ГАСТОН   ЖЕЗ
ПРОФЕССОР ПАРИЖСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА


ПЕРЕВОД ПОД РЕДАКЦИЕЙ Г. Г. СОЛОВЬЯ и К. К. ШМАКОВА.
ПРЕДИСЛОВИЕ Г. Я. СОКОЛЬНИКОВА


ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСОВОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО СССР
МОСКВА   
1930


Напечатано в типо-литографии
им. т. Воровского, Москва,
ул. Дзержинского, 18.
Главлит А 33094.
Тираж 3.000



ОГЛАВЛЕНИЕ
                                                           :    Стр.
Предисловие Г. Я. Сокольникова .        V
От редакторов русского издания    -        IX
Предисловие автора к французскому изданию        1
Введение (источники бюджетного права, библиография по бюджету и госу­
дарственной отчетности)    '.    7

ПЕРВАЯ ЧАСТЬ. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА.

ГЛАВА  I. Бюджет с финансовой точки зрения        16

ГЛАВА I. Историческое происхождение бюджета        18
Раздел    I. Происхождение бюджета в Англии        19
Раздел   П. Происхождение бюджета во Франции        23
Раздел III. Происхождение бюджета в Германии        28
Раздел IV. Происхождение бюджета в России и СССР        29
ГЛАВА III. Правовое значение бюджета :        32
Раздел    I. Общие теоретические положения .   .        32
Раздел   П. Правовое   значение   бюджета   в   действующем   законода­тельстве         36
§ 1. Английская   система        37
§ 2. Французская   система        39
§ 3. Итальянская система        42
§ 4. Прусско-германская система        42

ГЛАВА IV. Политическое значение бюджета        44

Раздел    I. Использование бюджета парламентом   для   критики   дей­ствий правительства         45

Раздел  II. Изменение и отклонение кредитов и отклонение бюджета,
как политическое средство        50
§ 1. Общие теоретические положения        51
§ 2. Решение вопроса в  парламентской  практике        55
Раздел III. Бюджетные загромождения        62


ВТОРАЯ  ЧАСТЬ'.
КОМПЕТЕНЦИЯ  ПРАВИТЕЛЬСТВА  И  ПАРЛАМЕНТА  В ОБЛАСТИ  ФИ­НАНСОВ            09


ГЛАВА I. Об инициативе в области финансов: исчисление сметных пред­
положений и сбалансирование бюджета        69
§ 1. Общие теоретические  положения        70
§ 2. Практическое разрешение вопроса о финансовой инициативе.    72


ГЛАВА П. Компетенция правительства и парламента при проведении меро­приятий, касающихся государственных   доходов   ....    89
Раздел    I. Принципы и степень участия парламента в установлении
государственных доходов        80
§ 1. Общие теоретические   положения        89
§ 2. Положительное законодательство        92
Раздел   II. Принцип недопустимости целевого закрепления   государ­ственных доходов        99
§ 1. Целевое закрепление доходов за определенными катего­риями кредиторов государства в целях укрепления государ­ственного кредита        102
§ 2. Целевое закрепление доходов в интересах ограничения раз­
мера какого-либо расхода или дохода .   .   . ■        105
§ 3. Целевое закрепление чрезвычайного дохода на нужды опре­деленной операции        107
§ 4. Целевое закрепление поступлений от займа на покрытие
чрезвычайных расходов        112
__ jy    
§ 5. Целевое закрепление доходов посредством юридической пер­сонификации какой-либо отрасли государственного упра­вления         115


Раздел III. Независимость государственных властей  при  установле­нии   доходных  источников        128


ГЛАВА III. Компетенция правительства и законодательных   органов   при
установлении   государственных   расходов .    .  ,        136
Раздел I. О независимости органов государственной власти при утвер­ждении   государственных расходов        137
§ 1. Общие теоретические положения        137
§ 2. Положительное   законодательство        141
Раздел II. Принцип специализации бюджета        147
§ 1.. Общие теоретические положения        147
§ 2. Положительное законодательство   .        149
Раздел III. Является ли разрешение парламента на производство рас­хода ограниченным во времени или же оно действительно
на неограниченный  срок        169
§ 1. Общие теоретические  положения        171
§ 2. Положительное законодательство        172
Раздел IV. Принцип   предварительного   вотирования   государствен­ных   расходов :        180
§ 1. Дополнительные  кредиты        180
§ 2. Вотирование бюджета до наступления периода его испол­нения         204


ТРЕТЬЯ  ЧАСТЬ. БЮДЖЕТНАЯ ПРОЦЕДУРА.


ГЛАВА 1. Содержание бюджета. Методы   предвидения и исчисления. Внеш­няя форма бюджета .        203
Раздел I. Содержание бюджета        204
§ 1. Бюджет должен содержать одновременно доходы и расходы.    204
§ 2. Бюджет должен давать перечень всех расходов и всех до­
ходов государства        209
§ 3. Бюджет должен содержать лишь  государственные доходы
и расходы .    .    :        217
§ 4. Классификация доходов и расходов        219
Раздел II. Внешняя форма бюджета        236
§ 1. Единство или множественность бюджетных документов .   .    237
§ 2. Чрезвычайные   бюджеты   .        240
§ 3. Присоединенные бюджеты        250
§ 4. Специальные счета казначейства        256
Раздел III. Методы предвидения и исчисления        258
§ 1. Методы предвидения .   ;        259
§ 2. Методы   исчисления  .    .    :        263
Раздел IV. Пояснительные документы к бюджету        273
§ 1. Общие теоретические положения        273
§ 2. Положительное законодательство        275


ГЛАВА II. Компетенция верхней и нижней   палат   парламента   в   области
финансов.......;        281
§ 1. Общие теоретические положения        282
§ 2. Положительное  законодательство        284


ГЛАВА III. Рассмотрение финансовых мероприятий и бюджета в каждой
палате        299
Раздел 1. Предварительное рассмотрение в комиссии        299
§ 1. Общие теоретические положения        299
§ 2. Положительное законодательство        301
Раздел II. Рассмотрение бюджета в палате        320
3 1- Общие теоретические положения        320
§ 2. Практика .'.....        321
Раздел III. Должно ли вотирование расходов предшествовать рассмо­трению доходов  .    .    :        330
Раздел IV. Исключительный порядок вотирования кредитов на содер­жание законодательных палат        332
Предметный указатель        334




ЧАСТЬ   ВТОРАЯ
Компетенция правительства и парламента в области финансов



В процессе выработки финансовых мероприятий можно различать  стадии:
1) Прежде всего необходимо подготовить финансовый проект. На­пример, по бюджету надо предварительно 'Составить таблицу, в которой поименованы и исчислены предстоящие доходы и расходы, и наметить мероприятия по обеспечению бюджетного равновесия.
2) Выработанный проект, например, проект бюджета с указанием
мероприятий по обеспечению бюджетного равновесия, должен быть под­
вергнут публичному обсуждению и ватем приведен в окончательный
вид.    !
Во всех современных культурных государствах правительство и законодательные органы 'выполняют ©ту двойную задачу. Но степень и формы их сотрудничества не везде одинаковы. Следует различать:
Полномочия   правительства  и   законодательных  органов  при
разработке финансовых мероприятий, в частности, при составлении
сметных предположений и сбалансировании бюджета. Вопрос об этих
полномочиях, вообще говоря, сводится к вопросу об инициативе
правительства и парламента в области финансов.
Полномочия правительства и парламента при утверждении
финансовых мероприятий, в частности, государственных расходов и до­
ходов.



Глава  первая
0Б ИНИЦИАТИВЕ В  ОБЛАСТИ  ФИНАНСОВ: ИСЧИСЛЕНИЕ СМЕТ­НЫХ ПРЕДПОЛОЖЕНИЙ И СБАЛАНСИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА



