на эти билли. В то же время этот акт подтверждает сохранение за палатой общин ее прежних вошедших в обычай преимуществ.
Каково же содержание этого обычного права? В прежние времена палата общин стремилась сохранить свои привилегии в отношении всех этих биллей, отказывая палате лордов в праве вносить поправки. Впрочем, на практике палата общин оказывалась менее непримиримой. Она не протестовала против поправок, не имеющих большого значения, об'являя, что они не создают прецедентов.—После 1911 г. право поправок палаты лордов в этой области ограничено так же, как для всех законов, не являющихся «money ЬШ'ями» правом отсрочивающего veto; палата лордов может приостановить принятие какого-либо закона на 2 года, но по истечении этого срока, если палата общин будет настаивать на принятии данного законопроекта, он становится законом, несмотря на сопротивление палаты лордов.
Что касается права приоритета, то в этом отношении прежняя система остается в силе. Так как билли этого рода чрезвычайно многочисленны (в Англии все концессии на сооружения публичного характера утверждаются парламентом), то палата общин оказалась переобремененной работой. Поэтому она согласилась рассматривать такие билли уже после того, как они будут вотированы верхней палатой. Но для того, чтобы сохранить неприкосновенными привилегии нижней палаты, придумали следующий порядок рассмотрения этих биллей. Когда билль в первый раз вносится в палату лордов, он содержит все пункты, в том числе и пункты финансового характера, которые необходимы для тою, чтобы дать ему полную силу. В таком виде он и рассматривается верхней палатой. Но в третьем чтении все слова и статьи, принятие которых могло бы нанести ущерб привилегиям нижней палаты, исключаются из билля, и он после принятия направляется в палату общин без них. В палате общин эти слова и статьи восстанавливаются, но печатаются красной краской; в особом примечании указывается, что комиссия предложит внести их в текст. Этот порядок установлен традицией, и благодаря ему привилегии нижней палаты не нарушаются. И лишь в комиссии места, напечатанные красной краской, если они будут одобрены, вносятся в текст билля. Эта система целиком сохранена «Parliament AcVom» 1911 г.1).
Из изложенного следует заключить, что в Англии в области финансов власть принадлежит исключительно палате общин. Но право палаты общин вносить поправки сильно ограничено в пользу кабинета (см. выше, стр. 56).
IV. Из метрополии принцип приоритета нижней палаты перешел и в британские колонии, в которых существует самоуправление {«Self-government»): в Канаду, Австралию а), Южную Африку.
J) E. Hilton Young, ук. соч., стр. 46.
а) «Notes on the practice and procedure of the Senate in relation to appropriation,
taxation and other money bills; together with standing orders and precedents; ruling»;
also & summary of cases referred to (1901/10)", Melbourne 1911 (»2 стр.).    -
— 287 —
II. Другие унитарные государства.
В разных государствах мы находим большое разнообразие в этой области.
I. Унитарные полуавтократические государства: Россия до революции 1917 г. Верхняя палата (государственный совет)—в большинстве своем очень консервативная и преданная императорской власти— имела равные права с Думой в финансовой области, в том числе и в отношении бюджета. Фактически сначала бюджет рассматривала Дума. В случае разногласия между обеими палатами, смешанная комиссия из членов обеих палат, составленная на паритетных началах, должна была уладить дело; если разногласие не устранялось, то кредит па поводу которого оно возникло, вносился в бюджет в той сумме, в которой он фигурировал в предыдущем бюджете, или же в одной из тех предложенных той или другой палатой цифр, которая наиболее близко подходила к соответствующему кредиту в предыдущем бюджете. Таким образом ,если обе палаты были согласны на увеличение кредита, но не пришли к соглашению относительно размеров увеличения, принималась меньшая из двух предложенных цифр. При уменьшении кредитов принималась большая цифра. — Фактически многочисленные конфликты всегда заканчивались победой государственного совета и правительства а).
И. Унитарные государства аристократического типа» имеющие верхнюю палату с наследственным или назначенным главой государства составом: Пруссия, Баден, Вюртемберг, Бавария, Саксония до револции 1918 г., д о-революционная   Турция.
В Пруссии, «монархии божьей милостью», палата господ, (в большинстве наследственная, частью назначенная королем) имела ограниченные финансовые права: она могла либо целиком отвергнуть бюджет, либо целиком его принять. Так предписывала конституция 1850 г. (ст. 62, абз. 3). Но нельзя сравнить скромный прусский ландтаг с гордой английской палатой общин: фактически с 1862 г. по 1866 г. Прусский король управлял страной с бюджетом, отвергнутым ландтагом и принятым палатой господ!).
Согласно прусской конституции от 30 ноября 1920 г. (ст. 29 и 6S) только ландтаг (нижняя палата) имеет законодательные права и вотирует бюджет и отчеты по исполнению бюджета. Но наряду с ландтагом существует также палата называемая государственным (Советом («Staatsrat»), которая, не являясь второй палатой в собственном смысле, обладает довольно значительным правом отсрочивающего veto как в области общего законодательства, так и в области финансов и бюджета.
Отметим сначала, что, согласно ст. 31 конституции, государственный совет, в целях представительства провинций при законодательных и административных органах государства, образуется из представителей провинций,, избираемых провинциальными ландтагами (ст. 32—33); таким образом, существуют двухстепенные выборы. Члены государственного совета голосуют свободно т.-е. не получают от избирателей связывающих наказов («mandats impe-ratifs»). Согласно ст. 40 конституции, всякий законопроект, в том числе бюджет,
') P. Chasles, Le Parlement russe, 1910, стр. 186 и ел., указ 8 марта 190fi г.; Max Weber, Russlands Uebergang zum Schemkonstitutionalismus (приложение к ХХШ тому журнала „Archiv fiir Sozialwissenechaft und Sozialpolitik"), Tubingen 1906, стр. 77—79, где Вебер считает русское бюджетное право .фарсом*.
2) Von Ronne, Das Staatsrecht der preussischen Monarchie, 5 изд., 1, стр. 274 и ел., а также выше, стр. 61; Jeze. Les pouvoir^ financiers des Chambres Hautes dans, lea EtatB particuliers allemands R. S. L. F. 1912, стр. S00 и ел.
— 288 —
должен быть представлен советом министров государственному совету с тем, чтобы последний имел возможность высказать свое мнение} в случае разногласия с правительством, государственный совет может письменно изложить свою точку зрения ландтагу. Государственный совет может через посредство совета министров представлять в ландтаг проекты законов. Наконец, перед опубликованием постановлений, имеющих целью проведение в жизнь общегерманских и прусских законов, а равно и перед опубликованием правительственных распоряжений («reg-lements d'administration publique») совет министров должен выслушать мнение государственного совета или его компетентной комиссии.—Ст. 42 определяет об'-■ем полномочий государственного совета. Он не обладает правом внесения поправок в собственном смысле, но он имеет право отсрочивающего veto, а в области бюджета — даже право одобрения последнего. Конституция предусматривает следующий порядок:
Вопросы, не касающиеся кредитов. Государственный совет
может делать   возражения   против законов, принятых ландтагом (следова
тельно, и против финансовых законов). Эти возражения должны быть предста
влены в совет министров по прошествии двух   недель   после   окончательного
вотума ландтага. В течение следующих двух недель должны быть сообщены
мотивы, по которым сделаны эти возражения. В случае возражения со стороны
государственного совета законопроект представляется на новое рассмотрение
ландтага. Если ландтаг большинством двух третей подтвердит свое
первоначальное решение, закон остается в силе. Если за проект закона выска
зывается простое большинство, то   первоначальное   решение   отменяется,   за
исключением того случая, когда оно будет утверждено народным референду
мом, потребованным ландтагом.
Кредиты.    Одобрение    государственного    совета    не
обходимо   в   тех случаях, когда ландтаг намеревается разрешить расходы
в размере, превышающем предложенную советом министров сумму. Если госу
дарственный совет отказывает в этом одобрении, решение ландтага остается
в силе лишь постольку, поскольку оно согласовано с решением совета мини
стров. Всенародный референдум в этом случае не допускается.
Весь этот порядок заимствован из германской конституции 1919 г. (см. ниже стр. 298).
В дореволюционной Турции палата депутатов обладала правом приоритета: сенат, составленный из назначенных султаном членов, имел ограниченные финансовые права. Впрочем, текст конституции, касавшийся этого вопроса (ст. 64), чрезвычайно эластичен и мог быть истолкован в неблагоприятном для палаты депутатов смысле. После войны 1914—18 г. весь этот конституционный режим остается мертвой буквой.
III. Унитарные демократические государства с верхней палатой, назначаемой главой государства. Существует мнение, что верхняя палата не может называть себя представительницей налогоплательщиков. Депутаты, избранные населением, должны иметь право приоритета. Даже когда текст конституции не отказывает верхним палатам в праве внесения поправок в финансовые законы, это право на практике часто оспаривается и осуществляется с трудом.
Так происходит дело в Италии. Основной закон от 4 марта 1848 г. устанавливает в пользу палаты депутатов простое право приоритета и для налоговых законов, бюджета и отчетов об исполнении бюджета (ст. 10). Теоретически право внесения поправок как-будто принадлежит сенату, в действительности этот последний, будучи назначаемым королем, не представляет собою социальной силы; поэтому для сената является огромным трудом заста-• вить палату принять его поправки. Некоторые авторы считают, что сенат вправе только исправлять материальные ошибки и изменять кредиты, когда
— 289 —
яосле   утверждения   последних   палатой   новый закон изменяет потребности какой-либо отрасли государственного управления1).
IV*. Демократические унитарные государства с выборной верхней палатой. Право приоритета палаты депутатов находит •себе оправдание в том, что верхняя плата, в силу порядка выборов в нее (цензовая система), не является представительницей массы налогоплательщиков; считают, что она защищает права имущих классов, и потому ее финансовые права оспариваются нижней палатой.—С другой стороны, имущие классы же-.лают, чтобы верхняя палата играла роль сдерживающего начала, так как, по их мнению, нижняя палата слишком расточительна; по их мнению, верхней палате должно быть предоставлено если не право приоритета, то во всяком ^случае неограниченное право внесения поправок.
В конечном счете победа того или другого толкования на практике зави--сит от политической силы, которую имеет верхняя палата.
В Белегиа2), где сенат в 1921 г. состоял из цензовых элементов, он не обладал равными правами с палатой представителей. Конституция предоставляла палате представителей право приоритета в области финансов (ст. 27), но сенат имел право внесения поправок. Фактически до 1921 г. это право было ■ограничено в силу цензового состава сената и уменьшения благодаря этому •его политической силы. В общем считали, что «в законе о доходах сенат может изменять постановления относительно порядка взимания налогов, не затрагивая •оснований и размера налогов», что сенат не может вводить новые кредиты или увеличивать существующие, что он может восстановить кредиты или доходы, •отвергнутые палатой представителей. Впрочем, даже и это оспаривалось. В результате пересмотра конституции в 1921 г. сенат стал ближе к народу; способ его пополнения сделался более демократическим; это обстоятельство отразилось и на правах бельгийского сената в области финансов. Ст. 27 конституции <5ыла изменена: были вычеркнуты слова, в которых говорилось о праве приоритета палаты депутатов. Впредь обе палаты стали пользоваться совершенно одинаковыми правами и проект финансового закона в настоящее время может йыть сначала представлен на рассмотрение сената, если таково будет желание правительства3).
til. Франция 4).
I. Во Франции конституции всегда отрицали за верхней палатой,—каков-бы ни был ее состав, наследственный, как, при реставрации, по назначению короля, как при июньском правительстве, или выборный, как в настоящее время,—равенство в правах с нижней палатой в обла--сти финансов. Право приоритета всегда признавалось за палатой депутатов. Что касается права верхней палаты вносить поправки, то хотя оно получило выражение в постановлениях законов, нижняя палата тем не менее всегда к нему относилась недоброжелательно.
1)    Jeze, Les pouvoirs financiers du Senat italien   в R. S. L. F.   1911,   стр. 169   и
«л.—Другую точку зрения см. Palina, Question!   costituzionali, Firenze   1885, Compe-
tenza del Senato nelle leggi d'imposta, стр. 212/34; Mancini e Galleotti, Norme   ed usi
bel Parlamento italiano, 1887/91, стр. 222 и ел.; Raccioppi e Brunelli,   Commento   allo
statute del Regno, 1909, I, стр. 492 и ел.; № 199 и ел.; G. Arangio-Ruiz, Istituzioni di
Diritto costituzionali italiano, 1913, N 577; I. Tambaro, 11 diritto costituzionali italiano
1909, стр. 224; Micelli, Principii di diritto parlamentare, 1910, стр. 103;   Moca, Appunti
di diritto costituzionale, 1908, стр. 112 и ел.
2)    Jeze, Les pouvoirs financiers du Senat beige, в R.S.L.F. 1911, стр. 22 и ел.
3)    См. измененный в 1921 г. текст бельгийской конституции в Revue du droit
publique 1921, стр. 553 и ел. В настоящее время различные проекты бюджетов (чис
лом 19) вносятся сначала частью в палату, частью в сенат.
4)    Esmein, ук. соч. II стр. 428 и ел.;   Joseph   Barthelemy.   Les resistances du
Senat в „Revue du Droit public", 1913, стр. 397 и ел.
19
Общая теория бюджета    1а
— 290 —
Хартия 1814 г., определяя компетенцию каждой палаты, установил» принцип равенства прав депутатов и наследственных пэров, остави» за палатой депутатов приоритет в рассмотрении законопроектов. Палата пэров громко рекламировала свое право внесения поправок. Но на практике пэры времен реставрации пользовались этим правом лишь в отношении всех финансовых законов, кроме бюджета, законов о таможенных пошлинах, законов об отчетности и т. д. Что касается бюджетных законов в собственном смысле, то не было случаев внесения в них поправок пэрами. К тому же бюджет всегда поступал в верхнюю палату только в конце сессии, т.-е. в то время, когда депутаты в большинстве уже разъезжались по своим департаментам. При этих условиях рассмотрение бюджета в верхней палате могло происходить лишь наспех. Одного или двух заседаний» было достаточно для того, чтобы верхняя палата осуществила свой контроль над бюджетом.
Политическое значение палаты пэров уменьшилось при правительстве июльской монархии. Пожизненные пэры, назначенные Людовиком-Филиппом, часто пользовались своим правом внесения поправок1 в отношении всех финансовых законов^ кроме бюджета. Они, напр., неоднократно вносили поправки в законы об отчетности. Что же касается бюджетов в собственном смысле, то право внесения в него поправок не было ни разу использовано палатой пэров; она посвящала рассмотрению бюдясета только два или три заседания.
Когда при Второй Империи сенатус-консульт от 21 мая 1870 г. сделал сенат (последний составлялся из членов, назначенных императором, и из членов, являвшихся сенаторами по закону) законодательной палатой* за сенатом было закреплено право внесения поправок в финансовые законы. В эпоху империи сенатом был вотирован только один бюджет—бюджет 1871 г.; рассмотрению и вотированию этого бюджета было посвящено лишь одно заседание (23 июля 1870 г.).
При выработке конституционных законов 1875 года, национальное собрание включило в закон от 24 февраля 1875 г. статью (восьмую), гласящую, что «сенату совместно с палатой депутатов принадлежит инициатива и выработка законов. Однако, финансовые законы должны быть в первую очередь внесены в палату депутатов и вотированы ею». Каково значение этой статьи? Разногласия начались с 1876 г.; они продолжаются и поныне. Они будут продолжаться всегда в отношении толкования текста. В действительности же во Франции, как и повсюду, мы встречаемся с во-просом о политическом и социальном значении верхней палаты.
Те, кто придают большое значение конституционным текстам, рас
суждают таким образом: закон говорит лишь о праве приоритета;
поэтому право поправок всецело принадлежит сенату.—Этот
довод, опирающийся на текст закона приобретает ещё большее значе
ние, если вспомнить, какую роль отводили сенату государственные дея
тели, участвовавшие в национальном собрании. По мнению последних^
сенат ддажен служить противовесом палате депутатов, или по, выра
жению Тьера, быть' «палатой сопротивления», права которой должны
быть равными правам палаты депутатов. В своем докладе Лефевр-Пон-
тали доказывал необходимость предоставления сенату права неогра
ниченного контроля, в особенности в области финансов.    »
Валлон, «отец конституции», неоднократно раз'яснял, что в 1875 г. не было намерения урезать финансовые права сената 1). Наконец, защитники данной точки зрения говорят, что сенат в настоящее время
*) Ср. R. S. L. F. 1904, стр. 133 и ел.; Perreau, Des restrictions au droit d'initia-Uve parlementaire en ce qui concerne les lois des finances в R. S. L. P. 1903,. стр. 50 и ел.
— 291 —
является выборные; его ни в какой мере нельзя сравнивать ни с палатой пэров времен реставрации, ни с английской палатой лордов.
Эти доводы в свое время в теории получили почти всеобщее одобрение.
III. На мой взгляд, при этом забывают, что толкование текстов конституции сильно меняется в зависимости от перемещения политических и социальных сил и что изучение этих сил в данном случае гораздо важнее, чем грамматическое изучение текста или намереинй законодателя. О политической точки зрения чрезвычайно существенно то, что сенат избирается не народом, а малыми избирательны «ми коллегиями, в которых богатство имеет большое влияние; результатом этого является то обстоятельство, что сенат тяготеет к имущим классам и пополняется ив имущих классов. Сопротивление сената со-циалыго-политическжм мероприятиям или налоговым реформам сделали его подозрительным в глазах рабочего класса и неимущего населения: они не желают подчиняться «хилой, жалкой, морщинистой и старческой сенаторской мудрости» *). Это отчасти об'ясняет, почему принцип предоставления сенату права свободного внесения поправок не восторжествовал и не имеет никаких шансов восторжествовать до тех пор, пока не будет изменен порядок пополнения сената. Если в палате депутатов возникали и до настоящего времени возникают многочисленные затруднения в связи с толкованием статьи 8 конституции, то только потому, что в политике тексты не играют большой роли: значение их диктуется реальным соотношением социальных и политических сил.
Произошло, однако, одно важное событие, усилившее значение сената.
Вначале сенат был совершенно скомпрометирован, он разделял в этом отношении участь приверженцев Мак-Магона и государственного переворота 1877 г.: сенат в 1878 г. присоединился к сторонникам роспуска палаты депутатов.
Но состав сената с политической точки зрения изменился. Значительное количество депутатов стало добиваться избрания в сенат, где срок полномочий не 4 года, а 9 лет и где избирательные коллегии более устойчивы. Сенат сделался решительным ващитником р е с-публиканской формы правления; он это доказал во врем-мя кризисов (буланжизм и национализм). Он поднял этим свой престиж и тем самым увеличил свою силу. Наконец, необходимо принять во внимание еще одно обстоятельство. Палата депутатов, беспо'койная, и расточительная, плохо управляла государственными финансами. Наоборот, сенат считается бережливым и осторожным в отношении финансов благодаря тому сопротивлению, которое он оказывал стремлениям к повышению расходов. Затем он воспользовался (и поныне пользуется) своей силой для того, чтобы оказывать сопротивление налоговым реформам демократического характера. Палата, депутатов не имеет достаточно авторитета в глазах избирателей—скептически или равнодушно настроенных, а иногда относящихся с отвращением к профессиональным политикам—для того, чтобы сломить сопротивление сената.
Словом, толкование ст. 8 конституции, которое проводится на практике, в настоящее время очень благоприятно для сената.
Изложим подробнее, как в настоящее время разрешается этот вопрос.
а) Слова Жореса в заседании палаты депутатов   от 12   июня   1911   г.,   J. О., Debats, стр. 2348-
19*
IV. Что следует понимать под «финансовыми законам и». Под этим термином нужно понимать не только годичные финансовые законы, т.-е. бюджетные законы, но также все законы, касающиеся финансов. Таким образом, законы, устанавливающие таможенные пошлины, какие либо налоги или сборы1), законы разрешающие выпуск займа (государственного или местного) или конверсию займа, законы утверждающие отчет об исполнении бюджета — все они являются финансовыми законами в смысле, установленном ст. 8 конституции; приоритет здесь бесспорно принадлежит палате депутатов.
Но это правило не распространяется на всякий законопроект, связанны!й с увеличением расходов. Так, закон 21 марта 1905 г. о воинской повинности, имевший чрезвычайно важные последствия в области финансов, вышел из недр сената.
Такое разрешение вопроса принимается без возражений. В самом деле, если бы оно было отвергнуто, то осталось бы очень мало мероприятий, не имеющих финансового характера.
Наоборот, были очень сильные разногласия по отводу законов, имеющих случайное отношение к государственным доходам, например, отмена пошлины при принятии подданства (1889), отмена лоцманских сборов (1893), регламентация сборов с мер и весов (1907). Палата депутатов не допускает, чтобы сенат первый рассматривал подобные вопросы.
Представления сената о своих правах довольно неустойчивы. В своем первом заседании 8 марта 1922 г. (J. О., стр. 249 и ел.) сенат открыто признал, что он не имеет права в первую очередь вотировать мероприятия, имеющие прямое отношение к доходам. Базируясь на тексте конституции, он отклонил поправку Шенбенуа (к закону о найме помещений), в силу которого лица, сдающие помещения в наем в течение года, не были бы связаны определенным сроком для дачи об'яснений по поводу возбужденных ими, согласно закона, ходатайств об уменьшении оклада налога. Докладчик финансовой комиссии сената Милан поставил по этому поводу предварительный вопрос2), указывая, что «предложенная г. Шенбенуа иоправка по существу носит финансовый характер. По тексту конституции, только палата депутатов может проявлять инициативу по такого рода мероприятиям. Поэтому финансовая комиссия сената ставит по поводу предложения нашего коллеги «предварительный вопрос». Председатель финансовой комиссии Милье-Лакруа в ответ на это заявил: «то, чего добивается г. Шенбенуа, по существу не связано с восстановлением налоговой льготы, которая прежними законами предоставлялась лицам, сдающим в наем. Здесь затронута область, в пределах которой инициатива принадлежит исключительна палате. В финансовых вопросах сенат обладает безусловным правом контроля, которое обеспечивает ему очень существенное место в конституционной жизни страны. Этого права он и должен придерживаться и не должен затрагивать прерогативы во избежание того, чтобы палата не нарушила его собственных прав». Мнлье-Лакруа далее напомнил, что при вотировании бюджета на 1922 г. «Сенат, побуждаемый своей финансовой комиссией, пытался ввести в финансовый закон статью об осуществлении преимущественного права государственного казначейства на военную прибыль. Но это вызвало серьезные разногласия в палате. Председатель палаты заявил, что он не поставит на голосование это предложение и тем самым обсуждение этого вопроса в палате будет возможно только в том случае, если кто-либо из депутатов внесет в виде поправки к закону текст принятого сенатом предложения. Это был бы единственный путь мирного
') Заседание сената от 30 ноября 1893 г. J. О., Debats, стр. 1353.
2) Предварительный вопрос („question prealable") имеет целью выяснить, можно ли вообще высказываться по данному предмету. См. A. Lebon, Das Verfassungsrecht der franzosischen Republik, Tubingen 1909, стр. 118.
— 293 —
разрешения вопроса в палате». Министр юстиции, есылаясь на конституцию,
также настаивал на отклонении предложения.—Председатель сената к этому
прибавил, что истина на стороне той точки зрения, которая поддерживается
финансовой комиссией, и поэтому предложение Шенбенуа должно быть от
клонено». Вследствие этого сенат отверг предложение Шонбенуа. Казалось,
что после этого случая вопрос представлялся достаточно ясным. Однако, дело
обстояло далеко не так; это доказали прения в сенате во втором заседании
10 марта 1922 г. (J. Debats, стр. 309 и ел.), когда сенатор и бывший министр
юстиции Лопито предложил внести в закон статью, в силу которой, для
поощрения строительства, застройщики жилых домов были бы освобождены от
платежа налогов сроком на 10 лет.—Министр юстиции Барту потребовал от
сената решения вопроса о том, «может ли это предложение, предусматривающее
налоговые льготы, быть принято с точки зрения конституции». «Министр
финансов», прибавил при этом Барту, «стоит в этом вопросе на совершенно
определенной точке зрения, которую разделяю и я. Аналогичный случай прои
зошел с предложением Шенбенуа, когда сенат заявил, что не может обсуждать
подобного предложения. С еще большим правом выдвинутые тогда аргу
менты могут быть приложены к предложению Лопито, так как сущность этого
предложения и последствия, которые оно может вызвать, совершенно оче
видны».—Лопито в свою очередь заметил, «что дело идет не о новом налоге,
который сенат должен вотировать: в этом случае он открыто наносил бы ущерб
прерогативам палаты депутатов в области финансов. Наоборот, в данном слу
чае вопрос поставлен об освобождении известной категории домовладельцев от
будущего налога при совершенно определенных условиях. Сенат всегда оста
влял за собой право облегчать бремя, налагаемое палатой на налогопла
тельщиков. Он может по своему желанию снижать расходы и даже налоги, пред
ложенные другой палатой. Внесенное в сенат предложение как раз и исходит
из изложенных принципов».—Напрасно председатель сената возражал, что
«предложение Лопито имеет целью освобождение от налога. Никто не оспари
вает у сената права снижать доходы, предусмотренные в том законо
проекте, с которым палата ознакомилась уже до сената. Но
в данном случае дело идет о предложении финансового характера, внесенном
по инициативе сената». Напрасно настаивал министр юстиции на своей точке
зрения, указывая сенату, что «он рискует стать свидетелем того, что предсе
датель палаты вновь, как это уже было, поставит по поводу проекта пред
варительный вопрос».—Сенат не присоединился к высказанным соображениям,
отклонил предварительный вопрос и принял в основном предложение об осво
бождении от налога.    <
Все изложенное приводит к выводу, что сенат ставит предварительные вопросы при поправках и законопроектах, которые принципиально не находят одобрения со стороны большинства или значительного большинства и что вопрос о том, насколько конституционны его действия, его мало интересует, когда вносимое предложение соответствует взглядам подавляющего большинства его членов.
V. Каково содержание права приоритета пала-ты депутатов? исходя из того, что финансовые законы сначала должны быть вотированы палатой, утверждают, что сенат не может обсуждать мероприятия, не принятые предварительно палатой. Сенат, таким образом, может сократить сумму отпущенных палатой кредитов или снизить ставки налогов и пошлин; он может также отвергнуть закон целиком или частично; во всех этих случаях он высказывается по отношению к мероприятиям, уже принятым палатой. Он, однако, не может восстановить или увеличить кредиты, налоги или пошлины. Если бы сенат мог это сделать, то это означало бы, что сенат высказывается по вопросам, не принятым
— 294 —
: я не 'вотирован ныш палатой, иными словами, в его руках оказалась бы законодательная инициатива.
Защитники противоположной точки зрения опираются на толкование, данное статье 8 ее автором Валлоном,. «Отец конституции» заявил в сенате 24 июля 1884 года и еще раз 12 января 1904 года по этому поводу следующее: «Хартия 1814 года говорила, что финансовые законопроекты должны быть в первую очередь «представлены» в палату депутатов, хартия 1830 г. применила в этом случае выражение «вотированы», проект Тьера (1873 г.) — «предложены». Мы же говорим «внесены» и «приняты» («presente et vote»). Почему? Для того, чтобы нельзя было сказать: законопроект был внесен в палату депутатов, но, если палата затянет его обсуждение, если она не обнаружит желания им заняться, то мы внесем его в сенат, который сможет его принять, а этим мы окажем давление на палату. Выражение «внесены и вотированы» делает невозможным выполнение этого плана».
Таковы две точки зрения.
На практике победило компромиссное толкование статьи 8. Оно меняется в зависимости от того, идет лиг речь о бюджетном законе или о других финансовых законах.
1. Палата никогда серьезно не оспаривала у сената права изменять по своему усмотрению какие угод по финансовые законы, за исключением бюджета. Так, в 1881, 1891Ч и 1909 г.г. сенат повысил таможенные тарифы, не вызвав возражений со стороны палаты.
В 1920 г. законопроект о создании новых налоговых доходов был сильно выдоизменен сенатом: последний, желая, насколько возможно, сбалансировать бюджет, повысил доходы путем увеличения ставок различных налогов, в частности он повысил ставки общеподоходного налога, надеясь получить от него в бюджет лишних 140 миллионов. Финансовая комиссия палаты депутатов2) возражала против этого. Она утверждала, что сенат может отвергнуть все расходы, которые ему кажутся неправильными, все налоги, которые ему представляются чрезмерными, но что он не может по собственной инициативе, помимо правительства и палаты депутатов, увеличивать доходы и повышать налоги.—В своем пленарном заседании палата депутатов проявила, повидимому, мало интереса к этой конституционной контраверзе3). Финансовая комиссия сената воспользовалась этим настроением палаты и энергично отстаивала свои права *).
«Утверждают, что сенат превысил свою компетенцию, повышая ставки вотированного палатой налога. Однако, не только конституционные законы не говорят ничего похожего на зто, но даже самое строгое толкование их никогда не уменьшало до такой степени финансовые права сената. Подобная точка зрения привела бы к фактическому лишению верхней палаты права детального рассмотрения бюджета и внесения в бюджет тех изменений, необходимость которых выясняется в результате этого рассмотрения,—Важность и сложность законов требуют, чтобы они были подвергнуты свободному рассмотрению обеих палат; как раз такой порядок всегда и применялся.—Теперь это необходимо более, чем когда-либо, так как нужны работа и опыт всех народных представителей для того, чтобы отыскать для бюджета та значительные ресурсы, в которых он так нуждается, и равномерно распределить налоговое бремя между всеми налогоплательщиками. До настоящего времени господствовал взгляд, что палате депутатов принадлежит инициатива в области   налоговых   законов   и   что   сенат   не   может   в и д о-
*) Палата депутатов, заседание 16 ноября 1891 г., J. О. Debats, стр. 2177. 2) Доклад Дюмона 9 июня 1920 г. № 1032; R. S. L. F. 1921, стр. 602 и ел. 8) Второе заседание 15 июня 1920 г., № 250; R. S. L. F. 1921, стр.   673,   и   ел. ♦) Доклад Думера 18 июня 1920 г., № 250; R. S. L. F. 1921, стр. 673 и ел.
■изменять вотированного палатой налога «таким образом, чтобы он фактически стал новым налогом, поражающим не те слои налогоплательщиков, которые предусмотрены в принятом палатой депутатов тексте закона» (Eugfene Pierre, Traite de droit politique et parlementaire).—Других ограничений прав сената в отношении налоговых законов не существует.—В самом деле, момент для пересмотра прежней концепции избран в высшей степени неудачно. Кто может ныне утверждать, что сенат имеет право ухудшать финансовое положение Франции, но ничего не должен делать .для его улучшения? — Не будем настаивать, _ поставим точку и не будем продолжать спор, не имеющий актуального значения и вряд ли могущий иметь серьезные последетвия».—Палата особенно не возражала.
Заслуживает внимания в качестве прецедента случай с финансовым законом 1926 г. Правительство внесло в палату депутатов законопроект о повышении ставок налогов. Палата отвергла этот законопроект. Правительство, предусматривая поражение в палате, колебалось поставить в связи с этими налогами вопрос о доверии. Оно сообщило палате, что если она отвергнет предложение правительства в недостаточно демократической форме, то оно внесет его в сенат и, таким образом, палате вновь придется обсуждать это предложение правительства. Так в действительности и получилось. Как предвидело правительство, сенат вотировал предложенный правительством и отвергнутый палатой налоговый законопроект. 25 апреля 1926 г. палата приняла вотированный сенатом законопроект, не входя в детальное обсуждение вопроса о полномочиях сената. Этот прецедент окончательно регулирует вопрос о ■толковании ст. 8 конституции в отношении законов о государственных доходах.
2. В области бюджета колебания были большие. Здесь можно различить три периода: а) до 1878 года, повидимому, право свободного внесения поправок было признаваемо за сенатом; он в то время обладал большой политической силой; б) после 1878 года это право с успехом оспаривалось палатой депутатов; это совпадает с потерей сенатом авторитета благодаря той поддержке, которую он оказал маршалу Мак Магону во время политического кризиса 1877 года в его борьбе с республиканскими партиями; в) после 1888 года сенат вернул себе престиж и значение, и практика стала ориентироваться в сторону компромисса, предложенного сенату в 1888 году председателем совета министров Флокэ: сенат может восстановить кредиты, предложенные правительством и внесенные сначала в палату депутатов; но сенат не может повышать кредиты, не предусмотренные первоначальным г) правительственным проектом. Палата в конце концов согласилась на эту уступку. Правительство использовало все свое влияние на депутатов, чтобы заставить их принять ее2).
Сенат, не переставая, боролся за право свободного внесения поправок. Сенат иногда производил повышение кредитов даже в тех случаях, когда правительство не требовало этого3). Но палата всегда отвергала подобные поправки без всякого обсуждения и сенат не был в состоянии заставить палату принять их. Поэтому можно считать, что
*) Или даже новыми правительственными проектами. Ср. заседание сената 31 апреля 1905 г., J. О. Debats. стр. 210.
2J Заседание палаты депутатов 11 апреля 1900 г., J. О. Debats, стр. 1220; эасе-;ание сената 21 апреля 1905 г., J. О., Deb, стр. 918; заседание сената 25 декабря 901 г., J. О. Deb., стр. 1291; заседание сената 21 декабря 1908 г. J. О., Deb., •.тр.   6010.
3) Си. доклад сенатора Милье-Лакруа о бюджете 1906 года, J. О., Senat, Docu-lents, стр. 1»5.
— 296 —
вопрос получил временное разрешение в том смысле, который указывала формула Флокэ. В последнее время стал практиковаться новый прием. Когда сенат желает повысить кредиты, то он сначала уменьшает их и этим заставляет палату пересмотреть, закон. Это практикуется очень часто (см. выше, стр. 57).
VI. Должен-ли сенат в случае конфликта между обеими палатами подчиниться палате депутатов? Здесь ставится вопрос о том, какой из двух палат принадлежит «последнее слово». Защитники сената, во имя равенства обеих палат, оспаривают у палаты депутатов право сказать «последнее слово», которое лалата требует себе в качестве прямой избранницы народных масс. Эта точка зрения находила себе защитников в лице Гамбетты (проект пересмотра конституции 1882 г.) Жюля Ферри, (проект пересмотра конституции 1884 г.) и Флокэ (1885 г.), но она никогда не была принята сенатом.
Вопрос до сих пор остается нерешенным и дает почти каждый-год повод к конфликтам—впрочем несерьезным—между палатами.
После отмены пожизненных сенаторов сенат, благодаря своей твердой республиканской позиции во время буланжистского кризиса в 1889 г. и националистского кризиса в 1900 г. завоевал большой престиж; депутаты охотно баллотируются в сенат; поэтому сенат обладает ныне большей силой сопротивления. Впрочем, этот вопрос мало интересует страну, относящуюся равнодушно к финансовым привилегиям палаты депутатов. Даже в самой палате лидеры партий более не занимаются этими вопросами.
VII: Однако, одна опасность утрожает правам сената. Палата депутатов имеет обыкновение затягивать рассмотрение бюджета до конца года и даже еще больше; поэтому она вынуждает сенат рассматривать бюджет поверхностно и наспех *). Эта тактика имела успех щж реставрации и при Июльской монархии, но сенат третьей республики, в противоположность палате лордов, не довольствуется более платоническими и торжественными протестами против морального насилия, совершаемого по отношению к нему палатой депутатов. Энергично протестуя против этого, он не колеблется, несмотря на недостаток времени, рассматривать бюджет довольно подробно.
Так, бюджет-1905 г., представленный в сенат 9 марта 1905 г. просматривался финансовой комиссией с 9 по 24 марта и обсуждался на пленарных заседаниях с 29 марта по 17 апреля; он был окончательно принят 21 апреля 1905 г.— Бюджет 1907 г., переданный в сенат 18 декабря 1906 г., обсуждался в пленарных заседаниях с 11 по 25 января 1907 г.—Бюджет 1910 г., вотированный палатой 2 марта 1910 г. и внесенный в сенат 3 марта, рассматривался в финансовой, комиссии с 3 по 19 марта и обсуждался в пленарных заседаниях с 25 марта по 7 апреля; окончательное решение было вынесено 8 апреля 1910 г. Еще более характерна позиция сената по отношению к бюджету 1911 г.: вотированный палатой 15 апреля 1911 г. и внесенный в сенат 15 апреля, он рассматривался в пленуме с 9 июня по 8 июля 1911 г.; окончательное решение было вынесено 13 июля 1911 г.—Что касается бюджета 1912 г., то он был принят палатой 30 декабря 1911 г., но сенат кончил его рассмотрение 25 февраля 1У12 г. икончательяад бюджет был принят 27 февраля 1912 г. После войны дело обстоит все также. Ныне сенат более решительно, чем когда-либо, отстаивает свои права в области финансового контроля (см. выше, стр. 294) 2).
х) James Вгусе. Moderne Demokration (немецкое издание А. Мендельсона - Бар-тольди и А. Левенштейна), т. I, Miinchen 192S, стр. 256.
2) Ср. неоднократно упоминавшийся статистический материал в В. S. L. С-1924, I, стр. 36-37.
— 297 —
IV. Федеральные государства.
В федеральных государствах иногда право приоритета нижней палаты оправдывается желанием оградить средства крупных членов федерации от коалиции всемогущих в верхней палате мелких членов, (см. выше, стр. 283).
I. Это соображение, развитое Франклином (в 1787 г. на филадельфийской конференции, оказало некоторое влияние на составителей федеральной конституции Соединенных Штатов Северной Америки х). Оно до известной степени способствовало провозглашению права приоритета палаты представителей в области финансов; но решающим моментом здесь было то соображение, что палата представителей избирается налогоплательщиками. Как-бы то ни было, на практике право приоритета нижней палаты в некоторых отношениях было сильно урезано:
1.    Палата представителей имеет право   исключительной ини
циативы не только в отношении законопроектов о создании новых
доходов («bills for raising money»), но также и в отношении законо
проектов,   отменяющих   или   сокращающих   доходы   и
даже в отношении законопроектов, касающихся кредитов («appropria
tion bills»). Сенат, однако, может проялять свою инициативу в зако
нах, с которыми связано создание новых расходов.
Сенат обладает правом внесения поправок в финансо
вые законопроекты «также, как и в другие законопроекты» не финан
сового характера. На практике сенат очень широко пользуется этим пра
вом, сводя к минимальным размерам право инициативы палаты пред
ставителей: он может отвергнуть «money bill», уменьшать или
увеличивать   ставки налогов и вводить в «general revenue bilb
налоги, не предусмотренные палатой представителей; он может с о к р а-
щ а т ь или ис к л ю ч а т ь кредиты, увеличивать кредиты, а так
же   отпускать   новые    кредиты;    фактически   увеличение
кредитов и   включение новых кредитов производится, главным
образом, сенатом.
В случае конфликта между двумя палатами, обыкновенно по
бедителем оказывается сенат, что является результатом способа разре
шения конфликтов, принятого обеими палатами. Практически дело об
стоит так: когда сенат, после тщательного рассмотрения финансового за
кона, вносит в него поправки, то этот закон вновь отсылается в палату
представителей. Как правило, палата, даже не рассматривая эти по
правки, отказывается принять их, и в таком случае сенат и палата на
значают согласительную комиссию, в которой принимают уча
стие по три представителя от каждой палаты. Эта смешанная комиссия
старается найти компромиссное решение: она представляет обеим па
латам выработанный ею текст соглашения. Регламенты палат не допу
скают изменений текста соглашения. Последний, таким образом, дол
жен быть целиком принят или отвергнут. Если одна из палат отвер
гает текст, выработанный комиссией, то назначается новая комиссия,
которая вырабатывает новый текст, и так продолжается до тех пор,
пока не будет найдено окончательное решение. История парламента
показывает, что в большей части конфликтов 2) сенату удавалось на
стоять на своей точке зрения3).
!) Об американской системе см. Joze, Les pouvoirs financiers du Senat des Etats-Unis в „Revue du droit public", 1911. стр. 5 и ел.; James Т. Young, The new american Gouvernment and its work, New-York 1905; Munro, The government of the U. S., 1919, стр. 305 и ел.; О. Witt. ук. соч., стр. 23 и ел.
2)    Об одном крупном искючении (1924 г.) см. Schirras, ук. соч.,   стр.   578—79.
3)    О Швейцарии см. Delahaut, Etude sur le systeme budgetaire de confederation;
Suisse, стр. 54 и ел.
— 298 —
II. Согласно новой германской конституция от 11 августа
1919 г.1), существует только одна законодательная палата—рейхстаг,
избранная всеобщим прямым голосованием; она вотирует законы (ф и-
нансовые и другие) и бюджет (ст. 08 и 85). Другой палаты,
собственно говоря, нет. Существует государственный совет
(«Reichsrat») для представительства германских государств при адми
нистративных и законодательных органах союза. В рейхсрате каждое
государство имеет минимум один голос; более крупные страны имеют
один голос на каждый миллион 2) населения; но ни одно государ
ство не может иметь больше 2/5 всех голосов. В* комиссиях рейхсрата
!ни одно государство не может иметь больше одного голоса. Государ
ства представлены в рейхсрате членами своих прави
тельств; однако, представители Пруссии, в силу особого закона,
избираются на половину прусскими провинциальными управлениями.
Председателем рейхсрата и его комиссий является один из членов фе
дерального правительства. Заседания рейхсрата публичны. Он прини
мает решения простым большинством голосов. По конституции члены
рейхсрата, в противоположность членам рейхстага, не связаны импера
тивными мандатами.    '    I
Рейхсрат обладает значительным правом возражения против решений рейхстага. Это право имеет неодинаковое значение в отношении общих законов, включая и финансовые законы, и в отношении бюджетных кредитов.
1. Общие законы (включая и финансовые). Прежде чем (внести законопроект в рейхстаг, правительство должно получить на это согласие рейхсрата. При разногласии между рейхсратом и правительством, последнее должно осведомить рейхстаг о своих расхождениях с рейхсратом (ст. 69, абз. 1) Рейхсрат, в свою очередь, может проектировать законодательные предположения, которые правительство должно представить в рейхстаг с изложением своих расхождений с рейхсратом, (ст. 69). Рейхсрат может возражать против принятых рейхстагом законов в течение двух недель после окончательного голосования их в рейхстаге; мотивы этого возражения должны быть представлены в течение двух следующих недель. В случае возражения со стороны рейхсрата закон вносится опять в рейхстаг для вторичного рассмотрения. Если не будет достигнуто согласия между рейхстагом и рейхсратом рейхспрезидент в течение трех месяцев может назначить референдум по вопросу, являющемуся предметом разногласий. Если рейхспрезидент не воспользуется своим правом, то закон считается не принятым. Но если закон, несмотря на возражения рейхсрата, принят в рейстаге большинством двух третей, то рейхспре-видент обязан в течение трех месяцев или опубликовать закон в редакция рейхстага или назначить референдум, (ст. 74). Наконец, в этой связи -следует еще отметить, что рейхспрезидент имеет право назначить референдум по поводу всякого закона, принятого рейхстагом. Это право принадлежит исключительно рей хспрези д енту поскольку дело касается бюджета, налоговых законов и законов о вознаграждении государственных служащих (ст. 73).
2. Бюджетные кредиты. Рейхстаг не может увеличивать расходы, предусмотренные в проекте бюджета, и включать новые расходы без согласия рейхсрата.   В случае отсутствия
а) О дереволюционной Германии см. Laband, ук. соч., I, стр. 233 н ел.; 293 и ел.; Jeze, ук. соч., R. S. L. F.   1912, стр. 201 и ел.
') Согласно закона от 24 марта 1921 г. (Rgbl. стр. 440) эта цифра снижена до 700.000.
— 299 —
такого согласия избирается путь, предусмотренный в приведенной выше 74 статье конституции.
(СССР. По конституции СССР верховным органом власти Союза
ССР является С'езд Советов, а в период между С'ездами Советов—'
Центральный Исполнительный Комитет СССР, состоящий из Союзного
Совета и Совета Национальностей (ст. 8).    '
Союзный Совет и Совет Национальностей пользуются равныим Правами как в области финансов, так и в других областях. Оба Совета в одинаковой мере наделены правом законодательной инициативы (ст. 16). Они на равных началах выделяют своих представителей в состав президиума ЦИК СССР (ст. 26). Законопроекты, восходящие на рассмотрение ЦИК СССР, получают силу закона лишь при условии принятия их обоими Советами (ст. 22). На совместных заседаниях обоих Советов голосование производится каждым Советом отдельно (ст. 26). В случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей вопрос передается в создаваемую имя на паритетных началах комиссию (ст. 23). При недостижении соглашения в согласительной комиссии вопрос переносится на рассмотрение совместного заседания обоих Советов, при чем в случае отсутствия большинства голосов Союзного Совета или Совета Национальностей вопрос может быть передан, по требованию одного из этих органов, на разрешение С'езда Советов (ст. 24) — Ред).

ГЛАВА III.
РАССМОТРЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ И БЮДЖЕТА В
КАЖДОЙ ПАЛАТЕ.

Вотированию финансовых мероприятий предшествует неучен и е и обсуждение их достоинств и их недостатков.
Раздел I.
Предварительное рассмотрение в комиссии *). § 1. Общие теоретические положения.
Подготовительная работа <в комиссия имеет очень важное значение; она более действительна, чем поверхностное рассмотрение и ораторские выступления в пленарных заседаниях парламента.
Кем и как должна выполняться эта подготовительная работа?
I. Лучшим способом представляется предварительное рассмотрение в немногочисленной комиссии. Всякое исследование, чтобы быть тщательным, должно производиться небольшим числом лиц, могущих часто собираться и в спокойной обстановке разбирать и критиковать представляемые правительством документы, обоснования и пояснения к ним, выслушивать в случае необходимости, сведущих лиц, предлагать ям конфиденциальные вопросы и выслушивать их ответы, призывать соответствующего министра и резко критиковать его деятельность, не ставя этим вопроса о политическом существовании правительства в целом. Обширное собрание непригодно для подобной цели.—Этот довод представляется решающим.
Однако, возникает одно возражение: расходный бюджет является прежде всего программой деятельности правительства.. Ответственность министров,   составляющих и исполняю-
1) Jeze, De l*examen preparatoire du budget, в R. S. L. F. 1904, стр.   692   и   ел.
— 300 —
щих бюджет, но должна нарушаться или отменяться вмешательством парламентской комиссии, занимающейся предварительным рассмотрением бюджета и легко могущей превратиться в орган власти, соперничающей с министрами и правительством. Палата сама должна заняться этой подготовительной работой, видоизменяя лишь свою обычную процедуру и устраивая заседания бее всякой парадности. Это т. наз. система комиссии всей палаты. При ней все компетентные лица из оостава палаты смогли бы принять деятельное участие в контроле бюджета; оппозиция имела бы возможность играть активную роль в прениях. Можно надеяться, что на подобные заседания придут только одни серьезные работники.—Наконец,—что особенно важно,—при такой системе не было бы оснований бояться нарушения комиссией прав исполнительной власти или палаты.
Но система комиссии всей палаты имеет определенные недостатки: большое число членов, принимающих участие в предварительном рассмотрении, является препятствием для эффективности работы: фактически никакого серьезного предварительного рассмотрения в данном случае не происходит. Более того, оппозиция могла бы устраивать яа заседаниях по предварительному рассмотрению бюджета систематическую обструкцию. Какую пользу могли бы иметь окончательные дебаты после произведенного таким образом предварительного рассмотрения? Не повело бы это лишь к повторению прений?
Возражение, вытекающее из перенесения ответственности с правительства на комиссию и из соперничества комиссии и правительства, является очень серьезным. Однако, оно должно и может быть устранено или значительно ослаблено точным определением полномочий подготовительной комиссии.
Поэтому система рассмотрения бюджета специальной комиссией представляется более предпочтительной.
П. Как должна составляться комиссия, производящая подготовительную работу? Комиссия, очевидно, должна охватывать как признанных специалистов в области финансов, так и представителей всех партий. Большинство в комиссии, разумеется, должно принадлежать тем же политическим партиям, что и в самой палате, дабы работы комиссии не оставались без влияния на решения палаты.
Необходимость взаимной увязки этих общих соображений очень осложняет вопрос о составлении комиссии.
Можно представить   себе,   что   назначение   членов   комиссии
будет производиться председателем палаты. Но если послед
ний будет принадлежать к какой-нибудь партии, то исключение мень
шинства из участия в комиссии представляется вполне вероятным.
Тот же результат угрожает, если   выборы   членов   комиссии
будут произодиться   самой палатой   путем   баллотировки
целого   списка   кандидатов.
Если бы выборы производились по жребию, случай мог
бы исключить из состава комиссии всех компетентных в области фи
нансов лиц и дать большинство членам оппозиции.
В том >случае, когда избрание производится депутатами,
предварительно разбитыми   по   жребию    на    опре
деленные   группы   («en bureaux»), то возможно, что случай по
местит в одну и ту же группу большое число финансистов, которые
вследствие этого не смогут быть все посланы в комиссию по предвари
тельному рассмотрению бюджета.
Повидимому, наименее вызывающей критику является та си
стема, которая, всходя из того, что члены палаты группируются в зави-
— 301 —
симости от партийной принадлежности, позволяет каждой из групп на-вначить определенное число членов комиссии пропорционально численному значению данной группы (система пропорционального   представительства групп).
III. Равным образом не лишен значения вопрос о сроке полномочий, предоставленные комиссии. Существовала бы серьезная опасность, если бы комиссия назначалась не на один год, а была бы постоянной. Без сомнения, постоянная работа ведет к накоплению опыта, но не следует забывать о стремлении постоянных комиссий заменять своей деятельностью не только деятельность исполнительной власти, но даже и деятельность самой палаты. Периодическое переизбрание комиссии позволяет, кроме того, устранять из нее тех членов, которые 'Небрежно относятся к своим обязанностям или не внушают больше доверия.
§ 2. Положительное законодательство.
Предварительное рассмотрение бюджета в комиссии является общепризнанным. Почти везде существуют специальные комиссии или временные (Франция, Бельгия, Италия, Пруссия и т. д.), или постоянные (Германия, Соединенные Штаты). Англия в течение долгого времени была почти единственной страной, составлявшей исключение. В настоящее время она постепенно переходит к системе комиссий для предварительного рассмотрения бюджета.
I. Англия.
В Англии еще не существует предварительного рассмотрения бюджета в комиссии, как окончательно установленного института. Сметы и финансовый билль рассматриваются в пленарных заседаниях палаты общин («Committee of the Whole House» *).
На практике эта система является слишком сложной—и при том бесполезно сложной—и несколько ребяческой. Приступая к своей работе, палата общин принимает две резолюции о том, что она преобразуется: 1) в определенный день в комиссию снабжения («Committee of Supply») и 2) в определенный день—в комиссию способов и средств («Committee of Ways and Means»).—В качестве комиссии снабжения палата рассматривает расходы и устанавливает предмет и размер кредитов. В качестве комиссии способов и средств она дает разрешение отнести за счет общих доходов суммы, необходимые для оплаты вотированных расходов; она определяет также, какие доходные источники должны быть созданы для покрытия этих вотированных расходов. Перед палатой общин, преобразованной в комиссию способов и средств (но не в комиссию снабжения), канцлер казначейства произносит свою бюджетную речь, содержащую доходные. предположения на текущий год (см. выше, стр. 239). В действительности и та, и другая комиссии представляют собой палату в целом.
Преобразование палаты общин в комиссию всей палаты происходит следующим образом: 1. Спикер покидает свое кресло н уступает свое место председателю, избранному палатой; последний называется председателем комиссий— «Chairman of the Committees»; 2. Булава спикера, которая в обычном заседании помещается на столе, кладется под стол.
Рассмотрение бюджета приблизительно 700 членами не может считаться предварительным рассмотрением. Действительно, всякий, кто внимательно следит за финансовой работой британского парламента, вынужден признать, что палата общин никакого настоящего контроля
1) Подробности см. у Boucard et Jeze, ук. соч., I, стр. 275 и ел.
— 302 —
над расходами не осуществляет. Сами англичане признают, что прения по бюджету представляют собой обсуждение не цифр расходов, а общей политики правительства.
30 июля 1908 г. бывший премьер-министр Бальфур, констатируя, что сметы вотируются без серьезного обсуждения с финансовой стороны, заявил в палате общин: «Я никогда не верил, чтобы обсуждение в этой палате вопросов об отпуске кредитов действительно создавало для нас детальный контроль над расходами. В доисторические времена может быть еще существовал какой-нибудь контроль над расходами, но он определенно отсутствовал на протяжении моего парламентского опыта. Вся польза этого обсуждения сводилась к предоставлению нам случая для критики исполнительной власти; но это право не должно измеряться денежными суммами, вотируемыми без обсуждения... Оно должно прежде всего измеряться числом дней, посвященных критике и обсуждению, и, во вторую очередь, главами («votes»), представленными находящимся у власти правительством, чтобы сделать возможным для нас это обсуждение» (Parl. Deb., 4 серия, т. 193, стр. 1784).
Анкета, произведенная по этому вопросу «Select Committee on National Expenditure» в 1918 г. (9 отчет, Procedure of the House, № 121) носит не менее категорический характер: «Существует, за небольшими исключениями, единодушное- мнение, что современная система парламентского контроля над расходами является недостаточной. Таков и наш взгляд. С другой стороны, из постановления палаты общин, устанавливающего предмет нашего исследования, а именно — достижение более действительного контроля, явствует, что палата общин неудовлетворена действующей процедурой. Комиссия всей палаты, занимающаяся рассмотрением кредитов, носит имя комиссии, но она лишена комиссионных методов работы. Дебаты в комиссии снабжения необходимы для обсуждения политики и деятельности правительства. Но что касается непосредственного и действенного контроля над расходными предположениями, то надо сказать правду, что если бы сметы никогда не представлялись и если бы комиссии снабжения вовсе не существовало, то не было' бы никакой заметной разницы по сравнению с тем, что происходит в настоящее время. Значительная часть смет вотируется ежегодно после закрытия прений, в конце сессии, даже без всякой видимости обсуждения; вместе с тем все статьи всех смет независимо от того, обсуждались они или нет, выходят из парламента в совер&енно том же виде, какой они имели при поступлении к нему. Однако, нельзя было бы предполагать, что никогда, ни в одном году и ни по одной главе не представлялось бы такого случая, когда расходные предположения могли бы быть с успехом пересмотрены и изменены»1).
Вследствие отсутствия предварительного обсуждения, сокращения числа васеданий, посвященных дебатам, а также вследствие обычно очень часто применяемого закрытия прений, фактически никакого серьезного финансового контроля над размерами кредитов не производится.
После констатирования этих фактов приходится удивляться тому, что английская система находит поклонников во Франции. Очень большой ошибкой было бы думать, что эта система придумана для облегчения действительного контроля.
Подобно многим английским институтам, процедура рассмотрения расходных смет в комиссии всей палаты («Committee of the Whole House on Supply») не представляет собой результата применения какого-нибудь заранее намеченного
J) См. в этом смысле ответы многих политических деятелей на вопросы, предложенные «Select Committee» 1918 г. 9-й доклад от 22 октября 1919 г. № 121, приложение, стр. 9 и ел. Этот факт уже был констатирован „Select Committee on National Expenditure" 1902 г. (доклады от 4 декабря 1902 г. и 7 июля 1903 г.).
--    • — зоз —
плана. Она сложилась исторически1). Происхождение ее восходит к очень старому времени, когда палата общян делала первые попытки защитить свою независимость против покушений со стороны короны, обеспечить себе свободу суждения в области финансов. Дебаты в палате заносились в журнал, который время от времени посылался королю и прочитывался последним; эти дебаты происходили под председательством спикера, которого зачастую назначал король в качестве своего представителя. Чтобы избавиться от него, палата решила собираться в виде комиссии, под председательством не спикера, а одного из своих членов, свободно ею избранного. Таково историческое происхождение комиссии всей палаты. Комиссия всей палаты не является средством, придуманным для обеспечения предварительного рассмотрения финансовых мероприятий.—Политические условия уже давно изменились. Столетия прошли с тех пор, как палата общин приобрела независимость и спикер перестал быть представителем короля. Но традиция сохранилась. Однако, является очевидным, что собрание, состоящее более чем из 670 членов, представляет собой организм, неспособный серьезно рассматривать детали финансовых проектов и расходный бюджет.
То, что такая система может существовать, об'ясняется не только силой традиции в Англии, но еще и тремя существенными обстоятельствами:
Широкой публичностью, создаваемой вокруг финансовых вопросов пу
тем представления пояснительных документов   (см.   выше, стр.   275 и ел.) и
практикой задавания вопросов министрам.
Наличностью контроля, осуществляемого казначейском от имени пар
ламента над другими ведомствами (см. выше, стр. 151); такой контроль пред
ставляет собой главную задачу британского казначейства и в то же время
характерную особенность этого учреждения, подобного которому нигде больше
нельзя найти.
Наличностью контроля, осуществляемого главным контролером-ревизо
ром от имени парламента в сотрудничестве- с комиссией по государственным
отчетам («Committee of Public Accounts»), в которой широко представлена оппо
зиция.
Несмотря на все это, общее мнение уже давно склоняется к тому, что рассмотрение расходных смет в комиссии всей палаты не дает никаких результатов и что в этом отношении необходимо произвести реформу 2).
Главнейшим затруднением, которое в течение долгого времени препятствовало осуществлению всех проектов реформ, являлось опасение ослабить, исполнительную власть и уменьшить ее ответственность, как и ответственность палаты общин. Именно этот аргумент многократно выдвигался представителями ведомств и правительства (Ллойд-Джордж в 1912 г., Бонар Лоу 4 апреля 1917 г. и 20 февраля 1919 г. 3), 0. Чемберлен 28 июня 1921 г.4) и т. д.).
«Рассмотрение смет в комиссии», говорил X. Фоулер в 1888 г., сповело бы к уменьшению надлежащей ответственности исполнительной власти в области государственных расходов и к изменению конституционных отношений, которые должны существовать между правительством.и палатой общин 6).
— «Я протестую», заявил лорд Уэлби в 1902 г.е), «против всякого уменьшения ответственности правительства в области финансов».
') Stourm, Le budget, 3 изд., стр. 279; P. Leroy- Beaulieu, Sc. des Fin., 6 ивд., II, стр. 49. Ср. Leon Say, Nos finances, 18У6, стр. 27.
2) О проектах реформ см. Jeze, ук. соч., R. S. L. F. 1912, стр. 468 и ел.; далее: Le controle des depenses publiques de 1'Etat en Angleterre, R. S. L. P., 1916, стр. 833 ж ел.; 1917, стр. 241 и ел.; 1918, стр. 230 и ел.; 374 и ел.. 658 и ел.; 1919, стр. 448 В ел.; "Willoughby, ук. соч., стр. 133 и ел.
8) Parl. Deb., т. 112, стр. 1278.
*) Parl. Deb.,   т. 143, стр. 2085.
*) См. .Report from the Select Committee on Estimates Procedure", 1888, № 281,. стр.   68 и ел.; В. S. L. С, 1888, XXIII, стр. 699 и ел.
6) Jeze, ук. соч., R. S. L. F., Ш2, стр. 476 и ел.
— 304 —
«Увеличение расходов», говорил Ллойд-Джордж в 1912 г.1), «всецело нахо дится в зависимости от политических соображений. Никакая комиссия не могла бы рассматривать политические вопросы. Ответственность за то или иное разрешение последних должна нести сама палата».
«Является желательным», говорил в 1917 г. бывший тогда канцлером казначейства Бонар-Лоу2), «чтобы палата общин приняла более активное участие в работе правительства. Был представлен один проект, согласно которого мы должны были бы воспринять систему комиссий, существующую во Франции. Премьер-министр (Ллойд Джордж) был большим сторонником этой системы; однако, два обстоятельства повлияли на него и изменили его мнение на этот счет. Правительство с большим вниманием и полным беспристристием наблюдало за функционированием французской системы в течение войны, и результаты этого наблюдения не позволяют ему думать, чтобы это была подходящая для нас система. Бриан однажды сказал Ллойд-Джорджу, что за последние 30 дней ему приходилось ежедневно произносить по крайней мере по одной речи, а часто и больше, перед той или другой из французских комиссий. Если министр, являющийся руководителем крупной отрасли управления, должен тратить значительную часть своего времени для защиты против критиков, его способность к выполнению обязанностей ослабляется, и это должно отрицательно отразиться на лежащих на нем задачах. Абсолютно верно то, что опасность демократических форм правления заключается в ревности со стороны законодательных органов, препятствующей правительству получить достаточную свободу действия».
В целях согласования стремления палаты общин осуществлять действительный контроль над расходами и непоколебимой воли правительства не допускать уменьшения его права руководить политикой страны и его ответственности, а равно ответственности палаты общин, в 1912 г. была придумана следующая комбинация: образованной под председательством лидера оппозиции комиссии было поручено рассмотреть сметы расходов, причем эта комиссия, подобно комиссии по государственным отчетам, должна была заниматься исключительно вопросами финансовой техники, отнюдь не затрагивая 'политической 'линии, 'принятой 'правительством и палатой. Комиссия затем должны была представить свой доклад палате общин; последняя и решала вопрос о тех мероприятиях, которые следует предпринять. Означенная комиссия рассмотрела расходы по смете управления публичных работ и зданий и представила 25 июля 1912 г. превосходный доклад. Деятельность комиссии была продолжена на 1913 г. Комиссией был представлен другой весьма ценный доклад о расходах по адмиралтейству.
Однако, все возлагавшиеся яа эту комиссию надежды не осуществились. Выло установлено, что члены комиссии, не будучи специалистами, оказались не в состоянии как следует разобраться в сметах, которые они исследовали. Когда они пытались убедить ведомства в необходимости производства сокращения расходов, последние посылали специалистов, с которыми комиссия не могла бороться, и которые доказывали, что все обстоит самым наилучшим образом. В результате всего этого заседания комиссии стали постепенно пустеть8). Говорили, что комиссия нуждается в независимом специалисте для руководства производимыми ею исследованиями, подобно тому, как это делает главный контролер-ревизор в комиссии по государственным отчетам *).
1)    Jeze, ук. соч., стр. 480 и ел.
2)    Е. S. L. F., 1917 г., стр. 247.—Однако, 20 февраля 1919 г. Бонар-Лоу сделал
в палате общин следующее заявление: „Я не уверен, что в области расходов мы не
придем к системе, подобной французской". (Parl. Deb., т. 112, стр. 1278).
3)    Относительно комиссии 1912 г. см. речь председателя этой комиссии Ф. Бен
бери в палате общин 20 февраля 1919 г. (Parl. Deb., т. 112, стр. 1288 н ел.).
*) Е. Hilton Young, The System of National Finance, 1915, стр. 92.
— 305 —
Весь этот механизм исчез с войной 1014 г. Расточительность, неразрывно «связанная со всякой войной, однако в такой степени взволновала общественное мнение, что в июле 1917 г. была назначена специальная комиссия — «Select Committee on National Expenditure» — для исследования государственных расходов с чисто технической точки зрения. Она опубликовала 10 превосходных докладов по различным отраслям государственного управления1). Она также представила в 1918 г. в палату общин предложения об организации регулярного контроля над сметами и об изменении принятого палатой порядка рассмотрения смет в целях достижения более серьезной поверки расхо-, дов с финансовой точки зрения.
В своем 9 докладе за 1918 г. «Selest Committee» предложила, чтобы палата общин каждую сессию назначала две постоянных комиссии («Standing Committee ■on Estimates»), в составе 15 членов каждую; если палата признает желательным, она может назначать также и третью комиссиию. Каждая нз этих комиссий, •с помощью независимых, постоянно к ним прикрепленных специалистов, должна рассматривать годовые и дополнительные сметы и представлять в палату доклад о тех сокращениях расходов, которые ей представляются желательными, яоскольку они не затрагивают вопроса о политике правительства. Проекты финансовых мероприятий, представляемые в палату общин правительством, должны сопровождаться об'яснительными записками и ■сметами соответствующих расходов; эти документы должны посылаться в одну из сметных комиссий для рассмотрения и одобрения, без специального постановления о том со стороны палаты общин.
Эти предложения не были приняты.
В 1919 г. правительство после созыва новой, избранной по окончании
войны, палаты, хотело обеспечить быстрое вотирование многочисленных зако
нодательных мероприятий политического и социального порядка, необходимость
проведения которых вызывалась потрясениями, причиненными войной. 20 фев
раля 1919 г. правительство, в виде временного опыта, добилась принятия пала
той ряда мероприятий, касающихся вотирования годовых кредитов. Все сметы
расходов и дополнительных кредитов , за исключением глав А и I по сметам
.армии, флота и воздухоплавания2), представлялись вместо комиссии снабжения
в особую постоянную комиссию. Главная цель, которая этим преследовалась,
.заключалась в том, чтобы одновременно укрепить финансовый контроль палаты
общин и сэкономить время последней: предполагалось, что рассмотрение смет
в постоянной комиссии заменит таковое рассмотрение в прежней «Committee of
the Whole House on Supply». Следовательно, эта постоянная комиссия должна
*была обладать не только техническими полномочиями, но и правом критиковать
политику правительства. Вследствие этого предложение правительства выз
вало критику со стороны либеральной оппозиции. «Основным вопросом,—заявил
Д. Маклин,—является политика, а не расходы. Политика же должна обсуждаться
в самой палате».    i
Правительство само не onflio слишком большим энтузиастом этой системы. Оно указало ее главный недостаток: «Министры», —сказал Бонар Лоу'). — «должны присутствовать в комиссиях, отвечать их членам, которые пожелают узнать, что означает тот или иной пункт, и которые могут отклонить, — к счастью, они не имеют права увеличивать — некоторые статьи. И если одной из этих отклоненных статей явится жалованье министра, министр должен будет покинуть свою должность. Вслед за ним возможно и все правительство должно •будет уйти».
J) Анализ этих докладов можно найти в R. S. L. F.,   1917 г., стр. 537   и ел., 1918 г. стр. 51 и ел.; стр 230 и ел.; стр. 374 и ел.; стр. 658 и ел.; 1919, стр. 448 и ел.
2)    По традиции палата общин как раз в связи с этими главами обсуждает
вопросы общей политики правительства и, в частности, направление военной поли
тики, С. G. Jeze, Le Budget, стр. 505 и ел.
3)    Jeze, ук. соч., R. S. L. F., 1919, стр. 453; Parl. Deb., т. 112,   стр.   1378 и   ел.
20
— 306 —
28 июня 1921 г. палата общин решила «назначить особую комиссию («Seleet Committee») для рассмотрения тех из представленных в палату смет, которые будут признаны подходящими означенной комиссией для разработки вопроса о форме, в которой должны представляться сметы на рассмотрение палаты, а также для составления доклада о возможном сокращении расходов, совместимом с той политикой («consistent with the policy»), которая получила свое отражение в этих сметах». —- Палата отказалась вычеркнуть, как этого требовали некоторые из ее членов, слова «совместимое с политикой». — Правительство также добились того, чтобы палата не настаивала на назначении специалиста. в помощь комиссии и довольствовалась бы обычным персоналом палаты и чиновниками казначейства. Положение этого специалиста, по мнению Чембер-лена, было бы шатким. Он являлся бы «ищейкой» по отношению к ведомствам *). Комиссия, составленная из 24 избранных палатой членов, может образовывать-подкомиссии и распределять между ними работу. Она имеет право производить анкеты, опрашивать должностных лиц государства и т. д. Кворум в комиссии — 7 членов, в подкомиссиях — 4 члена2).
В общем в Англии еще колеблются принять окончательное решение.
В «First Report from Select Committee on Estimates» 1926 (H. C. 59) была предположено увеличить число членов сметной комиссии («Estimates Committee») настолько, чтобы в будущем она могла с помощью достаточного количества подкомиссий рассматривать все годовые сметы. «Select Committee», исходя из того, что пока еще нет никакой надежды на осуществление старого требования о назначении особого постоянного чиновника-специалиста для оказания содействия сметной комиссии, предложил предоставить сметной комиссии право назначения лиц, которые должны помогать в работе ее подкомиссиям. — Принятие этих предложений означало бы шаг вперед, поскольку до того времени сметная комиссия рассматривала каждый год сметные предположения не более, как по двум или трем «департаментам», и потому «департамент», смета которого подверглась рассмотрению в данном году, вполне мог быть уверен, что в ближайшие 7 лет очередь до него снова не дойдет. «Вряд ли это может побуждать к бережливости», справедливо замечает «Select Committee» (стр. 4).
II. Соединенные Штаты Северной Америки.
В Соединенных Штатах *) существуют постоянные комиссии, которые рассматривают все финансовые мероприятия. До издания закона 10 июня 1921 г. (см. выше, стр. 84 и ел.) эти комиссии занимались даже составлением расходных смет. Важнейшими комиссиями в палате представителей являются комиссия па доходам (так называемая «комиссия способов и средств» «Committee on Ways and Means») и комиссия по кредитам («Committee on Appropriations»). Впрочем, ото не единственная комиссия, которая в-настоящее время занимается рассмотрением кредитов: таких комиссий насчитывается 15.
В сенате важнейшими финансовыми комиссиями—но не единственными— являются финансовая комиссия и комиссия по   кредитам.
Каким образом назначаются эти комиссии?
Когда избирается новая палата представителей — что происходит каждые два года,—она конституируется, избирает президиум, устанавливает регламент'
>) Parl. Deb., т. 143, стр. 2085 и ел.
2)    Относительно „Estimates Committee" см. Е. Hilton Young, ук. соч., 2 изд.
1924, стр. 78—79.
3)    См. в особенности „The Need for a National Budget", стр. 47   и ел., гл. V,
.Consideration, of Estimates by the legislative branch", далее    бюджетное   послание-
президента на 1923 г. и доклад директора бюджетного бюро, ук. соч., стр. 19 и ел.;-
R. S. L. F., 1922; см. также О. Witt, ук, соч.
— 307 —