Право инициативы вообще представляет собой весьма существен­ное право. В финансовых вопросах, в частности, в области бюджета, его значение особенно велико. Бюджет представляет собой нечто целое, подлежащее окончательному установлению в определенный срок. В нор­мальное время та власть, которая подготовляет бюджет, обычно играет доминирующую роль. Напротив, власть контролирующая и оконча-.тельно устанавливающая проект бюджета играет второстепенную роль. Каково бы ни было желание этой власти, она не может целиком переде­лать представленный ей финансовый план, она может только видо­изменить его менее значительные части.
Следовательно, инициатива представляет собой очень важную пре­рогативу. Кому же она должна быть предоставлена?
— 70 —
Общепризнанным, является положение о том, что >в сфере обычного законодательства инициатива одновременно и в равной мере принадле­жит и правительству, и народным представителям. Правительство, в силу своего положения, лучше знакомо с нуждами страны, но оно может намеренно игнорировать их и пренебрегать теми мероприятиями, кото­рые должны быть предложены для удовлетворения этих нужд. Парла­ментская инициатива предупреждает такую опасность.
Можно ли принять принцип равенства инициативы правительства и народных представителей в отношении к бюджетным и финансовым вопросам?
§ 1. Общие теоретические положения.
I. В вопросах бюджета и, вообще говоря, в финансовых ©опросах, инициатива должна принадлежать только правительству, она должна быть из'ята из рук членов парламента.
Закон, влекущий «за собой новый расход, устанавливающий или
видоизменяющий какой-либо налог, может иметь крайне важные финан­
совые последствия. Только правительство при помощи своих многочи­
сленных служащих может точно выяснить эти возможные» последствия
реформы. Ни один член законодательных органов не в состоянии про­
делать подобную работу. Это еще более очевидно, когда речь идет о бюд­
жете в собственном смысле.    i
Опытом доказано, что законодательные собрания, особенно в демо­кратических странах, относятся расточительно к народным деньгам1). Они очень легко поддаются всяким гуманитарным побуждениям и под­чиняются интересам выборной рекламы. Эту расточительность необхо­димо обуздывать, иначе парламент может погубить страну. В парламен­тарных странах, также как в странах с представительной, но непарла­ментарной формой правления, такого рода уздой является ответствен­ность министра финансов, кабинета, исполнительной власти. Право инициативы должно быть предоставлено ответственной власти, оно должно быть отдято от безответственного коллектива.
Наконец, бюджет отражает собой всю систему управления, так как всякое мероприятие требует денег. Доверить законодательным со­браниям разработку бюджета, вто значит лишить администрацию и пра­вительство их главной роли.
К этим практическим соображениям обычно присоединяют доводы прин­ципиального порядка. Не надо забывать,, говорят некоторые, что с правовой точки зрения бюджет не есть законодательный акт; это—акт административный (см. выше, стр. 33) и, как таковой, он должен входить в нормальную компетен­цию правительства. В противном случае будет нарушен принцип разделения властей.
Этот довод имеет такую же ценность, как и принцип разделения властей в строгом смысле, т.-е. никакой ценности. Принцип разделения властей есть только крайнее обобщение политически-практической идеи, утверждающей, что нехорошо предоставлять слишком много власти одному лицу или одной группе лиц. Этот принцип не дает никакого определенного разрешения вопроса.
Таким образом, проблема может быть выражена в следующих сло­вах: парламент расточителен, некомпетентен и безответственнен. Бюд­жет есть правительственная программа. Правительство по своему по­ложению может предвидеть и исчислить доходы ж расходы государства
г) G. Jeze, Cours de Sc. des finances, б изд. 1921, Les Depenses publiques, Le Credit public, стр. 61 и ел.
— 71 —
и обеспечить бюджетное равновесие; на него может быть возложена не­посредственная ответственность за бюджет. Из этого вытекает следую­щее решение: инициатива должна быть сохранена за (правительством. Последнему следует предоставить не только подготовку бюджета в соб­ственном смысле, но также инициативу в отношении всех законов, непо­средственно касающихся государственных финансов — доходов и расхо­дов. Задача членов парламента заключается не в том, чтобы выдвигать законопроекты, а в том, чтобы контролировать.         <
П. Если правильно то, что подготовка финансовых мероприятий и бюджета является нормальной функцией правительства, т.-е. мини­стров, то каково должно 'быть участие каждого из них при отправлении этой функции?—Рассмотрим сначала бюджет. Каждый министр, в силу своего положения, может лучше всего составить смету расходов своего ведомства на предстоящий год. Исчисление же всех доходов должно быть возложено на о д н ого министра. Кроме того, крайне важно, чтобы один и тот же министр об'единял расходные сметы ведомств, проверял их и устанавливал равновесие между бюджетными дохо­дами и расходами. На этого министра должно лечь бремя энергичной защиты бюджетного равновесия перед парламентом, он должен будет лично давать все необходимые об'яснения, рассеивать сомнения и убеждать оппонентов. Одним словом, необходимо, чтобы ото был ми­нистр бюджетного равновесия («un Ministre de FEquilibre budgetaire»). Указанное бремя ложится на министра, ответственного за доходы. Бюджет—это не только исчисление доходов и расходов, но и сопоставление их. Министр, ответственный за доходы, наблюдает за тем, чтобы расходы находились в соответствии с доходами, он заботится о бюджетном равновесии. «Министр доходов» должен иметь право контролировать министров, не несущих ответствен­ности за доходы и бюджетное равновесие. Эти доводы имеют общее зна­чение в отношении финансовых вопросов.
Из этих положений вытекает, что тот министр, на обязанности ко­торого лежит сводка расходных смет, составление доходной сметы и установление бюджетного равновесия, должен быть наделен широкими полномочиями для финансового контроля над остальными мини­страми в отношении всех финансовых вопросов. По моему мнению, эти полномочия сводятся, главным образом, к праву делать замечания и к обязанности, возлагаемой на других министров, представлять всякие проекты, сопряженные с производством расходов, на одобрение и визу министра бюджетного равновесия. Однако, в системе парламентарного правительства решающая роль в финансовых вопросах не может при­надлежать одному министру; ета роль отводится кабинету в целом. Фи­нансы являются одной из важнейших сфер правительственной деятель­ности, они требуют солидарной ответственности всех министров; поэтому является естественным, чтобы разногласия между министром финансов и остальными министрами по бюджетным и финансовым во­просам разрешались сначала премьер-министром, как руководителем правительственной политики, и затем кабинетом, и урегулировались по­следним до рассмотрения означенных вопросов парламентом. В непар­ламентарных странах роль верховного арбитра при разрешении указан­ных разногласий, само собой разумеется, выполняет глава государства. Во всяком случае, министр бюджетного равновесия должен иметь прак­тическое, действительное и конституционное средство для того, чтобы контролировать финансовое хозяйство всех ведомств, он дол­жен обращать внимание кабинета или главы государства на те финан­совые предположения других министров, которые, до его мнению, угро­жают бюджетному равновесию.
— 72 —
§ 2. Практическое разрешение вопроса о финансовой инициативе.
Практика разрешения 'вопроса о финансовой инициативе не единообразна. Имеются три главнейшие системы:
система преимущественно правительственяой—'если не 'Исклю­
чительно правительственной—инициативы: Англия;
система смешанной, друг с другом конкурирующей инициативы
правительства и парламента: французская, континентальная практика;
система исключительно парламентской инициативы: Соединен­
ные Штаты Сев. Америки (до 1921 г.).
I.
Первая система. — Англия1) развила у себя систему правитель­ственной инициативы; Сущность этой системы сводится к двум положениям:
все мероприятия, влекущие за собой расходы или увеличение тяжести
ыалагов, должны исходить от правительства или иметь его санкцию;
казначейство 2) сводит воедино расходные предположения ведомств; оно
имеет  право   контролировать  исходящие   от   остальных   министров   требования
кредитов.   Разногласия между  министром  финансов и  остальными министрами
разрешаются премьер-министром,  последнее же слово принадлежит кабинету.—
Доходами ведает исключительно казначейство.
Казначейство — главный . механизм в процессе подготовки английского бюджета. Начиная с 1612 г., оно представляет собой формально «комиссию». Иными словами, аппарат, выдающий составлением бюджета, организован на коллегиальных началах.
Согласно текста закона, коллегия казначейства (Treasury Board) состоит в основном из первого лорда казначества — этот титул обычно присваивается премьер-министру,—канцлера казначейства и некоторого меняющегося числа (обычно трех) младших лордов. Но фактически в действительности коллегия казначейства собирается только в исключительных случаях. А с 1856 г. она совершенно не собиралась. С тех пор ответственность за ведение дола воз­лагается на чиновников, действующих под общим контролем канцлера казна­чейства. Действительным министром финансов в настоя­щее время является канцлер казначейства. Его значение воз­росло как раз в той мере, в какой пало значение коллегии казначейства. В дей­ствительности канцлер казначейства в настоящее время является «министром финансов, при котором находится коллегия (Board); премьер-министр или лидер палаты общин является главным членом последней».
Такова английская система. Несомненно, что она обеспечивает достойное внимания единство руководства, как в деле составления бюджета, так и во всем финансовом управлении. Это единство крайне благоприятно для бюджет­ного равновесия. Принимая во внимание постоянное участие правительства в обсуждении финансовых мероприятий и то доверие, с которым относится па­лата общин к финансовым предположениям правительства, можно утверждать, что ответственность за финансовую политику целиком лежит на канцлере каз­начейства 3).    Действительно,    канцлеры   казначейства    с    полным    сознанием
1)    Jeze, Le Budget, стр.   193  и  ел.;  Е.  Hilton Young, The  System of National
Finance,-' изд., 1924, гл. 1 и 3. Английская система воспринята Британской Индией
(см. вес. 67 A ^Government of India Act"); Findlay Shirras,   Science of Public Finance,
London, 1924, стр.  682—583.
2)    [В Англии казначейством называется министерство финансов (Treasury).—Р е д.]
3)    См. в 9-м .Report (Procedure of the   House)  from  the  Select  Committee   on
National Expenditure" (22 октября 1918 г.) № 121: 1) письмо бывшего  канцлера каз­
начейства М ак-К е н н а: „действительная ответственность за расходы должна лежать
на казначействе и канцлере казначейства", 2) письмо  бившего  канцлера  казначей­
ства Остина   Чемберлена: .действительный контроль над расходами произво­
дится в первую очередь самими министрами подлежащих ведомств, во вторую очередь
казначейством и, наконец, в случае серьезных разногласий, кабинетом.
— 73  —
относятся к лежащей на них ответственности. Они ставят серьезные препят­ствия лопыткам расточительного отношения к народным деньгам. Но не надо строить себе иллюзий. Канцлер казначейства является главой политической партии, которая должна прислушиваться к притязаниям своих приверженцев. Он не в силах совершенно задержать движение, которое во всех странах по­буждает парламентское большинство требовать создания новых учреждений и производства новых расходов. Тем не менее, английский порядок является бес­спорно эффективным. Своим канцлерам казначейства Англия обязана тем, что имеет известные финансовые традиции, что дух единства проникает все фи­нансовые мероприятия и что достижение бюджетного равновесия выдвигается на. первый план. Канцлер казначейства вполне заслуживает титул министра бюджетного равновесия.
II.
Вторая система.—В о Франции практикуется смешан­ная система правительственной и парламентской инициативы. Эта система является результатом полного смешения бюджетных или финансовых мероприятий с 'законодательными вопро­сами не финансового характера. Во Франции не проделан тот юридиче­ский анализ, который позволяет отличать бюджет от законов в собствен­ном смысле *). Бюджет рассматривается и трактуется как закон в силу одного того, что он 'вотируется парламентом.
О другой стороны, традиционное недоверие к исполнительной вла­сти, истоки которого восходят к временам революции 1789 г., повело к пренебрежению теми практическими преимуществами, которые «заклю­чаются в установлении для бюджетной инициативы 'принципа, отлич­ного от того принципа, который принят для законодательных меро­приятий в собственном смысле. Следствием этого явилось то, что не ста­ло проводиться различие в отношении порядка проявления инициати­вы между различными законами в собственном смысле в зависимости от того, имеют-ли они финансовый характер или нет. В результате ини­циатива в финансовых мероприятиях не была полностью сохранена за правительством. Более того, единство взглядов и ответственность в фи­нансовых и бюджетных вопросах, столь необходимые для сохранения бюджетного равновесия, не обеспечиваются ни министром финансов, ни кабинетом. Независимость отдельных министров во Франции преврати­лась в традицию. Право финансового контроля за министром фи­нансов не признается. Теоретически во Франции существует (парламен­тарная форма правления. Следовательно, во Франции, как и во'всех пар­ламентарных странах, кабинету должно принадлежать последнее слово при разрешении разногласий между министром финансов и его колле­гами. Во Франции так бывает далеко не всегда, ибо тот министр финан­сов, который не сумеет заставить признать за собой право финансового контроля над остальными министрами, не пользуется большим влия­нием в кабинете, а благодаря этому весь финансовый механизм функци­онирует плохо. В парламенте министры всегда лично участвуют в пре­ниях по финансовым вопросам, не слишком считаясь при том с мнением министра финансов.—Наконец, в каждой палате имеется по одной ком"ис_ сии, уполномоченной помотать министру финансов при защите им бюд­жетного равновесия. Но очень часто эти комиссии выходят за пределы отведенной им роли, стремясь действовать самостоятельно, управлять и соперничать с министром финансов вместо того, чтобы ограничиваться ф и н а н с о в ы м 'к о н т р о л е м.
i) См. выше, стр. 32 и ел.
— 74 —
Таков общий облик французской системы. Раскроем несколько подробнее ее характерные черты.
I. Задачи министра финансов, кабинета и фи­нансовых комиссий в щелях проведения единства, взглядов в финансовых вопросах и обеспечения б юд-ж е т н о г о р а в н о в е с и я. Во Франции необходимость существования специального органа, обязанного охранять бюджетное равновесие, при­знается еще с времен Реставрации. Следующие два пункта теперь счи­таются неоспоримыми: 1) один министр должен сводить все расход­ные предположения и подготовлять мероприятия для изыскания дохо­дов, необходимых для покрытия расходов и обеспечения бюджетного равновесия; этим министром является министр финансов; 2) в каждой палате одна единственная комиссия должна рассматри­вать проект бюджета и следить за сохранением бюджетного равновесия. Это—финансовые комиссии палаты депутатов ж сената.
So время революции, напротив, систематически избегали такого положе­ния, при котором сбалансирование бюджета доверялось бы одному министру; предпочитали возлагать эту задачу на законодательные собрания. Обеспечение равновесия в бюджете, следовательно, ложилось на комитеты последних. По правде говоря, в эту смутную' эпоху не было дравильного финансового управле­ния. При Директории признавалась необходимость единого органа для со­ставления расходного бюджета (Конституция III года, ст. 162 и закон 22 тер­мидора V года): эта задача была возложена на исполнительную директорию.— Начиная с VIII года (Консулата) бюджеты составлялись Государственным Советом. — С самого начала Реставрации министр финансов окончательно был признан и министром равновесия. — Эта традиция сохранилась и при Июльской монархии с той лишь поправкой, которая вытекала из прин­ципов парламентарного правления, а именно, при разногласиях между мини­стром финансов и остальными министрами последнее слово принадлежало каби­нету. — Во время Реставрации и Июльской монархии обязанность защищать бюджетное равновесие перед парламентом ложилась, главным образом, на ми­нистра финансов.— При Второй Империи задача .подготовки бюджетных и финансовых мероприятий ложилась на Государственный Совет при участии министра финансов.
С 1871 г. (третья республика) обязанность сохранения бюджет­ного равновесия лежит на министре финансов под контролем кабинета и при участии финансовых комиссий.
В настоящее время бюджет проходит следующие фазы:    ;
Первая фаза:  составление проекта  бюджета.
а) В начале каждого года министр финансов обращается ко всем министрам с циркуляром, в котором просит их в возможно краткий срок представить ему свои расходные предположения. Он при этом рекомендует им соблюдать строжайшую ;экономию.
б) Каждый министр вырабатывает смету предполагаемых расходов по своему ведомству. Каждый министр, перед тем, как передать ми­нистру финансов выработанную им смету, направляет последнюю кон­тролеру des depenses engagees, назначаемому министром финансов (см. ниже). Закон от 10 августа 1922 г. (ст. 4), подтвердивший и дополнив­ший законы от 12 августа 1919 г. 1(ст. 37) и от 30 апреля 1921 г. <ст. 41) предписывает: «Контролеры des depenses engagees, исходя из интересов финансового хозйства страны, дают свое обоснованное за­ключение о проектах ваяконов, декретов, постановлений, договоров и ме­роприятий, представляемых на подпись или суждение министра фи­нансов, а равно о п р о е к т а х смет и всех видах д о п о.л н и-тельных   кредитов   тех   министерств,   при   которых
— 75 —    *       -
они аккредитованы. Контролеры, в целях выпол­нения возложенных на них задач, вправе требо­вать представления им всех необходимых ма­териалов и о б' я с н е н и й. Суждения контролеров представляются министру финансов вместе о соответствующими проектами, сметами или требованиями». Ст. 7: «Контролеры des depenses engagees ежегодно составляют сводный отчет по бюджету -истекшего года. Отчет, составленный применительно к бюджетной классификации, содержит результаты "деятельности контролеров и 'выдвигаемые последними пред­ложения. Этот отчет, как и мероприятия, предпринимаемые на основа­нии имеющихся в нем замечаний и предложений, представляется м и н и-стру финансов и подлежащих министрам, а также (через минист­ра финансов) в счетную палату и в финансовые' комиссии парламента».
Закон от 27 июня 1925 г. усилил полномочия министра финансов в деле получения сведений о финансовом хозяйстве других министерств. Ст. 1 этого закона гласит: «Министр финансов наделяется теми правами, которые декретом от 14 марта 1920 г. предоставлены высшей анкетной комиссии, а декретом от 1 августа 1922 г.—внепарламентской комиссии по экономии. В этих цел я х министру финансов подчи-н я ю т с я р а з л и ч н ы е о р г а н ы к о н т р о л я. Имеющие быть издан­ными в связи с деятельностью анкетной комиссии декреты относительно мероприятий по реорганизации административного управления должны быть подписаны премьер-министром и министром финансов». Сотласно ст. 2 декрета от 1 августа 1922 г., «комиссия по экономии наделяется широкими полномочиями при обследовании министерств и публичных учреждений. Комиссия, в частности, вправе предпринималъ обследование и всякого рода контроль на месте нахождения учрежде­ния и на основании письменных данных. В распоряжение комиссии пре­доставляются соответствующая рабочая сила и транспортные средства».
■в) Министр финансов при помощи своего аппарата составляет смету по своему ведомству. Таким образом, в его руках сосредоточиЬ ваются все расход н ы е предложения. Кроме того, аппарат ми­нистерства финансов составляет полную смету государственных доходов. Управление бюджета и финансового кон­троля министерства финансов централизует все доходные и расход­ные своды. Так получается черновой набросок бюджета.
г)    Необходимо еще обеспечить бюджетное равновесие. На это на­
правляются все усилия министра финансов, а в случае необходимости—
и всего кабинета. Достижением бюджетного равновесия (заканчивается
■деятельность правительства по составлению бюджета. Проект бюд­жета готов.
д)    Этот проект вносится министром финансов от имени прези­
дента республики в парламент. Проекту бюджета предшествует соста­
вляемая   министром   финансов   об'яснительная   записка   (expose   des
motifs), в которой дается характеристика финансового положения стра­
ны и обосновываются предположения правительства в области бюджета.
Крупный недостаток всей этой системы заключается в том, что министр финансов фактически не обладает правом финансового контроля над своими коллегами.
Однако, юридически — чтобы там ни говорили—это право су­ществует; оно неизбежно (вытекает1 из того, что министр финансов является министром бюджетного равновесия, а также из той ответствен­ности, которая возлагается на министра финансов недавними законами (ст. 125 закона,от 30 апреля 1921 г.). (См. ниже).
Достойно 'глубокого сожаления то, что французский министр фи­нансов не обладает большей властью. Несомненно, настоящим мини-
— 76 —
стром бюджетного равновесия, наделенным необходимыми полномо­чиями для сбалансирования расходов и доходов, является кабинет. Но необходимо, чтобы министр финансов имел право проверять финансо­вые мероприятия других министров и ставить перед кабинетом опре­деленные вопросы. Пока этого еще нет. Законами 1919, 1921 и 1922 1гл, требующими визы контролеров «des depenses engagees» на проектах расходных омет отдельных ведомств, сделаны первые шаги в правильном направлении (ср. выше, стр. 75) *).
Вторая фава: рассмотрение проекта бюджета в парламента
Подлежащие министры и министр финансов выступают в парла­менте (в палате депутатов и сенате) во время рассмотрения бюджета в целях защиты своих предложений и бюджетного равновесия. Остается пожелать, чтобы 'это сотрудничество министров с палатами было-бы более тесным и искренним. Кроме того, в каждой палате имеется комис­сия (ф и н а не о в а я комиссия), рассматривающая вое предложе­ния или поправки по бюджету. Председатель и-главный докладчик ко­миссии всегда участвуют в прениях по бюджету. Они, однако, не всегда поддерживают министра финансов (см. ниже).
П. Во Франции парламенте'к ая инициатива рас­пространяется на все финансовые вопросы. Француз­ская практика в ©том отношении, начиная с 1789 г., много раз меня­лась2). За исключением периода с 1789 по VIII г.г., к финансовым ме­роприятиям применялись те же принципы, что и к обычным законода­тельным мероприятиям.
Можно различить  четыре периода:
Первый период. — Во время революции авторы конституции 1791 г., руководимые ненавистью к исполнительной власти, лишили правитель­ство инициативы в финансовых вопросах и передали ее народному представи­тельству (ст. 1, отд. III, тл. III, раздел I. Ср. также ст. 1, отд V; конституция 1798 г.: ст.ст. 53, 54 и 55; конституция III года: ст.ст. 76, 162, 302 и 303).
Второй период. — Исключительно правительственная инициатива. — Во время консулата и конституции VIII года бюджет­ная и финансовая инициатива, как и инициатива в обыкновенных законах, пере­ходит обратно к исполнительной власти (ст.ст. 25, 44 и 52). Ни трибунал, нп законодательный корпус не имели права вносить поправок (ст.ст. 29, 34).
Третий период. — Смешанная система. — Хартия 1814 года со­хранила за королем законодательную и, следовательно, финансовую инициати­ву; за народным представительством она признавала право внесения попра­вок, но это право было ограничено очень тесными рамками (ст.ст. 16 и 46). Практически реституционные органичения остались мертвой буквой. Тем не менее право парламентской инициативы всегда вызывало споры и сопротивле­ние. На практике это право проводилось в очень скромных размерах.—'При правительстве Июльской монархии хартия 1830 г. (ст. 15) признала за депутатами право законодательной инициативы и неограниченное пользование нравом внесения поправок. Тем не менее проект бюджета, в силу
!) Комитет экспертов в своем .Отчете" от 3 июля 1926 г. (русский перевод Н. С. Романовского напечатан в журнале „Вестник Финансов" ■№ 8 за 1926 г—Ред.) говорит следующее (Разд. IV, п. В, абз. а): .Министр финансов в столь широкой степени, в какой это позволяют конституционные законы, должен быть действительно министром финансового равновесия: его обязанности не должны сводиться к изыска­нию доходов для покрытия расходов, предложенных другими министрами. Он уже и в настоящее время контролирует расходные сметы других министерств. Закон от 27 июня 1925 г. значительно усилил его права в этом направлении. Но по этому пути следует пойти значительно  дальше".
2) Детальный исторический обзор см. у Jeze, Le Budget, стр. 212 и ел.
— 77 —
сохранившейся традиции, подготовлялся и вносился в парламент правитель ством. Кроме того, оспаривалось право депутатов вносить поправки по вопро­сам бюджета. Предложения членов законодательных собраний об увеличении кредитов всегда подвергались очень резким нападкам и редко принимались па­латой депутатов, несмотря на то, что обычно речь шла только о незначительных суммах. — При второй республике члены учредительного и законода­тельного собраний широко пользовались признанным конституцией правом инициативы. Они даже злоупотребляли увеличением кредитов.
Четвертый период. — Правительственная инициати­ва. — Во времена второй империи конституции 1852 г. (ст. 50) сохраняет за главой государства инициативу как в финансовых вопросах, так и в во­просах обычного законодательства. Право депутатов вносить поправки было значительно ограничено (ст. 40). Эта система действовала почти до конца вто­рой империи. Право инициативы было признано за законодательным корпусом только постановлением (сенатусконсультом) от 8-го сентября 1869 г. Постановлениями -(сенатусконсультами) от 18 июля 1866 г. и 8 сентября 1869 г. (ст. 8) эта система была смягчена и в отношении права внесения по­правок. Практически законодательный корпус очень мало пользовался своим правом внесения поправок в отношении финансовых мероприятий. Чаще всего он ограничивался простой регистрацией правительственных проектов.
Пятый период. — Смешанная система. За время существова­ния Национального Собрания депутаты широко пользовались пра­вом внесения поправок как >в бюджет, так и в другие финансовые законопроекты. Эта практика, впрочем, сильно порицалась.
Конституционные законы 1875 г., следуя традиции, не проводили различия между бюджетными или финансовыми законами и не финансовыми законами. В отношении тех и других признается пра­во парламентской инициативы, так же как и неограниченное право по­правок. 1). Фактически, на практике, эти права использовались очень неблагоразумно. Финансовые мероприятия, предложенные в порядке парламентской инициативы, весьма многочисленны: законопроекты /о пенсиях престарелым рабочим, о социальном обеспечении и т. д.
В отношении к бюджету парламентская инициатива проявляется в двух моментах: 1) она осуществляется при рассмотрении проекта бюд­жета внесенного правительством, в финансовой комиссии палаты де­путатов; конечно, этот проект подготовляется и вносится правитель­ством, но в финансовой комиссии палаты депутатов он подвергается многочисленным: изменениям, -2) затем парламентская инициатива мо­жет быть проявлена при публичном обсуждении бюджетного проекта. Каждый член парламента имеет право вносить новые предложений, ка­сающиеся доходов и расходов,. Однако, с 1900 г. в парламентский регла­мент включаются правила, имеющие целью ограничение парламентской инициативы. История их такова.
Некоторые депутаты пользуются сбоим правом инициативы пре­жде всего для того, чтобы требовать увеличения расходов (повышения окладов жалованья, расширения общественных работ и т. д.) и сниже­ния налогов. Они при этом руководствуются не столько интересами госу­дарства, сколько интересами выборной агитации. В этом направлении парламентская инициатива особенно проявляется в те дни, которые предшествуют всеобщим выборам. Здесь коренится одна из причин ро­ста государственных расходов во Франции. Злоупотребление парламент­ской инициативой обусловило необходимость изыскания мер для борьбы с ней2).
') Право приоритета в области финансов принадлежит палате депутатов, г) Статистический обзор и проекты реформ см. Jeze, Le Budget, стр. 221.
—  78 —
В ноябре 1881 г. Гамбетта в своем проекте пересмотра конституции потребовал от палаты депутатов, чтобы она отказалась от использования пар­ламентской инициативы в деле открытия кредитов. Это проект наткнулся на такое сильное противодействие со стороны совета министров, что Гамбетта взял его обратно.—-Еще одна попытка была сделана бюджетными комиссиями. По­следние несколько раз отклоняли предложения об увеличении кредитов или о новых расходах по той только причине, что они не -были одобрены правитель­ством. Но эта превосходная практика оказалась недостаточной, так как оста­вляла полный простор для неограниченного проявления инициативы во время пленарных заседаний парламента, что представляет наибольшую опасность. — Рейнак в 1805 г. и Будноо в 1896 г. предлагали палате депутатов отказаться от права инициативы. По этому поводу указывалось, что ограничение парла­мента в его праве инициативы является нарушением конституции; последняя признает за депутатами неограниченное право инициативы; обыкновенный закон не может ограничить это право. Но на это справедливо возражали, что право инициативы не исключает необходимости его регулирования.—В 1898 г. в стране поднялась энергичная кампания для того, чтобы принудить депутатов провести реформу. Поводом для этой кампании послужила расточительность палаты депутатов, полномочия которой истекли в мае 1898 г. Эти попытки не остались без результата.
В 1900 г. палата депутатов регламентировала право инициативы и внесе­ния поправок своих членов в области бюджета. 16 марта 1900 г. она приняла два предложения, одно—Рувье, другое — Андре Вертело, которые с тех пор в основном продолжали действовать, пока не были изменены в 1911 г. и 27 мая 1920 г. I
В настоящее время регламент палаты депутатов содержит следую­щие предписания: ст. 101: «никакая поправка или дополнительная статья, имеющая целью увеличение расходов или уменьшение доходов, не может 'быть внесена в финансовый закон, в закон о прямых налогах и в законы об открытии кредитов позднее десяти дней, следующих за раздачей того доклада бюджетной комиссии, в котором фигурирует глава бюджета, которой эта поправка или дополнительная статья кос­нется. Никакое увеличение или уменьшение кредитов не может быть предложено с чисто и исключительно демонстративной щелью». Ст. 102, ч. 1: «никакое предложение, имеющее в виду либо увеличение окладов, возмещений или пенсий, либо создание новых учреждений, должностей • и пенсий или расширение их за пределы, установленные действующими законами, не может быть внесено в форме поправки или дополнитель­ной статьи ж финансовому закону, к закону о прямых налогах или к за­конам об открытии или аннулировании кредитов» 1). От. 102, ч. 4: «ни­какой проект резолюции, никакое предложение и ника­кое мотивированное предложение об изменении по­рядка дня не могут быть внесены во время прений по этим зако­нопроектам. Никакие интерпелляции не могут быть связаны с этими «законопроектами».
Из предписаний этих двух статей регламента вытекают следующие пять правил2).
1. В отношении тех трех видов финансовых 'законов, о  которых   говорится  в   от.   101   и   102   ретламента па-
*) Напомним (см. выше стр. 64), что ст. 102, ч. 2 и 8, запрещает бюджетные загромождения: .в эти законопроекты не подлежат включению те предписания, которые не имеют непосредственного отношения к доходам и расходам.— Никакие дополнительные статьи не подлежат присоединению к этим законопроектам. Поправки к ним допустимы лишь тогда, когда они имеют прямое отношение к тексту соответствующих статей этих законопроектов".
з) Ср. Jeze, Le Budget, стр. 224 и ел.
— 79 —
латы,  право инициативы депутатов  ограничено,   как в области доходов, так и в области р а с х о д о <в.
Инициатива   депутатов   не    ограничена,   как   в области
расходов, так и в области доходов, если она не приме­
няется:   а)   к   'ежегодному   финансовому закону,  б) к
закону о прямых налогах и в) к ©аконам об открытии кредитов. Депу­
таты путем внесения по своей инициативе специальных законопроектов
или [предложений могут  без   каких-либо  условий  и  орга-
н и те ний требовать увеличения расходов или уменьшения доходов
путем 'предложения (специальных законов или поправок к другим зако­
нопроектам или предложениям1).
Что касается перечисленных в регламенте финансовых законов,
то в принципе депутаты 'вправе предлагать поправки к ним в целях уве­
личения какого-либо бюджетного кредита или сокращения •какого-либо
дохода,   но   лишь   при  условии,   что   эти   поправки   бу­
дут  внесены   в  течение   десяти   дней, следующих за раз­
дачей   доклада,   в  котором  фигурирует  соответствующая  бюджетная
глава. Ни в коем случае недопустимы предложения об увеличении или
уменьшении   кредитов    с    чи с т о   демонстративной    целью
(см. выше стр 48).
В виде исключения депутаты ни при каких условиях не имеют
права   делать  в  форме поправок или   дополнительных
статей   'к   финансовому закону,  к закону о прямых
налогах   и   к,   законам О"б   открытии   или    аннулиро­
вании кредитов, лре дложений  об  увеличении  окла­
дов  содержания,  возмещения  или  пенсий,   о   созда­
нии  новых  учреждений,   должностей  и  пенсий  или
их    расширении   за   пределы,    установленные    дей­
ствующими  (законами. Председатель палаты не должен допу­
скать прений по такого 'рода поправкам.
Запрещается обходить эти правила .путем внесения не поправок
в собственном смысле, а проектов резолюций,   предложений, мотивиро­
ванных предложений об изменении  порядка дня  или интерпелляций
(которые заканчиваются вотированием порядка дня) (см. выше, стр.49).
Преграды, установленные после 1900 г., довольно шатки. Инициа­тива депутатов не была ограничена серьезным образом. Регламент па­латы ' только:    1)    воспрепятствовал   внезапному   внесению    в о
*) Ст. 96а регламента палаты гласит: „если в течение четырех месяцев не последует доклада о правительственном законопроекте, о законопроекте, внесенном по инициативе членов палаты, о резолюции или отдельной поправке, то лицо, внесшее их, имеет право требовать от палаты немедленного включения их в порядок дня.—Требование о включении в порядок дня законопроекта, внесенного по инициа­тиве членов палаты, резолюции или отдельной поправки, должно быть подписано пятью членами палаты,— ...присутствие которых устанавливается поименной пере­кличкой,—если речь идет о таком законопроекте, резолюции или отдельной поправке, которые ведут к увеличению расходов или уменьшению доходов государства, департаментов или коммун. — Дебаты по поводу этого требования могут начаться только через восемь дней после передачи его председа­телю палаты, чтобы финансовая комиссия могла дать свое заклю­чение по нем у... — На основании предписаний настоящей статьи, запрещается внесение в порядок дня—п ри отсутотвии определенно выраженного пожелания правительства об обратно м—какого-либо законопроекта и отдельной поправки, если они, ведя к увеличению постоянных расходов или к сокращению существующих доходов, не содержат предписаний, обеспечивающих покрытие этих новых расходов или компенсирующих сумму сокра­щенных доходов. Если председатель финансовой комиссии, ее главный или специ­альный докладчик сделают заявления о том, что это условие не соблюдено, то никакие возражения не могут быть приняты. Это заявление должно быть пере­дано председателю палаты в устной или письменной форме".
— 80 —
время заседания, при обсуждении бюджета, предложений об увеличении расходов или уменьшении доходов, 2) обязал депутатов не связывать с бюджетом некоторых предложений, ведущих к про­изводству расходов. И это все. Но этого далеко недостаточно.
Поэтому некоторые депутаты неоднократно предлагали видоизме­нить и усилить эти правила *).
27 мая 1920 г. депутат де-Ластери, заместитель главного докладчика фи­нансовой комиссии, предложил палате принять постановление о том, что поправ­ки об увеличении расходов должны быть поставлены на обсуждение лишь тогда, когда они снабжены благоприятным отзывом финансовой комиссии. Палата отвергла это ограничение, как не выдерживающее критики с конституционной точки зрения 2).
Во время финансового и политического кризиса в конце июля 1926 г. пала­
та изменила свой регламент и применила принятые ею ранее (см. ниже)
«правила о порядке голосования в случаях особой срочности» («procedure d'extreme
urgence»). Кроме того было точно регулировано право внесения поправок и, на­
ряду с этим, палата, в виде отступления от общего правила, только
в отношении одного финансового законопроекта, утвержден­
ного 3 августа 1926 г. («Закон об изменении налоговых ставок и введении
новых налогов»), отказалась от свободного осуществления этого права внесения
поправок. 30 июля 1926 г. она приняла следующее постановление: «ет. 1. В из'я-
тие из нормального регламента («corps du reglement») принимается
следующее чрезы чайное постановление: «не допускаются никакие
поправки к законопроекту о финансовом санировании, внесенному правитель­
ством в заседании от 27 июля 1926 г. Лишь финансовая комиссия может предло-
жичъ палате свои поправки в связи с прениями по этому законопроекту в от­
крытом заседании. Всякое предложение об открытом голосовании обязательно
должно быть подписано 50 депутатами, присутствие которых должно быть уста­
новлено путем поименной переклички».    I
Можно спорить о том, сответствует ли это чрезвычайное постановление конституции. Право вносить изменения предусматривается ст. 3 конституцион­ного закона от 25 февраля 1875 г., гласящей: «Законодательная инициатива при­надлежит президенту республики совместно с членами обеих палат». Можно ли рассматривать отмену—даже временную—права депутатов вносить по­правки, как регулирование этого права при помощи регламента?—Однако, этс право сохранено за финансовой комиссией палаты. Нельзя ли на основа­нии этого факта утверждать, что право членов парламента вносить изменения лишь подчинено особому порядку, но не устранено?
Вполне допустимым является следующее предложение, внесенное депу­татом Реноделем для принятия в качестве нормального (постоянного) правила: «во время заседания не может быть принято никакое предложение о поправке. Внесенные во время заседания предложения о поправках подлежат передаче без прений в подлежащую комиссию. Не подлежат докладу пленуму палаты те предложения о поправках, которые отвергнуты в комиссии большинством двух третей голосов». Предложение Реноделя было отклонено.
III. Несмотря на свои недостатки, французская практика стремится привести доходы и расходы в равновесие. Следовало-бы добиться болцшего единства при подготовке бюджета и больших прав для мини­стра, ответственното за бюджетное равновесие.
х) Ср. в R. S. L. F., 1904, II, стр. 116 и ел.: 1) разбор предложений, внесенных Жюлем Рош, Ксавье Рейль, и Жаном Кодэ; 2) доклад Жана Кодэ (30 июня 1903 г.) об этих предложениях.
2) Roger Bonnard, Les pouvoirs financiers de la Chambre des deputes, в R. S. L. F. 1921, стр.  123 и ел.—См. ниже.
- 81 т
IV. Смешанная система конкурирующей правительственной и парламентской инициативы встречается во многих странах. Во всяком случае в тех государствах, где правительство пользуется большим авторитетом, инициатива парламента ограничена. Такое положение мы имеем в Пруссии и Германии.
В дореволюционной Германии г) проект имперского (союзного) ■бюджета составлялся имперским казначейством2). Хотя имперский секретарь казначейства формально имел возможнооть возражать против нововведений и изменений в области бюджета, но решающее слово принадлежало рейхсканцлеру, ибо тогда еще не существовало незави­симости министров и правительства в современном смысле. Фактически позиция секретаря имперского казначейства была довольно слабой. 'За рейхстагом право инициативы признавалось лишь в виде исключения при чрезвычайных или неотложных обстоятельствах, но и в таких слу­чаях предложения рейхстага нуждались в одобрении правительства.
В настоящее время подготовка и составление бюджета осущест­вляется следующим образом. Разработка проекта (бюджета возложена на министра финансов (§ 20, ч. 1 положения о государственном бюджете от 31 декабря 1922 а): «Министр финансов... составляет проект государ­ственного бюджета». Технически это происходит так: в начале года министр финансов рассылают в те учреждения, которые имеют самостоя­тельные сметы (в первую очередь министерства, затем бюро рейхспрези-дента и т. д.), циркуляр с требованием представить в определенный срок (в настоящее время;—к середине августа) их сметные предположи ния (ср. § 19 положения о госуд. бюджете). Затем, после проверки этих предположений под своей личной ответственностью, министр финансов передает их подлежащему управлению министерства финан­сов для составления общ|его бюджетного проекта. Право министра финансов проверять сметные предположения отдельных ведомств включает в себе и право вносить в эти предположения изменения и даже исключать из них те или иные статьи. Подлежащие министры вправе протестовать против подобных действий министра финансов как до изготовления проекта бюджета (§ 20, ст. 3, полож. о госуд. бюджете), так и во время рассмотрения последнего союзным правительством 8) (.§ 21, ч. 2, полож. о гос. бюджете), но лишь тогда, когда дело идет об обстоятельствах принципиального или особо существенного зна­чения». В обоих случаях разногласия между министром финансов и подлежащим министром разрешаются 'Кабинетам с соблюдением в не­которых случаях особого порядка принятия соответствующего постано­вления (§ 20, ч. I и § 21, ч. 3 пол. о гос. бюдж.). Если правительство постановляет включить в проект бюджета какой-либо расход или заме­чание («Vermerk») вопреки мнению союзного министра финансов, то последний имеет право протеста. Использование им этого права имеет своим последствием повторное голосование и спорный расход или при­мечание принимается только тогда, когда против министра 'финансов голосует большинство  всех  министров при  голосе рейхс-
J) Ср. для дореволюционных отношений: Jeze, Le Budget, стр. 333 и ел. О. Schwarz, Formelle Finanzverwaltung in Preussen und im Reich, Berlin, 1907,стр. 31 и ел. и Hatschek, цит. соч. И, стр. 230—231 и 234 и ел.
2)    [В дореволюционной Германии центральное финансовое  ведомство  называ­
лось казначейством („Reichssehatzamt").—Ред.]
3)    § 21, абз. 1,положения о госуд. бюджете гласит:   .Проект  бюджета оконча­
тельно   устанавливается   правительством".   Это   предписание,   собственно   говоря
излишне,  ибо  поскольку  бюджетный  проект  облекается в форму  закона, он, как и
все законопроекты, вносимые  министрами, согласно ст. 57 германской  конституции,
подлежит „обсуждению и утверждению* правительства.
6
— 82 —
канцлера на их сторонег). Эти предписания, в связи с предписаниями § 128 пол. о гос. бюдж., сильно укрепляют положение министра финан­сов. Фактически «министр финансов вместе с рейхсканцлером... могут в делах, касающихся бюджета, иметь перевес над воем кабинетом» 2). Относительно инициативы рейхстага (о недопустимости п л е б е с-цита   в бюджетных вопросах ом. ниже,  стр.  129, прим.   1) можно сказать   следующее:   принципиально   рейхстаг   совершенно   свободно может включать в бюджетный проект новые расходы или увеличивать уже включенные в него расходы; для этого не требуется согласия прави­тельства или министра финансов 3). Но зато, согласно ст. 85, ч. 5, герман­ской конституции,  в таких  случаях требуется  согласие  рейхс­рата. Предписание ст. 85, ч. 5, германск. конституции представляет собой «своеобразное явление в государственном праве» "), так как в остальных случаях (т.-е. не касающихся бюджета.—Ред.) рейхсрат имеет лишь ограниченное сроком право возражения (ст. 74, ч. I и 2 герм&н. конституции), которое не может, однако, вполне помешать про­ведению в жизнь принятого рейхстагом закона. Возражение рейхсрата, согласно  ст.   74,  ч.  3,   герман.   конституции,  может быть  устранено (ом. ниже). В общем, для проведения какого либо вакона достаточно отрицательного   факта,   выражающегося   в   том,   что   рейхсрат   либо определенно решает не возражать, либо не возражает в предусмотрен­ный срок. Напротив, для включения в проект бюджета нового расхода или для увеличения уже имеющегося в> нем расхода необходим поло­жительный  и   не  ограниченный   временем   для   своего совершения факт2—согласие рейхсрата. Таким образом, принципиально совершенно безразлично, выражает ли рейхсрат определенное желание не давать этого согласия или последнее им не дается молчаливо. В том и   другом   случае   рейхспрезидент   должен  обнародовать   бюджетный закон, не включив в него опорные расходы5). Вопрос о послед­них, согласно ст. 74, ч. 3, герман. жонст., либо вторично поступает в рейхстаг для окончательного решения квалифицированным большин­ством голосов, либо выносится на- всенародное голосование. Вопрос о том,  должно-ли иметь место это всенародное ^голосование, решается только рейхе и резидентом.
Согласно § 48, ч. I, регламента рейхстага от 12 декабря 1922 г. (см. Reichsgesetzblatt, 1923, II стр. 101 и ел.), сметные предположения ставятся на повестку пленума рейхстага только после того, как они рас­смотрены бюджетной комиссией и.по ним составлен доклад. Предложе­ния о поправках, согласно § 41 регламента, могут быть внесены во время пленарного заседания, если только прения по вопросу, к которому они относятся, еще не закончены. Как правило, они должны вноситься в письменной форме и совершенно не требуется какого-нибудь опреде-
х) Такое предписание положения о гос. бюджете представляет собой измене­ние конституции, так как последняя указывает (ст. 58), что решения правительства принимаются большинством голосов присутствующих   министров.
2) F. Glum, Die Staatsrechtliche Stellung der Reichsregierung sowie des Reichs-kanzlers und des Reichsfinanzministers in der Reicheregierung, Berlin, 1925, стр. 41.— Ф. Глум подвергает положение о гос. бюджете резкой критике. Ср. по этому вопросу Schultze-Wagner, Kommentar zur RHO, Berlin 1926, стр. 131 и ел.
8) В своей бюджетной речи в 1926 г. министр финансов доктор Рейнгольд сказал: .Мы неизбежно придем к принятой в Англии системе, при которой решения какой нибудь комиссии об увеличении расходов будут приниматься только с согла­сия правительства". Ср. об этом F. Neumark, Budget und Parlament, Frankf. Zeit-.Ys 191 за 1926 г.
4) G. Anschiitz, Kommentar zur Reichsverfassung von 1919, 3 и 4 изд., Berlin.—
1926, стр. 253.    '
s) Такой случай является исключением, ибо, вообще говоря, при таких обстоя­тельствах проваливается  весь  бюджетный закон (ст. 74, ч. 3, герм,   конституции.)
— 83 —
ленного числа подписей под ними, между тем как самостоятельные
предложения, исходящие от членов рейхстага, и поправки к таким пред­
ложениям, должны иметь под собой не менее 15 подписей (§§ 49 и 51
регламента).    .    <
Дальнейшее ограничение парламентской инициативы можно, на­конец, дайти в общих предписаниях (конечно, связывающих также к правительство) § 17 полож. о гос. бюджете, согласно которого «в бюджет подлежат включению такие лишь расходы, которые необходимы для правильного функционирования государственного управления или для выполнения задач и правовых обязательств государства». Однако, на практике это предписание постоянно не соблюдается.
В королевской Пруссии министр финансов занимал по отноше­нию к своим коллегам гораздо более независимое положение, нежели секретарь казначейства в империи. Если министр финансов был против какого нибудв финансового мероприятия, принятого большинством кабинета, то он, на основа­нии постановления кабинета от 15 февраля 1852 г. 1), не был связан точкой зрения большинства министров и мог испрашивать высочайшего решения возникшего разногласия 2). Право инициативы депутатов не было ограничено ни законами, ни конституцией. Однако, § 27 регламента (относящийся к временам Л а с к е р а) гласил: «предложения членов палаты, влекущие за собой отпуск кредитов или 1редус.матривающие таковой в будущем, могут быть поставлены на голосование— поскольку они не отвергнуты при определении порядка дня—только после того, как они будут подвергнуты обсуждению в комиссии и последняя представит соответствующий доклад», йа практике ландтаг пользовался своим правом инициативы в согласии с правительством 3).
Действующий ныне регламент ландтага от 24 ноября 1921 г. 4) в § 36, ч. 4, предписывает, чтобы «финансовые предложения» ставились на голосование «только после того, как комиссия рассмотрит их и составит по ним доклад»." Такой комиссией является, как правило, «главная комиссия», т.-е. постоянная (избранная на всю сессию) комиссия по государственному бюджету (ср. § 16 ре­гламента), заменившая прежнюю бюджетную комиссию.—«Финансовыми предло­жениями», согласно § 36, ч. I, считаются «те правительственные предложения— основные предложения и предложения о поправках (ср. об этом §§ 32—34),—кото­рые направлены преимущественно на то, чтобы воздействовать в настоящем или в будущем на государственные финансы, именно, на бюджет, доходы и рас­ходы, государственные имущества, долги и обязательства («Burgschaften»), на­логи, сборы и пошлины или на отчетность по всем этим предметам". В сомнитель­ных случаях председатель ландтага решает, носит ли данное предложение фи­нансовый характер». Если кабинет министров колеблется присоединиться к ка­кому-либо обременяющему бюджет предложению, исходящему не от главной комиссии, а от другой комиссии, то доклад последней до рассмотрения его в пле­нуме, передается председателем ландтага, в главную комиссию. Таким образом, главная комиссия является единственным органом (наряду с пленумом) парламента, в котором сосредотачиваются все финансовые вопросы и который поэтому имеет возможность стоять на страже бюджетного равновесия. Особой комиссии по налоговым вопросам в ландтаге, в противоположность рейхстагу, не имеется.
Государственный совет в Пруссии, подобно германскому райхсрату, имеет право возражения (ср. ст. 31 и ел. прусской конституции) против законов, при-
J) Напечатано у Глума, ук. соч. стр. 49—50.
') О современной позиции министра финансов см. Drucks. d. preuss. Landesversamlung № 4145, стр. 8220 и ел.
*) Об этом и о следующем ср. I. Hatscheky Das preussisehe Vertassungsrecht (Instit. d. deutschen Staatsrechts II), Berlin- 1924, стр. 313 и ел.
4) См. Drucks. d. preuss. Landtags, 1 Wahlperiode, 1 Tagung 1921, № 1600.
6*
— 84 —
пятых ландтагом; действие этого возражения 'может быть устранено путем по­вторного дринятия закона в ландтаге квалифицированным большинством или путем (референдума. (Ст. 42, ч. 1-—3 ирусск. конст.). Точно также, согласно ст. 42, ч. 4, необходимо определенно выраженное согласие государственного совета, «когда ландтаг хочет утвердить расходы в размере, превышающем предложенную или утвержденную кабинетом сумму». Однако, в отличие от Германии, это со­гласие ничем не может быть заменено, так что, если правительство, и государственный совет высказываются против решения ландтага, последнее лишается силы.—Дальнейшее и довольно целесообразное ограничение права инициативы ландтага содержится в ст. 66 прусской конституции, согласно ко­торой ландтаг, принимая решения об увеличении расходов, намеченных в проек­те бюджета, вместе с том обязан указать источники покрытия возросших расходов.
В тех государствах, где министры пользуются небольшим авторитетом, имеет место злоупотребление парламентской инициативой, что приводит к неже­лательным результатам. Такое положение мы имеем в Италии 1).
В общем, в разных странах депутаты различным образом пользуются своей инициативой. Это зависит от дисциплины отдельных партий и степени полити­ческого преобладания правительства.
III.
Третья система. Система исключительной парламентской (инициативы. Она практикуется, главным образом, в Соединенных Штатах Северной Америки2). Для более точного изложения следовало-бы провести различие между федерацией и отдельными штатами 3). Однако, основные положения в области бюджета там везде более или менее одинаковы.
В Соединенных Штатах (в федерации) подготовка законо­проектов о расходах («appropriation bills») и доходах («revenue bills») производится таким же образом, как и подготовка других законов—во всяком случае наиболее важных законов, которыми занимаются зако­нодательные органы. Так как установление законов является специаль­ной задачей законодательных органов, то за последними единодуш­но признается прерогатива подготовки законов о расходах и доходах. Более того, в Соединенных Штатах до войны 1914—1919 г.г. доходов в государственной казне было всегда достаточно. В течение дол­гого времени для федерального конгресса вопросом было не то, как найти средства для покрытия дефицита, а то, как употре­бить излишки доходов от таможенных пошлин. Долгое "время не­обходимость соблюдения финансового равновесия в Штатах была далеко не так повелительна, как в европейских государствах. Здесь незачем было выслушивать советы чиновников, ведавших финан­сами. Но с начала XX века, и еще больше после войны 1914—1919 г.г., положение изменилось: появились дефициты. И тогда начали искать выхода..
Прежде всего 'практика выработала способы для противодействия слишком пагубным последствиям инициативы членов конгресса. 1. Парламентские комиссии обеспечили себе преобладающую роль при подготовке проектов расходных и доходных смет. В 1909 г. председатель
*) Jeze, ук. соч., стр. 229.
власти в области бюджета. Саг. дальше.—Ред.]
власти в ооласти оюджета. оаг. дальше.—гед.]
3) Jeze, ук. соч., стр. 237 н ел. Ср. также Н. L. Lutz, Public Finance, 1924, стр. 623 и ел. и О. Witt, Vorgeeehichte und Gestaltung des Haushaltplans der Verei-uigten Staaten, Jena, 1926.
') [Бюджетная реформа 1921 г. значительно усилила позицию  исполнительной
— 85 —
комиссии «усвоений» («Committee on Appropriations») палаты предста­вителей даже потребовал, чтобы все билли о кредитах были подчинены контролю одной комиссии вместо того, чтобы составляться многочислен­ными комиссиями (в 1911 г. в палате представителей было 8 комиссий), не имеющими связи между собой *). Это предложение не было принято, но началось сильное движение за реформу в этом направлении. 2. Пред­седатели палаты представителей с конца XIX-го века старались играть в некоторой мере роль министра равновесия, которая в европейских государствах принадлежит министру финансов. 3. Федеральный закон от 4 марта 1909 г. возложил на президента Соединенных Штатов обязан ность проверять ежегодные сметы, вносимые министрами и служащие основанием для подготовительной работы комиссий. Вели расходные предположения превышают предполагаемые доходы, президент должен указать конгрессу те кредиты, которые по ©го мнению, могут быть сокращены; или, если он считает такое сокращение опасным, он должен рекомендовать конгрессу принятие займа или нового налога, который пок(рыл-<бы дефицит 2).
Вое эти мероприятия не произвели должного действия. Поэтому в Соединенных Штатах началось сильное движение в целях введения бюджетного режима, покоящегося на ответственности исполнительной власти. В 1912 г. президент Тафт образовал комиссию из специалистов для изучения этого вопроса. Эта комиссия опубликовала ряд ценных материалов по данному вопросу. В стране был создан комитет из влиятельных людей, начавший энергичную кампанию за национальный бюджет. Это движение закончилось принятием в 1920 г. федеральным конгрессом соответствующего законопроекта (29 мая 1920 г.). Но прези­дент Вильсон наложил на этот^закононроект вето. Выражая свое сожа­ление, Вильсон заявил, что вынужден был наложить это вето в связи с одним—в данном случае второстепенным, но вообще имеющим кон­ституционное значение—вопросом: по 'биллю—властью, полномочной отзывать главного контролера («Comptroller General»), является кон­гресс; Вильсон же считал, что но конституции это право принадлежит президенту. 10 июня 1921 г. законопроект в редакции 1920 г. был вторично принят конгрессом, после чего президент утвердил его.
Бюджетный механизм, установленный законом «Budget and Accounting ВШ»
1920 г. и законом 10 июня 1921 г., может быть сведен к следующим трем основным
принципам:    !    I
Первый принцип: ответственность за изготовление бюджета возла­
гается на президента Соединенных Штатов. -Президент должен представлять
конгрессу в первый день каждой регулярной сессии бюджет, т.-е. исчисление
расходов и необходимых кредитов и исчисление доходов с приложением обосно­
вывающих документов.. В то же время он, в случае надобности, должен рекомен­
довать конгрессу те меры, которые могут обеспечить бюджетное равновесие:
новые налоги, займы и т. д.—Президент должен по мере надобности представлять
конгрессу требования о дополнительных кредитах с изложением мотивов, выз­
вавших необходимость в них и, в частности, с об'яенением причин, по которым
эти кредиты не были включены в общий бюджет. Никакое требование об отпуске
кредита или об увеличении такового или касающееся доходов, не может быть пред­
ставлено в комиссии конгресса другим органом власти, должностным лицом или
правительственным агентом и т. п., если только этого не требует та или другая
палата конгресса.    '
Второй принцип: для того, чтобы президент действительно мог вы­полнять лежащие на нем задачи в области бюджета, при нем образуется особое
!) Об этом ср. Е. L. Bogart, Chronique, в R. S. L. F., 1911, стр. 100. s) Ср. Bogart в R. S. L. F., 1909, стр. 598 и ел. и 1911 г. стр. 100,
—  86  —
бюджетное бюро («bureau of the budget»). Это главное и своеобразное колесо нового механизма. Бюджетное бюро ■состоит из директора и его помощника, на­значаемых президентом Соединенных Штатов.—Бюро под верховным руковод­ством президента подготовляет бюджет и проекты дополнительных кредитов. С этой целью бюро уполномочено сводить, проверять, сокращать или увеличивать сметы различных министерств и учреждений.—Бюджетное бюро должно детально изучить министерства и учреждения для того, чтобы дать президенту Соединенных Штатов возможность знать, какие изменения должны быть в них внесены в целях экономии расходов и достижения наибольшей эффек­тивности в их деятельности. Результаты этого изучения в виде докладов пред­ставляются президенту. Последний может передать их—целиком или частями— конгрессу, со своими предложениями.—Комиссии палат конгресса, занимающиеся рассмотрением расходов и доходов, могут требовать помощи от бюджетного бюро. Все государственные учреждения должны доставлять бюджетному бюро испра­шиваемые им сведения; директор бюро и его помощник, как и все сотрудники бюро, снабженные соответствующими полномочиями, должны допускаться во все учреждения и иметь право осматривать все документы, реестры и т. п.
Третий принцип: в каждом министерстве и в каждом учреждении должен иметься специальный чиновник, назначаемый подлежащим министрам и называемый бюджетным чиновником («budget officer»). Последний под руковод­ством министра составляет расходную смету министерства, а также требования о дополнительных кредитах.—Руководители министерств и учреждений, проверив сметы, составленные бюджетным чиновнком, представляют и,х не позднее 15 сентября каждого года в бюджетное бюро. В случае непредставления сметы по какому-нибудь ведомству, соответствующая смета должна быть соста­влена президентам ex officio. Сметы, составленные отдельными министрами и представленные в бюджетное бюро, служат для составления подлежащего внесе­нию в конгресс бюджета.—Президент с помощью бюджетного бюро устанавливает те детальные формы, в которые должен быть облечен проект бюджета.
Как видно, эта система широко использовала английские методы, усовер­шенствовав и приспособив их к американской конституционной системе.
После принятия бюджетного закона от 10 июня 1921 г. палата представите­
лей постановила (Превратить прежние комиссии «усвоений» («appropriations com­
mittees») в одну комиссию с 35 членами. Эта.комиссия делится на 12 подкомиссий,
каждая из которых занимается одним из двенадцати «appropriations bills». Прак­
тически, следовательно, прежние «appropriations bills committees» заменены две­
надцатью подкомиссиями главной комиссии. Главная комиссия установила два
основных принципа: 1) комиссия ни под каким предлогом не может увеличивать
требуемых президентом кредитов и 2) никакое должностное лицо не вправе вы­
ступать перед комиссией с критикой произведенных проектом бюджета сокраще­
ний расходов.    !    ]
IV.
[В ССОР составление единого государственного бюджета, возла­
гается на Народный Комиссариат Финансов Союза ССР (ст.4 положения
о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25 мая 1927 г.
и ст. 22 постановления ОНК ССОР о составлении проекта бюджета на
1928—29 г. от 18 мая 1928 г.). На нем же лежит составление общесоюзного
бюджета. Бюджеты союзных республик составляются Народными Ко­
миссариатами финансов этих республик.'   
Проекты финансовых смет государственных доходов и расходов составляются.ведомствами и другими имеющими самостоятельные сметы учреждениями и представляются в НКФ (Союза ССР или союзных республик по принадлежности) к определенному сроку (напр., проекты смет государственных доходов и расходов на 1928—29 г., проводимых по общесоюзному бюджету, должны были быть представлены в устано-
— 87   -
вленные для каждого ведомства специальные сроки между 1 июля и
15 августа 1928 г.).    .   '    , .
Для рассмотрения смет и для установления цифр сметных назна­чений, подлежащих внесению в проекты общесоюзного бюджета и бюд­жетов союзных республик, при народных комиссариатах финансов Союза ССР и союзных республик образуются сметно-бюджетные совещания.
Сметно-бюджетное совещание при НКФ СССР состоит из трех пред­ставителей от НКФ СССР (в том числе председателя совещания), одного от НК РКИ СССР, одного от ВЦСПС, одного от ведомства, омета которого рассматривается, одного от НКТруда СССР (по «опросам заработной платы). Кроме того, в нем участвует с правом совещательного голоса один представитель от Госплана СССР. Сметно-бюджетные совещания при наркомфинах союзных республик конструируются аналогичным образом.
Сметно-бюджетные совещания производят тщательную поверку раесматриваемых смет и обычно значительно изменяют последние *).
Спорные вопросы по ведомственным сметам, входящим в состав общесоюзного бюджета, оставшиеся неразрешенными в сметно-бюджет-ном совещании, разрешаются по соглашению народных комиссаров финансов и рабочей крестьянской инспекции Союза ССР и руководи­теля заинтересованного ведомства. При недостижении соглашения спорные вопросы разрешаются ОНК СССР в порядке рассмотрения бюджета (ст. 5 постановления ЦИК и СНК СССР от 30 апреля 1923 г.); подобное же правило содержится и в постановлении СНК РСФСР от 8 мая 1928 г. о порядке составления гос. бюджета РСФСР на 1928—
29    г.
Ассигнования на финансирование народного хозяйства исчисля­ются наркомфинами Союза ССР и союзных республик совместно с Гос­планами  и  соответствующими  ведомствами  (ст.   7  постановления  от
30    апреля 1928 г.).    ',
Проект бюджета, составленный НКФ союзной республики, вносится в СНК республики. Последний рассматривает проект бюджета по докладу НКФ и по заключению Госплана республики о соответствии проекта бюджета плану государственного и всего народною хозяйства респу­блики и отдельных его отраслей, а также о реальности исчисленных доходов. В связи с этим Госплан может вносить предложения о повы­шении или понижении доходных и расходных предположении. Совнар­комы республик в большинстве случаев не ограничиваются простым одобрением проекта бюджета, а вносят в них те или иные изменения.
Одобренный СНК союзной республики проект бюджета вносится на утверждение ЦИК республики и затем препровождается в ОНК СССР.
По поручению Совнаркома СССР бюджеты союзных республик
об'единяются Наркомфином СССР с проектом общесоюзного бюджета
в проект госбюджета СССР, включающего общий балансовый свод всех
доходов и расходов СССР.    :    ,
Вносимый Наркомфином СССР в союзный Совнарком проект единого бюджета одновременно рассылается правительствам союзных республик, которые представляют свои заключения в двухнедельный срок.
СНК СССР рассматривает общесоюзный бюджет совместно с бюд­жетами союзных республик по докладу НКФ СССР и по заключению
1) Например, в результате работы сметно-бюджетного совещания при НКФ СССР расходы по общесоюзным сметам на 1928/29 г. были снижены с 2.706 млн. руб. до 2.560 млн. руб., т. е. на 5,4%. По отдельным сметам сокращение достигало 56,7%.
— 88 —
Госплана СССР о соответствии означенных бюджетов плану государ­ственного и всего народного хозяйства Союза СОР и отдельных ого отраслей, а также о реальности нечисленных доходов.
Бюджеты союзных республик не пересматриваются Совнаркомом СССР в полном об'еме. Он лишь удостоверяется: а) в реальности исчисленных по этим бюджетам доходов; б) в соответствии бюджетов планам государственного и всего народного хозяйства СССР и отдельных его отраслей, и в) в соответствии бюджета общесоюзному законодатель­ству. Если бюджет союзной республики будет прязнан составленным в соответствии с общесоюзным законодательством и общесоюзным хозяй­ственным планом, если доходы по бюджету исчислены реально и бюджет заключен бездефицитно, то Совнарком СССР «не вносит изменения в балансовую сумму бюджета республики и в его отдельные статьи» (ст. 26 пол. о бюджетных правах).
Это постановление гарантирует республикам полную самостоя­тельность в составлении бюджета в пределах общесоюзного плана,, при условии бездефицитности и соблюдения начала верховенства союз­ного законодательства.
На практике СНК СССР обычно вносит значительные изменения как в общесоюзный бюджет, так и в бюджеты союзных республик.
Одобренный СНК ССОР проект единого государственного бюджета
с внесенными в него изменениями, представляется на утверждение
ЦИК ССОР.    '    11
Предварительное рассмотрение и изучение поступивших в законо­
дательные органы проектов бюджета производится бюджетными ко­
миссиями ЦИК'ов. Бюджетные комиссии являются постоянными орга­
нами ЦИК'ов и обладают широким правом бюджетной ини­
циативы. Они «не только сокращают исчисленные правительством
расходы и доходы по отдельным статьям, но и увеличивают их, когда
находят это необходимым. В зависимости от более уточненных пере­
счетов или вновь выявившихся обстоятельств, бюджетные комиссии
изменяют иногда и самый баланс бюджета, представленный правитель­
ством» а). Постановления комиссии, разумеется, не связывают ЦИК, но,
несомненно, фактически, как правило, определяют его бюджетные реше­
ния, поскольку по поводу их не возникает принципиальных разно­
гласий 2). С другой стороны и пленум ЦИК может внести в бюджет
дальнейшие изменения.    ,
В советских условиях, при отсутствии политической борьбы внутри органов высшей государственной власти, вопрос о бюджетной инициати­ве не имеет политического значения и потому должен решаться по принципу целесообразности. Широкое применение бюджетной инициати­вы со стороны ■законодательных органов вполне оправдывалось теми условиями, в которых находилось государственное строительство в период перехода к твердому бюджету (1922—1926 г.). Но оно, несомненно, значительно усложняло и удлиняло процесс прохождения бюджета. Границы между органами составления бюджета и органами, утверждаю­щими последний, в значительной мере стирались. В последнее время, . «в связи с повышением устойчивости государственного бюджета и стремлением сократить период прохождения бюджетного закона, начи-
*) См. ст. М. Ветошкина .Бюджетные комиссии* в Бол. Совет. Энциклопедии, т. 8, стр. 438.
2) Ср. С. А. Котляревскйй, .Бюджетное право РСФСР и СССР", М.—Л. 1924, стр. 66.
— 89 —
нает проявляться тенденция к, большему разграничению функций под­готовки и утверждения бюджетного закона, в связи с чем возможна некоторое сужение бюджетной инициативы законодательных орга­нов». 1).—Ред.].