и назначает «комиссию способов и средств». Эта комиссия состоит из 21 члена, две трети которых избираются партией большинства и одна треть — партией меньшинства. Затем «комиссия способов и средств» намечает состав других комиссий, при чем большинство в каждой из них она естественно предоставляет господствующей партии. Состав комиссий должен быть утвержден палатой представителей; последняя обычно утверждает его без каких-либо изменений4).— Назначенные таким образом комиссии функционируют до окончания полномочий конгресса, т.-е. в течение двух сессий. Комиссия по кредитам («Committee on Appropriations»), являющаяся важнейшей из них, делится на подкомиссии, каждой из которых поручается рассмотрение части смет; затем комиссия в пленарном заседании выносит на основании доклада соответствующей подкомиссии свое решение. Такое расчленение предварительного рассмотрения бюджета представляет ряд серьезных неудобств. В результате этого расчленения ни одна комиссия не рассматривает расходов в их общей совокупности. Однако, росле 1922 г., благодаря бюджетному бюро, всякий может видеть общую картину государственных расходов (см. выше, стр. 85)-2).
В сенате финансовая комиссия и комиссия по кредитам назначаются
после избрания нового конгресса, т.-е. каждые два года, особой комиссией по
организации комиссий («Committee on Committees») в соответствии с предложе
ниями калсдой партии. Вследствие этого партия большинства имеет в комис
сиях численный перевес. Выбор, сделанный комиссией по организации комис
сий должен быть затем одобрен сенатом; фактически последний ограничивается
простой ратификацией, так что в действительности назначение членов комиссий
всецело зависит от означенной организационной комиссии. Процедура предва
рительного рассмотрения бюджета в сенате точно такая же, как и в палате
представителей: она тоже характеризуется расчленением рассмотрения бюд
жета 3).    '
Расчленение предварительного рассмотрения расходов между большим числом комиссий представляет крупный недостаток американской системы. До 1921 г. положение отягчалось еще тем, что руководители различных ведомств имели обыкновение обращаться за получением кредитов непосредственно к этим комиссиям, совершенно не заботясь об увязке своих требований с   требованиями   других   ведомств.
Много раз в конгресс вносились предложения о том, чтобы в каждой из обеих палат только одна комиссия, а именно «Committee on Appropriations», с ее подкомиссиями, занималась рассмотрением кредитов.
Повлечет ли за собой бюджетная реформа 10 июня 1921 г. изменение регламента конгресса в этом направлении? 4).
Во всяком случае, закон 10 июня 1921 г. произвел некоторые улучшения:
1. Он запретил руководителям ведомств обращаться непосредственно к комиссиям конгресса. Кредиты у конгресса впредь должен испрашивать лишь один президент Соединенных Штатов. Ст. 206 закона определенно говорит, что «никакая смета, никакое требование об отпуске кредитов, никакая просьба об увеличении ассигнования по определенной статье, содержащейся в какой-нибудь смете или требовании об отпуске кредитов, никакое предложение о способах покрытия потребности правительства в средствах не могут быть представлены в конгресс или в какую-нибудь из его комиссий каким-либо
!) Эта система применяется с 1911 г. До этого времени комиссии назначались спикером (председателем) палаты представителей.
2)    С 1922 г. .Committee on Appropriations" состоит из 35 членов. Она делится:
на 12 подкомиссий, которые рассматривают 12 .Appropriations Bills" (законопроектов
об отпуске кредитов). Таким образом, подкомиссии заняли место прежних комиссий.
Этим самым сделан шаг в сторону объединения рассмотрения бюджета.
3)    Относительно подробностей этой процедуры см. в особенности .The Need
for a National Budget", стр. 47 и ел., всю главу V.
4)    См. прим. 2.
20*
— 308 —
должностным лицом или служащим какого-нибудь департамента или учреждения, за исключением того случая, когда этого требует какая-нибудь из двух палат конгресса»1).
2. Бюджетное бюро, созданное законом 10 июня 1921 г., представляет собой вспомогательное учреждение—технического, но не политического характера,— не только для президента Соединенных Штатов, но также и для конгресса8). Оно организовано на чисто технических основаниях, с чисто техническими задачами и совершенно независимо от политических партий в отношении назначения своего состава и своей деятельности и должно оказывать техническую помощь комиссиям конгресса. По закону 1921 г. бюджетное бюро имеет своей задачей уничтожить чрезмерную децентрализацию (было бы точнее сказать анархию) в управлении, являющуюся характерной чертой прежней системы, обеспечить взаимную увязку работы всех государственных учреждений, увязку, которая одна только и может устранить беспорядок и расточительство. С помощью бюджетного бюро комиссии конгресса могут предпринять серьезную проверку бюджета на основании точных и беспристрастных данных: у них будет возможность получить представление о всей совокупности доходов и расходов, чего они до 1921 г. не имели.
Новая американская система, т.-е. система бюджетного бюро, если только последнему удастся избежать покушений со стороны политических деятелей, повидимому, является лучшим практическим разрешением вопроса об организации бюджетной системы в настоящее время. Однако, эта •система была бы значительно улучшена, если бы ее дополнили организацией одной единственной финансовой комиссии в каждой палате конгресса 3).
Наконец, не следует забывать, что несмотря на произведенное законом 1921 г. усиление финансовых полномочий ирезидента Соединенных Штатов, преобладающее значение в этой области все еще остается за конгрессом (см. выше, стр. 84 и ел.).
III. Германия, Пруссия.
В Пруссии и Германии до революции 1918 г. предварительному обсуждению подвергались лишь некоторые определенные части бюджета, впрочем самые ответственные и сложные. Этим ведала так называемая бюджетная комиссия, в состав которой входили представители различных партий на началах пропорционального представительства.— Комиссия делала устные доклады, но иногда члены комиссии составляли доклады и в письменной форме.
В настоящее время в германском рейхстаге существуют три ко-мисии по финансовым вопросам: бюджетная комиссия (ранее «главная комиссия»), налоговая комиссия и 'комиссия по отчетности. Все эти комиссии принадлежат к числу указанных в § 26 регламента рейхстага (от 12 декабря 1922 г.) так иаз. постоянных комиссий—«постоянных» в отличие от «специальных комиссий» (SondeTaiisschiisse), назначаемых от случая к случаю 4). Комиссии (за исключением указанных в ст. -35 германской конституции; ср. также § 121 регламента) должны конституироваться заново, в начале каждой новой сессии;   это вытекает из
') R. S. Р., 1921 г., стр. 525; см. также бюджетное послание президента на 1923 г. и т. д., стр. 21 и ел.
*) Бюджетное послание президента на 1923 г., стр. 20 и ел.; R. S. L. F. 1922 г
8) Это, между прочим, уже произведено. См. выше прим. 2 на стр. 307.
4) О конституированжи комиссий, методах их работы и пр. см. регламент §§ 28 и ел., л также Hatschek, ув. соч., стр. 423 и ел.; последний, впрочем, не принимает во внимание нового регламента рейхстага.
— 309 —
принципа «прерывности сессий» («Discontinuitat der Tagungen») x),
бывшего раньше нормой обычного нрава; в современной практике,
однако, комиссии назначаются на весь период полномочий рейхстага
данною созыва. Наиболее важные из них состоят из 28 членов,
которые (также, как и кандидаты) назначаются (не выбираются)
фракциями по принципу пропорционального представительства.
(Однако, на практике фракции чувствуют себя мало связанными
своими назначениями я посылают для участия в комиссию любых из
своих членов). При этом заботятся о том, чтобы была представлена и
оппозиция. Как было уже упомянуто выше (см. стр. 82), предложе
ния, связанные с бюджетом, по общему правилу голосуются лишь после
предварительного их рассмотрения в бюджетной комиссии и формули
рования последней соответствующего предложения (абз. 1, § 48 регла
мента). Законопроекты налогового и аналогичного им характера по
установившемуся обычаю также подлежат предварительному рассмо
трению 2). Указанные комиссии представляют лишь так наз. «устные
доклады», которые, однако, печатаются вместе с другими докумен
тами («Drucksachen») рейхстага; эти «устные доклады» во всех без
исключения случаях ограничиваются повторением предложений комис
сий (преимущественно в такой редакции: «Рейхстагу надлежит решить
вопрос о принятии представленного проекта бюджета с изменениями,
предлагаемыми комиссией, в остальном же без изменений»). Кроме того
назначенный комиссией докладчик (если он не отказывается от слова)
перед началом второго чтения в пленуме рейхстага обычно более или
менее подробно обосновывает при лошщи «устного доклада» точку
зрения комиссии.    •    ;
В Пруссии новый регламент от 24 ноября 1921 г. содержит следующие вполне отчетливо формулированные положения (§ 16); «в начале каждой сессии ландтаг назначает следующие постоянные комиссии для подготовки к прениям: 1) бюджетную (главная комиссия)...; 14) для проверки отчетности по исполнению государственного бюджета3). Особой налоговой комиссии в Пруссии, в противоположность Германий, не имеется: все законопроекты финансового характера по общему правилу передаются в главную комиссию, которая их рассматривает и формулирует соответствующие предложения (ср. выше, стр. 83). Так же, как и в рейхстаге, члены комиссии (29 человек) назначаются фракциями но принципу пропорционального представительства.
IV. Б е л ь г и я, Италия.
1. В Бельгии1) подготовительная работа по бюджету проводится так же, как и по всем другим законопроектам. В палате каждый из бюджетных проектов рассматривается шестью секциями, состав которых ежемесячно обновляется по жребию. Каждая секция назначает своего председателя. Секция, по изучении поступившего на ее рассмотрение бюджета, выбирает докладчика абсолютным большинством голосов. Все шесть докладчиков затем об'единяются в центральную секцию под председательством председателя палаты или одного из товарищей председателя; центральная комиссия выбирает абео-
]) Об этом см. в особенности La band, ук. соч., I, стр 342—3; Hatschek, ук. соч., I, стр. 409 и ел. и Anschiitz, „Kommentar zur RV", стр. 120—1, 127 и 142-8.
*) См. речь депутата Хох (Hoch) в 219 заседании рейхстага от 28 июня 1926 г. сгенографич. отчет, стр. 7611—7613
3)    Подробности см. регламент, §§17 и ел., а также см. Hatschek, ук. соч.
I, стр. 423 и ел.
4)    Matton, ук. соч., стр. 47 и ел.
— 310 —
лютным большинством голосов докладчика для составления письменного доклада палате (ст. 66 и ел. регламента).
В сенате применяется иной порядок. В сенате существует столько комиссий, сколько имеется министерств. В начале сессии сенаторы распределяются по различным комиссиям путем тайного голосования по спискам (ст. 51 регламента сената). Каждая отдельная смета по общему правилу рассматривается той комиссией, которая ведает соответствующей отраслью управления.— С 1907 г. (ст. 55 регламента) «члены сената могут присутствовать и выступать в заседаниях комиссий, членами которых они не являются, но без решающего голоса». Подобного правила не существует в палате.
Предвидя возможность внесения бюджета в законодательные палаты не в виде ряда отдельных законопроектов, как это теперь практику.ется, а в виде одного законопроекта, регламенты обеих бельгийских палат содержат соответствующие постановления, регулирующие порядок предварительного рассмотрения этого законопроекта (ст. 67 регламента палаты; ст. 51 § 3 и ст. 53 § 3 и ел. регламента сената).
На практике секции и центральная секция не злоупотребляют своими полномочиями и не присваивают себе функций, входящих в сферу компетенции министров.
П. В Италии в палате депутатов суща/гвует комиссия в составе 36 членов («Guinta generate del bilancio»»), избираемая на каждую сессию для рассмотрения бюджета. — Избрание ее производится следующим способом. Каждый депутат называет 24 депутатов в качестве кандидатов в члены комиссии. Считаются избранными те депутаты, которые при первом голосовании получают наибольшее количество голосов, при условии, что за них голосовало не менсо % всех голосующих. Для выборов тех депутатов, которые не собрали Уь голосов, применяется перебаллотировка шарами (ст. 13 регламента).— Комиссия разделяется на подкомиссии, которые назначают своих докладчиков.. Доклады представляются комиссией палате в письменном виде до начала марта месяца. В случае непредставления докладов к этому сроку, прения открываются на основе внесенных правительством проектов и ведутся при ближайшем участии председателя соответствующей подкомиссии (ст. 73 регламента палаты)1).
Указанная комиссия должна была бы ограничиваться исключительно изучением проекта бюджета. Но подобно тому, как это происходит во Франции, по гх'ем же самым мотивам, на практике члены комиссии стремятся играть большую политическую роль. Зачастую «Guinta», в состав которой входят бывшие министры и кандидаты на министерские посты, становится в позицию явного конкурента правительства и пытается навязать палате свои решения. В связи с этим деятельность ее часто подвергают резкой критикег).
V.   Франция.
Во Франции предварительное рассмотрение бюджета в той и другой палате производится теперь только одной комиссией, ежегодно назначаемой пленумом. До 1920 г. комиссия палаты депутатов называлась «бюджетной комиссией», а сенатская—«финансовой комиссией». О 1920 г. обе комиссии именуются одинаково финансо-
БЫМИ   КОМИССИЯМИ3).
Представительные органы в настоящее время отказались от системы постоянных комиссий, применявшейся в революционную эпоху,
*) Racioppie Brunelli, „Commento delo statuto del regno", 1909 г., I, стр. 508 и ел., Ill, отр. 106.
2) Об этом см. Racioppie Brunelli, ук. соч. Ш, стр. 10R   прим. I.
8) В результате слияния бюджетной комиссии и комиссии по финансовому законодательству палаты депутатов (1920 г.).
— 311 —
воюстановленной на короткое время—с 1848 до 1849 г., и окончательно, исчезнувшей после законодательного собрания 1849 г.
Существующие теперь финансовые комиооии палаты депутатов и сената характеризуются следующими основными чертами.
1. В каждой палате имеется только одна комиссия, ведающая всеми финансовыми вопросами.
В эту комиссию направляются бюджет и финансовые законы (законы о налогах). Она, исходя из интересов" финасового хозяйства страны, должна давать свои заключения также и по всем законопроектам, хотя бы отдаленно связанным с государственными финансами.
Так, например, в 1921 г. финансовые комиссии обеих палат должны были дате свое заключение по поводу проекта реорганизации железнодорожного tpanenof/ra и относительно восстановления посольства при Ватикане; при атом основной доклад о железных дорогах был представлен комиссией публичных работ, а о посольстве в Ватикане—комиссией по иностранным делам.
К признанию необходимости существования единой комиссии по финансовым мшросам палате депутатов удалось притти не без трений. Когда в 1907 г. был внесен законопроект о введении подоходного налога, палата, в целях проработки его, создала специальную комиссию, не связанную с бюджетной комиссией; это была комиссия по финансовому законодательству. Последняя сохранилась — на ряду с бюджетной комиссией — и после того, как был принят законопроект о подоходном налоге в 1914 и 1917 г.г. Это создавало ряд неудобств. Вопрос о разграничении компетенции обеих комиссий приводил часто к взаимным конфликтам. Приходилось тратить много времени для того, чтобы согласовать работу комиссий, чаще всего этого добивались путем устройства об'единенных заседаний обеих комиссий.
В целях устранения этих неудобств, в 1920 г. комиссия по финансовому законодательству была упразднена.
В пользу ее сохранения приводились соображения о том, что бюджетная комиссия не могла бы одна справиться с исследованием бесконечно сложных проблем, связанных с устройством налоговой системы; ей, мол, и без того много дела с расходной частью бюджета и потому не следует загружать ее, возлагая на нее и доходную часть бюджета. При этом указывалось, что комиссия по финансовому законодательству посвятила, примерно, 30 заседаний вопросу о спиртной монополии. Каким образом бюджетная комиссия могла бы найти время на такое углубленное рассмотрение вопроса?
Но палата, основываясь на докладе комиссии по наказу1) («Commission du reglement»), решила слить бюджетную комиссию с комиссией по финансовому законодательству. — «Отдельное рассмотрение доходов и расходов противоречит здравому смыслу и нарушает интересы налогоплательщиков. Лица, которым было бы поручено рассмотрение одних лишь бюджетных расходов, не,-сомненно смотрели бы на вещи слишком широко; если бы одновременно на них «была бы розложена обязанность изыскания соответствующих источников для покрытия новых проектируемых ими расходов, то, конечно, они должны были бы действовать с большей осмотрительностью». С другой стороны, «само собой разумеется, что, когда перед палатой встанет какой-либо крупный вопрос, как, например, вопрос об обложении спиртных напитков или о винной монополии, палата поручит проработку его специальной комиссии, освободив от этого и без того занятую бюджетную комиссию2).
1)    Joseph, Barthelemy, Rapport du 23 Janvier 1920, № 228, Chambre des deputes
R. S. L.   P.,   1У20,   стр.   150   и ел.; Bonnard, Les   pouvoirs   finansiers de la chambre,
deputes,   R, S. L. P., 1921, стр. 119 и ел.
2)    Жозеф   Бартелеми в указанном докладе. Все же имеются многочисленные
сторонники одновременного существования обеих комиссий (по бюджетным вопросам
ж по вопросам финансового законодательства). Свою точку зрения они поддерживают
доводами о нежелательности слишком сильной монопольной позиции единственной
финансовой комиссии. Ср. напр., запрос Мальви 23 апреля 1925 г., J 0. Debats, 1925 г.,
-отр. 768.    ■    .
Однако, вопреки принципу единства комиссий для предварительного рассмотрения финансовых мероприятий, во Франции существуют" таможенная комиссия    и   комиссия   по   рассмотрению   отчетов   о б   исполнении    бюджета     («Commission des comptes definitifs»).
2.    Комиссия носит временный характер.
Финансовая комиссия избирается при открытии каждой обыкно
венной сессии.
До 1920 г. палата депутатов избирала комиссию в момент внесения бюджета. Вопрос о возможности избрания палатой бюджетной комиссии до момента внесения бюджета даже вызвал споры1). — Сенат же производил выборы1 финансовой комиссии, не дожидаясь внесения бюджета в его президиум («bureau»). Иначе при позднем поступлении бюджета в сенат, комиссия сената не имела бы времени для того, чтобы основательно обсудить бюджет. Поэтому финансовая комиссия избиралась сенатом одновременно с образованием палатой своей' бюджетной комиссии. Фактически работа сенатской комиссии шла в ногу с работой палаты, почти поспевая притти к концу к моменту окончательного вотирования бюджета в палате. Это практикуется и в настоящее время.
Полномочия финансовой комиссии не истекали и после избрания новой комиссии; по общему правилу та же самая комиссия должна заниматься рассмотрением финансовых операций, относящихся к данному бюджетному периоду. Отсюда вытекает то, что все проекты об отпуске дополнительных кредитов подлежат направлению в ту комиссию, по докладу которой происходило вотирование последнего бюджета, а не в комиссию, на которую возложено рассмотрение бюджета на новый бюджетный период. Однако, в связи с полным периодическим обновлением состава палаты депутатов, в последней в начале новой легислатуры никакой бюджетной комиссии не оказывалось; поэтому палате приходилось производить выборы комиссии сейчас же, как только поступал первый ваконопроект об отпуске кредитов.
Положение изменилось с 1920 г. «Финансовые комиссии каждый год обновляются в своем составе. Вновь избранные комиссии должны принимать на себя без каких-либо ограничений все те работы, которые были поручены прежним комиссиям, преемницами которых они являются» (ст. 11 регламента па-паты депутатов).
Палата отвергла предложение об организации постоянной комиссии2). В сенате финансовая комиссия избирается в начале каждого года. •
3.    Комиссия избирается   самой   палатой по си
стеме пропорционального представительства.
Та и другая палата выбирала членов комиссии не всегда одинаковым способом. До 1910 г. выборы членов комиссии происходили по особой системе, представлявшей собой комбинацию баллотировки отдельных депутатов и голосования-по спискам. В начале каждой сессии (обыкновенной и чрезвычайной) все депутаты и сенаторы на открытом заседании разбивались по жребию на отдельные-группы («bureaux»). Каждая группа избирала путем голосования по спискам трех представителей; при таком способе выборов бюджетная комиссия палаты составлялась из 33 членов, а финансовая комиссия сената — из 27 членов.
1)    2-ое заседание палаты депутатов от 29 марта 1912 г., J. Off., Debats, стр. 1033,
R. S. L. F. 1922 г., стр. 262 и ел. По моему мнению, это не возбуждает никакого сомне
ния.
2)    Доклад Бартелеми, указ. отчет R. S. L. F. 1920 г., стр. 154: «Предоставляемая
законом возможность ежегодного обновления   состава,   связанная   с возможность!!)
переизбрания прежних участников комиссии, соединяет все преимущества традиции
и постоянства с одной стороны и освежения контроля с другой. В результате пере
избрания, основанного на непошатнувшемся доверии, состав комиссии будет устой
чивым; достигнутая таким   путем устойчивость   ценнее   устойчивости,   основываю
щейся на механическом выполнении слепых правил жесткого регламента».
— 313 —
Крупным недостатком подобной системы выборов является то, что оппозиция не имела места в комиссии. Вместе с тем численность комиссии была настолько велика, что все действительно компетентные в финансовых вопросах депутаты имели возможность попасть в нее, поскольку они принадлежали большинству. Однако, бывало и так, что случай соединял в одну и ту же группу такое количество компетентных в области финансов лиц, которое превышало число членов комиссии, подлежащее избранию от данной группы.
1 июля 1910 г. палата изменила свой регламент (ст. 11с) а). Она постановила избирать бюджетную комиссию по системе пропорционального представительства. После некоторых колебаний эта система была окончательно принята2).
Финансовая комиссия палаты в настоящее время состоит из 44 членов. За пять дней до установленною для избрания комиссии срока президиумы политических фракций, предварительно договорившись между собой, вручают председателю палаты список кандидатов, намеченных в порядке .пропорционального представительства. Этот список подлежит немедленному включению в отчет о заседании in extenso, в качестве приложения к нему. Опубликованный таким способом список считается утвержденным самой палатой, если до установленного дня избрания комиссии к председателю палаты не поступит заявления за подписью 50 депутатов с возражениями против этого описка. В этом случае палата прибегает к фактическому голосованию списка намеченных кандидатов. Такой же порядок применяется для замещения освобождающихся вакантных мест членов комиссии (ст. 11-с регламента палаты).
Сенат первоначально возражал против требования установить такую же процедуру избрания комиссии, но в конце концов в 1921 г. он принял ее. Таким обраеом избрание 36 членов сенатской финансовой комиссии производится по описанной .системе пропорционального представительства.
Комиссия сама избирает свой президиум, т.-е. председателя, товарища его и секретарей.—Она назначает специальных докладчиков,. которые представляют палате в письменном виде заключения комиссии по воем вопросам, относящимся к тому или другому ведомству или отрасли управления и выступают в защиту этих заключений. Кроме того она назначает главного докладчика («Rapporteur general» 3), которому поручается составление письменного доклада об общем финансовом положении и руководящая роль в бюджетных прениях.—Эти доклады, почти всегда очень об'емистые (зачастую обнимающие сотни страниц), иногда содержат в себе весьма ценные данные, но обычно они являются посредственными и содержащиеся в них данные не особенно надежны: последние чаще всего сообщаются непосредственно ведомствами иди же их добывают рядовые государственные служащие, привлекаемые докладчиками к работе в качестве своих личных секретарей (см. выше, стр. 279).
*) R. S. L. F.   стр. 579 и ел. 1910 г.
г) Laferriere, R. S. L. Р.. 1911 г., стр. 378 и ел.
3) В 1920 г. палате, в виду личных трений между конкурентами на должность главного докладчика, пришлось назначить трех главных докладчиков: одного в качестве основного докладчика и двух в качестве его заместителей или содокладчиков. В 1921 г., вследствие отставки главного докладчика, оба заместителя выступали в качестве главных докладчиков — один по общему бюджету, другой по бюджету расходов, подлежащих возмещению (см. выше, стр. 245 ). Также и в 1926 г. имелись главный докладчик и его заместитель.
— 314 —
4. На комиссию возлагается только предварительное рассмотрение правительственных проектов; она не уполномочена выносить решений.
Комиссия не должна заменять собой с одной стороны, правительство, с другой—избравший ее законодательный орган.
На практике требуемая линия поведения не соблюдается. Сама финансовая комиссия палаты в целом и ее главные и специальныечдоклад-чики проявляют стремление заменить собой правительство. Докладчики, в частности, ведут себя так, как будто они являются самыми бесспорными преемниакми находящихся пока у власти министров. На практике нередки случаи, когда при назначении министра финансов или главы какого-либо иного ведомства выбор останавливается на председателе финансовой комиссии или на главном докладчике. Поэтому всегда происходит борьба из-за должностей председателя и главного докладчика финансовой комиссии.—Комиссия не колеблется выступать с резкой критикой правительственной политики. Бывали случаи возврата правительству проекта бюджета в целом. Этим именно она угрожала 18 октября 1921 г. председателю совета министров1).
В начале января 1922 г. комиссия отправила председателю совета министров и министру иностранных дел, который в то время вел переговоры в Каннах с представителями держав Антанты, телеграмму, носившую характер приказания л сыгравшую известную роль в отставке Бриана (12 января 1922 г.). 14 декабря 1925 г. финансовая комиссия, получившая от министра финансов Лушера ряд финансовых законопроектов, большинством 15 против б голосов постановила оставить у себя для дальнейшего рассмотрения только законопроекты о мерах борьбы с налоговыми недоимками и с уклонением от налогов («evasion fiscale»), все же остальные законопроекты отослать обратно министру финансов. На следующий день комиссия заслушала об'яснения министра, но осталась при прежнем решении. После этого министр вручил прошение об отставке, в котором он указывал, что «факт вотирования финансовой комиссией палаты двух запросов правительству приводит к невозможности дальнейшей совместной работы, которую предлагало правительство, желая иритти к соглашению по поводу финансовых законопроектов» 2).
Личные и не в меру честолюбивые стремления председателей и главных докладчиков подчас побуждают их занимать воинственную по-
*) См. доклад Бокановского от 12 июня 1921 г., № 3160, стр. 74. (Этот доклад состоялся в ноябре 1921 года, но дата проставлена значительно более ранняя; это стало уже обычным явлением и делается для того, чтобы у общественного мнения складывалось представление об очень быстром темпе работы финансовой комиссия и о том, что задержка в рассмотрении бюджета происходит не по ее вине). В письме председателя финансовой комиссии на имя председателя Совета министров, датированном 18 октября 1921 г., говорится: «Финансовая Комиссия, поставившая перед собой — по предложению своего главного докладчика — задачу восстановления равновесия бюджета на 1922 г., с полным единодушием констатирует, что сокращение бюджетных расходов, вновь намеченное по ее настоянию правительством, абсолютно ее не удовлетворяет. Она заявляет, что без всякого отлагательства должны быть проявлены более энергичные усилия к дальнейшему сжатию бюджета. Это должно быть выполнено самим правительством; комиссия не может заменить правительство и взять На себя выполнение его функций в этом отношении. Не доводя дела до вмешательства палаты и в соответствии с прецедентами в прошлом, комиссия просит вас представить ей до пятницы новые предположения о дальнейших сокращениях бюджета, которые, учитывая существующие затруднения в финансовой и экономической жизни страны, позволили бы обеспечить действительное бюджетное равновесие».
2) Об этом крупном инциденте, происшедшем в декабре 1925 г., см. R. Mothes, La demission de M. Loucheur в «Revue du Droit public», 1926 г., стр. 451 и ел. Там же упоминается о других происходивших ранее оолее или менее значительных аналогичных случаях.
— 315 —
8ицию по отношению к правительству'). Отрицательные стороны такого положения вещей чрезвычайно велики■• они ведут к полной анархии. Любопытно то, что председатель и главные докладчики всегда выступают от имени комиссии, но в действительности они руководят ею. Так же, как и в других комиссиях, абсентеизм членов финансовой комиссии — обычное явление2). Среди них очень мало усидчивых работников. Поэтому зачастую председатель и главный докладчик принимают решение, не заслушав мнения остальных членов комиссии. Это является правилом при разрешении производства бескредитных расходов в периоды кризисов (см. выше, стр. 190), но при нормальных условиях такие примеры встречаются довольно часто.
Фактическое положение вещей рисуется в следующем виде3)-Каждый специальный докладчик, желая выполнить как можно лучше возложенную на него лично работу, не ограничивается одним сообщением комиссии тех соображений, которые у него возникли по поводу переданной на его рассмотрение отдельной части бюджета. Он сам составляет—или поручает это сделать одному или нескольким своим секретарям, обычно из состава государственных служащих—обширный доклад, относящийся не только к требуемым кредитам, но освещающий соответствующую отрасль управления в целом, ее возникновение, развитие, ее нужды, те директивы, которые, по его мнению, следовало-бы преподать данной отрасли и т. д. Внимательное ознакомление с такими длинными специальными докладами почти немыслимо для всех остальных членов комиссии, включая главного докладчика и председателя; пожалуй едва-ли это возможно и для самого докладчика, ©ела он поручил составить доклад своим секретарям. Поэтому следует предполагать, что не всегда решения выносятся пленумом комиссии и что последняя позволяет специальным докладчикам представлять их чисто личные мнения в качестве суждений самой комиссии. Таким образом, специальный докладчик обладает не только правом самостоятельного возбуждения вопросов, он зачастую принимает и определенные решения. Если заинтересованный министр не соглшается с возражениями специального докладчика, он должен аппелироватъ к пленуму комиссии.—Подчас пропадает даже всякая видимость знакомства палаты с подлежащим решению предметом. Специальный доклад по той или иной части бюджета раздается членам палаты за несколько минут до начала открытия прений.—Наконец, слишком часто решения от имени комиссии в целом принимаются лишь несколькими присутствовавшими па заседании ее членами; постоянное посещение слишком продолжительных и слишком часто назначаемых эаседаний комиссии с трудом может быть согласованно с другими запросами и требованиями парламентской жизни. По регламенту палаты для кворума комиссии необходимо минимум 17 человек; но это правило не соблюдается и в сущности нельзя и настаивать на неуклонном его выполнении. Хотя в качестве санкции и было постановлено помещать в «Journal Officiel» поименный список присутствовавших на заседаниях комиссии членов, однако это не привело к желательным результатам.
Вследствие указанных обстоятельств, в работе пленума комиссии чрезвычайно сильно сказывается отсутствие необходимой спайки. Состав членов, присутствующих последовательно на заседаниях комиссии, постоянно меняется. Поэтому приходится отрывать часть времени
*) См. об этом меткие замечания" Дж. Брайса, j'K. соч., I, стр. 266—67.
') См. доклад Жозефа Бартелеми, R. S. L. Р., 1920, стр. 154.
=) См. доклад Г. Жеза, представленный 9 марта 1914 г. от имени внепарламентской комиссии по изучению мероприятий в целях своевременного вотирования бюджета. J. О., ноябрь 1917 г., прил., стр. 279 и ел., в частности стр. 284, § з.
— 317 —
Некоторые усматтжБают средство избаадения от такой практики в упразднении финансовых комиссий и применении английской системы комиссии всей палаты. Такое предложение было сделано в сенате в 1899 г. Шантегрелем. Горячими сторонниками подобного решения вопроса были Штурм и Поль Леруа—Болье; «о, как мы уже видели это было-бы очень плохим решением вопроса (см. выше, стр. 302).
Было выдвинуто и другое предложение—о том, что следовало бы вернуться к прежней практике, оставленной несколько лет тому назад, а именно—к подразделению комиссии на несколько подкомиссий, как ■это делается в Италии (см. выше, стр. 309). Ведь не может же, говорят некоторые1), пленум бюджетной комиссии рассматривать во всех деталях расходную смету каждого министерства. Вместо того, чтобы поручить такую работу специальному докладчику и почти целиком положиться ва его усмотрение, гораздо целесообразнее распределить работу между несколькими подкомиссиями, ■занимающимися исключительно какими нибудь более или менее однородными министерствами {армия и флот, публичные работы, сельское хозяйство, торговля, труд, внешние сношения, колонии и т. д.). Гораздо легче можно было бы устраивать заседания подкомиссий и несомненно чаще собирался бы пленум комиссия, которому оставалось «бы выносить решения только по наиболее важным вопросам. Тем самым работа комиссии выиграла бы в отношении эффективности, авторитетности, а также и быстроты.
Но не следует создавать себе иллюзий по поводу реального значения этих предложений. Италии знаком этот механизм, но он не привел к положительным результатам. Коренная перемена к лучшему могла бы наступить в том лишь случае, если сами финансовые комиссии строго придерживались бы рамок возложенных на них обязанностей по предварительному рассмотрению бюджета, не вторгаясь в сферу компетенции правительства и палат. Члены финансовых комиссий, казалось бы, не должны смотреть на себя, как на соперников и преемников находящихся у власти министров финансов и не играть роли сокрушителей министерства. Бо какой закон или регламент может изменить природу человека?
Поэтому и в данной области, как и во ©сякой другой, следует примириться с некоторыми, даже очень крупными недостатками, если положительные стороны их перевешивают. Ба мой взгляд, преимущества, связанные с предварительным изучением бюджета финансовой комиссией, все же перевешивают отрицательные стороны такой системы. Тем не менее становится понятным, почему английские государственные деятели, имеющие перед своими глазами результаты применения означенной системы во Франции и Италии, не решаются организовать у себя финансовую комиссию по французскому или итальянскому образцу (см. выше, стр. 303 и ел.).
5. На финансовую комиссию все больше и больше возлагается задача текущего финансового контроля над исполнением бюджета.
Во Франции неоднократно дискутировался вопрос о том, должны ли комиссии законодательных палат наблюдать за исполнением бюджета 2). В течение долгого времени этот вопрос решался отрицательно. Теперь, после сообщенных палатам скандальных случаев нарушения
*) Доклад бывшего первого председателя счетной палаты Шарля Лорана, цитируемый в докладе Г. Жеза, сделанном от имени внепарламентской комиссии 1914 г.,
J. 0., 27 НОЯбрЯ 1917 Г., прил., СТр. 285.
) К этой теме мы еще вернемся и рассмотрим ее более детально, в связи с вопросом о контроле над исполнением бюджета.
— 318 —
бюджетных правил, может быть имеется больше шансов для 'решения означенного вопроса в положительном смысле1). В 1921 г. сенат2), в котором мысль о контроле парламентом исполнения бюджета встречала до того наиболее резкую оппозицию, явился ее горячим сторонником3).
Последние законы наделяют финансовые комиссии особыми полномочиями в области текущего контроля над исполнением бюджета. В качестве основания для этого указывалось, что постоянный контроль со стороны означенных комиссий является наиболее действительной мерой, чтобы заставить министров соблюдать правила бюджетной cnei-нрализации и ее выходить за пределы кредитов, вотированных парламентом.
Вот наиболее важные примеры специального контроля над исполнением бюджета.
1. Постановления общего характера. — а) Закон от 31 марта 1917 г., ст. 12, предписывает представление финансовым комиссиям обеих палат контролерами над предпринимаемыми расходами и органами государственного контроля докладов по исполнению каждой ведомственной сметы, согласно указаний ст. 151 закона от 13 июля 1917 г.
б)    Закон от 30 июня 1917 г., ст, 7, гласит4): «на докладчиков финансовых
комиссий обеих палат   возлагается   обязанность   постоянного   наблюде
ния и контроля над использованием кредитов, отпущенных различным
министерствам.   Этим докладчикам должны сообщаться все данные бюд
жетного характера, могущие облегчить выполнение возложенных на них обя
занностей. Независимо от этого 1 октября каждого года им должны предста
вляться сведения о производимых работах и положении кредитов». На прак
тике этот закон не соблюдался правительством, всегда   проявлявшим   самое
энергичное противодействие осуществлению парламентского контроля. К тому
же последний абзац приведенной ст. 7 о представлении сведений о производи
мых работах и положении кредитов был отменен статьей 11 закона 29 июня
1921 г.
в)    Принятая сенатом в 1921 г. резолюция воспроизвела приведенные нами
предписания законов и дополнила их постановлением о том, чтобы финансовым
комиссиям представлялись   сводные   доклады   контролеров над предпри
нимаемыми    расходами,    их    заключения    по    поводу    проектов   смет   и
испрашиваемых дополнительных кредитов, затем данные о положении кре
дитов   по каждой главе и   ведомости   сверхсметных   кредитов,
которые могут потребоваться в связи с уже предпринятыми расходами5).
*) Ср. доклад Бокановского в палате депутатов 22 ноября 1921 г., М« 3381, и Шерона в сенате 30 ноября 1921 г. (J. 0., Senat, Debats, стр. 2000), законопроект Л. Марена, внесенный в палату депутатов 21 ноября 1921 г., № 419 (принят палатой 28 декабря того же года). Также см. Jeze, Les credits additionnels в «Action 'Nationale» от 25 декабря 1921 г. и A. Bosc, Les credits additionnels в R. S. L. P. 1921 г., стр. 610 и ел., и за 1922 г.
*) Первое заседание от 26 декабря 1921 г., Senat, Debats, стр. 2236.
*) См. доклад Шерона от 16 декабря 1921 г., Senat, Debats, N» 796, стр. 99—100.
*) Это постановление было вотировано по предложению депутата Кайо, бывшего министра финансов.
А. Гродэ, докладчик по бюджету, обосновывая необходимость принятия такого постановления, отметил «те трудности, с которыми сопряжено для нас получение сведений и об'яснений, совершенно для нас необходимых, если мы, докладчики бюджетной комиссии, хотим выполнить добросовестно возложенные на нас обязанности контролеров». Заседание палаты от 30 июня 1917 г., J. 0., Debats, стр. 1663 (Е. S. L, Р.), 1917 г., стр. 446 и ел.
5) Проект закона, который вслед за этим был принят палатой 28 декабря 1921 г. и затем, после благоприятного заключения финансовой комиссии сената (доклад г. Беранже № 49, от 2 февраля 1922 г.), вотирован с некоторыми изменениями сената 4 марта 1922 г. (R. S. L. Р. 1922 г., стр. 104 и ел.), еще дальше развивает существующую систему представления сведений правительством (ст.ст. 3 и 9 принятого сенатом
(прод. прим. на след. стр.)
— 319 —
Правительство обязалось представлять эти сведения 1), но было бы удивительно, если бы оно действительно выполнило это обязательство.
2. Постановления специального характера. — а) Вещные расходы («depenses materiel») военного министерства. Закон от 17 апреля, 1906 г. (ст. 43) представляет финансовым комиссиям палаты депутатов и сена-га право командировать каждой двух своих членов для документальной поверки на месте наличного состава материального-имущества   военного   и   морского ведомств.
б)    Чрезвычайные   расходы   на   государственную   оборо
ну.   Закон 15 июля 1914 г., разрешивший производить чрезвычайные расходы
на нужды государственной обороны, возложил на выделяемые финансо
выми комиссиями обеих палат подкомиссии обязанность постоян
ного наблюдения и контролирования   использования   кредитов,   пред
назначенных на цели государственной обороны.
в)    Материальное    имущество    морского    минйстерства.
Прежде существовала система «вещных кредитов» (см. выше, стр. 157);■
в виду сложности и недостаточной эффективности этой системы, правительство
добилось ее отмены 2) (с м. выше, стр. 157). Был выставлен довод о том, что-
более строгий контроль достигается путем проверки на месте, производимой
финансовыми комиссиями обеих палат в силу ст. 43 закона от 17 апреля 1926 г.
(с м. выше, стр. 158). Упразднение системы вещных кредитов было об'явяено-.
законом 31 декабря 1921 г.
Было выдвинуто предложение о том, чтобы   результаты   отчетности   no-предпринятым    в   каждом   министерстве   расходам   сообщались    ежемесячно   министру финансов и   финансовым   комиссиям   обеих палат. К этим сведениям должны были прилагаться все данные, подтверждающие установленную разницу между общей суммой бюджетных кредитов и размером обязательств   по предпринятым   расходам3):   Некоторые   даже высказывались   за. предоставление финансовым комиссиям права производить анкеты4).
Все эти полномочия, кажущиеся столь грозными на бумаге, практически не приводят к большим результатам. Административные органы могут лишить их даже всякого значения, если, вопреки предписаниям закона, не будут представлять требуемых отчетных материалов. О другой стороны нельзя быть вполне уверенным в том, что финансовые ко-миссии проявят должную энергию, требуя их представления.
закона). Однако, сенат не пошел так далеко, как представленный ему проект.
По принятому сенатом закону следующим образом предусматривается возможность вмешательства финансовых комиссий палат (ст. 3, абз. 2 и з): «Результаты исполнения бюджета данного отчетного года (в частности данные по предпринятым расходам) должны сообщаться каждые три месяца министру финансов, другим заинтересованным министрам, а также финансовым комиссиям обеих палат. — К этим сообщениям должны быть приложены подробные ведомости (а равно необходимые документы) о дополнительных и аннулированных кредитах в целях подтверждения размеров расходных обязательств в течение отчетного года». — И ст. 9 постановляет: «Контролеры над предпринимаемыми расходами должны ежегодно составлять общий доклад по бюджету за последний истекший бюджетный период, излагающий результаты их деятельности и их предложения. Эти доклады должны составляться по главам бюджета и по доходным подразделениям. Доклады должны представляться контролерами над предпринимаемыми расходами наряду с отчетом о мероприятиях, последовавших в силу выдвинутых ими перед, министром финансов, другими заинтересованными министрами, счетной палатой (через посредство министра финансов) и финансовыми комиссиями обеих палат замечаний и предложений (ср. постановления принятого" позже закона от 10 августа 1*922 года — выше, стр.74, 162).
') Доклад Шерона от 16 декабря 1921 г., Senat, № 796, стр. 100.
2)    Об'яснителыгая записка к проекту бюджета на 1922 г. от 8 июля 1921 г.,.
R. S. L. Р., 1921 г., стр. 617.
3)    Предложение Луи Марена от 28 ноября 1921 г. (Chambre, № 3416), принятое-
палатой депутатов 28 декабря того же года. См. А. Воэс, R. S. L. F., за 1922 г.
4)    Гродэ, заседание палаты депутатов от 30 июня 1917 г. J.   О., Debate, стр..
1663, R. S. L. Р. 1917 г., стр. 446 и ел.
— 320 —
«Палата», писал 28 ноября 1921 г. Луи Марен1), бывший главный докладчик бюджетной комиссии, «должна была констатировать полную свою несостоятельность как в сфере парламентского контроля, так и контроля административ-яого; она может признать, что специальные комиссии, избранные для целей наблюдения за расходованием военных кредитов, своей задачи не выполнили».
Раздел П.
Рассмотрение бюджета в палате. § 1. Общие теоретические положения.
I.    К а к общее правило,   рассмотрение бюджета   в   палате
должно начинаться только по окончании работы бюджетной комиссии.
Лучше всего начинать обсуждение с общих прений о финансовом и о-
ложении и финансовой политике, о доходах и расходах.
Затем дебаты пойдут по отдельным главам бюджета и статьям финан
сового закона. Когда все главы и статьи будут приняты, настанет мо
мент голосования «сего бюджета в целом.
II.    Должно ли голосование быть явным или тайным? Другими сло
вами, должны ли имена голосующих становиться известными? Есть
мнение, что голосование   ио   финансовым   вопросам   всегда
должно быть тайным: это позволило бы многим депутатам голосовать
за отклонение кредитов, которые они находят необоснованными, но не
решаются отвергнуть из страха, что потеря популярности непременно
будет использована бесцеремонными конкурентами в ближайшую из
бирательную кампанию2).
Профессор Бартелеми высказывается в этом смысле следующим образом: «всякий проект реформы или сжатия, расходов вызывает бурное противодействие частных интересов, причем представлены только они, а не общий интерес, у которого своего органа нет... Частный интерес агрессивен, общий — пассивен. Частный интерес шумит, общий — нем. Частный интерес нападает, общий даже не защищается. — Депутат подвергается тысяче искушений принести общий интерес в жертву частным интересам. Скажут, пусть он эти искушения победит. Конечно... некоторые депутаты так и делают. Не все... Для этого нужен героизм и самый редкий — героизм гражданский. Люди, живущие политической жизнью, боятся непопулярности. Это факт, к которому приходится приспосабливать учреждения. Тайное голосование — это выражение совести депутата. Открытое голосование — это отражение его избирательных тревог. Не много найдется опытных парламентариев, которые будут отрицать, что есть разница между подачей голосов при открытом голосовании и вероятными результатами закрытой баллотировки... Некоторые из них отмечали то исключительно большое число депутатов, которые впоследствии могут изменить свой вотум... — Таким образом, только по милости открытого голосования казна отдается на разграбление... Если вы непременно хотите философически следовать абстрактным принципам, то не трогайте открытой подачи голосов. Но, если вы искренне стоите за общественно-необходимые реформы, если вы добиваетесь экономии и сокращения расходов, то отмените ее, хотя бы на время и для определенных вопросов».
На это возражают, что в свободной демократии невозможно установить принцип тайного голосования. Каждый депутат должен иметь мужество высказывать свое мнение.—Кроме того, конечно, не удалось бы собрать большинства в пользу введения тайного голосования по финансовым вопросам.
1)    Об'яснительная записка от 28 ноября 1921 г., Chambre J4 3414. См. Jeze, Les
credits ndditionhels. „Action Nationals" от 25 декабри 1921 г., стр. 296 и ел.
2)    См. статью Жозефа Бартелеми в газете   «Journal» 15 октября 1927 г. Ом. также
речь Массабуо в сентябре 28 декабря 1921 г., J. 0., Debats, стр. 2236.
— 321 —
III. Следует ли ограничивать продолжительность обсуждения бюджета путем установления заранее числа посвященных ему заседаний, ограничения времени ораторов и т. д? Это—один из труднейших вопросов. Всякое ограничение времени ораторов опасно: это плохой прецедент. Оно затрагивает личное право каждого депутата. Кроме того ограничение прений неизбежно приводит к тому, что обсуждение бюджета теряет финансовый характер и превращается в чисто политические дебаты, как это происходит в Англии (см. выше стр. 302).
О другой стороны, отсутствие ограничения прений может повлечь к затяжке последних, что вредно для хорошего управления финансами и для правильного выполнения парламентом своих других задач.
Лучшее решение вопроса—это отсутствие каких-либо ограниче
ний, но при наличии настолько дисциплинированных партий, чтобы
посылать на трибуну только тех, кто может сказать что-нибудь дей
ствительно интересное. Решение может быть найдено в плоскости пар
тийной дисциплины. Однако последняя для многих стран является чи
сто платоническим пожеланием'.    '
§ 2. Практика.
Во всех странах, где есть парламент,--следовательно во всех ци
вилизованных государствах—слышатся жалобы на медленность прохо
ждения бюджета, на недостаточное мужество депутатов, на ораторскую
неумеренность членов палаты).    I    |
Именно эта медленность обсуждения и словесная невоздержанность депутатов и вызвали резкие обличения и жесткие нормы парламентских регламентов.
Можно различать три главных системы:
Французская   система   почти   неограниченной   свободы
слова; результатом является очень значительная медленность обсужде
ния бюджета.
Английская система общего закрытия прений по бюджету
в определенный момент (т. наз. шстема «гильотины») и закрытие пре
ний по отдельным частям бюджета («closure by compartements»). По
предложению правительства, палата заранее определяет количество за
седаний, посвящаемых общим прениям по той или иной расходной
смете, и тот срок, к которому должен быть вотирован бюджет, т.-е. фи
нансовый закон. В установленный день и час спикер прекращает прения
и ставит каждую главу и каждую статью на голосование. Далее только
голосуют, без каких-либо речей.
3.    Американская система, принятая в палате представите-
' лей, совмещает общее ограничение прений с индивидуаль
ным ограничением продолжительности речей: прения ограни
чены и каждый оратор располагает только несколькими минутами.
Рассмотрим подробнее, как на практике функционирует каждая из этих систем.
1. Французская система1).
I. Во Франции обсуждение бюджета в парламенте начинается только после представления финансовыми комиссиями палат своих докладов. Порядок обсуждения таков: общие прения, рассмотрение по главам расходного бюджета, постатейное обсуждение финансового за-кша, наконец голосование бюджета в целом.
!) Joze, Общий доклад от имени внепарламентской комиссии 1914 г., J. О. 27 ноября 1917 г., Annexe, стр. 286; Jeze, Les retards dans le vote du budget et les remedes proposes в R. S. L. P., 1911 г.. стр. 72 и ел. См. в частности предложение Абеля Ферри, 20 февраля 1911 г., стр. 80 н ел. н благоприятный доклад Метена (23 марта 1911 г., № 854).
Общая теория бюджета
21
— 322 —
Иногда, палата депутатов, желая ускорить прохождение бюджета. не открывает общих прений. Я считаю подобный образ действий глубоко ошибочным; при нем забывают, что существенное значение бюджета—'быть политической и финансовой программой.
Леон Сей находил, что нужны только общие прения и что раз установлены основные линии государственных доходов и расходов, то большинству нечего задерживаться на обсуждении подробностей. Это перегиб в противоположную сторону.
«В действительности», писал он, «непосредственным предметом прений в пленуме палаты сейчас же после бюджетной речи министра финансов должны быть, с одной стороны, самая идея бюджета, его принципы и цели, а, с другой стороны, те методы, которые предлагаются для осуществления данных задач в области финансов. Депутаты, добивающиеся от избирателей мандата на представительство, должны быть политически настолько образованы, чтобы иметь возможность сейчас же высказать свое мнение об основных линиях бюджета, не изнывая целые месяцы над изучением ведомственных документов и поступающих из типографии об'емистых материалов. Если депутаты не способны иметь мнение и тут же на месте его развить, они должны итти в школу политических наук, а не в парламент. Они ошиблись дверью. — Если п ала та одобрила основные принципы сметы данного министра, то последний должен остаться у власти и руководить, если можно так выразиться, своим большинством, а этому большинству нечего задерживаться на деталях: решение их надо предоставить министру, раз он пользуется доверием парламента. Если не пересматривать старые формулы и методы, если продолжать всегда опаздывать с обсуждением бюджета, то из месяца в месяц будут возникать трудности, среди которых парламент неизбежно все больше и больше будет утрачивать самое понятие бюджета. Финансы страны будут предоставлены случаю., а случай по самой природе своей неспособен установить равновесия или создать устойчивость кредита» 1).
П. Во Франции принято только одно чтение бюджета б каждой палате.
III. Голосование является открытым, а не тайным. Однако, открытое голосование встречает противников.—Было предложено ввести закрытую подачу голосов2), но, невидимому, нет никаких шансов на успех этого предложения.
IV". До 1911 г. не было даже ограничения продолжительности прений и речей. Несмотря на упрощение процедуры прохождения финансового закона, бюджетные прения во Франции были и остаются до сих пор чрезвычайно длительными.
Для сокращения их были предложены разные меры: ограничение времени ораторов (предложения Бокие и Бодена, 1905 г.); подробное обсуждение бюджета в первый год функционирования легислатуры и сокращенное обсуждение бюджетов трех следующих лет (предложение Оемба, 1911 г.) и т. д.
Предусмотренное в парламентском регламенте закрытие прений строго вд применяется. У председателя палаты депутатов нет для этого
х) Leon Say, Les Finances, 1896, ук. соч. стр. 27 и 28.
') Предлоасоние депутата Моееабуо, 16 июня 1908 г. и доклад депутата Марэ-па, 28 января 1910 г. Е. S. L. F. 1910 г., етр, 570 и ел.; Joseph Barthelemy, статья в „Journal'', 15 октября 1921 г. (см. выше); Massabuau, речь в сенате 28 декабря 1921 г. J. О. Debats, стр. 2230. В последнее время—февраль 1926 г.—депутаты Лакрош-Жубер. Кондэ и Иуату-Дюплессп внесли проект резолюции, по которой голосование по финансовым вопросам в пленарном заседании и в финансовой комиссии должно быть тайным.
— 323 —
достаточной власти. Палата так мною натерпелась от чрезмерно властных председателей при авторитарных политических режимах, что она восстает против какого бы то ни было давления, даже если оно исходит от председателя, избираемого на каждый год.—Точно также палата депутатов из любезности к ораторам избегает общего закрытия прений. Оно об'является только в особо исключительных случаях, как средство борьбы с обструкцией1). По существу здесь должен был бы применяться такой автоматически действующий порядок, который не вызывает необходимости вмешательства ни председателя палаты, ни. самой палаты.