Глава  вторая
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПАРЛАМЕНТА ПРИ ПРОВЕДЕ­НИИ МЕРОПРИЯТИЙ, КАСАЮЩИХСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ



Предложение финансовых мероприятий по преимуществу входит в компетенцию правительства. Наоборот, утверждение финансовых постановлений—в области доходов и расходов1—в настоя­щее время возлагается на законодательные органы. Наконец, в некото­рых странах глава исполнительной власти имеет право вето в финансовых вопросах.
Оставляя в стороне право наложения вето, займемся исключитель­но правом парламента утверждать те или иные предположения.
Необходимость участия парламента для того, чтобы придать финансовому законопроекту обязательную силу, нетрудно обосновать. Сотрудничество народного представительства — практически лучшее средство, чтобы наиболее полно обеспечить углубленное и гласное обсуждение финансовых проектов. Это главный аргумент. Не может быть правильной и солидной организации финансов без обсужде­ния и б е 13 гласности. Поэтому сотрудничество народного пред­ставительства должно 'быть весьма активным; но это сотрудничество допустимо только в тех- пределах, в которых оно не создает опасности нарушения деятельности государственных учреждений.
Кроме этого имеются особые основания, которые оправдывают участие парламента в деле установления доходов и расходов.
Рассмотрим сначала участие парламента в проведении тех меро­приятий, которые касаются государственных д о х о д о в.
Раздел I.
Принципы и степени участия парламента в установлении государствен­ных доходов.
Главные источники государственных доходов—налоги, пошлины, возмещения, доходы от доменов и от государственных предприятий. В связи с доходами в собственном смысле следует упомянуть и займы2). Участие законодательных собраний если не во всех финансовых поста­новлениях в области доходов, то, по крайней мере, в большей части их, об'ясняется причинами правового, экономического и, _в некоторых случаях, политического порядка.
§ 1. Общие теоретические положения.
А. - Налог по своей сущности представляет собой мероприятие общего, безличного и принудительного характера; иными словами—это законе материальном и тачном смысле слава. Этим одним уже оправ­дывается компетенция законодательных органов. В то-же время это общее мероприятие представляет собой посягательство на частную соб-
а) См. статью Д. Кузовкова .Бюджетная инициатива" в Бол. Совет. Энцикло­педии, т. 8, стр. 427—428.
2) Займы представляют собой кассовое поступление, а не доход в соб­ственном смысле. Ср. G. Jeze, Cours de Se. des fin., 6 изд., 1921. Les Depenses publi-ques, le Credit public, ук. соч., стр. 239 и ел.
■  — 90 —
ственность. Но основной правовой принцип современного госу­дарства заключается в том, что всякое прямое нарушение права собствен­ности граждан требует согласия представителей нации. История пока­зывает, что именно в этом заключается одна из самых ценных гарантий против произвола правительственных агентов. Это еще не все. Налог является мероприятием чаще всего оказывающим очень большое влияние на экономическую жизнь страны, он может изменить условия производства и обмена. Представляется необходимым, чтобы столь важное мероприятие осуществлялось лишь после того, как будут выслу­шаны все заинтересованные стороны. Законодательная процедура как раз обеспечивает эту ■возможность. Наконец, политически важно то, что налога лучше будут приняты страной, если, благодаря их гласному обсуждению в парламенте, налогоплательщики: поймут их необходимость и. полезность, если у них создастся впечатление, что они платят только те налоги, на которые дали согласие их представители и что последние наилучшим образом приноровили эти налоги к обычаям и нуждам страны.
Очевидно также, что роль парламента не может ограничиться общим неопределенным разрешением взимать налог. Такого рода раз­решение не вело-бы к достижению поставленной цели. Работа парламен-должна заключаться в определении всех существенных эле­ментов обложения—об'е'кта обложения, ставок налога, срока    действия   налога   и    способа    его    взимания.
Впрочем, бывают случаи, когда это участие парламента вносит серьезные неудобства и стесняет действия правительства; приходится тогда придумывать пути, примиряющие заинтересованные стороны. Так, в случаях особой с п е ш! н о с т и, когда в интересах государства необходимо немедленное изменение утвержденного налога, парла­мент может уполномочить правительства ъ р ем е н н о издать необхо­димые постановления с последующим утверждением их парламентом, Точно также трудно не допустить широкого участия правительства и местных органов управления в установлении и изменении меотны х налогов. 'Существуют особые условия, правильную оценку которых могут дать только представители населения под более или менее актив­ным контролем законодательных органов.
Б. Эти соображения верны также в отношении доходов от пошлин, которые в большинстве культурных государств существуют наряду •с налогами в собственном смысле. В то время, как налог (по французски — «impot», по английски—: «tax» или «duty», по не­мецки—«Steuer» или «Auflage», по итальянски—«imposta» и т. д.) взи­мается независимо от какой либо особой услуги оказываемой налого­плательщику, пошлины (по -французски—«taxes», «droits» или «redevances obligatoires», по английски — «fees» _или «assessments», no немецки — «Gebtihren, Zwangsbeitrage», по италь£ зки—«tass©» и т. д.) взимаются в с в я з и с государственными услугами не коммерческого характера. В качестве примеров можно привести сборы при записи в ипотечные, книги, экзаменационные и дипломные пошлины, оборы с документов о натурализации, паспортные и дорожные сборы и т. д.
• Решающим фактом является то, что все эти сборы имеют о б я з а-тельный, принудительный характер. Именно эта принуди­тельность сближает их с налогами и подчиняет их одинаковому с нало­гами правовому режиму. Впрочем, пошлины отличаются от налогов тем, что с ними связывается представление об окатанной услуге. Последнее сближает пошлину с вознаграждением за услугу или платой. В действи­тельности, однако, пошлина не есть плата за оказанную услугу, она скорее сбор, взимаемый не столько за данные действия адмивистра-
— 91 —
ции, (напр., судопроизводство, народное просвещение, дорожное строи­тельство и т. д.), сколько по поводу этих действий. К тому же ставки пошлин обычно не исчисляются в точном соответствии со стоимостью оказываемой услуги; поступления от пошлин не пред­назначены для того, чтобы оплачивать деятельность государственного учреждения и полностью покрывать  его  расходы.
Участие парламента в разрешении вопросов, касающихся пошлин, оправдывается теми-же правовыми, экономическими и политическими соображениями, которые имеют силу для налогов в собственном смысле.
В. Вот все, что касается налогов и пошлин. Но если страна при­знала необходимым вотирование налогов народными представителями, то участие этих последних представляется необходимым и в отношении других доходных источников даже тогда, когда мероприятия, преду­сматривающие их, по своей природе не представляют собой законов в собственном смысле, т.-е. общих и безличных норм. Дело в том, что в действительности доходы страны составляют нечто целое и должны рассматриваться в целом. К налогам приходится прибегать тогда, когда другие доходные источники оказываются недостаточными. Вот почему парламент, перед тем, как вотировать налог, должен исследовать вопрос о возможности использования других видов доходов.
Точно так же обстоит с займами. Здесь речь идет не о законе в собственном смысле, а об акте управления, но все связанные с послед­ним операции (эмиссия, конверсия и т. д.) непосредственно отражаются на налоговой системе. Погашение займа и оплата 'процентов по нему требуют реосурсов, которые должны дать налоги. Как может парламент, который вотирует налог, не интересоваться займами? Иногда приходит­ся выбирать между налогом и займом. Кто же, как не парламент, должен сделать этот выбор? Крупный государственный долг может неблаго­приятно отразиться на экономическом благосостоянии страны. Введение налога может оказаться более предпочтительным, чем выпуск займа. Можно ли ставать на карту будущее страны, не выслушав ее избран­ников? И, кроме того, еще один серьезный аргумент эмоционального порядка: разве не в интересах государственного кредита, чтобы пред­ставители страны торжественно подтвердили обязательства государства и своим вотумом убедили кредиторов в том, что платежи по долгу обеспечены законом? Наконец, решающий аргумент политического порядка: можно-ли предоставить правительству свободу в добывании с помощью займа тех средств, в которых отказал ему парламент отклонением налога?
Разумеется, и здесь следует предоставить некоторую роль прави­
тельству, на него следует возложить детальную разработку мероприятий
по проведению займа.    .    ■
Г. Соображениями того же порядка можно обосновать необходи­мость участия парламента 'в издании основных актов в области упра­вления доменами,—например, в случаях отчуждения каких либо ценностей, составляющих часть государственной) имущества, и органи­зации и управления промышленными предприятиями государств а. Прежде всего в этих актах могут заключаться ■ законы в собственном смысле (организация известной отрасли государ­ственной деятельности: железных дорог, почты, монополий и т. д.). Более того, прерогативы парламента с необходимостью вытекают из права его вотировать налоги. Парламент, перед тем как вотировать на­лог, должен проверить, не лучше ли прибегнуть к отчуждению государ­ственного имущества или ж эксплоатапии промышленных предприятий. Наконец, образование значительных государственных имуществ, в виде
— 92 —
земельных угодий (напр, государственные леса) или известных про­мышленных 'предприятий (напр. железные дороги) имеет народно­хозяйственный интерес; представители страны не могут этим не инте­ресоваться.
Само собой разумеется, что деятельность органов управления ста­нет невозможной, если во всякий момент и в отношении всех их действий в области управления или эксплоатащш, даже наиболее простых, тре­бовать участия парламента. Это повлекло бы к обременению парламента скучной и совершенно бесполезной работой. Необходимо поэтому уста­новить, какие |акты требуют участия парламента и какие 'этого не требуют.
Д. Таковьц финансовые мероприятия в области доходов, в отноше­
нии которых представляется желательным участие парламента. Оно,
наконец, желательно также при периодическом установле­
нии доходного бюджета. Это участие парламента необходимо в
отношении доходов от налогов и пошлин прежде всего 'в тех странах,
где налоги устанавливаются на один год и где разрешение на взимание
последних должно ежегодно возобновляться *). Это участие предста­
вляется крайне полезным во всех государствах. Целесообразно, чтобы
периодически составлялись в целях сравнения сводные таблицы всех
государственных доходов. Это Обеспечит последовательность финансо­
вой политики и табанит от необходимости прибегать к 'финансовым
ухищрениям. Наилучшей уздой крепив расточительности государствен­
ной власти, против ее склонности к чрезмерным расходам является
постоянное напоминание об ограниченности рессурсов государствам
Необходимо, чтобы эта мысль об ограниченности рессурсов доминировала
во время обсуждения расходов. Несомненно, что оправданием налогов
являются покрываемые ими полезные затраты; но имеется ряд полез­
ных затрат, которые приходится откладывать в силу недостатка средств;
платежеспособность налогоплательщиков страны имеет свои пределы.
Благодаря периодическому вотированию доходов парламент имеет воз­
можность изучить сам и ознакомить нацию с источниками государствен­
ных доходов и, следовательно, с теми пределами, за которые расходы
не должны переходить.    "    .    •
§ 2. Положительное законодательство").
Как положительное законодательство разрешает все эти различные вопросы?
Принципы, которые кладутся в основу разрешения.этих вопросов, в значительной мере одни и те же во всех цивилизованных странах. Для проведения мероприятий в области доходов повсюду считается необходимым участие парламента. Существенное расхождение имеется только в одном пункте: в вотировании доходного бюджета.
О этой точки зрения можно различать две группы законодательств: 1) законодательства, требующие участия парламента не только при определении доходных источников, но и при периодическом устано­влении доходного бюджета (государства европейского кон­тинента); 2) законодательства, требующие участия парламента при определении доходных источников без периодического вотирования им доходного бюджета (Англия, Соединенные Штаты Север­ной Америки).
!) См. выше стр. 26 и 34.
з) Подробнее об этом см. Jeze, Le Budget, стр. 272 и ел.
— 93 —
Во Франции только парламенту принадлежит право оконча­тельно определять важнейшие мероприятия в области доходов. Это положение определенно формулировано лишь в отношении нало­гов, пошлин и наиболее крупных операций по отчуждению государ­ственных имутцеств. Однако, в результате давней и непрерывной тради­ции оно приобрело более общий характер. Можно сказать., что эта тради­ция признана § 3, ст. |8, конституционного закона 16 июля 1875 г.: «договоры, влекущие за собой обязательства для г о с у д а р с т в е н-ных финансов... входят в силу лишь после одобрения их обеими палатами». Ив этого текста следует, что в компетенцию парламента входят финансовые вопросы в широком смысл е.
Впрочем, и правительство имеет большие полномочия в области доходов. Как, здесь проводится разграничение компетенции между правительством и парламентом?
1.    Доходный бюджет. Парламентом должно ежегодно про­
изводиться окончательное утверждение доходного бюджета. Его роль
заключается не только в том, чтобы официально установить и исчислить
государственные доходы, но еще и в том, чтобы разрешить взимание
налоговых доходов *), а в отношении прямых налогов—также и устано­
вить ставки обложения. До 1917 г. парламент должен был ежегодно
устанавливать  подлежащую  разверстке  между ■налогоплательщиками
сумму тех прямых налогов, которые являлись раскладочными  нало­
гами '(налога поземельный, на окна и двери я на движимое имущество—
«contribution personelle mobiliere»).
2.    Установление   д Oi х о д я ы х   и с т ю ч н и л о в.   Участие
парламента необходимо: а) для введения налогов и панщин; б) для раз­
решения операций по займам; в)* для отчуждения наиболее крупных
государственных  имуществ  и   сдачи   недвижимости   в  долгосрочную
аренду и г) для организации промышленных предприятий.
А. Налоги: налоги могут быть введены только парламентом. Это правило было установлено законами револю­ционного периода (см. выше, стр. 24-25); в настоящее время оно настоль­ко неоспоримо, что нашли излишним его формулировать снова.
Следует остановиться на выяснении того понятия налога, какое содержится
в этом правиле. По моему мнению, во францувском финансовом праве следует
различать три случая: собственно налоги, пошлины и доброволь­
ные  В 3 Н О С Ы.    :    '
Первый случай: собственно налоги2).—Всякий раз, когда речь идет о требовании от отдельных граждан некоторой суммы денег без предоста­вления им взамен определенной услуги, мы имеем дело с налогом. Органы управления уполномочены взимать налог лишь постольку, поскольку изданный парламентом закон дает на это определенное разрешение. И только парламент может устанавливать: 1) об'ект и условия обложения, 2) ставки налога, 3) срок действия налога, 4) способы взимания и 5) случаи освобождения от налога. Обо всем этом сказано в конституции 1791 г. (Разд. III, гл. III, ч. I, ст. I). «Конституция предоставляет исключительно законодательному корпусу право... 3) установления государственных налогов, определения их характера, размера, срока действия и способа взимали я...».
Однако, конституция 1791 г. уже не имеет силы конституционного закона. Но если бы, с другой стороны, она и сохраняла эту силу, как предполагают неко­торые, то она зато не имеет юридической санкции: нет той судебной инстанции, которая могла бы аннулировать или отклонить закон, которым парламент упол-номачивает исполнительные  органы  установить  об'ект обложения или ■ ставки
*) См. выше стр. 26  и ел. и стр. 41 и ел.'
2) Подробнее см. Jeze, Le Budget, стр. 261 и ел.
— 94 —
налога,—Когда воспоминания о злоупотреблениях в области финансов при ста­ром режиме постепенно изгладились, а условия современной политической жизни ярко обнаружили все неудобства правила, слишком узко применяемого, парла­мент смог несколько отойти от строгой формулы конституции 1701 г. Очень редки случаи, когда парламент ограничивается только тем, что в общих выраже­ниях устанавливает основания нового налога, возлагая на органы управления установление в порядке административного распоряжения об'ежта обложе­ны я и с т а в о к и а л о г а, но зато часты случаи, когда парламент предоставляет органам управления установление способа взимания. Примером могут слу­жить таможенные пошл и н ы. Закон 29 флореаля X года (19 мая 1802 г.) создал прецедент, ■ на который с тех пор всегда ссылались: «правительство», гласит ст. 1, «может временно повышать или понижать ставки таможен­ных пошлин и разрешать или запрещать как устройство при таможне пакгаузов, так и ввоз или вывоз всех товаров под страхом законной ответственности». Пра­вительство, следовательно, получило право изменять условия взимания на­лога и размера его. В соответствии с этим прецедентом были вотированы законы
17    декабря 1814 г. (,ст. 34), 20 марта 1887 г. (ст. 1, § 2), 11 января 1893 г. (ст. 8, § 1),
1,3 декабря 1897  г.  (т. наз.  «loi du  cadenas»),  12 июля 1906 г. а) и 6 мая 1916 г.
Последний закон предоставил правительству право запрещать ввоз чужих това­
ров или повышать ставки таможенных пошлин на все время военных дей-
ятвий. Действие этого закона впоследствии было продлено сначала до 1 января
1922 г. (законом 31 декабря 1920 г.) и затем до 31 декабря 1922 г. 2). Означенный
закон повел к ряду злоупотреблений.
Очень многочисленны случаи передачи правительству полномочий для опре­деления способа взимания. Например, налог на биллиард: ст. 5 закона от
18    декабря 1871  г.   гласит:   «мероприятия, необходимые для прове­
дения в жизнь настоящего закона и ст. 8, 9 и 10 закона от 16 сентября
1871 г., будут определены распоряжением правительства». (Ср. декрет от 27 де­
кабря 1871  г.).—Налог на клубы  («cercles»):  закон от 8 августа 1890 г.  (ст. 33,
заключительная часть) и декрет от 30 декабря 1890 г.
Что касается местныхналогов,тона практике часто бывает, что парла­мент, установив характер налога, предоставляет определенным органам управле­ния не только установление способа взимания, но и выработку в пределах
2) В качестве примеров молено еще привести постановления о предоста­влении префектам права издавать «arretes d'assimilation» (постановления, имею­щие большую, нежели обычные административные распоряжения, юридиче­скую силу.—Ред.) ио вопросам, касающимся патентного сбора: ст. 4 закона от 15 июля 1880 г. (Заседание государственного совета от 13 мая 1910 г. «Compagnie francaise des coupons primes» и примечание на стр. 67 и ел. в R. S. L. Р. за 1911 г.); о расширении полномочий чиновников таможенного управления (ет. 16 закона от 28 апреля 1916 г.; о полномочиях комиссии по установлению коэффициентов при обложении доходов от торговли и промышленности (ст. 6 закона от 31 июля 1917 г.) или доходов от сельского хозяйства (ст. 1 закона от 25 июня 1920 г.); о предоставлении правительству права классифицировать путем издания декре­тов товары, поставки и т. п. для обложения налогом на изделия роскоши.— Закон от 3 августа 1926 г. (см. между прочим К. S. L. Р. за 1926 г., стр. 533 и ел.) предоставил правительству широкие полномочия. Ст. 2 этого закона уполнома-чивает правительство путем издания декретов приспособлять-с пе цифи-ч е с к и е пошлины (т.-е. не те пошлины, которые исчисляются по ценности товаров) всех видов к обесценению денег и установить условия для применения нового тарифа. Аналогичное право повышения ставок правительство получило в отношении продажной цены продуктов государственных монополий и почтово-телеграфных и телефонных тарифов. Это повышение не должно, однако, пре­вышать шестикратных ставок мирного времени (или первоначальных ставок, поскольку данной сбор установлен позже).—-Ст. 13 уполномачивает правитель­ство временно приспособить ставки таможенных пошлин к изменившейся покупательной силе денег. Соответствующие декреты подлежат, однако, 'рати­фикации парламента (ст. 15).
2) Об этой системе ср. G. J. Gignoux в «Revue d'Economie Politique» за 1024 г.,
2 книга, стр. 267 и ел.    t
— 95 —
данного максимума и минимума ставок налога, а при некоторых условиях— даже определение об'екта обложения. Например, закон 2 мая 1855 г. вводит во всех коммунах и в их пользу налог на собак (об'ект обложения) при ми­нимуме оклада в 1 франк и максимуме в 10 франков. Этот закон предоставляет, таким образом, муниципальным советам право установить точные ставки на­лога в указанных пределах. Наконец, закон 1855 г. предусматривает регулиро­вание путем правительственных распоряжений «порядка обложения налогом» (декрет 4 августа 1855 г.).—Еще более примечательные примеры представляют собой законы о коммунальных привратных сборах (октруа): ст. 147 закона от 28 апреля 1816 г. и ст. 138 закона от 5 апреля 1884 ,г. Парламент возлагал на опре­деленных правительственных чиновников установление правил об октруа в каж­дой коммуне: условия обложения (сфера применения, перечисление об'ек-тов обложения), ставок налога, срока действия налога и способа взима­ния. Из примеров недавнего прошлого надо упомянуть закон от 13 августа 1926 г. о предоставлении коммунам и департаментам права вводить пошлины. Этот закон изменил названную ст. 138 закона 1884 г.
Если принять во внимание эту парламентскую практику, то может пока­заться, что приведенная формула конституции 1791 г. совершенно устарела. Я,, однако, этого не думаю. Суды обязаны применять формулу 1791 г. каждый раз,, когда этого требуют обстоятельства. Передача парламентом правительственным органам своих полномочий представляет собой исключительное явление Тексты постановлений парламента о полномочиях, предоставляемых им прави­тельственным органам, должны толковаться ограничительно: условия, при кото­рых эти полномочия могут осуществляться, должны соблюдаться весьма строго.. Следовательно, следует считать незаконным всякий налог, в отношении которого об'ект о б л о ж е н и я, ставки и способ взимания будут определены правительственными органами без точного и специального на то-разрешения парламента или при отсутствии тех обстоятельств, нали­чием которых парламент обусловил осуществление данных им полномочий.
Второй случай: пошлины х).—Те же самые принципы приложимы и к пошлинам. Во французском праве под пошлинами следует понимать сборы, взимаемые в связи с. теми услугами обязательного характера, которые правительственные органы оказывают населению (напр., клеймение мер и весов, санитарные пошлины и т. д.), а равно и сборы, взимаемые при обычном пользовании той или иной частью государственных имуществ (дорожные сборы, оборы за стоянку и т. д.). Под пошлинами следует также понимать обязатель­ные сборы, взимаемые в связи с теми преимуществами, которые получают не­которые лица в результате деятельности органов управления (сборы за моще­ние улиц, за поддержание чистоты на улицах и т. д.).—Парламент должен уча­ствовать в определении тех случаев, при которых необходимо взи­мание пошлин и в установлении ставок, срока действия и усло­вий взимания этих пошлин. Однако, еще чаще, неясели в отношении налогов з собственном смысле, парламентская практика допускает, чтобы законодатель­ные органы предоставляли органам управления установление в порядке специ­альных распоряжений, как об'екта обложения пошлинами, гак и ставок и способа их взимания. Соответствующих примеров так много, что было бы скучно Пере­числять их. Но и здесь полномочия правительственных органов имеют исклю­чительный характер; они должны быть точно формулированы и ограничительна толкуемы.
Третий случай: сборы за необязательные услуги.—Например: плата за обучение в школах, плата за воду, газ и электричество, за проезд в трамваях и- омнибусах и т. д. Правило конституции 1791 г. в данном случае совершенно неприменимо. Ввиду необязательного характера атих услуг, вмешательство пар­ламента здесь не является необходимым.
*) Ср. Jeze, Le Budget, стр. 267 и сд.
— 96   —
Во всех этих трех случаях {налоги, пошлины и сборы) «будут... подвергнуты наказанию, предусмотренному за взятничество, все те представители го­сударственной власти, которые под каким либо видом или предлогом, не имел законных на то оснований, будут освобождать от государственных налогов, сборов и пошли н... Те лица, которые воспользуются подобным освобождением, будут преследоваться, как соучастни­ки» (ст. 126, ч. 2 и 3, закона от 30 апреля 1921 г.).
Б. Получение доходов лутйм jroqyдарственных займов1) должно быть разрешено парламентским законом2). До 1921 г. это правило не имело .своею формального законодательного вы­ражения. Необходимость парламентского (разрешения займов, однако, не оспаривалась, здесь традиция неизменна (ст. 6 финансового закона от 4 августа 1824 г.; ст. 168 ордонанса от 31 мая 1838 г. и ст. 196 декрета о государственной отчетности от 31 мая 1862 г.).
Ог. ;81 финансового закона от 31 декабря 1921 т. определенно запрещает выпуск каких-либо займов без предварительного разрешения парламента: «всякий выпуск какого-либо государственного займа дол­жен производиться только на основании особого закона. Ежегодный финансовый закон разрешает выпуск, и определяет сумму, .род и срок ценных бумаг казначейства, предназначенных для .погашения срочных в течение данного пода, аналогичных бумаг, а также для покрытия дру­гих яужд казначейства. Дополнительные расходы должны произво­диться только на основании закона. Условия и порядок эмиссий уста­навливаются декретом, публикуемым в «Journal Officiel».
Парламент должен установить максимальную сумму выпускаемого
займа, род займа (вечная рента, срочно-погашаемая рента, долгосрочные или
краткосрочные обязательства, боны казначейства) и, наконец, преимущества,
которые будут предоставлены держателям займа. Однако, определение максиму­
ма процента путем закона считается необходимым только в тех случаях, когда
речь идет о вечной или срочно-погашаемой ренте.—Закон, разрешающий выпуск
•займа, предоставляет правительству разработку деталей, как-то: способ выпуска,
публичность подписки, сношения с банками и т. п., выпускной курс, форма бумаг
(на пред'явителя или именные), время выпуска, условия, при которых подписчики
должны будут делать взносы, ценности, принимаемые в уплату при подписке,
и т. д.    !    I
С 1915 г. правительство не придерживалось изложенного правила в отно­
шении бон национальной обороны и внешних займов. Здесь имеется определенное
отступление от закона и очень опасный для народной свободы пре­
цедент.    I    '
Во время политической сумятицы, вызванной финансовым кризисом в июле 1926 г., парламентские установления во Франции оказались сильно дискредити­рованными. Традиционные права парламента в области государственных займов пыли сильно поколеблены. Благодаря довольно спорному толкованию ст. 1, лит. 2, и особенно ст. 6, ч. 11, закона от 7 августа 1926 г.3) (относительно создания кассы по управлению бонами национальной обороны и погашению государственного долга), правительство присвоило себе право эмиссии займов для консоли­дации текучего   долга (этот долг достигал тогда почти 50 миллиардов
*) Jeze, Le Budget, стр.  268 и  ел. См. также G. Jeze, Cours de Science  des finances, 6. изд. 1921 г., Les depenses publiques et les emprunts publics.
2)    В Англии подобное правило содержится в «Petition of Right» 1628 г. Пер­
вый закон об английском банке (Bank Charter Act 1694 г.) запрещает банку со­
вершение каких либо операций с казначейством без специального на то разре­
шения парламента.    /
3)    Об'яснительная записка к проекту бюджета на 1927 г. в К. S. L. Р. за
1926 г. книга 4-я.
— 97 —
■франков).—Если бы это толкование правительства было  принято  парламентом, право выпуска займов фактически перешло бы па долгое время к правительству.
По-моему, толкование, которое правительство придало ст. 1, лит. 2, и ст. 6, ч. 11, закона от 7 августа 1926 г., неверно.
Ст. 1 гласит: «эта касса («Caisse de gestion des bons de la Defence nationale») .должна: 1) обеспечить оплату процентов, погашение и возобновление бон нацио­нальной обороны и 2) использовать доходы табачной монополии впредь до пол­ного погашения упомянутых бон и тех долговых обязательств, на выпуск кото­рых касса уполномочена».—Ст. 6, ч. 11, гласит: «касса может прибегать к ссудам и выпуску обязательств, которые в каждом отдельном случае обеспечиваются до­ходами от табачной монополии».
Корни этих предписаний лежат в отчете комиссии экспертов от 4 июля 1926 г. ]) (стр. 34). Эксперты Предложили создать кассу по управлению бонами национальной обороны, имея в виду придать целевое назначение доходам от табач­ной монополии. Эта касса должна была иметь право возобновлять—по исте­чении срока—упомянутые боны, т.-е. выпускать новые краткосрочные боны. Кроме того касса, в случае превышения требования об оплате бон национальной обороны над их возобновлением, могла временно, до по ступ л они" я дру­гих доходов, добыть себе'средства при помощи краткосрочных зай-м о к, обеспечиваемых в каждом отдельном случае доходами от табачной моно­полии. Эти краткосрочные займы подлежат выпуску в форме краткосроч­ных долговых обязательств (ассигновок—«delegations»—на доходы та­бачной монополии), которые касса могла бы учесть в частных банках и в необхо­димых случаях во Французском банке (Banque de France). Предписание ст. 6, ч. 11, закона 1926 г. просто отражает пожелание экспертов. Здесь и речи нет о праве выпуска помимо парламента займов в целях консо-д [ 1 д а ц и и   текучего   дол г а.
*-' Касса погашения и правительство, однако, очень широко истолковали ч. 11, ст. 6 закона 1926 г. «Касса можот... выпускать долговые обязательства, обеспечи­ваемые в каждом отдельном случае доходами от табачной^ монополии». В об'яс-нитслыюй записке к закону 7 августа 1926 г. и в парламентской речи министра финансов говорится о к о н е о л и д а и и и бон национальной обороны при помощи займов, выпускаемых самой кассой погашения. Однако, текст ст. 1, определяющей задачи кассы, говорит только о возобновлении бон, а-не их консолидации. Сле­дует категорически возражать против столь значительного исключения из основ­ного принципа финансового права. Во всяком случае 16 сентября 1926 г. прави­тельство, 1К) предложению кассы, постановила прибегнуть—в целях консоли­дации всех бон национальной оборон ы—к выпуску погашаем ы х в течение 40 лет долговых обязательств, условия погашения и про-центирования которых являются необычными в истории французского финансо­вого хозяйства. Первый выпуск этого займа размером в_ 3 миллиарда франков имел место между 7 и 15 октября 1926 г.
По-моему, здесь перед нами достойное сожаления нарушение признавае­мого всеми современными крупными государствами и иногда даже включаемого в конституции вполне целесообразного принципа выпуска займов—лишь с согла­сия парламента. Это согласие парламента необходимо даже тогда, если мы при­мем то толкование этого правила, которое ему придает правительство,—что на выпуск займа необходимо согласие и правительства и парламента. Необходимо вернуться к этому правилу, вновь подтвержденному французским законом 1921 г. Последний гласит: «все займы, независимо от их характера, предваритель­но- и в каждом отдельном случае подлежат утвеждению парламента». Без соблюдения этого принципа не может существовать упорядоченного финан­сового хозяйства.
*) Напечатай в R. S. L. F- за 1926 г., кн. 3, стр. 484 и ел. (русск. порев. см. в № 8 «Вестника Финансов» за 1926 г., стр. 158 и ел. Ред.).
Общая теория бюджета.    •
Только парламент вправе разрешить конверсию займа. Он определяет-категорию бумаг и сумму, подлежащую конвертированию, правовое положение-как тех дерасателей займа, которые соглашаются на конверсию, так и тех, кто отказывается от нее, и, в особенности, новую процентную ставку. Выработка де­тальных мероприятий, связанных с конверсией, возлагается парламентом на пра­вительство.
В. Возмездное отчуждение принадлежащих ^го­сударству имущ ее тв1). Для отчуждения движимого иму­щества вовсе не требуется разрешения парламента.
Так, после мировой войны 1914—19 г.г. правительство могло распродавать на миллиарды военные, запасы без получения разрешения парламента на каждую крупную продажу. Здесь мы имеем исключительный случай, обнаруживающий недостаточность упомянутого правила для настоящего времени.
В отношении недвижимого имущества/ следует различать
четыре случая. Участие парламента необходимо: 1) для полной или ча­
стичной продажи определенного недвижимого имущества, если общая
его оценочная стоимость превышает миллион франков (ст. 1 закона от
1 июня 1865 г.); 2) для продажи какой-нибудь части государственных
лесов (ст. 145 закона'ОТ 25 марта 1871 г.); 3) для обмена государ­
ственного имущества. От. 18 закона от 22 ноября—1 декабря 1790 г.
гласит: «все договоры об обмене государственного имущества подлежат
проверке со стороны народных представителей, которые либо утвер­
ждают их, либо отвергают». Следовательно, здесь закон необходим не­
зависимо от стоимости обмениваемого имущества; 4) для возмезд­
ных концессий: ъ принципе вдеоь также, как и для обмена,
необходим закон.      >    '    (
В этой связи следует остановиться на сдаче в аренду недвижимостей. Сдача в аренду государственного недвижимого имущества без участия судебных инстанций («baux amiables») может быть разрешена правительством на срок не свыше 18 лет (ст. 7, § 1 закона от 6 декабря 1897 г.). Для сдачи в аренду на срок свыше 18 лет необходимо согласие парламента (об'яснительная записка к законопроекту от 9 декабря 1896 г. J. 0., Chambre, Documents, стр. 1571).
-Некоторые полагают, что дух закона 1897 г. противоречит тому, чтобы пра­вительство самостоятельно разрешало заключение таких договоров на сдачу в аренду недвижимостей сроком до 18 лет, которые содержат право возобно­вления. Так, по крайней мере, утверждали в 1916 г. по поводу основания «ком­пании красящих веществ». (Ср. доклад Амона в сенате 23 декабря 1916 г., № 470, стр. 67, а также законопроект № 3247 от 3 апреля 1917 г.). Такая точка зрения является спорной, особенно принимая во внимание закон 1897 г.
Без вовмез д но е (отчуждение государственных
имуществ !без О'бщето жди специального разрешения за­
кона запрещается.     '    ]          )      к
Ст. 126 (ч. 2 и 3) закона от 30 апреля 1921 г. карает, как за казнокрад­ство, «всех носителей государственной власти, которые под каким-либо видом и по каким-либо мотивам без законного разрешения произведут безвоз­мездное отчуждение какого-либо предмета из государственных учрежде­ний.—Те, кто воспользуются подобным отчуждением, будут преследоваться, как соучастники».
Г. Организация промышленных предприятий государства, монополии. 'Таю как эти предприятия имеют большое финансово© значение, то участие дарламеята здесь желательно. Это участие становится необходимым, когда данное предприятие моно­полизируется. И действительно, согласно закона от 2/117 мая 1791 г..
*) Ср. Jeze, Le Budget, стр. 270 и ел.    '
— 99 —
во Франции существует свобода торговли и промышленности. Для на­рушения этого принципа необходимо издание парламентом особого за­кона. Путем законов регулируется деятельность монопольных предприя­тий—-почты, телеграфа, телефона и государственных железных дорог. Например, закон от 7 августа 1926 г., ст. 1, изменил порядок эксплоата-ции табачной монополии. Последняя передана государственному учре­ждению, польйующемуся правами юридического лица и финансовой Са­мостоятельностью—«Caisse autonome de gestion des bons de la Defence nationale, d'exploitation industrielle des tabacs et d'amortissement de la Dette publique». (Автономная касса но управлению бонами националь­ной обороны, эксплоатации табачной монополии и погашению государ­ственного долга»). Разумеется, парламент [намечает только основные линии деятельности данной отрасли управления, предоставляя прави­тельству регулировать детали путем декретов или министерских цир-кулярояв.
В Германии, где в остальных сферах финансовой жизни в нормаль­ное время действуют принципы, аналогичные французским, правительство в эпоху сильнейшей инфляции, благодаря т. наз. «Ermachtigungsgesetze» (ср. закон от 13 октября и 8 декабря 1923 г., Reichsgesetzblatt I, стр. 943 и 1179), получило исключительно широкие полномочия. Согласно § 1 первого закона, союзное пра­вительство вправе предпринимать все те мероприятия, «которые оно найдет не­обходимыми и неотложными провести в финансовой, экономической-и социаль­ной области». Этими полномочиями правительство пользовалось неоднократно, па их основании оно в порядке отдельных распоряжений проводило изменения в налоговых законах. (Ср. подробнее Rgbl. за 1923 г., предметный указатель, стр. 18—19—«Ermiichtigungsgesetz»). Согласно декабрьскому закону, правительство перед тем, как издать подобные распоряжения, должно выслушать мненио ко­миссии рейхсрата и рейхстага. На основании 2-го «Ermachtigungsgesetz'a» были изданы: три знаменитых «Steuernotverordnungen», постановлене о самостоятель­ности германских железных дорог и новое положение о государственном долге.
[В СССР законодательные органы принимают участие как в установ­лении источников доходов, так и в периодическом устано­влении доходных поступлений.
Согласно ст. 1 Конституции Союза ССР, ведению его верховных органов подлежат: утверждение единого государственного бюджета Союза ССР; устано­вление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих па образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образованно бюджетов союзных республик (п. «л»); заключение внешних и внутренних займов (п. «д»).
В конституциях союзных республик содержатся аналогичные постановле­ния в отношении республиканских бюдяютов и доходов (ср. ст. 16, п.п. «д» и «е» конституции РСФСР, ст. 11 конституции УССР, ст. 25, п. «г» и ст. 33 конституции БССР, ст. 1 п.п. «г», «д» и «м» конституции ЗСФСР, ст.ст. 31 и 55, п.п. «д» и «е» конституции УзбССР и ст. 21, п.п. «г» и «д» конституции Т€СР).—Ред.].
РаздедП.
Принцип недопустимости целевого закрепления государственных
доходов *).
(«Regie de la non affectation des recettes publiques»). I. Если в настоящее время 'законодательные органы разрешают создание доходного источника в пользу государства, то это делается н е
J) Принцип недопустимости целевого закрепления государственных дохо­дов очень тесло примыкает к другим принципам, с которыми его иногда смеши­вают: к принципу единства бюджета, принципу универсальности бюджета и принципу единства кассы. Между этими принципами существует неоспоримая связь, но все-же они отличны друг от друга.
7*
— 100 —
для того, чтобы использовать поступления от этого источника на по­крытие данного определенного расхода государства. В на­стоящее время считают более предпочтительным проводить разделение только между ©сей совокупностью расходов и всей совокуп­ностью доходов, образовывать ^единый ^фон'д, куда должны стекаться вес государственные доходы и из которого должны изыматься необходимые суммы на покрытие всех государ­ств е н н н ы х расходов, .независима от происхожде­ния этих сум ,м. Другими словами, теперь неоспоримым является принцип недопустимости целевого закрепления го-с у д а р с т в е н н ы х д о х о д о в, н! е д о и у с т и м о о т и с и е ц и а-л и з а ц и и   государе т в е н н н ы х    д о х о д о в.
Этот принцип с большей, или меньшей .степенью определенности
формулирован в преобладающей части стран с благополучным финан­
совым хозяйством: в Англии («Consolidated Fund Act» 1787 г.), Ита­
лии (ст. 43 ватсшга 1884 ir.); Г ер м а ни и (§ 29 ч. jl (положения о irocy-
дарствен'ном бюджете 1922 г, гласит: «все доходы служат средствами
для покрытия совокупных расходов (государства,, поскольку в бюджете
или в особых законах не устанавливается обратное»), Пруссии (§16
закона 1898 г.) и Франции (ст. 162 декрета от 31 мая 1862 г. гласит:
«ежегодный финансовый закон открывает кредиты, необходимые для
покрытия расходов каждого отчетного года; это покрытие про­
исходит при помощи средств, включенных в до­
ходный бюджет». Эта формулировка не совсем ясна, но принцип
недопустимости целевого закрепления государственных доходов нахо­
дится вне сомнений. На этот принцип неоднократно ссылались в пар­
ламенте х) 2).    • ;       '    ',        !
') В об'яопителыюй записке к законопроекту о прямых налогах и налогах, приравненных к прямым (taxes assimillees) на 1893 отчетный год(«1. О. от 10 марта 1892 r.,Chambre,Doc. parl., стр. 366) говорится: «когда под предлогом соответствия между определенными доходами и определенными расходами государства хотят видеть в этих доходах и расходах взаимно балансирующиеся статьи («comptes d'ordre»), то теряют из виду тот верховный принцип, что всякий бюджетный доход, как о в - б ы он не б ы л, относится не к тому или другом у специальному расходу, а к бюджету в целом, .французское государство не должно придавать целевого н а з и а ч е н.и.я н.а-логам. Все государственные доходы, независимо от их про­исхождения, .должны .обслуживать .весь .со в о к у п и ы й .госу­дарственный аппарат». Ср. другие категорические раз'яснеиия в палате депутатов 26 февраля 1910 г. (R. S. L. F. 1910, стр. 84 и ел.), 17 ноября 1910 г. 6 февраля 1911 г. (R. S. L. F. 1911, стр. 83 и ел.).—См. далее мотивы, приведен­ные министром финансов против персонификации (с предоставлением некоторых налогов) управления дорогами: доклад Варенна 27 января 1921 г., Ohambre, Doc. parl. № 2059, стр. 10 и ел. Противоположную точку зрения ем. у Chardon, I/organisation d'une democratie. Les deux forces, 1921, стр. 57 и ел.
з) (В бюджетном праве СССР принцип недопустимости целевого закрепления государственных доходов не получил отчетливой формулировки, но он вполне вос­принят советской бюджетной практикой. Однако, встречаются и отступления от него. Так, поступления от водного сбора в УзССР, ТССР, ЗСФСР, Казанской и Кир­гизской АССР должны быть обращаемы на покрытие расходов, связанных с экспло-атацией водной сети (пол. о водном сборе, СЗ, 1928, № 49, ст. 436); доходы от госу­дарственной монополии на производстве игральных карт поступают на улучшение дела охраны материнства и младенчества (пост. ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г., СЗ, 1928, № 22, ст. 191); целевой квартирный налог идет на нужды строи­тельства рабочих жилищ (СЗ, 1927, М) 16, ст. 172); от налога на сверхприбыль 25"/0 отчисляются на нужды борьбы с детской беспризорностью (СЗ, 1927, № 25, ст. 273); на эту же цель делается надбавка в 12% к акцизу с пива; от военного налога про­изводятся отчисления в пользу еобвва; установлены надбавки на патенты на про­дажу водочных и табачных изделий на мероприятия ВЧК по ликвидации безгра­мотности и т. д.—Ред.).
— 101  —
И. Впрочем, этот принцип не заходит применения к доходам от займов. В •отношении последних современные государства дер­жатся того основного 'пришгаца., что подобные до-ходы подлежат ислюль-. зованию на определенные чрезвыч а* и н ы е и у ж д ы. Осно-ваашем для этого служит то, что заем .представляет .собой но действи­тельный доход, а кассовое поступление. Как правило, обыкновенные, текущие я постоянные расходы и да^ке большая часть чрезвычайных расходов должны покрываться налогами, пошлинами, доходами от до­мен и промынпленных предприятий государства. К ваймам следует при­бегать ю я-оключ,ител!ьных случаях. Заем можно оправдать только на­личием определенных чрезвычайных (расходов (в ча­стности чр!е|з,в ыч!а1йных' расходов на (капитальные затраты) и в о е н н ы м и р а с х о д а. м и во время войны х). Следо­вательно, логически неизбежно, чтобы доход от займа был использовал по своему прямому назначению, чтобы; он был направлен на покрытие тех чрезвычайных расходов, которые оправдывают выпуск займа.
III. Не всегда принцип недопустимости целевого закрепления госу­
дарственных доходов был так неоспорим, как в настоящее время. В те­
чение долгого времени как раз обратное правило—назначения опреде­
ленных доходов на покрытие определенных расходов.—считалось весьма
существенным для хорощего управления финансами. Это щелевое наз­
начение было тем средством, при помощи которого парализовалась расто­
чительность короля н его мриближтных в отношении государствен­
ных доходов2).    ■    .         '
Даже теперь еще можно встретить рецидивы бы|лых нападок на принцип недопустимости целевого навначения государственных дохо­дов 3). Необходимо поэтому тщательно (рассмотреть те мотивы, которые повлекли за собой отказ от принципа целевого закрепления доходов, а также и те, которые говорят в пользу ныне практикуемого противопо­ложного принципа.
Практически .придание доходам целевого закрепления имело или имеет место для достижения одной из следующих основных целей: 1) укрепления государствен ног о кредита, дабы вну­шить определенным категориям кредиторов большее доверие к пла­тежеспособности государства; 2) установления максимума ка­кого ■» л и б о <го с у, д а р с т 'в е> hi в о >г о р а >о х о д а да соответствии с случайными поступлениями от какого-либо доходного источника или ограничения какого-либо дохода размерами какою-либо расхода; 3) навначения какого-либо чрезвычайного дохода для покрытия рас­ходов по проведению особого мероприятия '.более или менее чрезвычай­ного характера, чтобы установить точно издержки но ;этому мероприя­тию; 4) обращения выручки от специально выпускаемого займа исклю­чительно на покрытие какого-либо чрезвычайного расхода 4).
3)    G. Jeze, Le Credit public, стр. 240 и ел.
2) Jeze, be Budget  стр. 287.
s)  См. в частности для   Франции,   палата   депутатов,   26   февраля   1910 г. R. S. L. Р. 1910, стр. 84 и ел.), 17 ноября 1910 г. (R. S. L. Р.  1911, стр. 83 и ел:):
4)    Не следует усматривать целевого закрепления доводов там, где ставки
нового сбора определяются с таким расчетом, чтобы поступление от него были-
Г>ы равиы какому либо новому расходу (это  имеет место в. отношении многих
пошлин в собственном смысле; с:р. Theorie des taxes в R. S. L. P. 1011 г., стр. 84
и ел.).—Точно также ие представляет собой целевого закрепления доходов про­
стое сопоставление эксплуатационных доходов какой либо отрасли управления
с ее расходами, если в виде исключения соответствующие доходы не пред­
назначены специально для покрытия соответствующих расходов. Целесообразно-
ли сопоставить в бюджете   определенные   доходы   и   расходы   тем   отраслям
государственного   управления,   в   которых   они   возникли — это   вопрос,   тесяэ
связанный с занимающим нас вопросом, но не совпадающий с ним, это прежде
— 102 —
В первых двух случаях целевое закрепление доходов яоаит дли­тельный характер, в двух последних случаях оно но существу является временным.
i§ 1. Деловое: в'акр еп леиие доходов .за (опреде-ло.нными категориями кредиторов (Государства в целях   укрепления  государственного кредита,
Такого рода 'закрепление производится двояким образом: 1) непо­средственное вакрепление определенных доходов за кредиторами, кото­рые сами их будут взимать и покрывать ими причитающиеся им суммы; 2) Образование особою фонда, питаемого закрепленными sa ним опре­деленными- доходами. Наиболее часто практикуется второй способ. Этим фондом заведует либо государственные органы, либо представители кре­диторов, либо тс и другие совместно.
В прежние времена во всех странах практиковалось полное или .ча­
стичное присвоение целевого назначения какому-нибудь доходному
источнику, 'преимуществ о ни о для покрытия определенной 'кате­
гории государственных расходов1).    !
Еще и теперь в некоторых государствах (Турция, Греция, Египет, прежде Сербия и т. д.) 2) практикуется полное или частичное закрепление поступлений от определенных налогов для уплаты процентов и погашения государственного долга. Здесь это целевое закрепление заключается в том, что креди­торы государства—держатели займа—получают преимущество по сравнению с другими 'кредиторами: им предоставляют особое обеспечение—преимущественное право на поступления от данного государствшюго дохода. Преследуемая при этом цель сводится к тому, чтобы облегчить проведение займа и сделать , его условия менее обременительными для государства.
В настоящее время всеми признается, что подобного рода специа­лизация доходов влечет за собой много неудобств; самое важное из них заключается 'в том, что она ведет к у м а л е н и ю политической независимости государства.
Прежде всего возможно, что в какой-либо данный момент государственные органы найдут необходимым провести финансовую реформу, реорганизовать, упразднить или сократить тот доходный источник, поступлениям от которого присвоено целевое назначение. Последнее, однако, влечет га собой много значи­тельных неудобств как с правовой, так и с политической точки зрения. Если даже допустить, что эта реорганизация с правовой точки зрения закономерна; то с политической точки зрения очень трудно осуществить ее. Окажется полез­ным или необходимым вступить в переговоры с представителями кредиторов в
всего вопрос о'классификации доходов и расходов.—Наоборот, юридическая персонификация какой-либо отрасли государственного управления пред­ставляет собой максимально возможное целевое закрепление доходов. Подобную персонификацию мы имеем тогда, когда законодатель создает для какой либо отрасли управления .особое имущество с раздельными от государства самостоя­тельными доходными рессурсами. Таким путем связанные доходные рессурсы перестают быть государственными доходами, превращаясь в доходы вновь соз­данного юридического лица. Подробнее об этом см. дальше (стр. 115  и ел.).
*) G. Jeze, Cours de Sc. des finances, 6 изд. 1921 г., Les Depenses publiques, le' Credit public, стр. 220 и ел.
2) Об организационных .мероприятиях в целях достижения на прак­тике закрепления доходов в Турции, Греции, Египте и Сербии ср. A. Wuarin, Essai sur les emprunts d'Etat, Paris 1907, стр. 174 и ел.; Jeze, Cours des finances 6 изд. 1921 г., Depenses et Credit public, стр. 319 и ел. 6 изд. HI, 1925 г.; La technique du credit public, стр. 409 и ел.
— 103 —
целях получения их согласия х). Если даже допустить, что с юридической точки зрения это согласие является ненужным, то получить его необходимо по полити­ческим соображениям; в противном случае у кредиторов создается впечатление, что авторитарно проведенная реформа является нарушением взятых на себя го­сударством обязательств, что по существу -может нанести государственному кре-' диту значительный ущерб. !
С другой (стороны, щелевое «закрепление доходов лишь тогда имеет для кредиторов практическую ценность и лишь тогда может внушить им действительное доверие, когда оно строго 'Соблюдается правитель­ством, обещавшим его. Но для этого требуется какая-то гарантия, особая организация с соответствующими наблюдательными органами.. Каковы могут быть эти наблюдающие органы? Если ото будут служащие госу­дарства/—должника, то не приходится-ли опасаться того, что кредиторы не будут имет действительной гарантии или сочтут, что таковая отсут­ствует? Если ж© это (будут представители кредиторов, то не будет-ли это посторонним вмешательством и государственное управление, трудно согласуемым о современными политическими идеями? Вмешательство представителей кредиторов, в частности илостранных кредиторов, обле­ченных правом ограничить правительство в его распоряжении государ ственными доходами,4 представляет собой недопустимое нарушение по­литической независимости, которому современное государство подчи­няется только в результате принуждения и насилия. Закрепление до­ходов в целях удовлетворения определенных привилегированных кре­диторов является унизительным разрешением вопроса для того госу­дарства, которое идет на это; оно—неопровержимое доказательство пло­хого состояния финансов данной страны; это положение, с которым ми­рится только государство с расстроенными финансами, лишенное солид­ного государственного кредита.
Наконец, преимущественное закрепление доходов за определен­ными кредиторами проводит такое разграничение между отдельными ка­тегориями государственного долга, которое в настоящее время не может быть оправдано. При таком закреплении государственные долги полу­чают неодинаковую степень обязательности; та часть их, которая имеет специальную гарантию, будет погашена наверняка,, в частности, долги ло государственным займам; в отношении же остальной части долга государственные органы оставляют себе известную свободу действия.— Все это совершенно противоречит современным воззрениям. В настоя­щее время основным принципом является то, что вое государственные долги, независимо от их характера или происхождения, священны, и поэтому они все подлежат погашению ■полностью и без промедления. Обязательства государства одинаковы во всех случаях. Для отдельных групп кредиторов не должно существовать никаких преимуществ, ни­каких привилегий. Все государственные расходы имеют в своей основе выполнение органами управления 'задач, общественная полез­ность которых обсуждена и признана. Следует подчеркнуть, что это ра­венство кредиторов является основой государственного кредита. Уве­ренность всех кредиторов 'без исключения в том, чао уплата too. дол­гам будет происходить регулярно* и без отсрочек или урезок, является существенным фактором государственного кредита.
*) Ярдой иллюстрацией вышесказанного является разногласие, возникшее между германским правительством и комиссаром по заложенным доходам по во­просу об отсрочке повышения акциза с пива. Об этом ср. P. Neumark. Die Berichte •des Generalagenten und der Reparationskomissare в «Deutsche Wirtschaftszeitung» за 22 июля 1926 г., стр. 664—65.
—  104 —
Имеются еще и другие, сравнительно второстепенные, аргументы против
закрепления доходов за определенными кредиторами. Этими аргументами также-
не следует пренебрегать. Закрепление доходов за определенными кредиторами
государства имеет го крупное неудобство, что оно приводит к задержке плате­
жей. С одной стороны может случиться, что лостулления от этих доходных
источников еще но будут собраны к тому моменту, когда должен быть произве­
ден соответствующий расход; приходится в таком случае ждать, пока эти сред­
ства будут собраны. С другой стороны излишек дохода, оставшийся поело
погашения соответствующих долгов, остается неиспользованным, так как не мо
жет служить для погашения других долгов. Все это приводит к плачевному для
государственного кредита результату: часть долгов остается неоплаченной в то-
время, когда в кассах государства имеется достаточно средств для погашения
всех его обязательств. Наконец, закрепление доходов приводит к возникновению
отдельных, независимых касс с отдельной бухгалтерией, что затрудняет
контроль.    '■    I
Для государств с здоровыми финансами (Англия, Бельгия, С. III. Сев. Америки, Италия и т. д.) и в особенности для Франции проблема закрепления определенных доходов за. кредиторами государств* в на­стоящее время представляет лишь исторический интерес *). Бели в преж­ние времена закрепление доходов практиковалось во всех госу­дарствах, то теперь к этому приему прибегают только в го­сударствах € плохими финансами.—Мировая 'война 1914—18 г.г. значи­тельно увеличила; число последних. Представляется поэтому шроят-ным, что закрепление доходов, как гарантия но займам, будет теперь. практиковаться гораздо .чаще, чем ото имело место в начале XX века5).
Во   Франции  целевое   закрепление   (залог)  доходов  произошло  в  силу закона от 7 августа 1920 г. о создании кассы погашения. В щелях управления -бо­нами  национальной  защиты и  погашения их кассе предоставлены  следующие доходные  источники:   доходы  от табачной  монополии,  наследственный  налог-(ст. 19 закона от 3 августа 1926 г.) и дополнительный чрезвычайный 7% налог на первый безвозмездный переход поземельной собственности (ст. 18 закона от-3 августа 1926 г.).
Для того .чтобы оформить закрепление этих доходных источников за кассой, конституционный закон от 10 августа 192G г. о создании авто­номной кассы погашения бон национальной обороны постановил: «Впредь до полного погашения бон национальной обороны и долговых
') Ср. Jeze, Le Budget, стр. 291 и ел.—Для Т у р ц и и, Е г и и та, Г р е ц и и и Сербии см. Jeze, 1>е Budget, стр. 301 и ел.; Wijarin, Theorie rut leS emprunts (i'Etat, 1907.
-) Как известно, согласно действующей на основе плана Дауэса системе . германских репарационных платежей, доходы Германии от таможенных пошлин,, водочной монополии и акцизов слива, табака и сахара за ложе ны: яти доходы в частности служат гарантией платежей по репарационному займу. (Последний был реализован в конце 1024 г. на сумму в 800 млн. марок, из коих на. долю Англии падает 24,1%, Франции 6,0%, С.-Ш. Америки 50,0% и остальных стран— 19,9% Ред.). См. в особенности приложение 1 к заключительному лондонскому протоколу, па который ссылается § 1 закона от 30 августа 1924 г. относительно проведения в жизнь постановлений лондонской конференции. (Reichsgsetzblatt II ' стр. 289 и ел.). Ср. также G. Jeze, La technique du credit public, стр. 435 и гл.— Подобным образом в А в с т р и и заложены доходы от таможенных пошлин и та­бачной монополии, а в Венгрии — доходы от табачной и соляной .монополий,, та-моженных пошлин и акциза с сахара—в целях обеспечения платежей по зай­мам, предоставлепым Австрии (1923 г.) и Венгрии (1924 г.) Литой Наций. Ср. Wittschieben, Die allgemeine Rechtsgrundlagen des Osterreichischen Finanzwesens, Graz,. 1926, стр. 234 и ел. И 288 и ел.; «Der t'inanzieile Wiederaufbau Ungarns», Erganzungsheft zur Monatsbericht iiber die Tiitigkeit des Volkerbundes, Mai 1924; O. Jeze, цит. соч.. стр. 431 и ел.
— 105 —
обязательств, которое возьмет на себя сама касса, за последней закре­пляются: 1) чистый доход от табачной монополии; 2) доход от дополни­тельного чрезвычайного налога на первый переход имутцеств, доход от наследственного налога и добровольные взносы («contributions volontaires»).—Конституционный зачсон от 10 августа 1926 г. не захотел, однако, непременно связать парламент. Этот закон устанавливает, что «поступления от перечисленных выше -доходных источников в т е-ч а н и е первого отчетного' года, следующего за о п у-бляковаиивм настоящего (закона, 'Образуют ежегод­ную минимальную дотацию кассе погашения. Бели в и о-следствии сумма |этих поступлений будет ниже этого минимума, то соответствующая разница подлежит возме­щению кассе из бюджета:». Отсюда следует, что парламент может сво­бодно изменять ставки вакреилетаных налогов при, условии, |Что, в ре­зультате либо общая 'сумма поступлений этих .налогов не будет ниже установленной суммы, либо в бюджет будет включен- кредит в качестве дополнительной дотация кассе. Естественно, что в вопросе о соблюде­нии обязательств, вытекающих из вакрепления .доходов, приходится це­ликом полагаться на парламент. 'Держатели займов не обладают ю р и-дическими средствами для того, чтобы заставить 'соблюдать эти обя­зательства. Последние, следовательно, могут быть, 'отменены или видо­изменены новым конституционным законом *). Такой закон не нарушит каких-либо правовых обязательств по отношению к держателям бон.
§2. Целевое закрепление доходов в интересах
ограничения размера какого-либо расхода или
дохода.    1    i    ■     i       (
Путем закрепления поступлений от определенного доходного источ­ника эа каким-либо расходом «стремятся достичь одной из следующих целей: 1) установить максимум' расхода; 2) установить максимум дохода.
I. Косвенное установление максимума кредита н а к а1 ,к о й - л и б о ip а с х о д. Вместо того, чтобы ассигновать на по­крытие какого-нибудь расхода кредит в определенном размере, можно, не 'фиксируя суммы ее, установить, что этот расход подлежит покры­тию яоетупленйяш! от того или иного доходного источника или опре­деленным процентом от поступлений какого-либо дохода. Это имеет место при субвенциях. Если нежелательно, чтобы бюджет был об­ременен слишком -большим расходом или чтобы данный расход фигу рировал в нем в полной мере, то против соответствующей расходной статьи бюджета делается пометка «для памяти» («memoire», по герман­ской терминологии—«Leertitel») или же данный расход вовсе не вклю­чается в бюджет.
Во Ф •р а п ц и и наиболее ярким примером является назначение поступле­ний от налога .на тотализатор на благотворительные цели та на работы по прове­дению питьевой воды (законы от 2 июня 1891 г., 3 марта 1903 г. и 17 августа 1919 г., ст. 30) -).
') О целевом закреплении доходов icp. Jeze, La Technique <lu Credit public, стр. 327 и ел. -И 409 и ел.
") Примерами из английской бюджетной практики являются: до 1907 г.—«assigned revenues» в «Local Taxation Account» (См. Jeze, Ье Budget, стр. 310' и ел.; S. Watson .Grice, National and Local Finance. 1910, стр. 81 и. ел.)-«Road improvement fund», созданный в 1910 г. из налога па употребляемый авто­мобилями бензин и на разрешения на право езды на автомобилях .и предназначен­ный на улучшение дорог.
—  106 —
Другим примером из французской практики является отчисление 5% •с заключаемых морским министерством сделок на нужды пенсионной кассы мо­ряков *).
Косвенное ограничение кредита .связано с очевид­ными опасностями. Расход может быть сокрыт, если в расходный бюд­жет не включается кредит на покрытие расхода посредством закре­пленного за последним: дохода. Еслн-же кредит включается в бюджет с пометкой «для памяти», то остаются неясными размеры утвержден­ного расхода. В таком случае мы имеем нарушение принципа гласности в отношении финансовых вопросов. Если данная отрасль государствен­ного управления признается полезной, то нечего , бояться пре­доставить ей те кредиты, которые признаются необходимыми. И это следует делать не тайно, а совершенно открыто. С другой стороны, един­ственное средство правильно оценить утверждаемый расход—это знать его точную сумму. Связывая расход с более или менее колеблющимся доходом, государственные органы «е должны ослаблять своего внима­ния и строго исследовать полезность этого расхода.
В действительности во Франц и и целевое закрепление доходов, как например, налога на тотализатор, служит -иногда на покрытие рас­ходов сомнительной полезности. Нередко эти доходы идут на образо­вание выборных фондов, используемых политическими друзьями пра­вительства. Здесь кроется источник расточительного отношения к народ­ным деньгам 2).
В пользу целевого закрепления доходов выдвигают довод о том, что оно предохраняет казначейство от излишних расходов. При помощи подобного за­крепления часто удается разрешить какой-либо расход в меньшем размере, нежели это по политическим соображениям возможно при непосред ственном ассигновании кредита. Этот довод исходит из того, -что у государст.вен-хюй власти нет мужества открыто отклонить некоторые кредиты сомнительной полезности. Закрепление доходов приводит, наконец, к установлению двух групп доходов и расходов: доходов, предназначенных для оплаты необходимых расходов, и доходов, предназначенных для оплаты спорных расходов. Это не­допустимо. Законными расходами являются только необходимые расходы. По­лезность расхода всегда относительна. Чтобы судить о степени полезности расхода нужно точно знать наивысшую сумму, в которой он утверждается^ поело сравнения его с другими расходами. Следовательно, целевое закрепление дохо­дов' ведет к ослаблению контроля и серьезным злоупотреблениям.
И. Косвенное ограничение максимума дохода. В тех странах, где доходы устанавливаются парламентом и где незави-
1)    Ср. отчет счетной палаты за 1910 г. в R. S. L. F. 1912, стр.- 689 и ел.
2)    Отчет экспертов  от 3 июля   1926 г. (приложение  № 4 к главе IV) содержит
данные о поступлениях с налога на тотализатор и азартные игры. Налог  на азарт­
ные игры дал (в миллионах франков:)
1907—2,1    1912— 8,3    1921—39,4
1908-4,3    1913—8,0    1922-32,5
1909—5,6    1914- 4,2    1923-48,0
1910—6,6    1919- 4,3    1924-67,8
1911—7,3    1920—17,7    1925-85,5
Аналогично развивались поступления с налога на тотализатор. Отчет экспертов при этом высказывается против целевого выделения доходов: «необхо­димо пересмотреть существующий порядок: все выделенные из бюджета доходы подлежат возвращению казначейству. Те учреждения, которые получают целевые отчисления из государственных средств, должны подлежать контролю министра финансов и парламента».
— 107 —
симость последнего является основным конституционным принципом, целевое закрепление доходов недопустимо, поскольку оно косвенно ограничивает максимум дохода.
Напротив, оно вполне приемлемо в области мести ы х финансов. Вполне разумно то, что органический закон о местном управлении (в провинциях, ком­мунах и т. д.) после исчерпывающего перечисления тех 'источников дохода, к. которым местные органы имеют право прибегать, и тех расходов, которые на них возложены, ограничивает также финансовые полномочия втих органов, уста­навливая, что поступления от того или иного доходного источника должны быть обращены исключительно на покрытие той или иной гру.ппы местных расходов. Это целевое закрепление доходов защищает налогоплательщиков от расточительности местных 'властей. Подобный институт специальных фондов значительно стесняет местную власть. Это целевое закрепление имеет также большое правовое значение, если для того, чтобы обеспечить его соблюдение, закон разрешает вмешательство государственных органов. Еще большее право­вое значение закрепление доходов имеет тогда, когда законодатель ставит соблю­дение его условием правомерности взимания соответствующего сбора и когда налогоплательщик имеет право протестовать перед судебными органами в случае нарушения этого условия-г).
В положительном финансовом законодатель­стве целевое закрепление доходов прежде 2) практиковалось с целью ограничения расходов или доходов. В настоящее время подобное закре­пление в государственном бюджете редко встречается 3). Наоборот, в местном финансовом хозяйстве оно встречается часто.
§3. Целевое (закрепление чрезвычайного дохо-д а  н а  и у ж д ы  о и р е д е л е н н о и  о л е р а ц и и4).
Следует различать два, основных случая подобного закрепления: 1) в нормальное время, 2) во время кризисов.
I.
I. В нормальное время иногда производится целевое за-кредление поступлений от чрезвычайного доходного источника на нужды определенной (Операции. «Закрепляются, например, поступления от про­дажи того или иного имущества в целях покрытия расходов, вызывае­мых проведением общественных работ, 'обновлением или образованием заново военных запасов или погашением военных расходов. Таким путем создается специальный счет, имеющий в своей доходной части поступления от реализации имуществ, а в расходной—(платежи по со­ответствующей операции.
Такие специальные 'счета во Франции называются еще «services speciaux du Tresor»; здесь речь идет только о видоизменении
') Относительно применения этой идеи ср. Jezp, Les Affectations do recettes dans les finances locales в R. S. L. -F-., 1910, стр. 436 и ел.
2) iBo Франц и и при старом режиме специализация доходов практико­валась весьма часто, как средство для обеспечения бюджета от непосильных ра­сходов. В ней усматривали существеннное условие для правильного ведения финансового хозяйства. Ср. Jeze, Le Budget, стр. 305 и ел-
s) О Франции, А н г л и и, С. ш. Сев. Америки иПруссии ср. Леке, Гл Budget, стр. 309 и ел. О Турции и произведенной там законом 24 мая 1910 г. реформе см. в R. S. L. F., 1910, стр. 625 и ел.
4) Заем с моей точки зрения не является чрезвычайным доходам; вопрос о целевом закреплении поступлений от 'займов является предметом особого пара­графа (см. дальше стр.  112).
— 108  —
специального счета.в ишрл.ом смысле1)- Впрочем, сяедиа ль ные счета находят себе применение и в других случаях (см. ниже).
II. Сторонники этих счетов считают их (безвредными. Это, но .их мнению, простые 'бухгалтерские записи, единственная цель которых за­ключается в том, чтобы указать н а з н а ч е н и е данного чрезвычай­ного дохода
По моему мнению, опасность целевого закрепления доходов, ка.к и «гениальных счетов, заключается в том, что они ослабляют контроль парламента над соответствующими расходами, умаляют гласность та­ких сепаратных от бюдяйета операций, усложняют отчетность по этим операциям и тем самым затемняют их результаты и, наконец, часто за­трудняют работу государственного казначейства.
Расход, покрытый с помощью закрепленного за ним чрезвычайного дохода и включенный в специальный счет, но подвергается проверке и обсуждению од­новременно с другими расходами; и в сравнительном с лими разрезе; это является необходимым следствием того факта, что данному расходу присвоен специаль­ный доход. Тем самым расход рассматривается только с 'принципиальной сторо­ны; в отношении же размера расхода — являющегося чрезвычайно существенным обстоятельством—контроль менее обстоятелен. Здесь считают себя вполне удо­влетворенными, если только расход не превысит предположенной суммы посту­плений от закрепленного за ним дохода. Опасность для казначейства /особенно велика тогда, когда закрепленный доход не представляет собой уже реализован­ный доход или такой, размеры которого могут быть заранее точно определены, а доход, реализуемый в более или менее близком будущем, доход, поступление которого также гадательно, как и ело размеры, как напр., поступления от про­дажи нмущеетв, возвраты но 'долговым обязательствам и т. д. Если по какой-либо причине закрепленный доход не поступает вовсе пли поступает в меньшем, нежели предположено, размере, то специальный счет перестает быть.счетом ис­пользования данного дохода. Но так как данный расход уже предпринят, он под­лежит погашению из общих средств казначейства. Тем самым ослабляется эла­стичность казначейства. По прошествии некоторого более или менее длитель­ного .промежутка времени выясняется, что закрепленный доход не может быть реализован в предположенном размере. Тогда приходится изыскивать другие доходные рессурсы лубо путем дальнейшего применения принципа целевого закрепления доходов (закреплением нового дохода для ликвидации специаль­ного счета), либо путем перехода к принципу недопустимости целевого закреп­ления доходов (отнесением дебетового сальдо специального счета к общему рас­ходному бюджету). Обыкновенно избирают второй путь. В этом лучшее доказа­тельство того, что правильнее было бы именно с этого и начинать.
Наиболее покаватеушной в этом отношении является история спе­циализации предположенных поступлений от чрезвычайных доходов с помощью специальных, счетов во Фра н ц и и. К этим -спе­циальных счетам много раз прибегали вплоть до последнего времени. Принимались энергичные меры, для того, чтобы Ьллретать их и вер­нуться к принципу недопустимости целевого закрепления доходов 2). Тем не менее еще до сих пор некоторые министры, желающие во чтобы-то ни стало добиться внешнего бюджетного равновесия, хотя-бы в ущерб правдивости и 'ясности, высказываются в пользу ©того приема.
3) О специальных счетах см. крайне интересный доклад депутата Луи Ма­рена от 28 июня 1918 г. по вопросу о специальном счете на нужды снабжения населения продовольствием, № 4802; см. также проекты бюджета на 1920 и 1921 г.г. См. .ниже—о принципе  единства  бюджета.
2) По этому вопросу ср. R. Poincare, Expose des motifs du projet de budget de l'exercice 1907 (26 июня 1906), Chambre des deputes, Documents, annexse, № 141; U..Jeze, Histoire du Principe de Г Unite bndgetaire en France depnis 1870 в R. S. L. F., 1906, стр. 621 и ел.
— 109 —
В качестве примеров целевого закрепления доходов в форме.специальных
счетов можно привести': 1-) специальный счет морского министерства (специаль­
ное ■закрепление за морским ведомством поступлений от продажи принадлежа­
щих ему негодных материалов,- см. ст. 39 закона от 26 декабря 1890 г.); 2) спе­
циальный счет на покрытие расходов по перевооружению армии (закон 17 фев­
раля 1898 г. и закон 30 декабря 1900 г., ст. 7) с обращением на этот счет поступ­
лений- от продажи недвижимого имущества и в частности фортификационных
сооружений Парижа. Эти расходы были произведены (196 млн. фр.) и оплачены
с помощью займов (краткосрочных обязательств), так как ликвидация закреплен­
ного за этим счетом имущества, дала всего 1,2 млн. р.; 3) специальный счет на
покрытие расходов оккупационных войск в Китае (зак. 6 декабря 1901 г. и зак.
17 августа 1906 г., ст. 21 *).    ;
■III. Особое место должно быть отведено целевому закре­плению взносов третьих лиц—«fonds de concours» (см. ниже). Подобное закрепление имеет полное оправдание.
И.
I. Во время кризисов, например, во время войны или в /послевоен­
ное время, может 'случиться, что государство оказывается вынужден­
ным временно заняться снабжением населения воякою рода продук­
тами: хлебом, мясом, сахаром, керосином, углем, шерстью, кожей и т. п.
или же изготовлением и продажей некоторых товаров: одежды, обуви
и т. д. Это именно и происходило во. время мировой войны 1914—18 т.г.
во всех воевавших и в некоторых нейтральных странах. Невозможно,
конечно, включать в бюджет все доходы и расходы по соответствующим
операциям. Вполне допустимо закреплять поступления от продажи ука­
занных товаров aaf расходами .государства по снабжению страны. Тре­
буется весьма тщательный контроль над этими операциями: в действи­
тельности очень редко бывает так, что подобного рода доходы и расходы
балансируются; чаще всего наблюдается перевес последних над пер­
выми, который приходится покрывать при помощи налогов тотчас-же
или впоследствии (займы }. В случае-жю превышения доходов над рас­
ходами приходится опасаться .расточительства я неоправданных расжо-
. дов. Впрочем, весьма трудно провести действительный контроль над
этими операциями- не только вследствие общего беспорядка, царящего
в военное время, но и вследствие, случайного подбора и вытекающей ,
•отсюда нек-омлетентностя персонала, обслуживающего дело снабжения.
Приходится радоваться тогда, когда удается избежать слишком многих
хищений 2). Подобного рода операции государства по снажению насе­
ления продовольствием часто представляют большую опасность, для го­
сударственных финансов. Они оправдываются одной только необходи­
мостью; всегда можно ожидать от них плачевных финансовых резуль­
татов.    .    ■ .
Во Франции еакрепление доходов за управлением продоволь­ствия («service du ravitaillement») в целях покрытия его расходов во время войны 1914—18 г.г. проводилось через специальный счет, назы­вавшийся «compte special du ravitaillement» я).
*) Подробную историю некоторых из я тих специальных счетов см. Jftze, Le Budget, стр. 315 и ел.
2) Об этих злоупотреблениях см. доклад де-Кастеллана от имени комиссии по реквизиции ширтЕгых напитков (рома) и прения в палате депутатов во втором заседании от 16 февраля 1921 г. (J. О., Debats, стр. 604 и ел.).—О компетент­ности и честности случайно подобранного персонала ер. также речь Е. Брусса, бывшего помощника уполномоченного по продаже военных запасов в первом за­седании палаты депутатов от 15 февраля 1921 г. {■!. О.. Ch.. Debats, стр. 525 и ел.).
3!) Ср. отчет Марена. Chambre, 28 июня 1918 г., № 4802, стр. 135 и ел. 141 и-ел., 500 и ел.
— 110 —
II. История ;этого счета показывает вою трудность организации действительного контроля над спещгяльяымн счетами.
За. вышеупомянутым счетом, созданным законом 16 октября 1915 г., для
проведения операций по закупке и продаже управлением продовольствия зерна
и м у к и в целях снабжения гражданского населения, путем открытия бюджетного
кредита было закреплено 120 миллионов франков в виде оборотного фонда. С са­
мого начала организации управления продовольствия было установлено, что по со­
циально-политическим соображениям зерно и мука будут продаваться с убыт­
ком (т. наз. хлебная политика); убытки подлежали покрытию из средств ука­
занного фонда. В дебет специального счета снабжения продовольствием
(«compte special du ravitaillement») относились расходы по покупке зерна и муки,
накладные расходы по транспорту, управлению и т. п., в кредит—оборот­
ный фонд и выручка от продажи этих продуктов (ст. <5 закона от 16 октября
1915 г.). I    >
Позднее государство взяло на себя заботу о снабжении гражданского на­селения и другими продуктами питания и товарами: сахаром, кофе, нефтью, нефтепродуктами, искусственным удобрением, серой, медным купоросом (закон 20 апреля 1916 г.), маслом, сыром, жмыхами (закон 30 октября 1916 г.), жирами, рисом, медом, муаными продуктами, мясом, рыбными консервами, неалкбголь-ными напитками и фуражем (закон 4 апреля 1918 г.).
В специальном счете снабжения продовольствием была открыта вторая часть для этих разнообразных продуктов. В дебет второй части счета относились расходы по покупке последних и накладные расходы, в кре­дит—оборотный фонд первой части счета (зерно и мука) и выручка от про­дажи этих разнообразных продуктов.
Оборотный фонд не выходил за пределы фиксированных 120 млн. франков. Так как затянувшаяся война вызвала значительный под'ем покупной цены зерна, а продажная цена последнего правительством не менялась, то этот фонд быстро иссяк. Специальный счет снабжения продовольствием в своей первой части (зерно и мука) показывал огромный дефицит (на 31 марта 1918 г. — около мил­лиарда франков). Напротив, операции с остальными продуктами дали превы­шение доходов, составившее, напр., для сахара, 43 млн. фр. на 31 июня 1917 г.
Создавая в 1915 г. специальный счет снабжения продовольствием, парла­мент попытался организовать контроль над его операциями. Прежде всего ст. 7 закона от 16 октября 1915 г. постановляет, что сумма принимаемых на себя государством расходов по покупке зерна и муки за границей, в том числе и накладные расходы, не должна превышать 209 миллионов франков; в каждый данный момент сумма неоплаченных расходов не должна превышать 209 млн. фр. независимо от того, сколько выручено правительством от продажи этого зерна и муки. Кроме того, согласно закона от 16 октября 1915 г., в конце каждого квар­тала министру финансов должен представляться кассовый отчет с указанием прибылей или убытков. Наконец, расходы по специальному счету снабжения • продовольствием подлежат предварительному контролю (т. наз. «le controle des depenses engagees») на обычных основаниях.
Фактически в середине 1917 г. парламент установил, что квартальные от­четы никогда не составлялись и что существовали лишь два общих баланса, один на 31 июля 1916 г., другой — на 31 декбря 1916 г. С другой стороны, данные этих балансов ясно показывали, что сумма принятых па себя государством рас­ходов далеко превышала предусмотренные в 1915 г. 209 млн. фр. Между тем, в парламепт ни разу не поступало требования об открытии кредита на покрытие убытков и увеличении оборотного фонда. Выяснилось, наконец, что предвари­тельный контроль никогда не применялся.
В ответ па энергичный и неоднократный протест финансовой комиссии се-
— Ill —
ь
пата, поддержанный бюджетной комиссией палаты депутатов 1), правительство 5 октября 1917 г. представило законопроект (№ 3832) об усилении контроля над специальным счетом снабжения продовольствием. После многочисленных изме­нений законопроект был принят (закон от 30 сентября 1919 г.). Этот закон (ст. 14, 15 и 16) обязывает правительство представить в кратчайший срок отчет о состоя­нии специального счета на 30 июня и 31 декабря 1919 г. и устанавливает следую­щие мероприятия в отношении контроля этого счета: к концу казкдого полугодия министр, ведающий продовольственным делом, должен представить общий обзор о состоянии счета, позволяющий судить о прибылях или убытках; к этому обзору прилагается детализованный отчет о положении дел. Весь этот материал пере­дается министру финансов, который в свою очередь передает его в финансовые комиссии парламента не позже, чем через три месяца по истечении отчетного полугодия, с приложением к этому материалу, в случае надобности, законопро­екта об открытии кредита, необходимого для покрытия дефицита по специаль­ному счету. Кроме того, под наблюдением министра продовольствия учреждается особый контрольно-наблюдательный орган для поверки документальной отчет­ности на месте производства операций, имеющих отношение к тем доходам и расходам, которые включаются в специальный счет снабжения, в частности, для наблюдения с финансовой и экономической точки зрения за операциями но рекви­зиции, покупке, приемке, ссыпке, хранению на складах, переработке, перевозке, распределению и вообще за всем тем, что касается операций органов снабжения сырьем и предметами проводольствия.
Закон 9 августа 1920 г. о снабжении населения хлебом предписывал закры­тие специального счета снабжения и включение в общий бюджет тех доходов и расходов по снабжению населения, которые не могли быть проведены по этому счету к моменту его закрытия (ст. 7) 2).
Опыт со специальным счетом снабжения продовольствием во время войны 1914—18 г.г. показывает, как трудно провести действительный контроль над опе­рациями подобного рода специальных счетов во время кризиса.
III. После окончания войны были открыты и другие специальные счета*
аналогичные по своему характеру специальному счету снабжения продоволь­
ствием: :    '
Так, закон 9 августа 1920 г. о снабжении населения хлебом постановляет,, что в период от 15 августа 1920 г. до 15 августа 1921 г. снабжение населения будет происходить на основе вольной покупки правительством зерна и т. п. продуктов и предписывает открытие в казначействе специального счета исклю­чительно для проведения всех доходных и расходных операций, необходимых для осуществления этого снабжения (ст. 6). '
Была предусмотрена новая система постоянного законодательного-
контроля, аналогичная системе контроля над государственным бюджетом. Дру­
гими словами, парламент должен утверждать как кредиты по этому специаль­
ному счету, так и соответствующие доходные исчисления по нему. Так как этот
открытый казначейством специальный счет неизбежно должен балансироваться
с дефицитом, то разница между доходными и расходными предположениями по­
этому счету подлежит включению в общий бюджет в виде особого кредита по
смете минист-ерства торговли под названием «субсидия государства на
нужды снабжения населения продовольствием». Этот счет — вре­
менный— в течение первою квартала после своего закрытия (31 декабря 1921 г.)
подлежит представлению на утверждение парламента. Предписания относительно
специализированности счетных периодов не находят применения к операциям.,
проводимым по этому счету (ст. 6).    ;
') Ср. отчет Миллье Лакруа в заседании сената (Senat, № 210 и № 327; речь А. Гроде в палате депутатов от 30 июня 1917 г.
2) Другим примером плохих результатов системы специальных счетов во­время войны является специальный счет государственного флота. См. об этом «La liquidation de la flott-e d'Btat, R. S. L. P., 1921, стр. 564 и ел.
—   112 —-
В исполнение этого закона, последующий закон от 12 августа 1020 г. от­крыл на 1920/21 г. министру торговли кредиты по этому специальному счету на сумму в Ю.,366 миллионов франков, распределенных в соответствии с приложен­ной к атому закону таблицей (ст. 1). Статьей 2 закона установлен размер доход­ной части счета в той же сумме, согласно приложенной к закону таблице. Среди этих доходов фигурирует субсидия государства в 1.304 миллиона франков. .Нако­нец, в общем бюджете на 1920 бюджетный год был предусмотрен дополнительный кредит в 1.304 млн. фр. «на покрытие дефицита по специальному счету снабже­ния хлебопродуктами на 1920/21 сельскохозяйственный год» (ст. 3).
Другим специальным счетом того же рода (снабжение продовольствием)
был специальный счет «снабжения нефтью и нефтепродуктами» («service des essen­
ces et petroles»), предназначенный для проведения доходов и расходов по соответ­
ствующим операциям, начиная с 1 августа 1920 г. (ст. 70 закона от 31 июля
1920 г.). Закон не предусматривает никакого особого порядка законодательного
контроля. Он ограничивается тем, что возлагает на правительство обязанность ре­
гулировать путем издания декретов порядок функционирования и отчетность по
новому счету, i    ■
IV. Закон от 30 апреля 1921 т. (от. 34) предписывал, чтобы «по всем специальным счетам, открытым для проведения операций по по­купке и продаже товаров» был составлен «в конце года общий баланс •с приложением к нему подробной инвентарной ведомости. Этот баланс с инвентарной ведомостью подлежат опубликованию в течение первого квартала следующего года». Кроме того, с 1922 г. министр финансов должен «публиковать каждые три месяца в «Journal Officiel» сведения об общей сумме всякого рода доходных и расходных операций, произ­веденных кашганейством в течение предшествовавшего квартала». Спе­циальным счетам в этом отчете должен быть посвящен особый раздел (ст. 45 закона от 30 апреля 1921 г.).
Финансовые результаты специальных счетов, открытых во время войны, были до того плачевны, а иногда и скандальны, что парламент постановил как .■можно скорее избавиться от них (ст.- 36, 37 и 38  закона от 30 апреля 1921 г.).
§4. Целевое закрепление поступлении от зай­мов на покрытие чрезвычайных расходов.
I. Займы являются чрезвычайным реосурсом в области финансо­вого хозяйства: в принципе расходы должны .покрываться доходами в собственном смысле, т.-е. поскольку речь идет о современных государ­ствах—преимущественно .поступлениями от налогов. Боли в виде исклю­чения выпускается заем для открытия определенного расхода, то не­обходимо избегать того, чтобы поступления от этого займа были исполь­зованы не по своему навначшию, не на тот расход, ради которого и было дано раврейшние выпустить заем. Отсюда вытекает следующий -основной принцип: поступления от в а й м а подлежат за­креп л еяню за о пред е л е иными р а сходами.' Это вполне оправдываемое исключение из общего правила о недопустимости целе­вого закрепления 'государственных доходов. Е с т е о т в е н н о, в о-прос о том, дозволительно-л и вообще обращение к займу в целях покрытия данного .расхода, .пред­полагается, решенным в утвердительном смысле. (Ср. «теорию государственных займов») *).