Предлагалось давать слово только депутатам, специально назначенным своими группами2). Указывалось на невероятное количество депутатов, выступающих с речами. — В 1911 г. по одному только бюджету министерства земледелия записалось 200 депутатов. В одних общих прениях по бюджету морского министерства доллсно было участвовать 152 оратора. В общих прениях по бюджету 1913 г. в палате депутатов было произнесено 273 речи, занявшие 1.695 столбцов «Journal Officiel». По отдельным главам и статьям бюджета было произнесено 612 речей или выступлений, причем ораторы не предлагали изменений кредитов или текста проекта финансового закона. Этими речами заполнено 1.500 столбцов «Journal Officiel». Бюджетные прения 1913 г. только в палате депутатов занимают 1.460 страниц «Journal Officiel» или 4.380 столбцов.
Против такой говорильни, против такого потока речей и восстают реформаторы, которые не хотят допускать на трибуну никого, кроме представителей парламентских группировок. Однако, такое правило, если только оно не проводится добровольно политическими партиями, очень опасно, так как оно задевает свободу слова, т.-в. личное право каждого депутата. Кроме того, оно должно привести к подчеркиванию политического характера прений и подавлению всякой технической критики.
Ограничение времени ораторов было признано наименьшим злом: сохраняя свободу слова, оно устраняет с трибуны тех депутатов, которые не умеют сказать многое в нескольких словах.
18 ноября 1911 г., палата депутатов установила в своем регламенте особый порядок ускоренного обсуждения бюджета8). Попытка не увенчалась успехом; бюджет 1913 г. был принят с опозданием на 7 месяцев. Означенный порядок был отменен в 1915 г.
С 1915 г. ст. 103 регламента палаты депутатов гласит следующее: «главы отдельных смет, изменения которых—путем надлежащим образом предложенных поправок—не требуют ни правительство, ни финансовая комиссия, ни отдельные депутаты, могут быть предметом только суммарного обсуждения. Каждый оратор может говорить только четверть часа и не должен выступать более одного раза, причем за ним сохраняется право ответа министрам или докладчикам*.
Осуществление права ответа не ограничено. Это разрушает всю систему; не трудно дать повод к вмешательству в прении министра или докладчика. О другой стороны надо заметить, что для прений по тем главам бюджета, по которым предлагаются изменения, никаких ограничений не установлено.
Некоторые считают эти меры недостаточными. В 1920 г. комиссия по регламенту палаты предложила сократить указанное время ораторов с 15 до
4) См. по этому вопросу доклад Жозефа Бартелеми, ук. соч. 23 января 1920 г., (J. 0., Debats, стр. п!52); К. Bonnard,. Los pouvoirs financiers de la Chambro des deputes, в R. S. L. F., 1921 стр. 133 и след.
2)    Речь Гектора Малинье, Chambre, 27 мая 1920 г., J. О., Debats, стр. 1652.
3)    См. описание и критику в вышеуказанном докладе Жеза, J. 0., 27 ноября
1917 г., приложение, стр. 286.
21*
— 324 —
10 минут и дать для реплик только 5 минут. Она предлагала изложить конец ст. 103 следующим образом: «Каждый оратор может получить слово на 10 минут и говорить только один раз, причем за депутатом сохраняется право ответа министрам или докладчику комиссии. Продолжительность реплики не мо жет превышать 5 минут». Палата это предложение отклонила1).
В период тяжелого финансового кризиса в июле 1926 г., когда неотложность экстренных мер никем не оспаривалась, палата депутатов ввела в свой регламент очень важные постановления, из которых одни касаются вотирования бюджета, • а другие регулируют порядок особо срочного рассмотрения законопроектов исключительной государственной важности.
Порядок обсуждения бюджета (от. 103 регламента,
дополненная постановлением 15 июля 1926 г.). «Главы отдельных смет,
изменения которых—путем надлежащим образом внесенных поправок—
не требуют ни правительство, ни финансовая комиссия, ни отдельные
депутаты, могут быть предметом только суммарного обсуждения. Ка
ждый оратор может говорить только четверть часа и не должен высту
пать более одного раза, причем за ним сохраняется право ответа мини
страм или докладчикам.   Время, предоставленное для   от
вета, не должно превышать 15 минут».
Порядок особо срочного   рассмотрения (поста
новление от 20 июля 1926 г.2). «Палата может постановить о применении
этого порядка большинством двух третей голосов и при том как по соб
ственной инициативе, так и но предложению правительства. Комиссия
палаты должна представить доклад в течение трех дней по выслуша-
нии инициаторов предложений о внесении тех или иных изменений.
До к л а д   публикуется   в    «Journal   О f f i с i е 1»    в   тече
ние 24 часов. Прения в палате назначаются на сле
дующий д е н ь. В общих прениях, как правило, участвуют только
два оратора, а именно докладчик комиссии и кто-либо из против
ников предложения, независимо от права возражать правительству, если
оно вмешается в прения. Число депутатов, которым предоставляется
слово по каждой статье обсуждаемого проекта и по каждой внесенной
поправке, строго ограничено. Им предоставляется не больше 15 минут.
■Депутаты не должны высказывать общих соображений по существу
всего проекта. Они могут давать только суммарные об'яснения по мо
тивам голосования и притом в течение не более 5 минут.
Постановление палаты депутатов от 20 июля 1926 г. о введении чрезвычайного порядка рассмотрения и вотирования срочных законопроектов, касающихся важнейших интересов государства, гласит следующее:
Ст. 1 «Правительство, внося какой-либо законопроект, может сделать формальное заявление, что государственные интересы требуют быстрого вотирования проекта. Палата, не открывая прений, должна принять решение по этому требованию большинством двух третей поданных в порядке открытого голосования голосов».
Ст. 2. «Правительство должно известить председателя палаты за 24 часа до внесения законопроекта, чтобы обеспечить присутствие к этому моменту председателя соответствующей комиссии или кого-нибудь из его заместителей».
4) Критику см. в вышеуказанном доклад Жозефа Бартелемн, стр. 342; Bonnard, Los pouvoirs financiers de la Chambre в RSLF, 1921, стр. 135 и ел.
2) См. прения 20 июля 1926 г. по поводу включения этого правила в регламент, J. 0., Chambre, стр. 2990 и ел., а также устный доклад депутата Вартелеми. Первоначально эта мера признавалась актом чрезвычайным и срок ее действия должен был истекать 31 декабря 1926 г.; однако, в конце концов она вошла в регламент в качестве предписания постоянного характера.
— 325 —
Ст. 3. «Палата депутатов сама назначает комиссии срок представления доклада; этот срок не может превышать трёх дней с момента внесения законопроекта».
Ст. 4. «Поправки к законопроекту вносятся в соответствующую комиссию и обсуждаются ею, причем авторы поправок по их требованию могут получить слово для представления кратких об'яснений. Замечания меньшинства комиссии должны быть указаны в докладе».
Ст. 5. «Доклад по законопроекту, об'явленному срочным, а в подлежащих случаях также и заключение по нему бюджетной комиссии, должны быть официально розданы и в течение 24 часов после внесения напечатаны в «Journal Officiel». Обсуждение законопроекта ставится первым пунктом повестки заседания, следующего за раздачей доклада или опубликованием его в «Journal Officiel» даже в случае, если это заседание падает на воскресенье или праздник. Обсуждение всех других вопросов откладывается до окончательного вотирования проекта, по которому представлен доклад».
Ст. 6. «Председатель палаты в силу своего положения об'являет общие прения закрытыми после речей докладчика комиссии и одного оратора, указанного меньшинством комиссии, а если таковой указан не был, то после речи первого оратора, записавшегося для возражений против проекта в редакцию комиссии. Если правительство вмешается в прения, они не закрываются, и право ответа предоставляется докладчику, председателю комиссии и еще одному оратору».
Ст. 7. «По поводу внесенных поправок должны быть выслушаны только заявления правительства, председателя комиссии, докладчика и одного из подписавших поправку депутатов. Автору поправки или одному из депутатов, ее подписавших, предоставляется говорить последним. Он может уступить свое слово другому. Поправки, принятые комиссией, не могут снова подробно докладываться в пленарном заседании, если только не внесено предложения их отклонить. В этом случае должны быть выслушаны правительство, председатель и докладчик комиссии, автор предложения об отклонении поправки и автор принятой поправки. Ораторам предоставляется по 15 минут. Председатель приглашает их говорить по существу вопроса, если они касаются предмета, не относящегося к обсуждаемой поправке. — По каждой статье выслушивается, помимо председателя комиссии и ее докладчика, только один оратор, назначаемый в порядке ст. 6. Если в прения вмешается правительство, то председатель комиссии, докладчик и один оратор получают слово для возражений».
Ст. 8. «При особой спешности законопроекта, а также в случае неотложности обсуждения его, после голосования отдельных статей не допускаются выступления по законопроекту в целом. Перед голосованием всего проекта допускаются только краткие, длящиеся не более 5 минут, об'яснения по мотивам голосования в порядке, предусмотренном последним абзацом ст. 48 регламента палаты. — Правила ст. 82 регламента применяются только по предложению правительства или комиссии. Председатель палаты в силу своего положения ставит на разрешение палаты вопрос, должен ли принятый закон быть обнародован в течение 3 дней согласно ст. 7 конституционного закона 16 июля 1875 г. Голосование происходит без прений, если правительство или комиссия не возражают против срочного опубликования закона».
Кроме того, 30 июля 1926 г. в период финансового кризиса, в самый острый момент, когда, казалось, наступает катастрофа, палата приняла чрезвычайный, драконовский порядок, рассмотрения, который, однако, был применен только для вотирования проекта финансового закона, вошедшего в силу 3 августа 1926 г. Палата, в порядке исключительной меры, лишила депутатов права вносить поправки, предоставив это право только финансовой комиссии (см. выше, стр. W).
Сочетание установленного регламентом порядка обсуждения особо срочных законопроектов и такой чрезвычайной моры, как устране-
— 326 —
ние поправок, позволило палате в несколько заседаний принять в выс-,тей степени важный финансовый проект, ©несенный правительством и ■з августа 1926 г. ставший законом. Без этих мер дебаты затянулись бы на несколько недель и может быть палата даже не приняла бы этот ;.проект.
II. Английская система.
В Англии для рассмотрения «Appropriation Acts» или «Finance Acts» приняты три чтения. Но в действительности первое и третье чтения представляют собой лишь простую формальность.
Голосование носит открытый характер.
Обсуждение расходного бюджета («estimates») регламент палаты общин ограничивает двадцатью заседаниями, причем это обсуждение должно быть обязательно закончено к 5 августа. В случае надобности могут быть добавлены три дополнительных заседания. После этого прения закрываются и все оставшиеся расходные предположения голосуются без обсуждения1). В своем докладе 1926 г. «Select Committee on estimates» предлагал установить четвертый дополнительный день («extra supply day») для обсуждения докладов Estimates Committee» (бюджетной комиссии). В 1911, 1912 и 1913 г.г. кредиты, вотированные без обсуждения, выражались в суммах 41.875.433 ф. ст., 56.474.575 ф. ст. и 64.890.384 ф. ст.2). Общая сумма ежегодно вотируемых расходов («Supply services») за эти три года составляла соответственно 144.000.000 ф. ст., 150.000.000 ф. ст. и 158.000.000 ф. ст. С другой стороны уместно напомнить, что расходы, относимые к категории консолидированных расходов («Charges on the Consolidated Fund») (см. выше, стр. 37), не подвергаются ежегодному рассмотрению со стороны па-яаты общин.
Такой порядок несомненно ускоряет обсуждение бюджета. Он заставляет политические партии беспощадно прекращать всякую болтовню и давать слово только лидерам партий. Однако, предпосылкой возможности функционирования такой системы является организация мощных, хорошо дисциплинированных политических партий. Она предполагает также наличие энергичного председателя палаты, с огромным престижем, опирающегося одновременно на традиции и на уважение к нему всей палаты и страны. Впрочем, было бы неправильно думать, что при описываемой системе достигаются необычайные результаты. В подобных условиях, т.-е. при закрытии прений в определенный момент и при существовании правила, что всякое изменение кредитов считается вотумом партий, могущим привести к отставке кабинета, финансовый контроль палаты общин над расходными предположениями является чистой комедией3). По словам 9-го доклада (1918 г.) «Select Committee on National Expenditure» 4), современный порядок обсуждения бюджета палатой общин неспособен обеспечить достаточный парламентский контроль над государственными расходами». Спикер палаты
J) См. Jeze,   Le   Budget,   егр.   97 и   ел.: см. также R. S. L. F.   1911   г., стр. 81 об английской   системе и роли «Whips'; E. Hilton Young ук. соч. стр. 61 и ел.
2)    Заяиление финансового секретаря казначейства в палате общин 19 августа
1921. г. (Ря.г1. Deb., т. 146, стр. 1817».
3)    Таково выражение Эдуарда Карсона, одного- из лидеров партии консервато
ров— унионистов в его речи в палате общин" 20 февраля 1919 г.: «Очень хорошо, что
за нижней палатой хотят соохранить финансовый контроль, но каждый знает, что
финансы уже в течение ряда лет, собственно говоря, не контролируются. — Одна из
самых потешных комедий, когда-либо разыгранных, •— это голосование из года в год,
благодаря закрытию прений по кредитам, таких расходных предположений, которые
никогда не обсуждались». (R. S. L. F., 1919 г., стр. 451). Столь же резко высказы
вается Е. Hilton Young, ук. соч., стр. 62: «Вряд ли мыслимо менее удовлетворительное
положение вещей. Оно превращает в своего рода фарс всю кропотливую работу по
контролю расходов со стороны палаты общин».
4)    М» 121, стр. 8.
— 327 —
общин в сво( м ответе «Select Committee» (1918 г.) утверждает, что с 1902 г. прения в «Committeo of Supply» обнаруживают тенденцию к сосредоточению бюджетных
дебатов скорее на политических вопросах, чем на технических спорах относительно деталей отдельных статей. Это происходит, добавляет он, вследствие усвоенной оппозицией привычки использовать бюджет в целях обсуждения правительственной политики. Естественно, что «загонщики» оппозиции выбирают такие вопросы, на почве которых скорее всего можно об'единить возможно больше их сторонников из числа других членов палаты, чтобы добиться поражения правительства. Те же депутаты,, которые стремятся к обсуждению чисто финансовых вопросов и добиваются экономии в государственных расходах, не организованы и никакого влияния на «загонщиков» не имеют1).
«Select Committee» в 1918 г. предлагал, между прочим, следующие меры, которые должны были сделать контроль палаты общин эффективным: 1. Расходные предположения должны рассматриваться комиссиями палаты (см. выше, стр. 305) с участием независимых специалистов, состоящих при этих комиссиях в качестве сотрудников палаты. 2. Упростить порядок обсуждения докладов этих комиссий в палате общин. 3. Предоставить членам палаты свободу голосования по предложениям комиссий о сокращениях кредитов, причем производство сокращения само по себе не должно вызывать падения кабинета. В 1921 г. правительство добилось от палаты отказа от привлечения независимых специалистов к работе комиссий (см. выше, стр. 306).
III. Американская система 2).
В палате представителей свобода публичного обсуждения бюджета сведена к минимуму. Напротив, в сенате эта свобода обсуждения ничем не ограничена.
1. Рассмотрим прежде всего порядок, принятый палатой представителей 3).
По окончании рассмотрения финансового законопроекта (напомним, что
после издания закона 10 июня 1921 г. существует федеральный бюджет, см. выше,
стр. 208 и ел.) в какой-нибудь из комиссий конгресса, доклад последней, если
он благоприятен для этого проекта, представляется в палату пред
ставителей и вопрос вносится в т. наз. «Calendar of the Whole House on the State
of the Union» или короче ■— «Union Calendar». Сюда выносятся только вопросы,
касающиеся доходов, кредитов или государственных имуществ. — Надо   заме
тить, что палата по общему правилу не обсуждает законопроектов, по которым
нет благоприятного доклада подлежащей комиссии.
Для рассмотрения этих законопроектов палата выносит постановление
об образовании комиссии всей палаты   («Committee of the Whole»). Это
просто означает, что вместо обычного порядка, принятого в заседаниях палаты,
применяется упрощенная процедура. Председательствует в заседании не спикер,
а один из членов палаты по назначению   спикера;   кворум   уменьшается   до
100 человек; время ораторов' по сравнению с обычным порядком значительно
сокращается. Действительно, с одной   стороны,   палата   еще   до   образования
«Committee of the Whole» определяет   общую   продолжительность   прений.   По
истечении назначенного срока прения прекращаются. «Committee of the Whole»
не моясет продолжить прения за пределы назначенного срока даже по едино
гласному решению, так как этот срок является установленным палатой, а не
комиссией. С другой стороны, в самом «Committee of the Whole» каждый оратор
t) В таком же смысле высказывается огромное большинство политических дея-.
телей, опрошенных «Select Committee», 9-й доклад, стр. 10 и ел.
2) См. в особ. The need for a national budget, ук. соч., 1912 г., стр.   47 в ел s)Munro, The government of the United States, New-York, 1919 г., стр.   191   и
ел., в особенности стр. 200 и ел.
— 328 —
может говорить только пять минут, а не один час (это т. наз. «пятиминутное правило»). Впрочем, оратор может уступить все свое время или часть его другому депутату.
Многие утверждают, что применение пятиминутной нормы дает самые лучшие результаты, потому что краткие и содержательные речи выслушиваются очень охотно, а длинные, тщательно подготовленные рассуждения тольке утомляют палату.
За рассмотрением законопроекта в «Committee of the Whole» идет обсу
ждение его в палате в обычном порядке.   Палата   может   в   любой   момент
закрыть прения, что часто и практикуется. В виде компенсации за эти сте
снения палата разрешает печатать («leave to print») речи, оставшиеся непроиз
несенными или развивать («leave to extent») краткие замечания в официальном
органе «Congressional Record».
Финансовые   законопроекты пользуются преимуществом в   отношении
рассмотрения; они обсуждаются в первую   очередь.   Действительно,   комиссия
способов и средств по всем законопроектам по доходам, все комиссии, рассма
тривающие законопроекты по расходам, пользуются таким влиянием, что их
доклады в любое время могут быть представлены в палату и поставлены на
обсуждение. Наконец, если законопроект является срочным, то палата назна
чает   день   его   обсуждения   и   определяет   также   срок   его   окончательного
вотирования.
Строгое применение принятой в С.-А. С. Штатах системы очевидно пред
полагает очень большую дисциплину партий и весьма энергичного председа
теля палаты. Действительно, американские политические партии очень строго
дисциплинированы. Что касается спикера, партийного человека, то, вопреки на
деждам на его председательское беспристрастие, он представляет собой настоя
щего диктатора, «царя палаты», как его иногда называют, несмотря на то, что
в 3910—1911 г.   его права были ограничены1).   Спикер   палаты — вторая   после
президента Соединенных Штатов политическая фигура в государстве. Време
нами он покидает председательское кресло, принимает участие в прениях и
участвует в голосовании. Одна из его важнейших прерогатив—«узнавать» чле
нов палаты, желающих говорить. Он может систематически отказываться «узна
вать» депутата и, таким образом, не давать ему слова.
Законопроект, принятый палатой с поправками или без них, пересылается в сенат.
П. В   сенате   порядок обсуждения значительно проще.
Законопроекты о кредитах пользуются приоритетом перед всеми дру
гими биллями.
Время каждого оратора не ограничено.   Единственное   стеснение   сво
боды слова состоит в том, что нельзя   без   специального   разрешения   сената
говорить больше двух раз по одному и тому же вопросу,в один и
тот   же   день.   Закрытие   прений   не   применяется.   Председателем сената
является должностное лицо —именно, вице-президент Соединенных Штатов,—
а не председатель, избранный самим сенатом. Поэтому его авторитет слаб в
ему оказывается трудным справиться с неумеренным красноречием некоторых
ораторов.
Таким образом, в американском сенате принята система абсолютной свободы, какой не существует, без сомнения ни в одном законодательном собрании мира. По мнению некоторых авторов, это дает меньшинству уверенность, что его услышат и что оно может привлечь внимание страны к злоупотреблениям большинства.
*) До 1910—1911 г. спикер имел право назначать членов комиссий, которое он использовал таким образом, чтобы обеспечить своей партии неограниченный контроль над законодательством. Теперь комиссии назначаются самой палатой (см. выше).
— 329 — /
В действительности же такая свобода позволяет меньшинству заниматься обструкцией (по американскому выражению, «filibustering»). Когда сессия уже подходит к концу, меньшинство, злоупотребляя неограниченной свободой слова, может помешать принятию неугодного ему закона, что не раз и имело место1). Вот почему неоднократно высказывалось мнение, что в конце сессии, законопроект может пройти в сенате только при условии единогласия2).
IV. Прусско-Германская система.
Ни рейхсрат, ни прусский государственный совет не являются законодательными палатами в настоящем смысле слова. Поэтому в дальнейшем излагается только порядок обсуждения бюджета, принятый в рейхстаге и в прусском ландтаге.
1. В Германии и в Пруссии3) (см. § 36, абз. 1, регламента рейхстага и § 23 регламента ландтага) в виде общего правила установлена система трех чтений (к немногим исключениям относятся доклады о займах и т. п.). Первое обсуждение начинается не раньше третьего дня после раздачи проекта (регламент рейхстага, § 36, абз. 1, ч. 2; регламент ландтага §§ 24 и 25, ч. 1). Оно ограничивается общим рассмотрением основных вопросов (регл. рейхстага § 37; регл. ландтага § 25, ч. 2). После первого чтения проект может быть направлен в комиссию (регл. рейхстага § 38, ч. 1; регл. ландтага § 26, абз. 1). На практике первое чтение обычно и сводится к этой передаче в комиссию, т.-е. никакого обсуждения не бывает. (Выше уже было указано, что для бюджетных и финансовых проектов комиссионное обсуждение обязательно; см. выше, стр. 81). Второе чтение начинается не ранее, как через два дня после окончания первого, т.е. после раздачи доклада или предложения комиссии (регл. рейхстага § 40, абз. 1, ч. 1; регл. ландтага § 27, абз. 1). В отличие от рейхстага второе чтение в ландтаге может начаться только на третий день после раздачи доклада или предложения комиссии. Оно, как общее правило, посвящено рассмотрению отдельных составных частей проекта («Emzelbesprechung»); только в это время могут вноситься поправки и изменения (регл. рейхстага §§ 37, ч. 2, и 41; регл. ландага § 33). На основе результатов голосования при вторичном обсуждении происходит третье чтение, которое начинается не раньше, как через два дня после раздачи докладов по второму чтению или после окончания его, если не вносится поправок (регл. рейхстага § 44, ч. 1, регл. ландтага § 29, абз. 2). При третьем чтении происходят прежде всего общие дебаты по проекту
*) Весной 1917 г. двенадцать энергичных сенаторов помешали очень значительному большинству сената принять закон о праве торговых судов вооружаться в целях самозащиты. По этому поводу сенат принял резолюцию протеста против такого обструкционного злоупотребления словом.
2)    Вели сенат изменяет так наз.   финансовый билль,   то разногласие   между
законодательными собраниями устраняется описанным выше (см. выше, стр.    297)
порядком согласительной комиссии. Когда «Appropriation bill» принят   обеими пала
тами, он представляетря на утверждение президента Соединенных Штатов, который
должен принять или отвергнуть его целиком; он не может наложить вето на от
дельные части билля, напр., на какую-нибудь главу бюджета. Бели- президент вос
пользуется своим правом вето, то применяется тот же порядок, как и при отклонении
президентом всякого другого билля. «Appropriation bills» вотируются конгрессом обык
новенно в конце сессии, и поэтому вето президента представляет собой дело очень
серьезное. Действительно, по конституции, казначейство может производить расходы
только в силу «acts of appropriation»; с другой стороны, большинство кредитов (но не
все) отпадает с окончанием финансового года (см. выше, стр. 178.). Поэтому казна
чейство может, конечно, платить по наличным долгам, но органы управления
при отсутствии «appropriation act» не могут производить новых расходов. На практике
конгресс в таких случаях разрешает производить необходимые расходы по управле
нию на основе прошлогодних исчислений, пока «appropriation act» не пройдет через
конгресс и не будет утвержден президентом. Ср. «The need for a national budget»,
1912, стр. 56.
3)    Hatschek, ук. соч., стр. 51 и ел.
— 330 —
бюджета, а затем и обсуждение отдельных частей его (регл. рейхстага, § 44, ч. 2; регл. ландтага, § 29, абз. 2) *). Поправки допускаются, но должны йыть поддержаны 15 депутатами, в отличие от второго чтения, где такое условие не ставится (регл. рейхстага, § 44, ч. 3; регл. ландтага, § 30). Надо заметить, что указанные выше сроки, в зависимости от обстоятельств, могут быть сокращены (регл. рейхстага, § 47; регл. ландтага, § 31).
В противоположность комиссионному обсуждению, пленарные за
седания рейхстага   и   ландтага   по   общему   правилу   являются   откры
тыми 2). То же относится и к голосованию3). Это обстоятельство, конечно,
особенно важно при поименном голосовании. Сообщения о результатах голосо
ваний помещаются в конце (поступающего в продажу) стенографического отчета
о соответствующем заседании рейхстага (ландтага). (Регл. ландтага, § 83, абз.
1, пункт 4. В регламенте рейхстага нет прямого предписания такого рода, но
практика одинаковая).
В рейхстаге оратор по общему правилу не может говорить4) больше
одного часа (регл. § 87, абз. 1), но продление этого срока зависит от решения
рейхстага. С другой стороны совет старейшин (регл. §§ 10—12) может предло
жить назначить определенный срок для решения какого-нибудь вопроса (регл.
§ 88), из чего на практике вытекает «контингентирование» времени ораторов (ср.
также § 66 регл. ландтага). Точно также, в последнее время принято ограничи
вать и продолжительность комиссионного обсуждения бюджета. Во время пре
ний по проекту германского бюджета на 1926/27 г. возможность таких сокра
щений прений была использована очень широко.   Результатом   было   то,   что
бюджет впервые за многие годы был принят во время. Рейхстаг пошел на
такой порядок обсуждения, имея в виду указанные уже выше значительные
затяжки бюджетных прений в 1924 и 1925 г. г. и неизбежно вытекающие отсюда
неудобства.