Правильнее сказать, что заем не является доходом в собственном смысле.
Это скорее а и т и ц и п а ц и я дохода, это кассовое поступление («entree
-de caisse»).    '
л) п. Лгае,  Oours de Sc. des finances, 1921, I, Les depenses publiques,  le credit public, стр 240 и ел.
— 113 —
Рассматриваемый здесь вопрос не следует смешивать с изученным ранее вопросом о закреплении государственных доходов в целях гарантии государ­ственного займа (см. выше стр. 102). Здесь речь идет не о том, чтобы гаранти­ровать оплату процентов и погашение по государственному займу, не о том, чтобы обеспечить правильное использование заемных средств.
Сш ециал ыный счет представляет сабой во Франции форму оггчетаюсти, которая обеспечивает использование ваемных средств для тех именно чрезвычайных расходов, ради которых заем был утвер­жден, если ищет дело об одном или нескольких определенных расходах. Соответствующие доходы и расходы включаются в специаль­ные счета, стоящие вне общего бюджета. Во Франции обычно откры­вают два специальных счета—один для поступлений от займа, другой для р а с х о д о в.
Специальный счет найма содержит в кредите по­ступление 'От займа, в дебете — суммы, списываемые, на специальный «чет расходов. Специальный счет расходов содержит в кредите суммы, списываемые со специального счета займа, в де­бете — платежи на покрытие чрезвычайных расходов *).
При наличии большого количества чрезвычайных рас­ходов, вместо специальных счетов составляется чрезвычайный бюджет. Последний представляет собой ничто иное, как обширный специальный счет.
П. Специальные счета э т о й категории и чрезвычайные бюджеты ставят две различные, но часто смешиваемые проблемы: 1) в каких случаях следует прибегать к займу, чтобы покрыть государ­ственные ^расходы? Что такое чрезвычайный расход? Это вопрос не счетного порядка, это вопрос, относящийся скорее к теории расхо­дов и государственного кредита, 2) верно-ли, что в слу­чаях, когда необходимость займа вполне докаваяа, специальный с ч е т или ч р е з в ы ч а й я ы й бюджет является наилучшей счет­ной формой, обеспечивающей контроль над использованием заемных •средств на те чрезвычайные расходы, ради которых заем утвержден?
Эти две совершенно р а в л и ч н ы е проблемы обычно смеши­ваются, потому что во Франции вопрос, об обращении к займу на практике ставится в форме вопроса об открытии специального счета или чрезвычайного бюджета. Иногда против открытия специаль­ного счета или 'чрезвычайного бюджета выдвигают аргументы, направ­ленные не против способа отчетности (специальный счет или чрезвы­чайный бюджет), а против обращения к займу для того или иного опре­деленного расхода.
Рассмотрим исключительно 'вопрос! о способе отчетности по займу 2).
• III. Если бы контроль над использованием чрезвычайных кре­дитов был серьезным, то подобного рода; специальные счета, как и чрез­вычайный бюджет, не только не представляли бы неудобств, но имели бы большие преимущества при обеспечении целевого закрепления за­емных средств. На деле же недостаточность парламентского и прави­тельственного контроля является самым слабым местом всего этого ме-
')■ [В СССР практикуется целевое закрепление поступлений от некоторых государственных займов (1-й и 2-й, займы индустриализации народного хозяйства и заем укрепления крестьянского хозяйства), но без образования для этого специаль­ных счетов.—Ред.].
8) По вопросу о чрезвычайных расходах и обращении к займу см. G. Jeze, Co-urs de Sc. des finances, 6 изд., 1921 г. Les depenses publiques; le Credit public, стр. 240 и ел.
Общая теория бюджета.
8
— 114 —
ха-кизма (т. е. механизма специальных счетов и чрезвычайного бюджета. Ред.). в том виде, в каком он функционирует во Франции.
Органы управления испытывают непреодолимый соблазн покрыть часть обыкновенных и текущих расходов при помощи поступлений от займов с отнесением их на специальный счет или чрезвычайный бюд­жет. Поводов для подобного образа действий всегда будет достаточно и всегда будут представлены самые убедительные оправдания. Дру­гими словами, чрезвычайный бюджет и специальный счет, как счетная форма, на практике служат *гому, чтобы обходить правило покрытия обыкновенных расходов обыкновенными же доходами. В этом; отно­шении чрезвычайный бюджет гораздо опаснее сдециал|ьного счета именно потому, что он содержит ц е л ы й р я д чрезвычайных расхо­дов, в число которых всегда могут проскользнуть и такие расходы, для покрытия которых обращение к .займу не может быть оправдано.
На основании закона от 31 июля 1920 г. (ст. 60) был создан чрезвычай­ный бюджет, для которого предусмотрены перечисленные в законе чрезвы­чайные доходные источники. Среди последних фигурировали также и поступле­ния от займов. Этот чрезвычайный бюджет содержал ряд расходов, лишенных того характера, который, согласно закона, необходим для покрытия их поступле­ниями от займов; в той мере, в какой этот чрезвычайный бюджет, был незаконен,, он представлял собой лишь уловку для того, чтобы преподнести парламенту и стране обыкновенный бюджет в сбалансированном виде. Опасности этого чрез­вычайного бюджета не должны преуменьшаться; необходимо, чтобы парламент установил строжайший контроль над исполнением этого • бюджета.
Закон от 31 июля 1Й20 г. ,{ст. 140 и ел.) создал специальный бюджет-расходов, которые должны быть покрыты за счет подлежащих получению в ре­зультате исполнения мирного договора -сумм1). В ожидании следуемых от Гер­мании—на основании заключенного в 1919 г. версальского договора—платежей, расходы по восстановлению разоренных во время войны местностей покрыва­лись поступлениями от займов.
Контроль, осуществляемый над операциями по этому бюджету, тот же са­мый, как и контроль над бюджетными операциями вообще (ст. 140, ч. 2). Опасно­сти, связанные с этим бюджетом, те же, что и опасности, связанные с чрезвычай­ным бюджетом, j
Практическим результатом злоупотреблений, совершаемых под прикрытием опеижального счета, чрезвычайного или специального бюджета, очень часто бывает появление хро­нического дефицита в государственных финансах. • Во Франции эти злоупотребления весьма значительны. Выход заключается не в бе з условном упразднений всех специальных счетов и чрезвычайного или специального бюджета, а в усилении парламентского и правитель­ственного контроля.
IV. Французский парламент недавно занялся организацией д е й-ствительяого парламентского контроля над специальными сче­тами и чрезвычайным и специальным бюджетом.
1. Финансовый закон от 12 августа 1919 г. (ст. 26) устанавливает, что «к каждому законопроекту об установления бюджета на какой-либо бюджетный 'год должен 'быть приложен перечень специальных средства казначейства («services speciaux du Tresor») и (различных ведом­ственных специальных счетов, а также данные об оборотах ло этим средствам и счетам в течение предшествовавшего года и состояние их на
х) Имеется в виду знаменитый «Budget special des depenses recouvrables sur les versements a reeevoir en execution des traites de paix", обычно сокращенно иие-нуемый .budget recouvrable".
— 115 —
1 яншря текущего года». К проектам'бюджета на 19-20 и 1<ш г. г. при­ложены данные—еще весьма неточные и неполные—об этих счетах.
Ст. 45 закона ют 30 апреля 1921т. предписывает регулярное пу­
бликование за каждый квартал счетных сведений о доходах и рас­
ходах государственного кавначейства по операциям за счет специаль­
ных средств и по казначейским операциям  в  тесном  смысле (займы
и т. и.). Это прекрасное новшество.
Финансовый закон от 31 декабря 1921 г. отменил чрезвычайный
бюджет, так что. в дальнейшем уже  не будет больше   формально
v, ы д елейного чрезвычайного бюджета. Но существуют еще ч р е з-
в ы ч а и н ы е   р а с х о д ы,   включаемые   .в    сметы    соответствующих
ведомств вслед iaa обыкновенными расходами.  Эти чрезвычайные рас­
ходы покрываются   поступлениями   от   займов (ср. ниже)1.
§ Ъ. Ц в л е в о б з а к р е п л е н и е доходов по с р е д с т в о м юридической персонификации какой-либо отра-о л и   г о" о у д а р с т в е и н ого   у п р а © л е н и я.    .
Иногда закон предоставляет какой либо отрасли управления осо­бое имущество. Закон выделяет ей источники дохода в целях покрытия ее расходов. Обравуется самостоятельное финансовое ховяйство наряду с государственным: от общего доходного фонда государства отделяются определенные источники доходов. Точнее говоря, эти доходы совер­шенно отходят от государства и перестают быть государственными до­ходами.
О правовой и финансовой точки зрения необходимо отличать и е р-с о я и ф и к а ц и ю какой-либо отрасли государственного управления от предоставления ей финансовой автономии. Существен­ная раяница заключается в том, что ттько учреждение или пред­приятие, получившее права юридического лица, обладает отдельным от государства имуществом. С точки ареиия французского государствен­ного права-, подобное учреждение или предприятие будет государствен­ным предприятием в собственном смысле этого слова («etablissement" public») 2).—'Конечно, государственное учреждение, которому дана только финансовая автономия, имеет бюджет, распорядителя кредитов, казначея и отчетность, как и персонифицированное предприятие, но у него нет собственного имущества, его доходы и расходы—его доходы и расходы государства, его прибыли поступают в государственное ка­значейство, которое также покрывает его дефициты. Поэтому оно не является государственным предприятием в смысле, придаваемому этому термину французским государственным правом.
Последствием персонификации государственного учреждения или предприятия является еакренлеяие за ним особых доходов. Значит ли, что пероонафикания поэтому во всех случая* должна быть отвергнута?
I. Персонификация государственного учреждения или пред­приятия имеет сваи .несомненньте   достоинств а.
1. Она может стимулировать пожертвования в пользу- государ­ства. Обыкновенно государству не дарят, так как. нет уверенности в том, что дар действительно будет употреблен согласно воле жертвова-,теля.. Охотнее жертвуют благотворительным, научным или художе­ственным учреждениям, ставящим себе определенные задачи, если только известно, что дар сохранит то назначение, которое намечено для него жертвователем. Персонификация как. раз устраняет тот прин-
!) .Budget des depenses recouvrables" отменен в 1925 г. Подробнее см. об этом ниже.
2) G. Jeze, Les Principes generaux de droit administratif, 3 изд, 1922, стр. 272 и ел.
— 116 —
щш недопустимости   целевого  закрепления' доходов,  который  может отпугивать жертвоваттей.
Образованное путем пераднификалщи  имущество  может быть
лучЫ|е используемо и лучине управляемо. Благодаря своей большей не­
зависимости, пероонифи1гдрошнноге учреждение или предприятие может
большее посвятить "себя своей особой цели и лучше ограждать себя от по­
литических влиянии.
Наконец, персонифицированное учреждение или предприятие,
будучи уверено, что оно само воспользуется результатами своей вконо-
нии, тем самым поощряется к порядку и экономии. Когда кредиты вклю­
чены в 1абщий государственный бюджет, учреждение старается истра­
тить их целиком. И действительно, зачем экономить, раз результаты
экономии будут поглощены  другими,   менее   экономными,   отраслями
управления?
II. Персонификация    государственного  .учреждения   или   пред­приятия вместе с тем имеет и свои отрицательные с т о р о н ы.
Органам государственной власти значительно труднее прово­
дить реформы 'в автономных учреждениях и предприятиях.  Отсюда—
рутина и возможность злоупотреблений в подобных учреждениях или
предприятиях. Но с другой стороны это обстоятельство затрудняет про­
ведение поспешных реформ, грозящих тяжелыми финансовыми послед­
ствиями.
Першнификапия нарушает   единство  'бюджета.. Относительное
значение государственных расходов не выступает  с необходимой  чет­
костью, поскольку   в с е   'расходы не рассматриваются все сразу и для
покрытия  затрат  определенного учреждения или предприятия  обра­
щаются не к общему фонду государственных доходов, а к специальным
доходам данного учреждения или предприятия.
III. Установив 'эти основные моменты, надо сказать., что учреж­дения я предприятия, преследующие специальные цели, как напр. благотворительные, художественные, образовательные, и т. п., несом­ненно могут убедительно аргументировать отмеченными достоинства-ми в пользу системы персонификации: привлечением пожертвований, не­зависимостью ведения дела от :по'Литических влияний, поощрением бе­режливости. Персонификаигия имеет й неудобства, но они минимальны; положительные стороны ее преобладают.—Естественно, что достоинства и недостатки персонификации должны быть обсуждены и взвешены в отношении каждого отдельного учреждения или предприятия. И вы­воды   будут   различны    в   'зависимости    от   характера   последнего.
В современных государствах имеются такие предприятия, в отношении которых вопрос об их персонификации становится все более острым. Таковы го­сударственные промышленные предприятия, в частности, почта, телеграф, теле­фон, а также экеплоатируемые государством 2) железные дороги.
Развитие торговли и промышленности я рост общей культуры привели к грандиозному росту почтового обмена и транспорта и резко повысили требова­ния, пред'являемые публикой к соответствующим учреждениям. Публика хочет, чтобы ее обслуживали быстро и хорошо. Это неизбежно ведет как к расшире-
*) См. по этому вопросу George Michel, De Г unite budgetaire consideree dans ses rapports avec les services industriels de l'etat, „Economiste francais* от 22 апреля 1899 г.; Jeze, Моуепв de gestion financiere des entreprises industrielles de 1'etat, R. S. L. P.. 1905, стр. 750 и ел. Его же: Le Budget, стр. 323 и ел.; Alcindor, L'autonomie finan-ciere des Postes, telegraphes et telephones, R. S. L. P., 1910, стр. 443 н ел., Р. Ва-udin, Le Budget et le Deficit, 1910, стр. 443 и ел.
См. также предложения и доклады депутатов Стэг (1910), Ш&рля Дюмона, Венара (1911) в R. S. L. F., 1910, стр. 460 и ел., 1911, стр. Ill и ел.; проект закона 27 февраля   1920  (chambre,   1920 № 416) о финансовой реформе почт и телеграфов.
— 117 —
нию личного' состава и материальной части, так и к переоборудованию послед­
ней, т.-е. к новым расходам. Общественный интерес требует, чтобы эти расходы
были произведены. Эти расходы отвечают необходимой общественной потребно­
сти, они вызываются законными моральными и умственными требованиями: они
содействуют успехам промышленности, торговли, земледелия, словом, всем от­
раслям деятельности нации. Имеют, наконец, значение и чисто-фискальные ин­
тересы: цветущая национальная промышленность ведет к соответствующему
увеличению 'бюджетных доходов. Расходы на материальную часть и на личный
состав почты и железных дорог нельзя считать непроизводительными; всякий
полезный расход на развитие почтовой, телеграфной, телефонной или железно­
дорожной связи ведет к увеличению материальных и моральных выгод. Отсюда
следует, что государство, ведающее каким-нибудь промышленным предприятием,
должно проивводить расходы — и при том все расходы, — вызываемые потребно­
стями данного предприятия.    I ; ■
Отказ от целевого закрепления доходов за подобным предприятием создает для последнего ряд серьезных неудобств.
Отказ от целевого закрепления доходов является препятствием для хо­
рошей постая'о-вки дела. Предположим, что доходы и расходы данного государ­
ственного учреждения или предприятия слиты с доходами и расходами других
отраслей управления. Если в какой-нибудь определенный момент трудно устано­
вить общебюджетное  равновесие, если в интересах последнего надо проводить
экономию, уничтожить или отсрочить некоторые расходы, то государственные
промышленные  предприятия,  приносящие доход/ испытывают на  себе неудоб­
ства этого положения совершенно так же, как и бездоходные отрасли государ­
ственного хозяйства. Отсутствие целевого закрепления доходов за государствен­
ными предприятиями приводит к. необходимости сократить расходы продуктив­
ных предприятий и, притом именно в периоды экономических кризисов, т.-е. как
раз в такое время, когда развитие государственных промышленных предприятий
(почты, телеграфа, телефона,'железных дорог) особенно необходимо для борьбы
с кризисом. Выделение государственным предприятиям приносимых ими доходов
устраняет эту опасность.    j
Есть государственные промышленные предприятия, доходы которых зна­
чительно колеблются из года в год, эти колебания достигают десятков миллио­
нов. Таковы, например, железные дороги. Каково же должно быть воздействие
этих колебаний доходов  на  бюджетное   равновесие  и рессу.рсы  казначейства?
При целевом закреплении доходов и  персонификации предприятий отпадает и
этот дефект.
Приведенные соображения весьма существенны. И все же целевое закреп­ление доходов даже для государственных предприятий имеет не только преиму­щества. Целевое закрепление доходов путем персонификации предприятия об­легчает возможность расточительного отношения к финансам последнего. Для государственного предприятия, приносящего большие доходы, закрепление их ведет к ослаблению контроля при обследовании целесообразности его эксплоата-ционных расходов. Говорят: «Зачем скупиться и сокращать расходы, если пред­приятие дает громадную прибыль?* Так постепенно приходят, к утверждению излишних расходов или таких расходов, которые можно было бы отложить без всякого ущерба для дела, особенно тогда, когда другие отрасли государствен­ного управления требуют крупных ассигнований. Таким образом, идя иа целевое закрепление доходов данного предприятия, необходимо принять меры против возможных злоупотреблений подобного рода. !
В общем надо сказать, что персонификация государственного предприятия должна иметь место только после тщательной оценки ее преимуществ и недостат­ков как для этого предприятия, так и для данной страны в целом. Персонификация должна практиковаться только в отношении очень крупных государственных предприятий, напр., железные дороги, почта, теле-
— 118 —
граф, телефон и т. п. Она не годится для •мелких государственных предприятий и для государственных (предприятий непромышленного характера.
Безусловно необходимо, чтобы все государственные предприятия, как круп­ные, так и мелкие, представляли подробный отчет о результатах ведения дела. В интересах финансового контроля безусловно необходимо, чтобы регулярно представлялись сведения о доходах и расходах и общем финансовом положении каждого государственного предприятия. Благодаря таким, даже чисто информа­ционным сведениям, создается возможность очень реального контроля. Однако, это уже другой вопрос.
II.
Во Франции г) система правовой пероокификации часто при­менялась в отношении таких учреждений и предприятий, которые обслуживают частные интересы отдельных групп населения, здак напр.. благотворительные учреждения, школы. Можно даже задать себе во­прос, не пошли ли в этом направлении слишком далеко? 2). В 1911 году была проведена специализация доходов г о с у д а р о твенных же­лезных дорог и—в более узких рамках—у п р а л е н и я г о с у-д а р с т в е нн ы х пороховых заводов. — Управление поч­ты, телеграфа и телефона в 1923 году (ст. 69—70 зак. 30 июня 1923 т.) также получило права юридического лица s). Вопрос о специализации доходов управления почты, телеграфа й телефона все­сторонне обсуждался целые годы. Одни проекты шли в направлении правовой персонификации этих служб, другие аграиичивали'съ закреп­лением за ними их доходов *).
Закон 7 августа 1926 года присвоил права юридического лица управлению предприятиями табачной монополии. Эти пред­приятия переданы автономной кассе по управлению бонами нацио­нальной обороны, эвсплоатации табачной монополии и погашению госу­дарственного долга. Эта касса является государственным предприятием,
!) О персонификации государственных учреждений и предприятий в ино­странных государствах см. Jeze, Le Budget; стр 326 и ел.; Engelhard, L'autonomy budgetaire des exploitations industrielles de l'etat. Об управлении государственными железными дорогами в Пруссии ср.'Е. Fochier. Sexploitation des chemins de fer par l'Etat en Allemagne; Wathelet, R. S. L. F. 1904, стр. 389 и ел.; для Бель­гии см. R. S. L. F. 1911, стр. 112 и ел.; Devys, Les chemins de fer de l'Etat Beige, Paris, 1910 (диссертация); о государственных железных дорогах Италии: Tajani, The railway situation in Italy, Quart. Journ. of Eeon. 1909, стр. 618 н ел.; Amoroso, Le condizione edi resultati dell esarcizio ferroviario di stato in Italia. Rom, 1912; Flora, Manuale della Scienza delle Finalize (i изд.. 1921, стр. 173 и рабо­ты, указанные на стр. 180. О Швейцарии (федеральные жел. дороги) Gariel. La centralisation economique en Svtisae, Paris-Geneve 1913, вся глава II, стр. 151—396 (фед. ж. д.) особенно стр. 309 и ел., стр. 28 и ел. См. также Lichter-velde, Les methodes budgetaires d'une democratie (Швейцария). [Относительно государ­ственных предприятий СССР см. проф. А. В. Венедиктов, Правовая природа госу­дарственных предприятий, 2 изд., Л. 1928—Ред.].
г) Министерство публичных работ предложило персонифицировать управ­ление дорогами, специально выделив ему некоторые налоги. Этот проект вызвал решительные возражения министерства финансов. См. доклад Варенна, Chambre. 27 января 1921 г. J* 2059, стр. 10 и ел.
3) R. S. L. F.. 1922, стр. 567 и ел. Подробности см. ниже стр. 122.
■*) Об этих .проектах см. Jeze, Moyens de gestion financiere des entreprises in­dustrielles de l'Btat, ук. соч., R. S. L. P., 1905, стр. 750 и ел.,; Alcindor, ук. соч.; Besnard, ук. соч.;—Проект закона 27 февраля 1920 г. о финансовой реформе для почт vi телеграфов (Chambre № 416); благоприятный" доклад Беранже (1920. Ms 1042); доклад 31 декабря 1920, № 1998, стр. 320 и ел.—23 апреля 1912 г. была образована комиссия для изучения вопроса об административной и финансовой автономии национальных мануфактур Севра, гобеленов и Боне. 28 де­кабря 1920 г. палата депутатов приняла законопроект о финансовой автономии севрской мануфактуры, см. доклад Пьер Раймель (4 февраля 1921, СЬЬ Л1» 2098, стр. 90 и ел.). См. также прим. 3 на стр. 119.
— 119 —
обладающим -травами юридического лица и финансовой самостоятель­ностью (ст.. 1). Доходы и расходы табачной монополий из'емлтотся да го­сударственного бюджета. (Об'яснительная записка к бюджету на 1927 г., R. S. L. F., 1926, № 4). Доходы монополии обращаются, в пределах дея­тельности кассы, на покрытие процентов я погашение по текущему долгу: (См. выше стр. 105).
Примеры персонификации очень многочисленны в области яар одного
■образования: школьные кассы (закон 28 марта 1882 г.); начальные
школы нормального типа  (закон 19 июля 1889 г.); университеты
(закон  10 июля  1896 г.);  консерватория искусств и ремесел (закон
13 августа 1900 г., ст. 32); высшая национальная горная школа (за­
кон   13  апреля  1900 г.,  ст.  34);   национальный агрономический ин­
ститут (закон 25 февраля 1901 г., ст. 57); французская школа в Афи­
нах  и  французская школа  в  Риме  (закон  31  марта   1903  г.,  ст.   71);-
пол и техническая    школа    (закон    26    декабря    1908    г.;    институт
изучения иностранных законодательств и меле дун ар одного
права (закон 27 февраля-1912 г.,   ст.   36);   н а у ч но - т е х ни ч.   институт
морского рыболовства (закон 31 декабря 1918 г., ст. 10); библиотека
и музей войны  (закон 31 июля  1920 г., ст. 92);  институт агрономи­
ческих  исследований (закон 30 апреля 1921 г., ст. 79) и т. д. Существует
далее большое количество независимых должностей, из коих одни подчинены
контролю министра финансов, а другие от него свободны *).
Государственные ж е л е з н ы е д о р о г и 2). В этой отрасли, после
выкупа западных железных дорог (закон 13 июля 1908 г.), была установлена в
1911 г. очень интересная финансовая организация, которая характеризуется спе­
циализацией доходов и финансовой автономией (закон 13 июля
1911 г., ст. 41—70). Законодатель стремился   «обеспечить   расширившуюся   сеть
государственных железных дорог необходимыми ей средствами путем придания
ей прав юридического лица 3) и необходимой для хорошей постановки управле­
ния автономией». До  1911 г. государственная железнодорожная сеть проводи- ■
лась по присоединенному  бюджету  (по   т. наз.  «budget-annexe»), составлявшему
лишь часть общего государственного бюджета. Специализации доходов железных
дорог не было, излишки доходов или расходов дорог включались целиком, в об­
щий бюджет; к тому же расходы по постройке жел.-дорожных линий покрывались
средствами общего бюджета. Это обстоятельство затрудняло получение соответ-.
ствующих   кредитов  от  парламента,  несмотря  на  то,   что  потребность   в   них,
вызванная ростом торговли, была очевидна. Счета капитала, вложенного в же­
лезные дороги, не имелось, не было и резервных фондов.
В 1911 г. было довольно много сторонников организации управления и фи-насов государственных железных дорог, насколько возможно, по образцу част­ного промышленного предприятия. В отношении управления этого сделано не было: попытки к созданию административной автономии оказались неудач­ными. Управление государственными железными дорогами и после 1911 года никакой независимости но получило. Управляющий и совет сети государствен­ных дорог прямо были подчинены министру публичных работ. Наоборот, в ■финансовой области закон 1911 года ввел автономию железных дорог, уста­новив специализацию доходов.1
') См. список этих должностей в докладе экспертов 3 июля 1926 г., стр. 3
и след. |    i
2)    Et. Coquet. L'organisation administrative et   financiere   des  chemins de fer de
l'Etat, R. S. L. F. 1911, стр. 537 и ел.
3)    Практика уже до этого лризнавала за государственными железными до­
рогами права юридического лица, отдельного от личности государства (Госуд.
•Совет, 10 декабря 1897 г., изд. Vergnioux—Recueill, стр. 778). См. заметку Жеза в
R. S. L. F. 1906, стр. 54.    .
— 120 —
Вместо полного отнесения доходов государственных железных дорог
к общегосударственному бюджету, закон уполномачивает администрацию послед­
них производить из этих доходов отчисления в размере не ниже 3% для
образования резервного фонда (ст. 47). В пользу железных дорог посту­
пают и проценты  с принадлежащих им фондов, образуемых из  разного рода
резервных сумм или из заемных средств, которым еще предстоит дать назна­
чение.
Государственные железные дороги могут сами заключать займы в форме
срочно  погашаемых облигаций,  выпускаемых в  общем порядке, без
придания  им  привилегий   государственной    ренты,    с   целью
обеспечить себе рессурсы на покрытие первоначальных капитальных вложений.
Таким образом, устраняется необходимость включения в государственный бюд­
жет кредитов на постройку линий и на pa-боты по улучшению подвижного соста­
ва и путей.
Создан эксплоатационный резерв для непредвиденных и чрез­
вычайных расходов по переустройству сети и крупному ремонту. Таким обра­
зом, кредиты на эти работы в общий бюджет не вносятся. Не нужно даже обра­
щаться в парламент, достаточно декрета об открытии кредитов. Резерв восста­
навливается каждый год благодаря отчислениям с доходов.
Специализация доходов создала возможность так изменить систему сче­
товодства, чтобы  получилась  ясная картина  финансового  положения государ­
ственных железных дорог и можно было составить баланс дорог по типу балансов
коммерческих предприятий. Отныне ясно показаны: а) расходы  и доходы
по  эксплоатации  и,   следовательно,   чистый  доход   от  э к с п л о а т а-
ции и б) счет капитальных вложений. '    i
Тем не менее,   специализация доходов  не доведена до конца.  Чистый
доход от эксплоатации, после производства с него отчислений, должен быть вне­
сен в казначейство  в качестве дохода государства. Цель этой меры —из­
бежать   расточительности,  как  возможного   результата  не­
ограниченной финансовой автономии.
' 6. Закон 1911 г., в целях борьбы против расточительности и неосмотритель­ного ведения дела, установил, что контроль над финансовым управлением дорог в принципе должен производиться самим парламентом; поэтому бюджет госу­дарственных жел. дорог ((присоединенный бюджет) вотируется парламентом так же, как и дополнительные кредиты по эксплоатации. Согласие парламента также необходимо для изменения содержания личного состава жел. дорог (жалованья,, премий, возмещений) и для определения условий повышения по службе или по­лучения пенсий, если последствием этих изменений будет увеличение расходов; точно также требуется согласие парламента на выпуск займа. Для понижения транспортных тарифов требуется согласие министра финансов. Контроль над возникновением расходов на железных дорогах производится на общих со всеми другими государственными учреждениями началах. Финансовые опера­ции дорог, наконец, контролируются счетной палатой, финансовой инспекцией и комиссией по проверке отчетности железных дорог.
Эта система мероприятий 'была дополнена в 1921 .г. новой финан­совой организацией общего управления железных дорог. Учитывая то бремя, которое возложено на государство последствиями войны, прави­тельство 'стало на ту точку зрения, что французские зюелезные дороги должны перейти на самоокупаемость, что дасллоатащшннъге расходы должны покрываться теми, кто пользуется услугами желевных дорог, т.-е. путем повышения тарифов, а не путем налогов (т.-е. не всей .массой налогоплательщиков). Поэтому с 1927 года вступила в силу 'Следующая -финансовая система.
1. Устанавливается финансовая солидарность всех больших фран­цузских желевных. дорог, включая .и  государственные  дороги. Для ое-
—  121 —
осуществления открывается особый счет государственного казначей­ства под названием «оквилизационного фонда («fonds communs»). В этот фонд поступают излишки доходов над расходами всех железных дорог. Цель общего фонда сводится к уравнению доходов и расходов всех же­лезных дорог и предоставлению им необходимых для финансового хо-аяйетва сумм в течение отчетною года,
П. В случае дефицитности всех железных дорог, должно быть про­изведено повышение железнодорожных тарифов. В необходимых случаях казна­чейство предоставляет железным дорогам ссуды, которые впоследствии подле­жат погашению из прибылей дорог.
III. Пороховые и селитренные заводы. Не столь далеко идущая• специализация доходов этих заводов проведена законом 13 июня 1911 года (ст. 32) J). Государство обладает двойной монополией — монополией производства и продажи nopofa и селитры. До 1911 года доходы и расходы государственных пороховых заводов просто включались в общий государственный бюджет. В бюд­жете, однако, отсутствовала логическая классификация этих доходов и расходов,, благодаря которой можно было бы оценивать результат работы этих заводов: группировка соответствующих статей в бюджете была такова, что нельзя было серьезно говорить о парламентском контроле над ними. Парламент голосовал, не имея в своем распоряжении достаточного представления о действительном положении этих заводов. Управление пороховыми заводами, действия которого были связаны тем, что ему приходилось ходатайствовать перед парламентом об' отпуске каждого кредита, не могло производить ни закупок, ни ремонтных работ в наиболее благоприятное для этого время. Наконец, не было никакого счета пер­воначальных капитальных вложений, без чего не может быть серьезного баланса.. Капитальные затраты производились из кредитов общегосударственного бюд­жета. Не существовало никаких резервных и оборотных фондов. При таких усло­виях дефекты в работе этих заводов были весьма значительны. Составление точ­ного отчета об операциях было невозможно.
В целях устранения этих дефектов закон 1911 года предписал ряд мер. Мы должны тут же сказать, что была проведена далеко не полная реформа.
Начиная с 1911 года смета по э к с п л о а тации пороховых заводов со­
ставляется  в форме  присоединенного   бюджета  («budget  annexe»),   вы­
являющего доходы и расходы предприятия (ст. 32).
Установлена некоторая специализация доходов (ст. 36). Доходы образу­
ются из поступлений от продажи пороха потребляющим ведомствам (министер­
ства: военное, морское, финансовое), из продажи побочных продуктов и ставших
негодными для дальнейшего производства материалов. Надо заметить, что в про­
дажную цену пороха, отпускаемого частным покупателям, включается не только-
себестоимость   и  нормальная  прибыль,   но   и   налог   на   Порох.   До   войны
1914 года продажная цена пороха была на 175%  выше производственной цены.
' Не может быть и речи о том, чтобы предоставить весь этот доход управлению пороховым государственным заводам. Ведь даже не оно, а министерство финан­сов (по управлению косвенными налогами) ведает продажей этого пороха. По­этому в доходном бюджете пороховых заводов нет рубрики «доходы от продажа частным покупателям», есть только рубрика по продаже пороха министерству финансов.
3.    Образован фонд общего снабжения, состоящий из предметов снабжения
всякого рода, из готовых или находящихся в процессе изготовления фабрика-
J) Andre Bosc, Le Cervice des poudres et salpetrcs, в R. S. L. F., 1912,   стр. б и ел. Ср. также заметку в В. S L. С. 1918. стр. 109 и ел.
— 122 —
тов 1). В действительности это оборотный фонд, но с более сложным счетовод­
ством.    .
К этому свелась/ реформа. Она не предусматривает ни организации резерв­ного фонда, ни права заключения займов, ни открытия кредитов в порядке декрета. Таким образом, управлению пороховыми заводами при­ходится просить разрешения парламента для каждого расхода. Всякий дефицит покрывается бюджетными кредитами. По законопроекту, принятому палатой депу­татов, были предусмотрены все условия нормального функционирования поро­ховых предприятий, но сенат, опасаясь расточительности и ослабления контроля, изменил этот законопроект.
IT. Управление почты, телеграфа д те л ©фона (закон 30 июня 1923 г., от. 69—79) 2). Почтовое.:управление пре­образовано в самостоятельное управление с собственным эксплоата-ционным бюджетом, который прилагается к общему государственному бюджету.—Уже раньше существовал присоединенный бюджет упра­вления телеграфом (закон 16 июля 1889 а), но он был вскоре уничтожен в силу соображений о том, что общий бюджет должен охва­тывать все отрасли управления (закон 26 декабря 1892 г.). В 1923 г. со­здали нечто другое. Управление почты, телеграфа и iTe-лефона в административном и финансовом отно­шении получило самостоятельность. Цель этой меры — создание условий для хорошею ведения большого предприятия, т.-е. широкой пер­спективы, единства-и постоянства, несменяющегося и квалифицирован­ного руководящего персонала, инициативы, развитого чувства ответ­ственности. Кроме того, имелось в виду выявить точные результаты мо­нопольного хозяйства, сделав возмездным различные служебные услу­ги, которые до сих пор оказывались даром (работа почты, для государ­ственной сберегательной кассы, участие в выпуске ценностей государ­ственного казначейства, в оплате процентов по ним, в оплате государ­ственных пенсий и сумм, выдаваемых- лицам, имеющим ордена и воен­ные медали,' работа почты по бесплатной пересылке корреспонденции и т. д.).
В настоящее время действует следующий порядок.
Управление почты, телеграфа и телефона  состоит под верхов­
ным наблюдением правительства (почта, телеграф и телефон подчинены
одному министру) и контролем парламента. Бюджет почты, телеграфа и
телефана прилагается к, общему (государственному бюджету. Таким об­
разом, этот бюджет почты, телеграфа и телефона, ежегодно обсуждается
и вотируется палатами; открытие дополнительных кредитов по этому
бюджету, если это признается необходимым в течение бюджетного года.
возможно только в законодательном порядке. Однако, на управляете
почты, елеграфа и телефона возложен целый ряд 'задач, для выполне­
ния, которых могут быть 'открыты вспомогательные кредиты  путем
декретов, в общем порядке разрешения дополнительных кредитов'(под­
робности ниже).
При министре почты, телеграфа и телефона состоят директоры
и совет. В последний входят чиновники, техники, выборные представи-
*) Во время войны-1914—18 г.г. этот фонд был временно, в целях по­крытия военных [потребностей, повышен с 15 млн. фр. (закон 1911 г.) до 80 млн. (закон 30 июня 1916 г., ст. 11) и до 350 млн. фр. (зак. 2,9 сент. 1917 г., ст. 20) путем выдачи к а в на ч е й ств ом -ав ае со в. Зак. 31 дек. 1921 г. уменьшил цифру (350 млн. фр.) до 300 млн. фр.
2) G. Jeze, L'autonomie financiere des P. Т. Т.. R.  S. L. F. 1922, стр. 567 и ел. 1923, стр. 452 и ел.
— 123 —
тели персонала, представители  торговых   палат,   сельско-хозяйственных об'единений, представители печати и т. д.
Этот совет собирается минимум раз в месяц; его мнение обяза­тельно запрашивается по поводу всех мероприятий, касающихся об­щей- постановки дела, состава персонала, его правового положения, та­рифов, планов более крупных работ, проекта бюджета, вносимых в нар ламент финансовых проектов и т. д. Совет кроме того разрабатывает и представляет доклады по всем вопросам, которые будут ему. предложены министром. Окончательное решение по всем этим вопросам принадле­жит только министру.
Для управления почты, телеграфа и телефона созданы следую­
щие фонды: а)   запасный  фонд  для  определенных -мате­
риалов,   б)   фонд  погашения для оборудования и материалов,
в)   резервный  фон д,   предназначенный для   покрытия  временных
дефицитов и расходов по восстановлению разрушенного или испорчен­
ного до  окончательной амортизации оборудования и материалов. По-
заимствования из резервного и амортизационного фонда- могут быть раз­
решены только парламентом.
В конце бюджетного года образовавшиеся излишки доходов обра-
щ-аются прежде всего на уплату авансов, отпущенных государственным
казначейством на покрытие установленных дефицитов прошлых лет, за
тем на амортизацию той части капитала, которая ко дню, -предшество­
вавшему вступлению в силу сальдо-бюджета, не была амортизирована и,
наконец, на отчисление в резервный фонд. Когда капитал будет аморти­
зирован и резервный фонд достигнет установленного для него предела
(150 млн. франков), то излишки доходов должны итти в общий бюджет.
Расходы, непокрытые доходами, покрываются за, счет прибылей, раньше
отчисленных в резервный фонд, а если таковых нет, то из авансов госу­
дарственного казначейства, с предварительного разрешения парламента:
в этом же порядке устанавливаются и проценты по этим авансам.
. 5. На нужды нового капитального строительства, а равно для улуч­шения и пополнения, существующего оборудования, министр финансов имеет право выпускать боны и долговые обязательства в пределах, уста­новленных на каждый год в финансовом заколе, ила условиях, определяемых особым декретом. Боны и обязательства должны быть погашены не позднее 30 лет со дня выпуска. Они подлежат обложению всеми налогами, падающими на долговые обязательства французских торговых и промышленных обществ. В книге государственных долгов этим обязательствам отводится особый раздел.
До реализации этих бон и обязательств министр финансов может отпускать управлению почты, телеграфа и телефона авансы в пределах разрешенной финансовым законом суммы эмиссии.
о. Свободная денежная наличность управления почты, телеграфа и телефона вносится в государственное казначейство на особый счет, ко­торый, смотря по происхождению денежных сумм, может быть процент­ным или беспроцентным.
У. Табачная монополия (закон 7 августа. 1926 г."). Это самостоятельная отрасль управления, образованная для укрепления ресурсов «Кассы по управлению бонами национальной обороны и амор­тизации государственного долга» путем закрепления за ней доходов та­бачной "монополии2).
*) См. доклад Ситроена 30 марта 1925 г., представленный от имени внепарла­ментского комитета но "изучению вопросов организации и управления табачной и и спичечной монополия. Париж, Национальная типография. 1925 г. (стр. 221).
— 124 —
III.
В  Германии почта и  железные дороги стали теперь самостоятельными  предприятиями.
1. Почта *), согласно Reichspostfmanzgesetz'a от 18 марта 1924 г. (Rgbl. I, стр. 287 я ел.), и телеграф Германии о 1 апреля 1924 г. преобра­зованы в самостоятельное предприятие «Германская почта», во главе которого стоит министр почты. При министре находится совет 2) (см. § 3 закона, измененный ст. 1, пункт 1, закона от 15 июля 1926 г. tigbl. I, стр. 410). Имущество государства, находящееся в пользовании почты, выделяется из общей массы государственного имущества. Согласно § 6, абз. 1, совет германской почты ведает установлением проекта бюджета, освобождением управления поч­ты от ответственности поуже исполненному бюджету почты, получением кредитов и т. д., короче говоря, сдает ведает всем финан­совым хозяйством почты. Однако, за министром почты сохранены извест ные права надзора. Все расходы почты должны покрываться ее дохо­дами (включая и расходы по долгам). Почта не получает дота­ции из ресурсов общего бюджета, К займам почта может прибегать только в целях расширения эксплоатацйонного оборудования и лишь при условии, что уплата процентов и погашение будет произво­диться из текущих поступлений. Счетоводство должно' вестись в соот­ветствии с указаниями положения о государственном бюджете с выделе­нием всех особенностей коммерческого предприятия (§ 7). Правила по­ложения о государственном бюджете не применяются, поскольку они дают министру финансов более широкие права, нежели это предусмо­трено в законе о финансах почты (Reichspostiinanzgesetz). Обращение почты к займам требует только предварительного соглашения между министром почты и министром финансов (§ 9); особого закона для этого Не нужно (§ 15, ч. 2). Министр почты представляет годовой отчет об исполнении бюджета почты на рассмотрение счетной палаты. Лишь после проверки этого отчета счетной палатой совет почты решает вопрос о- снятии с управления почты ответственности за этот бюд­жет. Порядок проверки отчетности устанавливается по соглашению между почтовым управлением и счетной палатой (§ 11). Ст. 88, ч. 3 и 4 германской конституции отменяется; при разрешении предусмотрен­ных ст.ст. 85—87 конституции вопросов рейхстаг и рейхсрат заменены советом почты (.§ 15, ч. 2). В общем надо сказать, что новая организа­ция целесообразна и. принципиально говоря, может дать хорошие результаты. Связь между государственным бюджетом и бюджетом почты проявляется в отношении расходов только в том, что содержание мини­стра почты включается в сумму постоянных расходов общего бюджета; в доходную же часть бюджета министерства почты включается причи­тающаяся государству доля чистой прибыли почты [в 1928/29 г.— юо млн. марок—Ред.] 3).

•) См. Archiv fur Post und Telegraph 1еь 1924, Л° 1. стр. 19 и ел.; Archiv fur Eisen-bahnwesen 1924, стр. 413 и ел.; С. Meirendorff в „Wirtschaftsdiensf № 39 (40) 1924, а также Anschiitz, Kommentar, стр. 255 и ел.
3) Совет состоит максимум из 40 человек, из которых 10 человек намечаются рейхстагом и рейхсратом, 12—хозяйственными и транспортными кругами, 7—персо­налом почты и 1—германским министром финансов.
г) О распределении прибыли почты см. Reichspostfinanzgesetz в - редакции закона от 15 июля 1926 г.
— 125 —
2. Германские железные дороги *). План Дауэса и лон­донский протокол включили германские железные дороги в действую­щую систему германских репарационых платежей. Эксплоатация и ор­ганизации этих дорог определяются законом о германских железных до­рогах от 30 августа 1924 г. (Rgbl. II, стр. 272 и ел.) с приложенным к нему уставом (там же, стр. 281) и изданным того же числа законом о персонале германских железных дорог {там же, стр. 287 и ел.). Учре­жденному согласно закона о'железных дорогах «Обществу гер­манских железных дорог», передано право э к с н л о а т а ц и и железных дорог Германии. Имущество дорог осталось государствен­ным и м у щ е с т в о м <§ 6 закона о государственных железных дорогах). Финансовое хозяйство, общества, однако, совершенно отделено от финан­сов государства и сделано вполне самостоятельным. Так, общество имеет право самостоятельно прибегать к займам (■§ 8). Оно обязано вести двой­ную коммерческую бухгалтерию (§ 29) и правила ведения отчетности по государственному бюджету к нему не применяются i(§ 30, ч. 3). Устано­вление проекта бюджета дорог возлагается на совет общества. Совет также ведает установлением баланса дорог, распределением прибыли, решает вопрос об обращении к займу, о капитальных вложениях и т. д. (§15 устава). Совет состоит из 18 членов, среди которых имеются пред­ставители иностранных государств. Иностранцами же являются комис­сар железных дорог и уполномоченный по долговым обязательствам об­щества германских жлезных дорог. Влияние германского правительства и рейхстага на это общество и на его финансовое хозяйство в действи­тельности очень незначительно. Правда, в числе постоянных расходов сметы германского министерства путей сообщения фигурируют расходы по содержанию железнодорожного отдела этого ведомства, но прямая овязь между финансами государства и финансами железных дорог суще­ствует только в доходной части государственного бюджета, а именно, до­ходная часть 'сметы общего финансового управления включает доход от принадлежащих правительству привилегированных акций общества германских железных дорог (в 1928/29 г. дивиденд правительства от этих акций составляет 51,2 млн. м.—Ред.2). К тому же операционный год для железных дорог и для бюджета различны, для железных дорог он совпадает с календарным годом.
Подобно Германии, целый ряд государств перешел за последние годы к выделению железных дорог из общего государственного бюджета и к преобразо­ванию их в самостоятельные финансовые предприятия. Здесь надо указать на Швейцарию 3), Австрию 4), Венгрию 5), Румынию 6), Бельгию 7).
*) См., между прочим, Sarter — Kittel, Die neue deutsche Reichsbahn—Gesell" schaft, Berlin 1924; W. Hoff, .Eisenbahnen im Deutsclien Reich", статья в „Handw" A. Staatsw.; т. Ill (1926), стр. 594 и ел.; статьи F. Neumark'a в журнале „Wirtsehafts-dienst" 1924. № 18, 20, 21 и 35; „Berichte des Eisenbahnkommissars от 28 октября 1925 г. и 12 июня 192С г.; G. Kramer, „Die Finanzen von Reichsbahn und Reichspost seit der Wahrungsstabilisierung," статья в журнале Finanzarchiv № 43 (1926 г.), стр. 101 и ел.
2)    Едва ли можно считать вероятной выдачу в сколько-нибудь близком  буду­
щем дивиденда на принадлежащие германскому правительству обыкновенные (в про­
тивоположность   привилегированным.—Ред.) акции германского общества железных
дорог в сумме 13 мрд. марок. Соответствующая статья бюджета обозначается поэтому
как „Leertitel* (не заполненная).
3)    Союзный  закон   1   февраля   1923  г.   об   организации   швейцарск. жел.  дор.
См. Arch. f. Eisenbalmwesen, 192S, стр. 494 и ел., 530 и ел.
*) Федер. закон, от 19 июля 1923 г. об учреждении общества железных дорог австрийского союза. См. W. M. Acworth, Bericht iiber die Reorganisation der oster-reichischen Bundesbahnen, Wien, 1923, а также Wittek в Arch. f. Eisenbalmwesen. отр. 224 и ел.
5)    Ср. Leyen. ст. „Eisenbahnen im Auslande' в Handw. d. Staatswiss., т.Ш, 1926, стр. 650.
6)    Зак. 13 июня 1925 г. Ср. Arch. f. Eisenbahmvesen, 1926, ст. 471 и ел.
') Зак.  23 июля 1926 г. (Moniteur Beige Л» 205, 24 июля 1926 г.)
—  126 —
[СОСР.—Октябрьская революция привела к .переходу в распоряжение государства частных железных дорог, телефонных станций, банков, почти всей промышленности, многочисленных торговых и др. .предприятий. В период воен­ного коммунизма национализированные предприятия финансировались в смет-ш-бюджетном порядке. Этот порядок подвергся коренному изменению с пере­ходом к новой экономической политике. Задача сближения государственной промышленности с товарным рынком потребовала децентрализации управления производственными предприятиями и предоставления последним значительно большей свободы хозяйственной деятельности, чем они пользовались до того времени. В связи с этим с середины 1921 г. начался перевод государ­ственных и pie дприятии to а хозяйственнный расчет и созда­ние новой формы об'единения промышленных предприятий—т. наз. трестов.
Переход государственных предприятий на хозяйственный расчет, предо­ставление каждому из них значительной свободы хозяйственной деятельности привело к тому, что прежде единое государственное хозяйство, существовавшее на общегосударственном бюджете, распалось на множество юридически само­стоятельных единиц с обособленными бюджетами, вступающих в товарные связи не только с частными лицами и организациями, но равно и с другими госу­дарственными хозяйственными  предприятиями, и  их  об'единениями1).
Созданная советским законодательством своеобразная форма государ­ственного хозрасчетного предприятия предусматривает организацию его в виде самостоятельной хозяйственной единицы с правами юридического лица, дей­ствующего на началах хозяйственного или коммерческого расчета—в соответ­ствии с плановыми заданиями руководящего органа (БСНХ—в отношении гос-иромышленности, НКТорга—в отношении госторговли и т. д.)—и отвечающего по своим обязательствам лишь имуществом, не из'ятым из общегражданского оборота. По своей организационной структуре хозрасчетные предприятия рас­падаются на две группы: 1) на предприятия с капиталом, не делимым на (паи; эта форма имеет преобладающее значение (тресты, торги, правления речных пароходств и др.) и 2) на предприятия с капиталом, разделенным на паи (син­дикаты и государсгоенные акционерные общества). Различие между этими группами носит лишь чисто формальный характер 2).
Подобными же  хозрасчетными  предприятиями;  являются  Государствен­ный Банк, государственные трудовые сберегательные кассы, Госстрах и др.
Согласно .положения о государственных промышленных трестах от 29 ню­ня 1927 т. (ст. 46), из прибыли треста в первую очередь производится отчи­сление на уплату подоходного налога с местной надбавкой. Оставшаяся часть прибыли, в случае наличия на балансе треста убытка прошлых лет, обращается на погашение означенного убытка.'
Оставшаяся после этого часть прибыли подлежит распределению в сле­дующем порядке: а) 10%—в фонд улучшения быта рабочих и служащих; б) 10%—в резервный капитал, пока последний не достигнет .половины уставного капитала; в) 10%—на образование специального государственного капитала в учреждениях долгосрочного кредита; г) 25%—в капитал расширения предприя­тия с тем, что шоловина этого отчисления помещается в качестве долгосрочного-вклада треста в учреждения долгосрочного кредита, а вторая половина остается в распоряжении треста; д) не более */i%—в подлежащий фонд для выдачи по­ощрительного вознаграждения; е) остальная часть прибыли (44,75%), за исклю­чением процентных отчислений, идущих по решениям подлежащих органов на образование специальных капиталов, обращается в доход государ­ства по общесоюзному, республиканскому и местному бюджетам в соответ­ствии с действующим законодательством.
*) Ср. С. И. Аскиназий, Народное хозяйство советских республик за 1917— 1924 г., Л.  1925 г., стр. 23.
2) См. проф. А. В. Венедиктов, Правовая природа государственных предприятий, Л. 1928 г., стр. 7 и 8.
— 127 —
Примерно таким же образом распределяется прибыль и от государствен­
ных торговых предприятий (ст. 11 и 12 положения о гос. торг. предприятиях,
от 17 августа 1927 г.). .    ■        ■
Дивиденд, причитающийся государственным учреждениям и предприя­тиям, за исключением кредитных учреждений, ло их участию в акционерных об­ществах (паевых товариществах), товариществах с ограниченной ответственно­стью и синдикатах, вносится непосредственно подлежащим обществом (товари­ществом или синдикатом) в доход казны за счет соответствующих учреждений, и предприятий. Когда дивиденд причитается учреждениям, состоящим иа об­щегосударственном или местном бюджете, он вносится в доход казны полно­стью, а -когда он причитается предприятиям, действующим на началах коммер­ческого (хозяйственного) расчета,—в суммах, устанавливаемых по соглашению заинтересованных ведомств и учреждений с НКФ Союза ССР или союзных рес­публик.
Доходы от государственной промышленности и торговли по единому го­сударственному бюджету на 1928—29 г. исчислены в размере 307 млн. руб.
С другой стороны, государственная промышленность (включая электро-фикацию) и торговля ежегодно получают из бюджета очень крупные суммы па капитальное строительство и на пополнение своих оборотных средств (в-1928—29 г.  1.366,8 млн.  руб.)   в виде дотаций и  ссуд.
Закон устанавливает также отчисления в доход казиы от прибылей госу­дарственных кредитных учреждений (ло бюджету на 1928—29 г. доход от банков исчислен в 103 млн. руб., из них от Госбанка—100 млн. руб.), Госстраха (в 1928— 29 г. 5 млн. руб.) и т. д.
На народную связь и транспорт (за исключением гослароходств: и некоторых других предприятий) система хозрасчета не распространяется.. Тем не менее они пользуются известной финансовой автономией.
В 1922 г. по состоявшемуся между НКПиТ и НКФ соглашению, утвер­
жденному затем постановлением СНК СССР от 11 сентября 1923 г., почтово-
телеграфное хозяйство было переведено на особую систему финанси­
рования, предоставлявшую НКПиТ право покрывать расходы непо­
средственно п.-т. сборами без предварительной сдачи последних в кас­
сы НКФ, т.-е. по существу была образована отдельная жасса п.-т. ведомства.
Телефонное хозяйство в 1922 г. было переведено на полный хозрасчет, но впо­
следствии (с 1 октября 1924 г.) опять было возвращено на еметно-бюджетное
финансирование.    !
Получившийся при исполнении сметы НКПиТ на 1926—27 г. дефицит в сумме 3.910.429 руб. был; покрыт долгосрочный ссудой из резервного'фонда СЕКТ СССР в сумме 1.104.227 руб. и ссудой Государственного Банка в раамере-2.806.202 руб.
По единому госбюджету на 1928—20 г. предусматривается предоставле­ние НКПиТ 6 млн. руб. из общегосударственных средств в качестве долгосроч­ной ссуды на постройку автоматических телефонных станций.
Финансирование транспорта, начиная с 1 октября 1928 г., про­изводится на основаниях, определенных постановлением СНК СССР от 17 апреля 1928 г. об улучшении финансовой системы НКПС. Порядок финансирования, действовавший с 1 апреля 1927 г. на основе закона 26 ноября 1926 г., сводился к тому, что вся поступавшая в кассы НКПС выручка вносилась в Госбанк на текущий счет НКПС; НКФ переводил на этот текущий счет причитавшиеся транспорту по госбюджету средства на покрытие расходов, не покрывавшихся его доходами, а Госбанк, на основе согласованных е НКПС финансовых пла­нов, отпускал органам транспорта предусмотренные этими. планами средства. Упомянутое постановление СНК СССР от 17 апреля 1928 г. устанавливает сле­дующий  порядок  финансирования  НКПС.
Железнодорожный транспорт, оставаясь на госбюджете, в смет­ном и кассовом отношении обособляется от других видов транспорта с предо-
— 128 —
■ ставлением НКПС права использования доходов ж. д. на расходы только этого вида транспорта, за исключением нового ж.-д. строительства, изысканий и лссле-лотаний. При этом, если при рассмотрении СНК СССР общей сметы железнодо­рожного транспорта, утвержденная программа восстановительных и новых ра­бот и эксилоатационная смета не будут соответствовать исчисляемому размеру ж.Д. дохода, то в случае недостаточности этого дохода недостающая часть покрывается из общебюджетных рессурсов, в случае же превышения дохода, излишки обращаются в доход казны на покрытие расходов других видов транс­парта.
НКПС, 'представляя общеустановленным порядком сметы по ■финансирова­нию НКПС и подведомственных ему органов, включает ев эти сметы -зксплоа-тациоиные доходы и |расходы ж.-д. транспорта общими суммами, расходы на новые и восстановительные работы—на общих основаниях сметных правил, расходы же на новое ж.-д. строительство'—е указанием отдельных назначений.
В пределах контрольных цифр транспорта, устанавливаемых Советом Труда и Обороны по представлению Госплана и НКФ СССР, Народному Комисса­риату Путей Сообщения 'предоставляется право утверждать эксплоатационную. омету железнодорожного транспорта и эксплоатационные сметы железных дорог. При этом НКПС обязан сообщать утвержденные им эксплуатационные сметы железным дорогам к исполнению! до начала бюджетного  года.
Содержание речных путей, портов, шоссе, центрального и местного упра­влений и все прочие расходы, проводимые .по смете НКПС,. при ним а ются на общее государственное финансирование, с • подчинением этих органов действию закона об единстве кассы.
Кредиты на новое ж.-д. строительство, изыскания и исследования включа­ются в общий план финансирования народного хозяйства с отпуском их на эти надобности эа. счет общих ресурсов государственного бюджета, причем распоря­дителем но этим кредитам' является НКПС.
Необходимость установления нового порядка финансирования НКПС обусловливалась стремлением установить прочную базу для финансирования прочих видов транспорта, кроме железнодорожного, которое до последнего вре­мени находилось в зависимости от поступления доходов по железнодорожному транспорту.
Новый порядок финансирования, оставляя железные дороги в прежнем режиме, переводит прочие виды транспорта на жесткое бюджетное финансиро­вание, что должно способствовать оздоровлению финансов этих видов транс­порта. а). Ред.].