Раздел III.
Должно ли вотирование расходов предшествовать   рассмотрению
доходов?

I.
Должны ли законодательные палаты вотировать расходы д о об
суждения доходов?    |
I. Некоторые отвечают на этот вопрос утвердительно. Действительно, у современного государства больше нет или почти нет собственных твердых доходов (напр., поступления от доменов). В наше время главный, если не единственный, источник государственных до-ходо)В—это налоги. Право же облагать налогами существует только в меру необходимых расходов. Государственные органы власти могут заставлять население нести налоговое бремя лишь во имя точно и надлежащим образом установленных общественных потребностей. Эти потребности должны быть прежде всего определены и исчислены. Вот
г) § 29, абз. 3, постановляет: «При обсуждении государственного бюджета сметы («Einzelhaushalte), как правило, обсуждаются только в их целом и затем ставятся на голосование. Исключения устанавливаются ландтагом. Голосование по отдельным частям сметы должно производиться в том случае, если предложение в этом смысле будет поддержано 15 депутатами.
2)    Это, впрочем, относится и к пленарным заседаниям, рейхсрата и государ
ственного совета. См. германскую конституцию, ст. 66, абз. з, и прусскую конститу
цию, ст. 39, абз. 1.
3)    О подробностях производства голосования см. регламент рейхстага, §§ 98 и ел.;
регл. ландтага, § 72 и ел. См. также Hatschek, ук. соч., стр. 60 я ел.
4)    См. подробности в регламенте рейхстага, § 81 и ел.; регл. ландтага, § 53 и
ел., 66; см. также регламент рейхстага, § 59 (Ограничение прений по запросам).
— 331 —
почему расходный бюджет должен быть составлен и вотирован рань-га е доходного бюджета.
П. Против этой аргументации возможны некоторые возражения. Налоговые возможности (страны не беспредельны. Надо допускать только такие расходы, которые страна может оплатить, не подрывая своей экономической мощих). Определение границ налоговых возможностей, т.-е. вотирование доходов, должно поэтому предшествовать вотированию государственных расходов.
III. На мой взгляд, этот вопрос не имеет большого практического значения. О чего бы не начинать, с, доходов или расходов, надо всегда учитывать налоговую мощь страны и ее коллективные потребности.
П.
В положительном законодательстве вопрос решается неодинаково.
^ I. Во Франции расходы вотируются раньше доходов. При представлении 22 июля 1814 г. первого бюджета Реставрации, барон Луи, развивая изложенную (выше аргументацию, настаивал на соблюдении этого принципа. Этот принцип в применении к государственному бюджету считается во Франции в настоящее время бесспорным 2).
Однако, 23 апреля 1912 г. бюджетная комиссия палаты депутатов, в целях «борьбы с непрерывным ростом бюджета*, по предложению своего генерального докладчика Шерона, постановила включить в порядок дня рассмотрение доходов и установление доходных исчислений, чтобы удержать расходы в границах установленных доходов 3). Прецедента это решение не создало и в следующем году вернулись к традиционному правилу.
Закон о прямых налогах каждый год представляет собой нарушение этого правила.
Действительно, закон о прямых налогах должен быть вотирован до августа, чтобы управление прямых налогов успело составить окладные листы, а генеральные и окружные советы могли приступить к установлению добавочных сантимов 4). Между тем, обсуждение бюджета чаще всего начинается только в ноябре. Поэтому все, что относится к прямым налогам, выделяется из общего бюджета и представляется на утверждение парламента еще в июле или августе. Это и есть так называемый закон о прямых налогах. Чтобы свести формальную неправильность к минимуму и сохранить принцип предварительного вотирования расходов, этому закону придается временный характер: «прямые налоги, обращаемые на покрытие общих расходов государства, подлежат установлению»; кроме того, особая статья закона о прямых налогах, воспроизводимая каждый год, добавляет следующее: «окладные листы, составленные в исполнение настоящего закона, могут получить исполнительную силу по распоряжению префектов и обращаться ко взысканию только после того, как закон об утверждении общего бюджета на данный год разрешит производить самое взимание налога». Специальная статья закона об утверждении общего бюджета придает закону о прямых налогах окончатель-
') Подробное развитие этой мысли   см. Jeze, Cours de Sc. des finances 6 изд., 1922 г., Le depenses publiques et le credit public, стр. 47 и ел., 50 и ел.
t 2) Для департаментов, коммун ж государственных предприятий действует обратное правило: доходы рассматриваются раньше расходов; это об'ясняют тем, что право департаментов и коммун вводить налоги не является безграничным.
3)    R. S. L. Р., 1912 г., стр. 264 и ел.
4)    До закона 31 июля 1917 г. (о шедудярном подоходном налоге) ежегодный за
кон о прямых налогах также должен был выходить в августе, чтобы во время про
извести разверстку раскладочных налогов. См. доклад Millies-Lacroix о законе 4 авгу
ста 1917 г., J. О., 1917 г., Senat, Debats, стр. 863 и стр. ел.; R. S. L. F., 463 и ел.
— 332 —
ный характер следующим постановлением: «разрешается взимание прямых налогов и приравненных к ним сборов, установленных на данный финансовый год в соответствии с настоящим законом».
П. В Бельгии доходный бюджет всегда утверждается раньше большей части расходных бюджетов.
В Швейцарии доходы вотируются раньше расходов.
В Англии «Finance Bill» (доходы) и «Estimates» (расходы)
обсуждаются одновременно, но «Finance Bill» почти всегда воти
руется палатой до «Appropriation Act».
В. О. Штатах по закону 10 июня 1921 г. расходные
предположения   помещаются в проекте бюджета раньше исчи
олений доходов (ст. 201)г). Но, конечно, конгресс не должен произво
дить особого голосования доходного бюджета. Во всяком случае, до за
кона 1921 г. он не вотировал ежегодно доходного бюджета.
V.    В Г © ip м а н и и и в Пруссии доходные и расходные пред
положения образуют единое целое. Они представляются парламенту хв
едином документе и вотируются им при окончательном голосовании,
как целое.   Последовательность обсуждения отдельных омет в ко
миссии и в пленарном заседании устанавливается только по сообра
жениям целесообразности. В настоящее время доходы в общем бюджете
и в отдельных сметах помещаются раньше расходов, но этому обстоя
тельству придается одно только формальное значение.
Раздел IV.
Исключительный порядок вотирования кредитов («Dotation») на содержание законодательных палат.
I.
Общие правила вотирования кредитов обычно не применяются при вотировании ассигнований (дотации) на содержание законодательных палат.
В большинстве стран преобладает мнение, что в целях обеспечения независимости палат каждому законодательному собранию должна быть предоставлена полная свобода при определении необходимых ему кредитов для оплаты содержания своих членов и для административных расходов. Кредиты каждой палаты должны быть защищены от прямых или косвенных покушений на них как со стороны правительства, так и со стороны другой палаты.
П.
Эта идея проводится на практике очень строго.
I. Подобное правило в настоящее время принято во Франции.
1.    Вознаграждение   депутатов   и   сенаторов   не   опреде
ляется в ежегодном бюджете; оно установлено раз навсегда специальным
законом (законы 23 ноября 1906 г., 27 марта 1920 г. и 3 августа 1926 г.)2). Оно
образует расход, поставленный в известной мере под защиту принципа уваже
ния суб'ективных прав3).
2.    дотация   на   зодержание   законодательных   палат на
ходится вне покушений со стороны исполнительней власти.
') R. S. L. Р., 1921 г., стр. 523 и ел.
2)    Jeze, Les depenses publique, ук соч. стр. 155 и ел.
3)    Ом. выше, стр. 32 и ел. и 58 и ел.
— 333 —
Бюджет каждой палаты составляется самостоятельно ее квесторами и подробности его министру финансов не сообщаются.
3. Бюджет одной палаты не зависит от другой палаты. Проекты бюджета, составленные квесторами каждой палаты, передаются— как в палате депутатов, так и в сенате — в специальную комиссию, состоящую из представителей разных групп палаты — по одному представителю от каждой группы. Проект бюджета с поправками комиссии вносится на утверждение соответствующей палаты. Дотация одной палаты не рассматривается в другой палате.
Если дотация, предназначенная какой-нибудь из палат, окажется недо
статочной, то дополнительные кредиты могут быть отпущены только на осно
вании специального закона, издаваемого в том же порядке, в каком был издан
закон о первоначальной дотации.    •.
П. Такое же правило действует в Бельгии1) и в Италии2). По установившейся традиции, каждая палата вотирует необходимые для ее расходов кредиты, а другая палата их не обсуждает и не изменяет.
III. В Сое д. Штатах закон 10 июня 1921 г. (ст. 201) гласит3): «Расходные сметы законодательных органов (а также верховного суда Соед. Штатов) на предстоящий год сообщаются президенту не позднее 15 октября каждого года. Президент должен включать их в бюджет без проверки».
1С При действии старой конституции германский рейхстаг, несмотря на возражения правительства, осуществлял свое право самостоятельно вырабатывать и рассматривать свой бюджет. Напротив, об'яснительная записка к проекту положения о государственном бюджете (Reichstagsdrucksachen, № 4510, 1920/22, стр, 27) стала на ту точку зрения, что это право, утверждаемое за собой президиумом рейхстага, не имеет основания в новой германской конституции. Поэтому вч проекте означенного положения вообще ничего не говорилось о бюджете рейхстага. Наоборот, бюджетная комиссия рейхстага нашла необходимым особо предусмотреть этот вопрос. «Согласно проекта правительства, эта смета (т.-е. смета рейхстага) должна обсуждаться в таком же порядке, как и всякая другая смета. Бюджетная комиссия считает такую точку зрения неправильной. Один раз она уже приняла дополнение к § 21 полож. о гос. бюджете в том смысле, что министр финансов в каждом отдельном случае должен доводить до сведения правительства об отступлениях, вносимых им в заявки председателей рейхста га и счетной палаты, так как оба названных государственных учреждения не представлены в правительстве. Затем бюджетная комиссия постановила дополнить § 21 новым абзацом, предусматривающим, что в случае, если правительство решит внести изменения в заявку председателя рейхстага, То к проекту бюджета, вносимому в законодательные учреждения, должен быть приложен проект сметы рейхстага в том виде, в каком он сообщен правительству председателем рейхстага». (Речь докладчика, депутата Шрейбера, в 282 заседании рейхстага 14 декабря 1922 г.; стен, отч., стр. 9337Д)4). С этими изменениями проект принял силу закона.
4) Errera, Das Staatsrecht des Konigreichs Belgien, Tubingen, 2, изд., 1916 г.
2)    Mancini e Galeotti, Norme ed usi del Parl. italiano, стр. 514, № 612.
3)    R. S. L. P., 1921 г., стр. 523; О. Witt, ук. соч., стр. 100—101.
*) Ср. также Schulze—Wagner, ук. соч., стр. 134—135.
— 334 —