Раздел  3.
НЕЗАВИСИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЛАСТЕЙ  ПРИ  УСТАНО­ВЛЕНИИ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ.




Имеют ли органы государственной власти дискреционное (неограни­ченное) право устанавливать доходные источники? Могут ли они в меру признанной ими целесобразности обращаться к тому или иному доход­ному источнику—налогу, займу, отчуждению имуществ и т. д.? Право­мочны ли они, установив самый источник дохода, свободно определять и условия поступления этого дохода, как напр., об'ект обложения, ставку налога, условия раскладки и т. д.?—• Могут ли они беспово­ротно решать, что государство в течение некоторого периода времени или навсегда откажется от какого-нибудь источника дохода, что взима­ние определенных доходов будет проводиться тем или другим образом и. наконец,—что сводится к тому же,—могут ли органы власти устанавли­вать на будущее время безусловное освобождение от налогов?
1) См. Об'яснительную записку к проекту единого гос. бюджета Союза ССР на 1928—1929 г., стр. 123.
— 129 —
I.
Все эти вопросы неодинаково ставятся в разных государствах.
Надо прежде всего различать федеративные и унитарные государ­ства. В федерациях взаимоотношения между союзом и входящими в него членами в области финансов определяются федеральной конституцией. Здесь есть разделение компетенций, ограничивающее, как федеральный парламент, так и законодательные органы входящих в состав федерации государств.
С другой стороны, ж в унитарных и в федеративных государствах конституция может содержать определенно выраженное огра­ничение полномочий парламента в области финансов.
I.    С  юридической точки зрения парламент, поскольку он не
связан определенным предписанием конституции, совершенно свободен в
определении источников дохода. В этом выражается та независимость,
которая естественно принадлежит каждому данному поколению при уста­
новлении обоих доходных источников таким образом, который наиболее
отвечает его интересам и его представлениям о справедливости. Эти ин­
тересы каждое мгновение меняются, точно также непостоянна идея спра­
ведливости. Как можно было бы связать данное поколение такого рода
финансовой политикой и налоговой системой, которые противоречат
его представлению о собственных интересах и его идеалу справедашвости?
Налоговые законы—это законы в собственном смысле слова, т.-е. общие нормы, определяемые представлениями: о целесообразности и спра­ведливости. Парламент в каждую данную эпоху является органом, тгри-занным облекать в правовую форму эти представления о целесообраз­ности и справедливости.—Следовательно, данный парламент не может связать будущие парламенты решением, что условия взимания такого-то налога останутся неизменными на известный период времени или на­всегда. Данный парламент, в частности, не может решить, что 'какое-нибудь освобождение от налога останется на неопределенное время.
II.    Следует ли вносить ограничение права парламентаустанавливать
доходные источники в конституции тех стран, которые подобного огра­
ничения не знают?—Это вопрос политического и финансового характера
Ограничение прав' парламента в области финансов путем включе­ния в конституцию соответствующего правила может быть очень полез­но. Этим создается не абсолютное [препятствие для изменений налоговой системы, а лишь тормав против капризов народных представителей. При помощи пересмотра конституции можно, будет сочетать общие принципы с новыми идеями и потребностями. Разве такой тормаз не нужен в тех демократических странах, где депутаты, слишком озабоченные вопросом о своем переизбрании, всячески стараются заручиться благоволением различных социальных групп, дабы обеспечить себе успех на выборах?
Есть мнение, что аналогичный результат может быть достигнут путем ре­ферендума. Законы о налогах или займах, говорят сторонники этого взгляда, должны вступать в силу лишь после одобрения избирателями или же последним должно быть предоставлено право опротестовывать эти законы путем подачи петиции, подписанной определенным количеством жителей или избирателей1).
*) Ст. 73, ч. 4. германской конституции содержит как-раз обратное положение: „Только рейхспрезидент может решить вопрос о передаче на всенародное голосование вопросов, касающихся бюджета, налоговых законов и постановлений о порядке оплаты служащих". Это положение раз'ясняется законом от 27 июня 1921 г. (Rgbl. стр. 790 и ел.) о народном голосовании, § 1, ч. 2. В частности недопустима народная инициатива по этим вопросам; это определенно высказано только в прусской конституции (ст. 6, ч. 3: „Народная инициатива не допускается в отношении финансовых вопросов, налоговых законов и постановлений о порядке оплаты служащих"). См. по этому вопросу Anschutz, Kommentar zur RV., 1926, стр. 225 и Hatschek, цит. соч. I, стр. 284—85.
Общая теория бюджета.    '    "
— 130 —
Некоторые исследователи даже предпочитают референдум конституционным огра­ничениям. Они считают, что референдум более гибок и в то же время более дей­ствителен, так как конституционные ограничения лишь тогда имеют значение, когда глава исполнительной власти получает право вето или, что еще лучше, когда суды могут признавать недействительными налоговые законы, нарушающие конституцию. Однако, установление подобных санкций неосуществимо во всех государствах. Право вето предполагает очень большую ©илу у главы исполни­тельной власти, что трудно совместимо с либеральными учреждениями, а судеб­ная санкция возможна только в такой стране, где население проникнуто глубо­ким уважением к закону и судьям. Общественное мнение должно быть готово под­держать администрацию и суд в возможных конфликтах с законодательной властью, а судьи должны быть вне подозрения в каком бы то ни было классовом пристрастии.
III. В федеральных государствах разграничение пол­
номочий между общесоюзной законодательной властью и парламентами
отдельных государств является исключительно политической и финан­
совой проблемой, решение которой в значительной степени зависит от
исторических условий образования федерации и достигнутой в ней сте­
пени централизации.    ;    i
С этими оговорками можно признать, что в современных федерациях1)
наблюдается двоякая тенденция, в зависимости от того, идет ли речь о налог ах
или займах.    I
а) Налоги. До мировой войны 1914—1918 г.г. налоги на потребление (в частности таможенные пошлины), в единичных случаях подоходный налог и налог С' наследства, входили в сферу законодательства общесоюзной власти и предназначались на федеральные потребности. Почти все прямые налоги (позе­мельный, подомовый, промысловый, подоходный и т. д.) входили в сферу законо­дательства отдельных [государств и предназначались для покрытия расходов по­следних.—Действительно^ не всегда таможенные пошлины имеют фискальную цель, они также служат для покровительства интересам национальной промы­шленности и земледелия. Эти интересы наилучшим образом могут быть учтены именно общесоюзной законодательной властью. Таможенные пошлины вместе с тем требуют единообразной организации, что исключает возможность законода­тельства по ним со стороны законодательных органов членов союза. Также зако­нодательство по подоходному налогу должно быть передано скорее общесоюзным органам, ибо оно предполагает предварительное исчисление доходов, а имуще­ства граждан федерации не сосредоточены на территории какого-нибудь одного государства—члена союза, они рассеяны по территории всей федерации. Не создает ли предоставление подоходного налога отдельным государствам союза опасности двойного обложения и споров между этими государствами? -).
После войны 1914—1919 г. федеральная власть, сохраняя за собой налоги на потребление, установила множество общесоюзных прямых налогов. Это об'яс-няется 1) колоссальным напряжением федеральных финансов в результате войны и необходимостью ликвидировать ее финансовые последствия, 2) усилившейся вследствие войны политической централизацией, 3) большей квалификацией общефедеральных агентов, а также их большим беспристрастием (наследствен-
!) Flora, Le finalize degli Stati composti, Turin, 1900; Seligman, Essays in Taxation, 9 изд. 1923'г., гл. 21: „The relations of federal, state and local revenues; A. Hensel, Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, Berlin, 1922; J. Popitz, „Finanzausgleich", статья в „Handworterbuch. der Staatswissenschaften", 4 изд., т. Ill, Jena 1926, стр. 1017 и ел.
s) Daniels, Introduction au systeme financier des Etats-Unis, R. S. L. F., 1903. стр. 143 и ел.; Gas ton J ё z e, L'impot surle revenu aux Etats-Unis de l'Amerique du Nord, R.S.L.F., 1914, стр. 5 и ел.; Seligman, L'impot sur le revenu, фр. изд. 1913, стр. 584. (анг. изд. 1911, стр. 647 и ел.); Popitz, „Einkommensteuer", Handw. d. Staat-swiss. стр. 400 и ел.
— .131 —
ный налог, подоходный налог), 4) развитием крупных финансовых, торговых и промышленных компаний, деятельность которых распространяется на всю фе­деральную территорию.
б) Усиливается тенденция предоставить союзному законодательству не­ограниченное право в области займов, с'узив вместе с тем права .парламента членов союза в этой области. Займы больше нужны союзному правительству, чем отдельным государствам; с другой стороны, ничем неограниченная свобода заключения займов союза и членов могла бы пошатнуть кредит как всего союза, так и его членов1).
II.
В положительном финансовом законодательстве мы встречаем самые различные решения вопроса о пределах прав парла­мента устанавливать источники государственных доходов. Можно раз­личать 1) страны, где финансовые полномочия парламента не стеснены никакими конституционными ограничениями, 2) страны, где конститу­ции определенно устанавливают пределы прав законодательных палат при установлении доходных источников.
I. В о Франции 2) финансовые права палат, по общему мнению, не ограничены конституцией: законы 1875 г. не регулируют об'ема прав ■ парламента при определении источников дохода.
Тем не менее, есть сторонники того взгляда, что декларация прав 1789 г. сохраняет до настоящего времени свой конституционный харак­тер и юридически обязательна для законодательных палат, а, в ней имеются предписания, касающиеся налогов.
1.    Некоторые авторы считают, что права французского парламента
в области  налогов  ограничены конституционным обязательством
уважать принцип равенства. Здесь якобы установлена норма,
соблюдение которой необходимо под страхом неконституционности зако­
на. — Большинство авторов, однако, считает, что принцип равенства
является просто правилом политической морали, а не правовым предпи­
санием, обязательным для парламента1.
Практически этот вопрос обсуждался во Франции по поводу про­порциональности или прогрессивности обложения. Противники прогрес­сивности доказывали, что парламент, вводя это начало в финансовое законодательство, нарушил конституционную норму равенства.
В действительности этот вопрос, по-моему, не имеет никакого юри­дического интереса. Декларация прав 1789 г. конституционного харак­тера не сохранила, и, следовательно, прогрессивность обложения являет­ся проблемой чисто экономической, финансовой, политической и соци­альной. О этих разных точек зрения можно поставить вопрос, нарушает ли прогрессивность или пропорциональность обложения принцип равен­ства. Можно дать различные ответы на этот вопрос, но нет такого кон­ституционного принципа, который воспрепятствовал бы включению при­нятого решения в действующее законодательство в форме обыкновен­ного закона.
2.    По мнению некоторых авторов, французский парламент 3) юри­
дически не может уничтожить и з'я т и е из налога, установленное зако­
ном навсегда. Во всяком случае он не мог бы уничтожить такое
»)Е. Ludlow Bogart, Die Finanzverhaltnisse der Einzelstaaten der Nord-amerikanischen Union, Jena. 1897; J ё z e, Cours de Sc. des finances, 6 изд. 1921, Les Depenses publiques, le credit public, стр. 284 и ел.
2)    Для Англии см. Jeze, Le Budget, стр. 332 и ел.
3)    В Англии  Finance  Act  (Nr. 2)  за 1915, г., ст. 47,  дал право  казначейству
выпускать  военные  займы, освобожденные от  настоящих и будущих  налогов, при
условии, если держатель не проживает постоянно в Англии.
9*
— 132 —
йз'ягие для лиц, которым оно было обещано или особым пунктом пись­менного договора, одобренного законодательной властью, или статьей за­кона, уполнамачивающего заключить такой договор.
Вопрос этот подвергался несколько раз продолжительному обсу­ждению то по поводу колониальных налогов1), то по поводу налогов  на  государственную   ренту.
Относительно ренты закон 9 вандемьера VI года, ст. 98, устана­вливает, что одна треть государственного долга, коноолидированная и занесенная в книгу государственных (долгов, является «свободной о г всяких удержаний в настоящем и в будущем» 2). О другой стороны, при каждом выпуске государственного займа, особая статья того закона, ко­торый разрешал заем, содержала гарантию свободы от рентного налога 3). Отсюда делается вывод, что парламенты связаны в этом, ©опросе вдвойне-— как ст. 98 закона VI года, так и новыми обещаниями (государства держа­телям ренты.
Едва ли можно признать эту аргументацию вполне убедительной. Тут можно задать другой вопрос. Верно ли прежде всего, что законода.-тель VI года обещал полное йз'ятие от налога? Он действительно обещал, что не будет производиться никаких «удержаний», но термин «удержа­ние» значил в то время уменьшение размера процентов или капитала.— Да еще вопрос, был ли законодатель компетентен устанавливать нало­говые из'ятия на вечные времена?—Совершенно' верно и то, что разные парламенты, разрешая займы, давали держателям обещания об из'ятиях от налогов. Но они никогда не обещали из'ятий в будущем и на-в с е г д а.—Больше того, могли ли они дать такое обещание, оставаясь в пределах своей власти? С юридической точки зрения, закон, принятый парламентом, не может связывать будущие парламенты, по­тому что одно поколение не может запретить следующим за ним поко­лениям (прибегать к определенным источникам доходов. То, что,не может быть сделано законом, не может быть сделано правительством по договору. Соответствующая статья договора имеет полную силу, по-околько она предусматривает налоговое йз'ятие для настоящего времешг, но обещание не трогать налоговые из'ятия. в будущем юридичеокк недействительно и не имеет какого либо публичного значения.
Разбираемое мнение смешивает {правовой вопрос с проблемами по­литики, и целесообразности, возникающими в связи с налогом на ренту. Нет никакого противоречия в признании с одной стороны права пар­ламента облагать ренту, вопреки статье закона, обещающей налоговое йз'ятие в будущем, и вместе с тем в утверждении, что политический интерес и заботд о 'государственном кредите требуют соблюдения даже юридически недействительных обязательств.—В мае 1908 г., в марте 1909 г. и 2 декабря 1913 г.. 4) палата депутатов приняла закон о налоге
J) Вопрос об освобождении от колониальных налогов на будущее, время рас­сматривался в судебном заседании государственного совета, по делу Legros et Humblot(21 июля 1911). Йз'ятие от налога в будущем госуд. совет признал законным. Наоборот, палата депутатов об'явила- его незаконным (единогласно с одобрения правительства) (заседание- 23 декабря 1912 г.) См. G. Jeze, Les exonerations tempo-raires d'impot, R. S.L.F., 1912, стр. 253 и ел. и 1913, стр. 33 и ел.
з) См. G. Jeze, Cours de Science des Finances, 6 изд. 1921 г., Les Depenses .et Ie Credit public, стр. 295 и ел.
Напр, в 1878 г. при выпуске   погашаемой 3% ренты, в 1894 и 1902 г.г. при
конверсии ренты особая  статья закона, разрешающего выпуск новых ценных бумаг,
об'являла, что   „на означенную  ренту  распространяются все привилегии и из'ятия,
предоставленные государственной ренте".
См. по всем этим вопросам G. Jeze, L'imposition de la rente; относительно об­
суждения вопроса в мае 1908 г., R.' S.L.F..1908, стр. 423, в марте 1909 г. R. S.L. F.,
1909, стр. t>16, в декабре   1913, R. S. L. F., стр. 286 и  ел. См. особенно R. S. L. F.,
1914, стр. 118 и ел., ем. также Jeze, La technique du credit public, ук. соч., стр. 169 и ел.
— 133 —
на французскую ренту, несмотря на законы VI г., 1894 г., 1902 г. и т. д., подтвердив, таким образом, принцип несвязанности парламента в вопро­се об установлении налогов.
3. Во время тяжелого финансового кризиса 1926 г. конституцион­ный закон 25 февраля 1875 г. был дополнен статьей (закон 10 августа 1926 г.), по которой «кассе по управлению бонами национальной обороны и погашению государственного долга» присвоен характер учреждения, существующего в силу'конституции. Точно также получило характер Конституционного закона целевое закрепление поступлений от некоторых налогов (чистый доход от продажи табака, поступления от дополнительного и чрезвычайного налога на первый переход имущества, поступления от наследственного налога) и добровольных взносов.
Ограничивает ли целевое закрепление этих доходов право парла­мента определять доходные источники?—В частности1, могут ли палатк менять ставки закрепленных налогов и даже вовсе отменить эти налоги? Вопрос был решен в том смысле, что парламент сохраняет за собой всю полноту прав в отношении этих налогов. Ограничения касаются лишь употребления поступающих от этих налогов сумм, а не самого механизма налогов.
Есть другое ограничение, которое гораздо труднее провести. Оно заключается ,в том, что парламент обязан, в случае, если поступления от связанных целевым назначением налогов окажутся ниже определен­ной суммы, включить в бюджет кредит, по меньшей .мере равный размеру этого дефицита.
Конституционный закон 10 августа 1926 г. постановляет: «Доходы с пере­численных доходных источников в течение бюджетного года, следующего за опубликованием настоящего закона, образуют минимальную годовую дотацию амортизационной кассе. В случае уменьшения этих доходов в будущем, в бюд­жет должен быть (внесен кредит, размеры которого должны быть равны по меньшей мере величине получившегося дефицита».
В конституционном законе нет указаний относительно финансовых средств, которые должны обеспечить этот кредит. Палатам предоставляет­ся найти их путем сбережений, налогов, пошлин, доходов с доменов или посредством займов. В этом отношении .-свобода парла­мента  ничем  не  ограничена/
II. В некоторых государствах право парламента устанавливать источники доходов строго ограничено кояституцией.
Эти ограничения бывают двух родов:
1. В одних случаях они обусловлены желанием обезопасить каждо­го отдельного гражданина от капризов законодательных собраний и сюр-пртаов случайного большинства. Гарантии состоят: а) в требовании известного кворума или квалифицированного большинства для принятия определенных постановлений, б) в провозглашении известных юридических принципов, которые парламент, под страхом недействи­тельности его актов, обязан соблюдать при установлении источников доходов и налогового законодательства. Соблюдение 1этих принципов га­рантируется контролем исполнительной власти или суда. Федеральная конституция и конституции отдельных штатов Северо-американского союза дают наиболее интересные примеры применения ограничений этих двух категорий; —■ в) в подчинении решений законодательной власти .вето главы правительства или народному голосованию. Пра­во вето дается президенту и губернаторам федеральной конституцией и конституциями штатов в Америке. Швейцарские конституции—-феде-
— 134 —
ральная и кантональные и конституции отдельных штатов в Северной
Америке дают и примеры народного голосования1).    «
2. В федеративных государствах существуют конституционные ограничения, установленные в целях разграничения полномочий власти союза и власти правительств отдельных членов союза при установлении доходов. Историческое развитие дает нам четыре основных системы взаи­моотношений союза и его членов в области финансов 2).
Система   матрикул яр ных   взносов.   Право устана­
вливать налоги принадлежит только государствам—членам союза. Един­
ственными доходами союза являются взносы, производимые отдельными
государствами по требованию федерального правительства. Это обычная
система конфедераций: конфедерации Северо-Американских Штатов в
конце XVIII века, Германского Союза от 1815 до 1866 г.
Система   конкурирующих   прав.   При установлении
доходных источников права союза и отдельных государств конкурируют
друг с другом. Это современная американская система; ж тому зке реше­
нию пришла новая германская конституция от 11 августа 1919 года3) ж
вовая союзная австрийская конституция от 20 октября 1920 года *).
Система   отдельных,   друг-друга   исключающих
прав.
Союзное правительство имеет исключительное право на одни опре­деленные доходы, а отдельны© государства, со своей стороны обладают
*) Изложение действующего законодательства см.: Jeze, Le Budget, стр. 338 и ел.; об ограничениях права заключения займов в Соединенных Штатах см. Constitutional restrictions on State debts, Boston, 1917, стр. 36 (The constitutional Convention, 1917), .бюллетень № 15. Бостон: Commission to compile information and data for the use of the constitutional Convention.
а) В последнее время попытка дать более подробную и углубленную систе­матику вопроса была сделана А. НепвеГем (см. Der Finanzausgleich im Bundesstaat in seiner staatsrechtlichen Bedeutung, Berlin, 192^, стр. 14 и ел.). Особенно ценно и плодотворно проводимое им различие „Objektshoheit" и „Ertragshoheit". Рядом с трудом НепаеГя стоит прежде всего фундаментальная работа Popitz'a - его статья в Handw. d. „Staatswissenschaften" (Band III, Jena. 1926. .finanzausgleich", стр. 1016 и ел.; ср. еще Hensel в „Steuer und Wirtschaft" V год изд„ Яг'6 (1926), стр. 877 и ел., особ. 883 и ел. Ср. также W. Gerloff, „Steuerwirtschaftslehre в Gerloff-Meisel Handb. der Finanzwissenschaft, I, Tubingen, 1926. S. 480, 81 и Edwin R. A. Seligman, Essays in Taxation, 1923, S. 660 и ел.
8) Ст. 8 новой германской конституции гласит: „Союз имеет право издавать законы о налогах и других доходах, поскольку поступления от них целиком обра­щаются на его нужды. Если союз закрепляет за собой налоги или другие доходы, до тех пор предоставленные землям (землями-Ьалйег-конституция называет членов германского союза—Ред.), он должен озаботиться о сохранении жизнеспособности последних". А ст. 12 гласит: „До тех пор и поскольку союз не пользуется своими законодательными правами, законодательная власть сохраняется за землями. Это не распространяется на сферу исключительной законодательной компетенции союза". Вопрос, имеется ли здесь в виду только конкурирующая или отчасти и исключительная законодательная компетенция союза, фактически решен в последнем смысле § 2 за­кона о распределении финансовых ресурсов. (См. последнюю редакцию этого закона от 27 августа 1926 г., RGBL I, стр. 203). Из богатой литературы предмета ука­жем: Anschutz, Kommentar zur RV, 3 und 4 Aufl. Berlin, 1926, стр. 56/57, ел,; Не n s e 1, ук. соч.,стр. 176 и ел.; Popitz ук. соч. стр. 1029 и ел., Hatschek. Staatsrecht, II, § 56; Ball, Einfuhrung in das Steuerrecht, Mannheim, 1925, § 23. См. по этому вопросу вообще Rene Brunet, La Constitution allemande du 11 Aout, 1919, Paris 1921, стр. 84.   •
4) Ст. 10, № 2 и 4; ст. 11, I, 4; стр.' 13,    '
Об Австрии ем. Н. Patzauer, Die offentlichen Abgaben Oesterreichs, Wien, 1925' Popitz, ук. соч., стр. 1034 и ел. и составленные союзным министерством финансов 6 мая 1926 г. „Uebersichten iiber die Haushalte der Lander, Bezirke und Gemeinden in den Jahren 1923 u. 1924". Австрия, впрочем, точно также знает как налоги, принад­лежащие исключительно союзу и областям (общинам), так и налоги, разделенные между союзом и областями (общинами). См. новейшую работу О. "Wittschieben, Die allgemeinen Rechtsgrundlagen des osterreichischen Finanzwesens,   Graz, 1926.
— 135 —
исключительными правами на другие определенные доходы. Таковой была (до последнего времени) система Швейцарии 1).
4. Смешанная система исключительных прав, конкурирующих прав и матрикулярных взносов. Это был порядок, принятый Германской Империей до конституции И авгу­ста 1919 Г. 2).
[В СССР разграничение доходных источников между Союзом ССР и союз­ными республиками произведено положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25 мая 1927 г. Общесоюзными доходами являются: 1) все доходы от общегосударственных налогов, сборов и пошлин, за исключением до­ходов, отнесенных на образование бюджетов союзных республик; 2) нижеследую­щие неналоговые доходы, в соответствии с действующими относительно их спо-. циальными узаконениями: а) доходы от транспорта; б) доходы от почты, теле­графа, телефона и радио; в) доходы от промышленных, торговых, -кредитных и ■иных предприятий общесоюзного значения как состоящих на госбюджете, так и действующих на началах коммерческого (хозяйственного) расчета; г) доходы от внешней торговли, за исключением доходов по госторгам и другим ведущим внешнюю торговлю государственным органам союзных республик; д) доходы от участия органов, состоящих на общесоюзном бюджете, в акционерных обще­ствах и паевых товариществах; е) 50% доходов от концессий общесоюзного зна­чения; ж) доходы от возврата ссуд, выданных за счет кредитов по общесоюз­ному бюджету, кроме ссуд, подлежащих поступлению в доходы союзных рес­публик (см. ниже); з) доходы от операций госказначейства (кредитных, валют­ных и проч.); я) доходы от реализации учреждениями и предприятиями, состоя­щими на общесоюзном бюджете, находящегося в их ведении имущества, за исключением имущества, отнесенного в установленном порядке к государствен­ным материальным фондам; к) поступления штрафов, налагаемых органами, со­стоящими на общесоюзном бюджете, а также штрафов, налагаемых органами НКФ союзных республик за нарушение правил об акцизах; поступления от реализации имущества, конфискованного по постановлениям органов, состоящих на общесоюзном бюджете; л) поступления от возврата расходов, произведенных органами, состоящими на общесоюзном бюджете, за счет' других- учреждений, предприятий и лиц; м) 'свободные остатки средств, установленные по утвержден­ному отчету об исполнении общесоюзного бюджета; н) прочие неналоговые до­ходы по учреждениям и предприятиям, состоящим на общесоюзном бюджете.
К доходам союзных республик отнесены:
1) Нижеследующие налоговые доходы: а) 99% всех поступлений единого сельско-хозяйственного налога на территории данной республики; б) 99% всех поступлений государственного промыслового налога на территории данной рес­публики; в) 99% всех поступлений государственного подоходного налога на тер­ритории данной республики; г) отчисления от общей по СССР суммы поступле­ний гербового сбора в размерах, устанавливаемых для каждой союзной респу­блики ЦИК СССР, по представлению СНКЧЮСР, ежегодно не позднее, чем за один месяц до начала бюджетного года; д) налог с имуществ, переходящих в по­рядке наследования и дарения; е) судебные пошлины и сборы по учреждениям, состоящим на бюджетах союзных республик; ж) пробирные сборы; з) сборы, взимаемые органами народных комиссариатов внутренних дел за выдачу обще­гражданских заграничных паспартов, виз на в'езд в СССР, и выезд из СССР и видов на жительство для иностранцев; й) 90% поступлений, взимаемых повероч­ными учреждениями данной республики сборов за поверку и клеймение мер,
») Фактически в Швейцарии теперь (с 1917 г.) существуют на ряду с исклю­чительными также и совместные доходы союза и кантонов. См. о Швейцарии Р о-pitz, ук. соч., стр. 1037 и ел.; Hens el, ук. соч. стр. 76; Wiktor J. . Steiger, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, Bern, 1923; S. Schneider, Steuersystem und Steuerpolitik in der Schweiz, Berlin, 192-S.
2) Jeze, Le Budget, стр. 363 и ел., Hatschek ук. соч., II стр., 381 и ел.;Popitz, ук. соч.
— 136 —
весов, измерительных и контрольных приборов; сборы за торговую регистра­
цию юридических и физических лиц, кроме регистрируемых в НКВТ СССР;
к) гос. регистрационный сбор с внебиржевых сделок и гос. сбор с биржевых
сделок на нужды прам.-эконом. образования; л) в РСФСР и УССР специальный
обор со свеклы, перерабатываемой на заводах Сахаротреста; м) охотничий сбор
и другие налоги, сборы и пошлины, которые союзным республикам предоста­
влено установить в порядке п.. «л», ст. 1 конституции СССР.    ,
2) Нижеследующие неналоговые доходы: а) лесной доход; б) доходы от зксплоатации всех государственных земельных имуществ республиканского зна­чения; е) доходы от промышленных, торговых, кредитных, транспортных и иных г) доходы от недр общесоюзного и республиканского значения;' д) доходы от сдачи в аренду рыбопромысловых и зверобойных угодий республиканского зна­чения; е) доходы от промышленных, торговых, кредитных, транспортных и иных предприятий республиканского значения, как состоящих еа государственном бюджете, так и действующих на началах коммерческого (хозяйственного) рас­чета, в частности доходы от госторгов союзных республик и доходы от курортов республвканслеого значения; ж) 50% подлежащей отчислению в доход казны части чистой прибыли предприятий общесоюзного значения, переданных в по­рядке мандатного управления в ведение органов союзных республик; 8) доходы от участия органов, состоящих на бюджетах союзных республик, в акционерных обществах и паевых товариществах; и) доход от реализации всех находящихся на территории данной республики государственных материальных фондов, кроме фондов местного значения; к) доходы от реализации учреждениями и предприя­тиями, состоящими на государственных бюджетах союзных республик, находя­щегося в их ведении имущества; л) доходы от концессий республиканского зна­чения и 50% доходов от концессий общесоюзного значения; м) доходы от воз­врата ссуд, выдаваемых за счет кредитов, включенных в бюджет союзных рес­публик, а также от возврата ссуд, выданных из общесоюзных средств пред­приятиям и организациям республиканского значения и всех семенных и про­довольственных ссуд; н) доходы от реализации государственных займов союз­ных республик, разрешенных им в порядке п. «д», ст, 1 конституции СССР; отчисления от общесоюзных государственных займов в случаях и размерах,-предусмотренных особыми (постановлениями ЦИК СССР; о) (поступления шпра-фож налагаемых органами, состоящими на государственных бюджетах союзных республик, кроме штрафов за нарушение правил об акцизах, а равно поступле­ния от реализации конфискованного по постановлениям этих органов имущества; п) поступления от возврата расходов, произведенных органами, состоящими на бюджетах союзных республик за счет других учреждений, предприятий и лиц; р) поступления от обращения в собственность государства выморочного и бес­хозяйственного имущества; с) свободные остатки ресурсов, установленные по утвержденному отчету об исполнении бюджета союзной республики; т) прочие неналоговые доходы по учреждениям и предприятиям, состоящим на бюджете союзной республики; у) суммы, назначаемые из общесоюзных средств на покры­тие дефицита по бюджету данной республики.— Ред.].



Глава III.   
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ.


Законодательные собрания от права вотирования налогов при­шли к праву вотирования государственных расходов *). В самом де­ле, не расход ли является основанием для возникновения и мерилом налога?
 См. выше стр. 25.
— 137 —
Как же расходы утверждаются парламентом?
Пользуется   ли   парламент  абсолютной  свободой   при
установлении расходов?
Утверждаются ли расходы  общей  массой,   en-bloc,   или
же по отдельным их категориям, с точным указанием предмета  и
размера суммы каждого расхода?
Сохраняет ли данное парламентом разрешение на производство
расходов свое значение в течение   неопределенного   периода
времени или же оно имеет силу только иа определенный срок,
автоматически отпадая при неиспользовании его правительством в тече
кие этого срока?
Должно ли разрешение парламента предшествовать при­
нятию правительством на себя обязательства, связанного   с   расходом
(engagement de la depense), или: же это разрешение может последовать
также после того, как означенное обязательство уже возникло?
Таковы четыре основные проблемы, подлежащие нашему разреше­нию.
'   


Раздел 1
О НЕЗАВИСИМОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПРИ УТВЕРЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ



Устанавливают ли органы государственной власти предмет и р а з м ер расходов всецело по своему усмотрению? Могут ли они в любое время и, в частности, в момент изготовления бюджета свободно вотировать кредиты на какое-либо определенное мероприятие или на какую-либо о т р а с л ь  управления?
Этот основной- вопрос заключает в себе три частных вопроса: 1) имеются ли какие-либо ограничения в отношении предмета расхода? 2) имеются ли какие-либо ограничения в отношении размера расхода, 3) имеются ли огра­ничения в отношении срока расхода? Впрочем, в действительности, вое эти три частных вопроса тесно связаны друг с другом и поэтому их следует рассма­тривать совместно. Поступая таким образом, можно' увидеть, что эти ограниче­ния права расходования могут быть весьма разнообразными и действовать в различных направлениях. Вот главные из них: 1) может существовать прямо уста­новленное конституционным законом запрещение вотировать кредиты на т о т или иной лр едм ет, 2) может быть установлено запрещение вотировать кредиты, превышающие определенную сумму, при чем этот лимит может относиться или ко всей, совокупности расходов или к тому или иному определенному расходу, 3) может действовать прямое повеление вотировать кредиты на тот или иной предмет. Очевидно, что это повеление будет иметь практическое значение лишь тогда тогда оно будет относиться не только к 'Предмету расхода, но также ж р а >з м е р у потребного для него кредита; в про­тивном случае .можно было бы с чрезвычайной легкостью обходить это повеление путем вотирования до смешного незначительного кредита.



§ 1. Общие теоретические положения.