ПРЕДМЕТНЫЙ   УКАЗАТЕЛЬ.

А.
Австралия приоритет нижней палаты 286
Австрия
одновременное представление   смет   доходов и расходов 207 aides 23 aids
accounting officer 261 акты о консолидированном фонде 197 appropriation accounts 275 appropriation acts   and bills 56, 62,   66, 84, 86, 150, 178, 196, 326 appropriation, сущность 150 appropriations annual 178
„    in aid 216
,    permanent 178
specific 178.
Англия
appropriation, сущность 150 и ел. bill of rigths 20, 96 брутто—бюджет 215 и ел. бюджетная речь 22, 208, 239, 250, 301 бюджетная система 37 и ел. бюджетные документы 239 вотирование 92 и ел., 352 гильотинирование прений 46, 321 дополнительные кредиты 183 и ел. exeeptionail grants 183 excess rotes 183 extra recepts 184, 215 загромождения в бюджетном законе 66 изменение кредита 56 инициатива в области финансов 72 канцлер казначейства 72 кассовый бюджет 271 классификация доходов 248
расходов 22, 221, 248 методы исчисления 264
предвидения 260 money bills 285
недопустимость   целевого   закрепления госуд. доходов 100, 215 обсуждение бюджета 45, 326 petition of rights 20, 21 полномочия палат 284 и ел. правовой бюджет 271 предварительное   обсуждение    бюджета 326
приложения к бюджету 275 и ел., присоединенные бюджеты 251 происхождение бюджета 19 select committee 305 и ел., 326 срок действия кредитов 177 утверждение бюджета по частям 197 установление расходов 141 чрезвычайный бюджет 248 аренда недвижимости 98 assigned revenues 105.

Б.
Бавария
запрет бюджетных загромождений 67 полномочия палат 287.
Баден
запрет бюджетных ваграмождений 67
методы исчисления 264
полномочия палат 287 баланс 16
Бельгия
бюджет правовой и кассовый 271. бюджетные загромождения 63, вотирование кредитов на содержание палат 333
методы бюджетных исчислений 261 множественность бюджетных документов 239
обсуждение бюджета 50 одновременное представление смет доходов и расходов 206 определение понятия .бюджет" 18 подготовительная работа по бюджету 309 полномочия   палат в области финансов 289
порядок вотирования бюджета 332 присоединенные бюджеты 253 система временных двенадцатых долей 201
специализация бюджета 164 специальные кредиты 247 чрезвычайный бюджет 247
Бюджет
брутто-бюджет 209 и ел. budget-annexe 121, 153, 236, 250 и ел. budget officer 85, 262 „      recouvrable 114
speech 22, 208, 239, 250, 301 .   ,      statement 37, 285 бюджетная система
Англии 37
Франции 39
Италии 42
Пруссии и Германии 42
САСШ 38
бюджетное бюро в САСШ 85, 277, 308 бюджетные прения 45 и ел., 320 бюджетный кредит 35, 145, 154
,    период 172
внешняя форма 203, 236, 274 вотирование 45 и ел.,   50,   62, 180, 193, 281, 320 и ел. временный бюджет 195 дополнительный 182 доходная часть 203 и ел. единство   или множественность бюджетных документов 237 единство 236
ежегодное вотирование доходов 206 загромождения в бюджетном законе 45 законодательное определение 17 и ел. историческое происхождение 18 кассовый 170, 176, 230, 270 классификация доходов и расходов 219 и ел.
местный 217 и ел.
нетто-бюджет 209, 212, 215
обсуждение в комиссии 299
„    , парламенте 320
„    45   и   ел,, 76 и ел.,   140,
299 и ел.
— 335 —
общая теория 15 и ел. ограничение прений -321 отклонение 50, 53, 56, 60 и ел. отличие от баланса 16
.    ,   отчета 17
„    »   средних чисел 17
отчет об исполнении 190 подготовка проекта 74 и ел. полезность 271
политическое значение 44, 194 пояснительные документы 273 и ел. правовое значение 16 и ел. предвидение в 41
проведение реформ через 51, 55. 58 и и ел., 62 и ел. равновесие 182, 189 расходная часть 204 и ел. ректификационный 182 и ел. смешанная система правового и кассового бюджета 271 содержание 204 и ел. составление 74 и ел., 203 и ел., 258 и ел. специализация 147 и ел. специальный 114, 153 теории (правовые) 32 универсальность 166, 209 финансовое значение 16 и ел. чрезвычайный   112   и ел., 153,   175, 236, 240 и ел.
bilancio di previsione 42 боны национальной   обороны 96 и ел., 104
Бразилия
одновременное включение в бюджет доходов и расходов 206
бюджетная комиссия 74,   80, 82,   190, 299,
308, 310
бюджетные загромождения 45, 62
„    резолюции 49
Bulletin   de   statistique   et   de [legislation
comparee 12, 278, 280

B.
вещные кредиты 157
взносы добровольные 93
votes (основные бюджетные подразделения
в Англии) 150 и ел., 302
вотирование   бюджета 92 и ел., 193 и ел.
»    ,         до наступления пе-
риода его исполнения 193 и ел. вотирование     бюджета:     Франция — 321, Англия—326, Германия—329 вотирование доходоб 19, 22
» •    „и расходов парламен-
том 18 и ел., 52, 54
вотирование налогов, годичное 23, 38, 54, временные двенадцатые доли 195, 198 временный бюджет 196
Вюртемберг
бюджетные полномочия палат 287 запрещение бюджетных загромождений 67

Г.
Германия бюджетная система 42
бюджетные кредиты 298
бюджет дополнительный 186 обыкновенный 248 повинностей войны 252 правовой 271 чрезвычайный 248 вотирование его 196, 332
вотирование сметы рейхстага 333
временные двенадцатые доли 196
единство бюджетных документов 238
заграмождения бюджетного закона 67
запрещение загромождений 67
инициатива в области финансов 81
кассовый бюджет 272
классификация доходов и расходов 231
методы исчисления 261, 264
недопустимость    целевого   закрепления
госуд. доходов 100
обсуждение бюджета 49, 308, 329
ограничения   в   области   расходов   142,
145
определение   понятия   „бюджет"   в   за-
законодательстве 17
отклонение кредитов 61
полномочия   палат в   области финансов
287, 298
пояснения в бюджете 252
пояснительные   документы   к   бюджету
280
правовая   персонификация   предприятий
124
принцип брутто-бюджета 210
принцип прерывности сессий парламента
308
присоединенные бюджеты 252
происхождение бюджета 28 и ел.
специализация бюджета 164
срок действия кредитов 175 Gesetzsammlungsamt 253
Гессен
методы исчисления 264 Generaletat 28 генеральные штаты 24, 25 гильотинирование прений 46, 321 главный контролер-ревизор 303 гласность в области финансов 15
Голландия
одновременное представление   смет   доходов и расходов 207
Греция
одновременное представление   смет   доходов и расходов 207
государственная отчетность библиография 8 источники 7 понятие 7
государственное имущество 98

д.
дань, оговорка о выкупе 139 декларация прав 131 дополнительные кредиты 180 и ел., 318 дополнительный бюджет 186 доходные источники
определение их 93, 128 и ел.
— 336 —
разграничение в федеративных государствах 130 доходный бюджет 204 и ел., 270
вотирование 92
загромождения 63
правовая природа 34ч доходы
главные источники 86
классификация 219, 224
методы исчисления 263
оборотные 219, 224
остатки 230
регулярность взимания 15
установление 89 и ел. .   чрезвычайные 184, 219, 224, 247 и ел.
целевое закрепление 102 и ел. douziemes provisoires   195, 198
Египет
одновременное представление   смет доходов и расходов 207 estimates 22, 37, 55, 85 и ел..   150 и ел., 152, 177, 207, 221, 251, 260,   275, 301, 326
исчисление доходов   и расходов, методы 258 и ел., 263 и ел.
Италия
бюджетная система 42 бюджетные документы 239 бюджет, законодат. определение 18 .        временный 202 »        методы составления 261
обсуждение 50 .        чрезвычайный 249 вотирование смет палат 333 инициатива в области финансов 84 классификация доходов и расходов 229 кредиты непредвиденные 185 недопустимость   целевого    закрепления доходов 100
одновременное представление   смет доходов и расходов 206 остатки доходов и расходов 230 подготовка бюджета 309 и ел. полномочия палат 288 присоединенные бюджеты 253 специализация (принцип) 164 счет имущества государства 16

Ж.
железные дороги 119, 125, 127, 212, 281

3.
заграмождения в бюджете 63 и ел. займы
„       в   целях   консолидации   текучего долга 96
,       допустимость   их целевого закрепления 101, 112
.       как источник доходов 96
.       краткосрочные 97
,       специальный счет по ним 113 закон об утверждении отчета по исполнению бюджета 47
закрепление доходов (целевое) 102 и ел. залоговые суммы (их отношение к бюджету) 256
запрещение бюджетных загромождений 66 и ел. запрещение демонстративных поправок 48

И.
имперский секретарь казначейства 81 инвентарь и бюджет 16
Индия (Британская) инициатива в облаети финансов 72
инициатива в области финансов 69 и ел, .         парламента 70, 72, 76, 84 ,         правительства 70, 72 и ел. ,        смешанная система 73 и ел.
интерпелляции при обсуждении бюджета 49

Испания
вотирование бюджета 196 одновременное представление   смет доходов и расходов 207

К.
Канада
приоритет палаты депутатов 286 касса по управлению бонами национальной защиты 97 clause of appropriation 21 closure by compartments 321 колониальные налоги 132 колонии, самоуправляющиеся (self—government) 20
committee on appropriations 8R, 306 committee of Public Accounts 303 compte special du rayitaillement 109 du tresor 256 comptes d'emploi 108 comptroller and auditor general 303 конверсия 98
consolidated fund act 100, 197 консолидированный фонд 22, 37, 56, 141, 177, 207, 221
контрольные права министра финансов 71 контроль над исполнением бюджета 318 и ел.
credits additionels 180 evaluatifs 159 limitatifs 159, 188 .       matters 157 votes of 183 кредиты вещные 157
,       дополнительные 180, 318
,       ежегодно   вотируемые   (Англия)
22, 37, 56, 141, 197, 207, 221, 239 ,       изменение их 50 кредиты непредвиденные 181 ,       номинальные 51 и ел. .       ограничение срока действия 169
и ел.
„ отклонение en bloc 53 > передвижение их 181 » предельные 159, 188 „ примерно исчисляемые 159, 188
— 337 —

Л.
local   taxation accouut 105

M.
мажораций, система 266 матрикулярные взносы 134, 145 местные налоги 94 министр бюджетного равновесия 71 министр финансов (роль и задачи) 71, 73, 74, 81, 83, 120, 162, 190, 224,   314 моноаолнн   (организация   промышленных монополий) 98
н.
налоги, понятие 89 налоговые доходы 41
недопустимость целевого закрепления доходов 99 и ел., 115, 117 нормальная схема расходов 232
0.
обсуждение бюджета образование комиссий 300 обсуждение в пленуме 320 и ел. полномочия комиссий парламента 301 предварительное обсуждение в комиссии 299 и ел.
оговорка о выкупе 139
октруа 95
отчет (отличие от бюджета) 17
отчетность материальная 166
отчуждение госуд. имущества 91, 98

П.
палаты (их полномочия в области финансов) 136 и ел., 281 и ел. Parliament act (1911 г.) 57, 66, 285 и ел. пенсии (оговорка о выкупе) 139, 141 передвижение кредитов   151, 153, 154, 165, 168, 184, 187
период исполнения бюджета, вотирование до 193 и ел.
персонификация юридическая 115 и ел. план   ведения   госуд.   хозяйства и   бюджет 37
платежи   государственные,   их   регулярность 15
плебисцит в бюджетных вопросах 82 полномочия палат в области финансов 281 полнота бюджета, принцип 193 и ел. почтовое управление: Франция—122 и ел., Германия—124, 301
пояснительные документы к бюджету 273 и ел.
право вето 89 предварительный опрос 63 предвидение и исчисление доходов и расходов 258
предприятия   государственные (организация) 98
принцип аппроприации 150 ,       брутто - бюджета 209 ,       годичного вотирования расходов
39, 41, 54 и ел. „       годичного вотирования налогов и
пошлин 206
» недопустимости целевого закрепления госуд. доходов 99 и ел., 115, 117, 216
»       нетто - бюджета 209 „       полноты 213 .       предварительного     вотирования
госуд. расходов 180 и ел. »       специализации 147 и ел. приоритет в области финансов 281 и ел. присоединенные бюджеты 119, 236, 250 procedure d'extreme urgence 80
Пруссия бюджет временный 196
.       кассовый 271
„       правовой 271
.       чрезвычайный 248 бюджетная система 42 вотирование 332 двенадцатые доли 198 дополнительные бюджеты 186 единство бюджетных документов 238 запрещение бюджетных   загромождений 67
инициатива в области финансов 81, 83 кредиты, изменение их 61
»         ограничение   срока    их    действия 176
методы исчисления 264 недопустимость   целевого    закрепления госуд. доходов 100 обсуждение бюджета 329 одновременное представление смет доходов и расходов 206 определение   понятия   „бюджет"   в   законодательстве 18 полномочия палат 287 и ел. право инициативы депутатов 83 предварительное   обсуждение    бюджета 309
присоединенные бюджеты 253 расходы, их установление 149 специализация 168 пошлины 90, 91 и ел.

Р.
разрешение, даваемое бюджетом 39 й ел. расходный бюджет загромождения его 63 правовая природа 34 предварительное рассмотрение 299 расходы, возникновение 40 .        единовременные 232 ,        запрещение некоторых видов 143 „        нечисление 270 .,        классификация 219 „        компетенция    правительства    и парламента    при    установлении 136 и ел.
,        обыкновенные 224, 229, 240 ,        основной принцип при производстве 138
— 338 —
расходы, остатки 230
,        постоянные 224, 232 .        принцип предварительного вотирования 180, 194
„        система абонемента 147, 152
.       специализация 147
>        срок действия разрешения пар-
•    ламента на производство 169
revenue bill 84
Reichshaushaltetat    (бюджет    германской федерации) 43, 233 рейхстаг, право инициативы 82 рейхсрат, право вето 82 рента, выкуп вечной 139, 141
.      освобождение от налога 132 реформы через посредство бюджета 51 и ел. riders 66
Россия (дореволюционная) полномочия палат 287 установление расходов 142 чрезвычайный бюджет, 250

С.
Саксония
бюджетные полномочия палат 287 С.-А. С. Штаты
бюджет, законодательное определение 18 г      кассовый 272 >       правовой 272 „      чрезвычайный 249 бюджетная реформа 276, 308 бюджетное бюро 86, 277, 308 бюджетное право 38 budget and accounting bill 85 вотирование 92, 196, 332, 333 доходный бюджет 208, 276 единство бюджетных документов 238 загромождения бюджета 66 инициатива в области финансов 84 кредит, ограничение   времени его действия 178
методы составления бюджета 262 обсуждение бюджета 327 ограничения при установлении расходов 144, 145
полномочия палат 297 предварительное   обсуждение    бюджета 306
пояснительные   документы   к   бюджету 276
специализация бюджета 168 Union Calendar 327 сборы за необязательные услуги 95 система мажораций 266 специализация бюджета 147
.    по отчетным периодам 199
специальные счета казначейства 107, 236, 256 и ел.
специальный   бюджет   114,   218, 245,   247, 251. 254 СССР
бюджет, библиография его 10, 12, 13 .       брутто 126 и ел., 217
включение предприятий в   126 и ел.
.       временный 202 »       инициатива в области 88
бюджет, нетто 126 и ел., 217 обсуждение 50 полнота 217
пояснительные документы к 281 правовое значение 44 происхождение 29 составление 86 и ел, бюджетная комиссия 50, 263 дополнительные кредиты 193 единство бюджетных документов 240 классификация доходов и расходов 233 и ел.
кредиты, срок их действия 178 и ел. методы предвидения   и исчисления доходов и расходов 262 и ел. одновременное представление   смет   доходов и расходов 209 передвижение кредитов 169 приоритет в области финансов 299 разграничение доходов   и   расходов между союзом и республиками   135   и ел., 146 и ел.
резервный фонд 146, 193, 234 сверхсметные кредиты 193 сметно-бюджетное совещание 87 специальные средства 217, 255 финансирование транспорта и связи 127 и ел.
чрезвычайные доходы и расходы 250 целевое закрепление доходов 113 staatshaushaltetat 42 staatshaushaltplan 42 subsidies 19 supplementary votes 183
,    estimates 184
supply grants 22
services   22,   37,   56,   141,   197, 207, 221, 239 счет имущества государства (Италия) 16

Т.
taille 23 tacking 96
таможенные пошлины 94 treasury board 72
first lord of the 72
Турция
вотирование бюджета 196 полномочия палат 287

У.
утверждение бюджета по частям 194, 197 утверждение финансовых мероприятий 69

Ф.
федеральные   государства,   разграничение доходов   н   расходов 130,   133 и ел.,   140, 145 и ел. finance accounts 275
acts and bills   37,   56, 66, 131, 197, 301, 326 financial statement 208
339
финансовая комиссия 70, 310 и ел. финансовые предложения (в Пруссии) 83 fonds de сопсоигв (фонды содействия)   160 и ел., 219
Франция
бюджетная система 39 бюджет Алжира 219 .       брутто 213 и ел.
внесение 276 „       единство 242 и ел. .       загромождения его 64
законодательное определение 17 .       кассовый 271
„       контроль исполнения 318 и ел. „       об'единение 243 ,       обсуждение 46, 321 .       полнота 213 .       правовой 271
.       предварительное обсуждение 310 ,       присоединенный 254 „       происхождение 23 ,       расходов, подлежащих возмещению 245 ,       специализация 162 и ел.
специальных средств 217 в ел. чрезвычайный   114, 243, 244, 247 budget annexe 254
,       sur ressources speciales 217 и ел. вотирование доходов 93
.    смет палат 332
двенадцатые доли 198, 246 дополнительные кредиты 187 и ел. доходы, раздувание их 270 единство бюджетных документов 237 инициатива в области финансов 72,   73 и ел.
классификация доходов и расходов   224 и ел., 244
комиссии финансовые 74, 279 компетенции парламента при установлении гос. доходов 93 и ел. кредит, изменение 57
ограничение 172 и ел. методы исчисления 265 и ел.
предвидения 270 и ел. министр финансов (задачи) 74 и ел., 162 и ел. 190, 225, 314
недопустимость   целевого    закрепления доходов 100
одновременное включение в бюджет доходов в расходов 206 персонификация правовая 118 и ел. полномочия палат 289 в ел. пояснительные   документы   к   бюджету 278 и ел.
право инициативы 77 и ел. расходы, сверхсметные 190
.        установление 142, 145 regie de l'antepenultieme 266 и ел-
>      . la penultieme annee 266 и ел. специальные счета 109 и ел. 256 и ел. установление доходных источников 131
целевое закрепление доходов 102 цивильный лист 21, 37, 141, 221

ш.
Швейцария брутто - бюджет 212 вотирование смет парламента 332 выделение железных дорог из   госбюджета 125
одновременное представление смет доходов и расходов 206

э.
эввилизационный   фонд   железных дорог 121, 256

ю.
Южная Африка приоритет нижней палаты 286

Я.
Япония
вотирование бюджета 196 одновременное представление смет   доходов и расходов 207 присоединенные бюджеты 253 чрезвычайный бюджет 249