Мы уже видели, что следует проводить различие между отдельными государствами в отношении действующего в них порядка установле­ния доходов (см. выше стр. 128 и ел.). В унитарных государствах общим правилом является независимость органов государственной вла­сти; фактически очень редко бывает, чтобы вонституция устанавливала
') Подробности  см. Jeze, Le Budget, стр. 529, и ел.
— 138 —
определенные ограничения в этом отношении. Напротив, в федеративных государствах эти ограничения вполне целеоообразны. Действительно, по­следние, главным образом, и встречаются в федеративных государствах.
Не следует ли принять такое же решение ив отношении расхо­дов?
В современных цивилизованных государствах действует тот основ­ной принцип, что органы государственной власти могут производить рас­ходы лишь в целях удовлетворения общеполезных потребно­стей. Это вполне установившееся правило, несмотря на то, что оно и сравнительно недавнего происхождения 1). ■
В старых монархиях не проводилось разграничения между частными рас­ходами короля и государственными расходами. Более того, считали, что вся­кий расход—благо, каков бы ни был предмет его. Современный принцип был выдвинут в конце XVIII века и включен во многие конституции (Соединенные Ш т а т ы — федеральная конституция 1787 >г., ст. 1, § 87; Франция — декларация прав 1789 г., ст. 13; конституция 1791 г., раздел, 8, ст. 2; конституция 1793 г., ст. 20, 21 и 22; конституция Ш-го года, декла­рация ст. 16 и конституция ст. 310).
Применение этого основного принципа обеспечивается наличием следующего правила: избранники налогоплательщиков—и только они о д н и—компетентны устанавливать, какой именно предмет рас­хода является полезным с точки зрения интересов общего блага 2). Из­бранники налогоплательщиков, кроме того, пользуются дискрецион­ным пр авом при о пр е де л ении размера расходов.
Указанный принцип одновременно имеет и политический и финансовый характер.
Имеются, однако, особые соображения финансового, по­литического и правового порядка, которые могут привести к допущению необходимости специальных ограничений дискреционного права парламента в отношении расходов. Кроме того, всякое ограничение права создавать доходы является по существу косвенным ограниче нием права расходовать,— и наоборот. Действительно, цель доходов сводится, к покрытию государственных расходов. Уменьшение источни­ков доходов является косвенным установлением максимального размера государственных расходов; ограничение же расходов предста­вляет собой косвенное  ограничение права, 'создавать новые доходы.
Исследуем подробно те соображения правового, финансо­вого и политического порядка, которые имеют наиболее серьез­ное значение.
1. С правовой точки зрения органы государственной власти встречают—формально и по существу—ограничение в основном принципе уважения ж существующему правовому положе­нию отдельных лиц, уважения к их суб'ективным пра­вам 3). В результате этого ограничивается не только право создания новых доходных источников для покрытия расходов, но и право воти­рования кредитов.- Юридически невдамфжно не вотировать кре­дитов, необходимых для погашения правомерно возникших обязательств государства. Может случиться, что то или иное юридическое- обязатель­ство окажется не санкционированным, но, тем не менее, оно все же будет существовать. И действительно, ни одно культурное правительство до
г) Подробности см. Jeze, Gours de science des finances, 6 изд., 1921 г., Les depenses publiques, стр. 37 и ел.
2)    Подробности см. Jeze, ук. соч., стр. 41 и ел.
3)    См. выше стр. 34 и ел.
— 139 —
сего времени не отказывалось от признания этого принципа. Так как указанный шршщип само собой разумеется в каждой цивилизованной стране, то следует сказать, что во всяком государстве существует общее ограничение дискреционного права парламента в области расходов.
Впрочем, весьма .существенный корректив в это ограничение вносит сле­дующая идея: органы государственной власти не могут создавать долга, обязы­вающего государство на вечные времена к периодической выплате де­нежных сумм: органы власти, возглавляющие в данный момент государственное управление, не могут беслр'ед е ль но обременять будущие поколения и огра­ничивать на вечные времена их независимость. Общность интересов, суще­ствующая между различными поколениями, так далеко не простирается.—Впро­чем, легко примирить уважение к обещаниям, распространяющимся на все буду­щее время, с необходимой независимостью будущих поколений: достаточно мол­чаливо подразумевать оговорку о выкупе («clause de rachat») в отноше­нии обещаний, распространяющихся на будущее время.
Наблюдаются три основные формы применения этой идеи: вечные рен­ты, вечные  пенсии и вечная   дань.
а)    Все цивилизованные государства без затруднения допускают, что в е ч-
н а я   рента по существу может быть выкуплена. Теория конверсии исходит
из той основной мысли, что  оговорка о выкупе  сама собой подразумевается.
По моему кнению, эту оговорку даже нельзя  устранить; все, что можно
сделать в этом отношении—это установить при выпуске какого-либо займа не­
продолжительный период    времени,  в течение  которого  рента не
может быть выкуплена, т.-е. конвертирована.
б)    Выкуп вечных   пенсий   не является предметом какой-либо  спе­
циальной теории.   Это   об'ясняется   практически   ничтожным   значением   этого
источника расходов. На мой взгляд и здесь необходимо применять указанную
оговорку    о    выкупе.   Она   подразумевается в случае,    если   вечная
пенсия установлена, например, в пользу какого-либо лица и его наследников на
вечные   времена. Здесь возможно установить пенсию на известный срок
в пользу какого-либо лица], его вдовы, или,его малолетних детей впредь до hi
совершеннолетия и т. д. В случае выкупа   суд должен установить    капитали­
зированную сумму выкупаемой пенсии1).
в)    Вечная   дань,   наложенная каким-либо  государством на другое, в
результате проигранной последним войны или вследствие их отделения друг от
друга, также представляют собой постоянный источник расходов, в отношении
которого, на мой взгляд, теоретически должна подразумеваться оговорка о вы­
купе. Впрочем обязательство об уплате вечной дани носит преимущественно
политический характер, как это вообще бывает при всех международных
обязательствах, которые покоятся не на идее   справедливости, а на на­
силии. Политические органы власти государства-должника обязаны уплачивать
вечную  дань лишь постольку,  поскольку они недостаточно  сильны  для того,
чтобы освободиться от нее;  органы власти, угрожая силой, политически
обязаны добиваться этого освобождения. Представляется праздным занятием об­
суждать с    точки    зрения    права   вопрос, решение которого, по суще­
ству имеет политический   характер.
2. Что касается мотивов .политического характера, то можно констатировать различный характер ограничений в государ­ствах, 1«>ноггитуция которых строго регламентирует деятель­ность разных органов государственной власти, и в государствах федеративного типа.
В государствах, не имеющих конституции, строго регламентирующей дея­тельность отдельных органов государственной власти, парламент является пол-
!) G. Jeze, Cours de science des finances, 6 изд., 1922 г., Les depenses publiques стр. 159 и ел.
— 140 —
ным сувереном; помимо указанных выше юридических ограничений, право пар­
ламента создавать новые расходы и определять всецело по своему усмотрению
их величину ничем не ограничивается. Единственно; что может существовать в
таких государствах — это предписания парламентских регламентов, напра­
вленные к тому, чтобы у парламента было меньше, поводов к назначению новых
расходов или изменению размеров существующих. Иногда эти предписания ока­
зываются 'Полезными, но они, во всяком случае, не связывают парламент; ка­
ждый парламент может по своему свободному усмотрению считаться или не
считаться с ними. Таково правило ежегодного рассмотрения всех или
только некоторых государственных расходов1). Невнесение
в ежегодную роспись всех государственных расходов и разделение предметов
расходов на две группы—расходы из ежегодно вотируемых кредитов и рас­
ходы из постоянных кредитов—не являются реальными юридическими
ограничениями права расходования: в любой момент парламент может постано­
вить, что тот или иной расход, производимый из постоянных кредитов, перено­
сится в категорию расходов, покрываемых за счет ежегодно вотируемых креди­
тов, и  обратно.    i
В государствах, конституция которых строго регламентирует деятельность отдельных органов власти, можно встретить ограничения дискреционного права парла­мента в отношении установления расходов. Эти ограничения могут иметь целью ограждение от капризов парламента некоторых, признаваемых наиболее существенными, отраслей государственного управления (кре­диты, необходимые для безостановочного функционирования некоторых органов власти: главы правительства, судей) или охрану казны от расто­чительности парламента (запрещение вотировать кредиты на известные нужда, установление максимума кредита на те или иные цели: пенсии, субвенции), или ,наконец, соблюдение известных конституционных прин­ципов, которые формально иаключают вмешательство государства в неко­торые области (запрещение назначать субвенции на конфессиональные цели и т. д.).
Можно добиться тех же результатов с помощью косвенного, но очень действительного средства, состоящего в установлении особой процедуры при вотировании некоторых расходов. Возможности в этом отношении чрезвычайно разнообразны: квалифицированное, а не простое большинство, установление многократного обсуждения вопроса, вето главы исполнительной власти, предва­рительный опрос избирателей, референдум и т.' д.
Наконец, в федеративных государствах необходимо считаться с новыми обстоятельствами. Федеральная конституция, пере­числив некоторые отрасли управления в качестве отраслей националь­ного значения, может затем провозгласить, что потребные для этого рас­ходы покрываются, полностью или частично, взносами государств--членов федерации; при этом конституция либо сама определяет размер взноса каждого государства или же (предоставляет определенным орга­нам федеральной власти право установления этого размера. 'Отсюда про­истекает для государств—членов федерации ограничение права устано­вления их расходов.1
Система взносов ие является, впрочем, существенным элементом устрой­ства федеральных государств. С финансовой стороны она очень несо­вершенна. Она может расстроить бюджетное 'равновесие государств—членов феде рации, если потребности федерального правительства будут из года в год сильяб колебаться. Если же федеральное правительство захочет избегнуть ломки этого
 См. выше стр. 39 и ел., а также   ниже.
— 141 —
бюджетного равновесия, то оно рискует оставить неудовлетворенными какие-нибудь имеющие существенное значение потребности. Гораздо совершеннее тот порядок, при котором федеральные' расходы целиком покрываются доходами, принадлежащими самой федерации.
Присущее веем федеральным государствам ограничение, касающееся одно­временно как федерации, так и входящих в ее состав государств, вытекает из разграничения отраслей управления на отрасли управления, относящиеся к исключительной компетенции федерального правительства, и отрасли управления, относящиеся к исключительной компетенции союзных государств. Отдельное союзное государство не может организовывать какой-либо, отрасли управления, оставленной за федеральным правительством, и вотировать необходимые для ее осуществления кредиты. И наоборот—федеральным властям запрещается органи­зовывать какую-либо отрасль управления, предоставленную компетенции отдель­ных государств, и назначать кредиты для ее функционирования.
§ 2. Положительное законодательство.
Можно различать две группы государств: 1) государства, к кото­рых не существует никаких конституционных ограничений дискрецион­ного права парламента в отношении государственных расходов и 2) го­сударства (унитарные или федеративные), в которых имеются подобные ограничения.
Первая группа: государства, в которых права палат в отношении расходов не подчинены ника­кому   конституционному   ограничению- (Англия).
Права английского парламента не связаны никакими определенными постановлениями 'конституции1). Он юридически может делать все; он может даже нарушить принцип уважения прав отдельных личностей.
Конверсия вечной ренты, выкуп или простая отмена
вечных пенсий — все это юридически возможно. Следует разли­
чать в Англии расходы из ежегодно вотируемых кредитов и расходы из посто­
янных кредитов 2). Но такое деление расходов имеет лишь процессуальное зна­
чение и парламент в любой момент может его изменить. Кроме того, в начале
каждого нового царствования парламент вотирует закон, о цивильном листе
(«Civil List Act»), устанавливающий размеры содержания короля, и этот закон
з продолжение данного царствования не подвергается изменениям, но и это всего
только обычай. Парламент всегда имеет полную возможность изменить закон
о цивильном листе.    i
Наконец, английский парламент мог бы принять решение о том, что тот или иной государственный расход может быть произведен только после благо­приятного  всенародного    голосования.
Вторая группа: государства, в которых права палат в отношении расходов подвергнуты кон­ституционным ограничениям.
Эти ограничения проявляются в следующих пяти главных напра­влениях:
1. Конституционные ограничения, имеющие сво­ей целью воспрепятствовать отказу со стороны парламента в кредитах, необходимых для функ­ционирования наиболее существенных отраслей государственного    управления.    Эти    ограничения    суще-
2) См. Jeze, Le Budget, стр. 535. 2) См. выше стр.   37.
—142 —
ствуют, прежде всего, в государствах иолусамодержавного типа, как Пруссия и Германская Империя до революции 1918 г. и Россия до революции 1917 г.1).
Так, например, в России 2) при царском режиме указанное конституцион­ное ограничение бюджетных полномочий было чрызвычайно широким. Статья 773) основных законов Российской Империи гласила: «при обсуждении государствен­ной росписи не подлежат исключению или сокращению назначений на пла­тежи по государственному долгу и по другим, принятым на себя российским государством обязательства м». И статья 784) добавляла: «кредиты на расходы министерства императорского двора, вместе с состоящими в его ведении учреждениями, в суммах, не пре­вышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 г., обсуждению го­сударственного Совета и Государственной Думы не подлежат. Равным образом не подлежат их обсуждению такие изменения означенных кредитов, которые обуславливаются постановлениями положения об императорской фами­лии соответственно происшедшим в ней изменениям». В бюджете на 1910 г. общая сумма таких забронированных от законодательных органов кредитов превышала 400 млн. рублей.
Во Франции 5) до 1926 г. права палат в области государствен­ных расходов не были ограничены никакими постановлениями консти­туционных законов. Но, в общем, французские теоретики-юристы при­знают, что французский парламент юридически обязан воти­ровать кредиты, необходимые для погашения имеющихся правомерно возникших долговых обязательств 6). В этом заключается единственное, впрочем, юридическое ограничение дискреционного нрава парламента. И даже принцип' годичного действия кредитов, весьма широко применяемый во Франции, служит к укреплению свободы дей­ствия парламента 7)-
Наконец, во Франции существует только одна категория кредитов, а именно: годичные кредиты. Отсюда вытекает то, что во Франции не существует процессуального правила, аналогичного английскому пра­вилу и косвенно ограничивающего свободу парламента. Единственным ограничением, вытекающим из правил внутреннего распорядка, является регламентирование бюджетной инициативы депутатов в отно­шении расходов i8).
Французский парламент может вотировать расходы так, как ему заблагорассудится, на те цели, которые он сочтет полезными для стра­ны, и в тех суммах, которые, по его мнению, отвечают государствен­ным потребностям. Он может 'создавать новые источники расходов, упразднять существующие.
Однако, в отличие от Англии, являлось 'бы неконституционным актом, если бы французский парламент поставил действительность при­нятых им решений в зависимость от одобрения их народом (от референ­дума). Компетенция парламента, твердо установленная кон­ституцией, вообще не может быть делегирована.
!) См. Jeze, Le Budget, стр. 537 и ел.
2) См. по вопросу о „конституционном" русском бюджетном праве, в числе других, статью Макса Вебера „Russlands Uebergang zum Scheinkonstitutionalismus", в прил. к ХХШ тому, I вып. „Archivf. Sozialwissenschaft und Sozialpol.", Tubingen 1906 г., стр. 241 (77) и ел.
8) [Свод законов, т. I ч., 1, осн. гос. законы, изд. 1906 г., ст. 114 (а не 77). Ред.]
*) [Осн. гос. зак. ст.  115 (а не 78). Ред.].
6) Jeze, Le Budget, стр. 535 и ел.
6)    См. выше етр. 39
7)    См. выше стр. 40 Сюда надо включить также ограничение финансовых прав
сената в силу ст. 8 констит. закона от 24 февраля 1875 г. См. ниже.
8)    См. выше стр. 78 и ел.
Следует особо отметить два пункта: 1) назначение сумм на содержание президента республики зависит всецело от свободного усмотрения парламента, который может в каждом бюджетном году увеличить, уменьшить или исключить этот расход 1). 2) Вечные пенсий не связывают парламент, он не обязан вотировать кредиты на вечные времена. Оговорка о возможности погаше­ния выкупа сама собой подразумевается. Этот вопрос был недавне поставлен по поводу некоторых наследственнымх пенсий (majorats) 2). Они пред­ставляют собой преимущественно обязательства не государства, как такового, а данного режима («dettes de regime»). Исчезновение политического строя при котором эти пенсии дарованы, юридически дозволяет органам власти об'явить их безвозмездную отмену. Предполагая, что та или иная на­следственная пенсия], в силу своего происхождения, не отпадает вместе с поли­тическим строем, вызвавшим ее к жизни, следует сказать, что при этом оговорка о праве выкупа подразумевается сама собой 3).
Конституционный закон от 10 августа 1926 г. значительно изменил общую систему. Придав организации кассы погашения конституци­онный характер и установив для нее определенные доходные источ­ники, этот закон постановил, что ежегодная дотация кассе не должна опускаться ниже определенного минимума (см. выше, стр. 105). «Посту­пления от перечисленных выше доходных источников в течение первого отчетного года, следующею за опубликованием настоящего закона, обра­зуют ежегодную минимальную дотацию кассе погашения. Если впослед­ствии сумма этих поступлений будет ниже, этого минимума, то "соответ­ствующая разница подлежит возмещению кассе из бюджета»).
Соблюдение этого обязательства зависит целиком от доброй воля
парламента. Правительство само по себе не имеет права включать в бю­
джет соответствующий кредит. Ни один орган государственной власти
не может сделать такое распоряжение 4).    "*
2. Конституционные ограничения в целях пре дупреждения расточения государственных средств. Этим путем стремятся помешать членам законодательных органов созда­вать себе популярность за счет государственных средств посредством вотирования субвенций тому или иному учреждению или отпуска кре­дитов на государственные сооружения в их избирательных округах. Для предупреждения подобного расточительства, совершенно запрещается отпуск средств на некоторые предметы расхода, устанавливается особый порядок вотирования некоторых ассигнований или,. наконец, действи­тельность парламентского решения, назначающего тот или иной расход, обусловливается результатами всенародного голосования.
Наиболее значительные примеры подобных ограничений встречают­ся в американских и швейцарских конституциях 5).
1) Запрещение некоторых предметов расхода. Феде­ральная конституция Соединенных Штатов Северной Аме­рики гласит (ст. 1, § 8), что налоги устанавливаются для целей общественной пользы '(«public purposes»). Из этого делается вывод о том, что налоговые посту­пления могут быть обращены лишь иа расходы, производимые в интересах об-
J) Jeze, Cours de science des finances, 6 изд., Les depenses publiques, стр. 144 и ел.
2)    По   этому  вопросу  применительно  к „майоратам" и   закону  от  22 апреля
1905 г., ст. 29 и ел., см. работу проф. Barthelemy, La question des majorats в R. S. L. F.
1904 г., стр. 28 и ел. и 1905 г., стр. 218 и ел., а также Jeze, Cours de Sc. d. finances,
6 изд., стр. 159 и ел., Les depenses publiques.
3)    Закон от 22 апреля 1905 г., ст. 30, в части, касающейся майоратов и дотаций,
объединил оба эти положения.
4)    Этот момент был затронут в прениях национального собрания от 10 августа
1926 г., в особенности в речи депутата Л. Блюма.
5)    Jeze, ук. соч.,'стр. 539 и ел.
—- 144 —
щего блага. Ассигнования государственных средств на частные надобности («appropriations for private purposes») запрещены. Тем самым, теоретически, конгрессу запрещено ассигновать субвенции или премии («bounties») для част­ных предприятий—они были бы «appropriations for private purposes» 1).
2) Особая законодательная процедура, требуемая при голосовании некоторых расходов. Так, конституция штата Нью-Йорк, сформулировав положение о тем {ст. VII, § 1), что «государственные средства не могут быть представляемы частным лицам или организациям», статьей III, § 20, разрешает вотирование кредитов на частные • надобности при условии получения квалифицированного большинства. «Требуется согласие двух тре­тей членов каждой палаты конгресса для принятия законопроек­тов о предоставлении государственных денежных или материальных средств на местные или частные нужды» .
3) Обязанность выяснить мнение народа по поводу неко­
торых расходов. Это правило применяется в некоторых штатах Север­
ной Америки, но оно не распространяется на федеральное прави­
тельство. Конгресс не мог бы сделать предметом референдума закон о раз- •
решении расхода или ассигновании кредитов: это означало бы непредусмотрен­
ное основными законами, и поэтому антиконституционное делегирование прав
конгресса.    •
Но особое развитие ото правило получило в федеральной и канто­нальных конституциях Швейцарии; для того, чтобы помешать расточению государственных средств со стороны законодательных органов, на последнее возлагается обязанность представлять на народное голосование за­коны, влекущие за собой расходы. Так, конституция Цюрихского кантона требует народной санкции в отношении чрезвычайных расходов, превыша-ющих 250.000 фр., и ежегодных расходов, превышающих 20.000 фр.
Ограничения   в   целях   санкционирования  по­
ложений   конституции,   запрещающих   органам   вла­
сти   вмешательство   в   некоторые   дела.   Так,    имеются
конституции, которые, установив принцип отделения церкви от государ­
ства, санкционируют его занрещением ассигнований кредитов на вероис­
поведные дела. К ним может быть отнесена почти половина конституций
отдельных   штатов   амер и~к а некой   федерации2).
Конституционные    ограничения,     направлен­
ные на обеспечение независимости  некоторых  орга­
нов    государственной    власти    путем     ограждения
назначаемых   им   сумм   от   посягательств   законода­
тельного   корпуса.   Обычно это относится к главе исполнитель­
ной власти и судьям.
Уже издавна во Франции дотация главе исполнительной власти определялась либо в самой констиуции, либо отдельным законом, имев­шим силу на время полномочий главы государства. Это составляло огра­ничение права парламента устанавливать государственные расходы.
Такие постановления содержала конституция 1791 г. (§ III, гл., И, разд. I, ст. 10), конституция Ш-года (ст. 172 и 173), сенатус-жонсульт Х-го года (ст. 53), хартия 1814 т. (ст. 23), хартия 1830 г. (ст. 19), конституция 1848 г. (ст. 62), оенатус-консульт 12 декабря 1852 г. и 12 мая 1870 г.' (ст. 22).
Конституционные законы 1875 г. порвали с этой традицией. Палаты в настоящее время совершенно свободны от такого рода ограничений.
4) О деталях см. Jeze, Le Budget, стр. 539 и ел. и Jeze, Les depenses publiques, ук. соч. стр. 41 н ел.
2) Jeze, Le Budget, стр. 548 и ел., Jeze, Les depenses publiques, ук. соч., стр. 141 н ел.
— 145 —
Ст. 77 бельгийской конституции требует, чтобы «цивильный лист устанавливался законом на каждое царствование». В силу ст. 102 консти­туция, «содержание членов судейского корпуса определяется з а к о н о м». Это следует понимать в том смысле, что изменение окладов содержания не может происходить в бюджетном порядке, путем изменения кредитов. Оно должно сле­довать обычным законодательным порядком.
Федеральная конституция Соед. Штатов Северной Аме­рики1) содержит две такие оговорки—одна касается содержания президента Соед. Штатов, другая—содержания судей.
5. Огравичения, проистекающие из федератив­ной формы политического строя. Имеется два основных вида подобных ограничений: 1) ограничения, вытекающие из принятой в конституции системы разделения отраслей публичного управления на отрасли, находящиеся в ведении самой федерации, и отрасли, находящиеся в в & д е н и и о т д е л ь н ы х с о к> з н ы х г о с у д а р о т в 2> они встречаются во всех федеративных государствах; 2) ограни­чения, обусловленные тем, что федеральное государство включает в число общесоюзных доходов взносы отдельных государств-членов союза; это встречается не во всех федеральных государствах.
Следует остановиться только на ограничениях, являющихся результатом системы взносов, производимых отдельными геюударствами в пользу федераль­ного правительства ').
Этот тип органичений мы находим в Германской империи до 1919 г. *). В Германской именерии действовал тот принцип, что расхо­ды империи должны нести союзные государства в их совокупности в си­лу того, что деятельность империи осуществляется в общих интересах ее членов. Из такой концепции вытекало, с одной стороны, то, что сами имперские органы власти устанавливали по своему усмотрению, если и не предметы имперских расходов, то, ;по крайней мере, размеры тех рас­ходов империи, которые были перечислены в конституции; вместе с тем, •с другой стороны, в распоряжении империи были собственные доходы, которых, однако, не хватало для покрытия всех общегосударственных расходов. В связи с этим был выдвинут указанный выше принцип, что разница должна быть покрыта отдельными государствами. Последние должны были делать взносы в пользу империи—т. наз. м атр и ку­ля рные взносы («Matrikularbeitrage»). Это создавало правовое обя­зательство, весьма ограничивавшее финансовую независимость отдель­ных государств в сфере го<^даротвенных расходов (>ст. 70 имперской кон-■ституции, измененная законом от 14 мая 1904 г.). Об'ем этого обязатель­ства, р а з м е р взносов определялся имперскими органами (бундесрат и рейхстаг) в ежегодном имперском финансовом законе.
Такой была в основных своих чертах система матрикулярных взно­сов в германской империи. Если же обратиться к деталям этой системы, то можно констатировать довольно значительную ее сложность. Ирак тика зачета взаимных требований и долгов империи и государств была до нельзя запутанной, только остаток по взаимным расчетам должен был вноситься или государством империи, ила империей государству.
*) Jeze, Le Budget, стр. 548 и ел.
2)    О   деталях см. Jeze, Le  Budget, стр. 550 и ел. (Швейцария, стр. 550 и ел.
Германская Империя, стр. 551, и Соед. Штаты, стр. 551 и ел.).
3)    Jeze, Le Budget стр. 554 и ел. Ср. далее в особенности Gerloff, Popitz, Hensel
ук. соч. и Laband ук. соч., IV, стр. 516 и ел.
4)    Соед. Штаты  по закону о конфедерации имели аналогичную систему. Юри­
дически, но не фактически современная швейцарская конфедерация еще внает систему
таких взносов Ср. Jeze, Le Budget, стр. 358 и ел., стр. 363.
Общая теория бюджета.    10
— 146 —
Отдельные государства являлись кредиторами империи по тем
суммам, которые им причитались из поступлений от общесоюзных нало­
гов (таможенные пошлины, налоги на потребление). Они же были и-
должниками империи на сумму матрикулярных взносов. Предме­
том окончательной выплаты со стороны отдельных государств («н е-
покрытые матрикулярные взносы») или со стороны импе­
рии (передача излишков по общесоюзным налогам)
был остаток, получавшийся в результате зачета этих двухсторонних обя­
зательств х).    :
Эта система исчезла с введением германской конституции от 11 авгу­ста 1919 г., которая, несмотря на сопротивление со стороны части отдель­ных государств, признала финансовый суверенитет за союзным прави­тельством и установила централизацию в области налогов. Союзное пра­вительство может вводить общесоюзные налоги по своему усмотрению, и потому отпадает необходимость требовать матрикулярные взносы от отдельных государств. В соответствии со ст. 8 конституции «союзному (правительству (Reich) принадлежит законодательная власть в области налогов и других доходов, поскольку они цели­ком или частично используются для общесоюзных целей. Если союз использует какие нибудь налоги или прочие доходы, которыми раньше распоряжались отдельные государства, то он должен озаботиться о сохра­нении жизнеспособности последних» 2). В силу ст. 11 союзное правитель­ство может устанавливать законодательным порядком основные прин­ципы относительно допустимости и способов взимания налогов в отдель­ных государствах, поскольку это необходимо для ограждения доходов союза от возможного ущерба для них и для устранения двой­ного обложения.
[В СССР по положению о бюджетных правах Союза ОСР и союзных рес­
публик от 25 мая 1927 г. в расходную часть общесоюзного бюджета вклю-
.чаются:    j
1)    все государственные   расходы,  исчисляемые   по   финансовым   сметам
ЦИК СССР, СНК СССР, Госплана СССР, Верховного суда и прокуратуры. Вер­
ховного суда СССР, Наркоминдела, Наркомвоенмора,  НКПС,   НКПиТ,   НКТорга
СССР,  ВСНХ -СССР, НКФ   СССР, НКТруда СССР,  НКРКИ    СССР, ЦСУ СССР,
ОГПУ, управления войск конвойной стражи СССР и воен-санитар. управления
РККА;  2) расходы по операциям государственного казначейства  (расходы по
государственным  займам, расходы, на  приобретение  золота,  платины и  пр.).;.
3)  расходы:  а)  по  финансированию  промышленности  общесоюзного  значения,,
б) по финансированию электрификации общесоюзного значения, в) по финанси­
рованию мероприятий общесоюзного значения по развитию торговли, г) по фи­
нансированию коммунального хозяйства и жилищного строительства, проводи­
мому  через  Центральный банк коммунального хозяйства  и жилищного  строи­
тельства, д) по финансированию сельско-хозяйственных и других мероприятий,
признанных ЦИК СССР имеющими общесоюзное значение; 4) резервный фонд
СНК СССР; 5) суммы, необходимые на покрытие дефицитов по бюджетам союз­
ных республик.
В расходную часть бюджетов союзных республик включаются: 1) все государственные расходы, исчисляемые «о финансовым сметам ЦИК, СНК,. Госпланов, народных комиссариатов внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, финансов, торговли, труда, ВСНХ, РКИ и ЦСУ соювных республик; 2) расходы: а) по финансированию
*) О политических основаниях этой сложной системы (т. н. „Клаувула Фран­кенштейна"), о неудобствах, отсюда вытекавших, о реформах (зак. J.904 г. и 15 июня 1909 г) и о проектах реформ см. Jeze, Le Budget стр. 558 и ел.
2)    Об  этом  см. R.  Brunet, La  constitution  allemande du 11 aout 1919, 1921 r.
стр. 8 и ел. и Anscnutz, ук. соч. стр. 56—57 и 60—62.
_ 147 —
промышленности республиканского значения; б) по финансированию электрифи­кации республиканского и местного значения; в) по финансированию мероприя­тий республиканского значения по развитию торговли; г) по финансированию коммунального хозяйства и жилищного строительства—дополнительно к сред­ствам, ассигнуемым по общесоюзному бюджету; д) по финансированию коопе­рации; е) по финансированию сельского хозяйства, за исключением мероприя­тий общесоюзного значения; ж) на мероприятия по борьбе с безработицей; з) другие расходы по финансированию республиканского хозяйства и мероприя­тий республиканского значения; 3) отчисления в местные бюджеты из обще­государственных доходов, согласно положению о местных финансах; 4) платежи по займам как республиканским, так и общесоюзным (в случае установления отчислений от последних в доход республик); 5) субвенционные фонды; 6) ре­зервные фонды СНК союзных республик.—Ред.].
Раздел  II. Принцип специализации бюджета.
Как разрешаются расходы—общей ли массой, en bloc, или по отдельным, их категориям, с точным и подроб­ным   указанием   цели   и   размера   каждого расхода?
§ 1. Общие теоретические положения.
I. Парламент может ограничиться установлением en d 1 о с одной итоговой суммы всех государственных расходов. Он заключает тогда с исполнительной властью нечто вроде соглашения об абонементе; определяя на основании представленных министрами сметных исчисле­ний только общую сумму расходов, законодательные собрания тем самым всецело возлагают на правительство заботу о надлежащем функциони­ровании органов государственного управления. Правительство поль­зуется полной свободой установления размера расхода по каждой отдель­ной отрасли управления при одном только условии—не выходить за пре­делы общего итога назначенной суммы.—Такое общее разрешение дает громадные права исполнительной власти; фактически оно освобождает ее от всякого контроля.
В настоящее время во всех свободных странах всеми признается, что указанный первый способ ассигнования кредитов очень несоверше­нен. Принадлежащее законодательным собраниям право контроля над государственными (расходами должно осуществляться путем деталь­ной поверки по еле дни х—иначе оно не будет иметь серьезного значения и практических результатов. Вообще, такой контроль может быть ценен лишь постольку, поскольку на министров возложена обя­занность строжайшего исполнения предписаний парламента. Послед­ний назначает кредит по каждой отдельной группе государственных расходов; этот кредит должен быть обращен исключительно на указан­ный парламентом предмет расхода: установленная сумма должна являть­ся максимумом того, что может быть израсходовано на данный предмет. В этом заключается система специализации бюджетных кредитов, назначения строго определенной суммы на данный предмет расхода («appropriation»), противоставляемая системе предоставления креди­тов в общей сумме (en bloc), «иетеме абонемента. В наше время превос­ходство системы специализации над системой «абонемента» является общепризнанным.
ю*
— 148 —
Система специализации может иметь различные оттенки. До какого предела следует доводить специализацию кредитов? Нет ни одного дей' ствия правительства, которое не влекло бы за собой какого-либо расхода. Можно ли признать за законодательными 'Собраниями право определять конкретную цифру каждого и всякого расхода? Нет, расходов слишком много и нельзя их все точно исчислить. Парламент может только уста­навливать основные категории расходов по более или менее глав­ным их и р е д м е-т а м.—Каким же шособом могут быть обозначены предметы расходов? Можно ли ограничиться лишь самыми общими указаниями или же следует давать возможно подробные указания?
В пользу указаний общего характера приводят тот мотив, что не следует, под предлогом контроля, допускать передачу законодательным органам всего управления, позволять законодательной власти целиком заменять собой власть исполнительную. Как же тогда можно провозгла­шать принцип ответственности министров, если они не имеют возможно­сти управлять по своему усмотрению?
О другой стороны, если представляется желательным осуществле­ние известного воздействия парламента на исиолнительную власть, то следует допустить достаточно детализированную специализацию креди­тов. '
Практически разрешение вопроса о слециализадии бюджета свя­зано с более общей проблемой конституционного порядка—о распределении компетенции между исполнительной властью и народным представительством.
Имеются также соображения финансового порядка, но они имеют второстепенное значение. Так, указывалось на то, что только при специализации кредитов может быть возможность делать сбережения, что лишь при рассмо­трении каждой отдельной государственной потребности можно установить ее необходимость и притти к заключению о размере тех сумм, которые могут по­требоваться на ее покрытие. Но это положение очень спорно. Не толкает ля такая раздробленность контроля депутатов к включению в бюджет расходов, свя­занных, По их мнению, с возможным под'емом благосостояния в их избиратель­ных округах? «Чрезмерность подразделений приводит к излишним расходам», говорил Тьер в 1830 г. «Контролеры сами становятся расточителями», указывал вслед за ним главный прокурор Дкшэн 1). Слишком большая, специализация, делая легко возможными ошибки в разнесении расходов по соответствующим бюджетным подразделениям, является источником неправильностей в отчетно­сти. Итак, большая специализация не обязательно ведет к экономии в расходах. Напротив, целесообразная классификация расходов, соединенная с группировкой их по отдельным отраслям управления, открывает путь для сбережений, облегчая производство контроля и отчетливо выявляя все случаи параллелизма в расходах 2).
П. Остается разрешить другую проблему: какое значение имеет разрешение парламента на производство расхода в тех случаях, когда парламент предоставляет кредит на определенный предмет и устанавли­вает сумму, которая может быть израсходована на этот предмет.
Может ли правительство израсходовать меньше этой суммы или же оно обязано исчерпать до конца отпущенный кредит? Иными сло­вами, означает ли для правительства кредит возможность произ­вести расход или обязанность произвести его 3)?
') О всех этих положениях, см. Jeze, Le Budget, стр. 365 и ел.; также см. ниже. В отношении критики действующей системы следует, главным образом, обра­титься к „Seventh Report (Form of public accounts) from the Select Committee on National Expenditure", 31 июля 1918 г , House of com., № 98.
a) Jeze, Les depenses publiques, ук. соч., стр. 85 и ел. См. также ниже.
3) См. выше стр. 47 и ел., стр. 58 и ел.
— 149 —
Подходя к решению этого вопроса с финансовой точгки зрения,
можно, как будто, интерпретировать кредит в смысле возможности
расходования. Какой смысл обращать к исполнению или исчерпывать
кредит до конца, если впоследствии сам расход будет признан бес­
полезным?    ..
На практике то или иное решение етого вопроса предопределяется политическими соображениями о взаимоотношениях между пар­ламентом и исполнительной властью. Если стремиться к сильной испол­нительной власти, то специализация бюджета должна быть только огра­ничением ее права управлять и производить расходы: кредит для мини­стров должен быть только возможностью,произвести расход, но не обязанностью. Исторически бюджетный' кредит появился, имея именно это значение.—Если же хотят обеспечить преобладающую роль за парламентом, то кредит должен быть приказом произвести расход. Правда, сам парламент не управляет, но ему принадлежит ■право импе­ративно предуказать линию политического поведения, которой должно держаться правительство, предписать, каким образом последнее должно вести ту или иную отрасль государственного управления. Позволить исполнительной власти не попользовать предоставленный кредит—это означало бы разрешить ей осуществлять ту или иную функцию управле­ния иным способом, чем это предписано парламентом.
Комбинируя указанные соображения политического и финансового характера, можно притаи к следующему решению вопроса: в принципе, яри назначении какого-либо кредита, парламент предоставляет прави­тельству возможность расходовать в пределах отпущенной суммы, оставляя за правительством дискреционное право решать, всегда ли является данный расход целесообразным. В порядке исключе­ния из этого общего правила парламент может придать кредиту обяза­тельный характер, выразить этим свое желание, чтобы та или иная от­расль управления функционировала определенным образом и чтобы на это была израсходована определенная сумма. В подобных исключитель­ных случаях кредит является приказом произвести расход: парла­мент лишает министров права дискреционной оценки целесообразности данного расхода. Для предотвращения расточительности в расходах к «кредиту—приказу» следует прибегать лишь в исключительных случаях.


§ 2. Положительное законодательство.


Решение вопроса о бюджетной сгаепиализации для определенного государства и данной эпохи носит различный характер в зависимости от общих принципов, освященных политическими установлениями. В тех конституциях или политических системах, которые предоставляют широ­кий простор исполнительной власти, существует тенденция к решению вопроса в духе «абонемента» (т.-е. вотирования парламентом лишь общей суммы расходов. Ред.) и кредита—возможности («credit—faculte»). Правительство, насколько для него это возможно, ссылаясь на свою не­зависимость и ответственность, отклоняет вмешательство парламента. Там же, где преобладающую роль играют законодательные палаты, и в особенности, в государствах с парламентарным строем, наблюдается тен­денция в сторону специализации бюджета и «кредита—приказа» («credit—ordre»). Но в одних государствах правительство очень энер­гично добивается того, чтобы специализация бюджета была умеренной и чтобы кредиты всегда представляли только возможность произве­сти расход; в других же государствах, где министры не имеют большой политической силы, 'специализация бюджета бывает более детализован­ной и часто встречается «кредит—п р и к а з».
— 150 —
В большинстве стран бюджетная 'Специализация в настоящее времл очень развита; «кредит—приказ» остается исключением.
I. А н г лия.
А и г л и я—почти единственное государство, в кагором можно было бы констатировать тенденцию уменьшить специализацию бюджета и со­хранить «кредит—возможность». Это явление тем более любо­пытно, что сам принцип специализации—чисто английского происхо­ждения.
В Англии *) правило усвоения («appropriation»), т.-е. тот принцип^ что во­тированные парламентом денежные средства «усваиваются», закрепля­ются за определенными расходами и могут быть обращены только на устано­вленные парламентом цели, является признанным со времен царствования Карла II и яе подвергалось оспариванию после революции 1688 г.
I. Специализация кредитов или, пользуясь английским выражением, «appropriation», не идет далеко. Отдельные сметы («estimates») разделя­ются на известное количество глав («votes»). Первоначально, при Вильгельме III, число «votes» было чрезвычайно мало; оно возрастало лишь понемногу. В 1888 г. сметы гражданского управления («Civil Service Estimates») ©одержали 140 «vote s», военная смета («A rmy Estimates»)—25 и морская смета («Navу Estimates»)—17. В 1902 г., после последовавших реформ и изменений, число этих «vote s» в сметах гражданского управления составляло 105, в военной смете—16, в морской смете—15. В 1918 г. имелось 15 таких глав в морской смете, 15—в военной и 123 в сметах гражданского управления, кроме того еще 3 главы в смете управления государственных доходов {таможенные пошлины и акцизы, внутренние доходы и почтовое ведомство2). Как из.этого видно, тен­денции к очень большой специализации кредитов не имеется. Каждая «votes» подразделяется на некоторое количество подглав («subheads») и статей («items»), которые зачастую охватывают расход во всех его мельчайших подробностях. Парламентские прения могут быть открыты по поводу каждой отдельной статьи '(«item»). Каждый член палаты общин может возбудить вопрос о сокращении или исключении той или иной статьи. Но палата принимает .решения только в от­ношении целых глав («votes»).
Каково точное значение «усвоения» («appropriation») кредитов? В этом от­ношении вопрос различается в зависимости от того, идет ли речь о главных делениях на votes или о более мелких подразделениях на subheads и items. Только деление смет на главы (votes) имеет юридическое значение, более мелкие же подразделения снабжены лишь политической санкцией. Впрочем, для изменения назначенных палатой общин кредитов в пределах какой-либо одной главы' необходимо получение соответствую­щего разрешения казначейства (Exchequer and Audit Departments Act, cr. 27). <
Из этого общего правила «усвоения» по главам делается весьма существен­ное исключение в отношении кредитов, внесенных в военную и морскую сметы. В ежегодных «.актах об усвоении» («Appropriation Act») содержится специаль­ная оговорка, в силу которой кредиты, назначенные военному и морскому ведом­ствам, должны быть использованы исключительно на потребности этих ведомств; но «если последним представится необходимость произвести непредусмотренный в назначениях расход» и «оторочка этого расхода до того момента, ножа парла­мент не разрешит вопроса в общем порядке, сопряжена с ущербом для государ­ственного управления», то в этом случае следует обратиться к помощи казначей-
') Подробности см. Jeze, Le Budget, стр. 365 и ел.
з) (В настоящее время (в бюджете на 1928/29 г.) имеется 163 votes, в том числе
по гражданским сметам 120, по военной смете 15, по морской скете 15, по смете воз­
душного флота 11 и по смете госуд. доходов 2. Ред.).    :
— 151 —
«тва. Последнее имеет право сделать распоряжение, чтобы дополнительные рас­ходы были временно покрыты за счет свободных сумм но открытым кредитам, являющихся результатом внутренних сбереже­ний по другим гл-авам тех же ведомственных смет; при этом необходимым условием является, -чтобы палата общин была немедленно поста­влена в известность о данном разрешении и чтобы она утвердила в следующем •«акте об усвоении» разрешенное казначейством передвижение кредитов1). Ука­занное отступление от общего правила существует уже давно; со стороны не­которых 2) оно подвергается критике, другими же3) настойчиво поддерживается. Практичеоки этот вопрос не (настолько серьезный, чтобы на нем стоило остана­вливаться.
II. В качестве существенной характерной черты «усвоения» необходимо отчетливо подчеркнуть то, что для правительства кредит предста­вляет собой разрешение на производство расхода, а не лриказ об израсходовании 4).
Исполнительная власть пользуется полученным разрешением по своему усмотрению, при непременном условии отчитаться в дальнейшем перед парла­ментом; на нее не возлагается обязательство израсходовать весь предо­ставленный в ее распоряжение кредит. «Денежные средства», пишет Метлеид, «предоставляются монарху, они передаются в его распоряжение и распоряжение его министров. Но ни закон, ни акт «усвоения» не обязывают монарха и мини­стров израсходовать эти средства. Закон не говорит монарху: «Вы израсхо­дуете столько-то на ваши посольства и столько-то на ваш флот». Язык закона ■скорей таков: «Вот деньги на такие-то цели, израсходуйте их как вам заблаго­рассудится, мы в этом отношении всецело полагаемся на ваших советников; нам должна быть представлена отчетность по произведенному расходу и, по рассмо­трении ее, может быть выражено доверие или порицание...». Один факт назна­чения парламентом кредитов монарху на выплату определенных окладов содер­жания или пенсий еще не дает права заинтересованным лицам пред'явить тре-•бование о выплате денег к лордам казначейства или государственным секрета­рям, на которых возложено производство расхода. Никто не может заявить: «в силу акта «усвоения» государственный секретарь по военным делам или лорды адмиралтейства получили деньги, которыми они распоряжаются за мой счет».
Из этого принципа был сделан вывод о том, что кредит на ту или иную цель предоставляется короне, а не правительственным учреждениям; от короны зависит определить, нужно ли использовать кредит, произвести расход. Казна­чейство же является органом, через посредство которого становятся известными волеиз'явления короны в финансовых делах; именно казначейство должно об'я-влять, желает ли корона, чтобы кредит, вотированный парламентом, был исполь­зован, в каком размере и при каких условиях. Следовательно, каждое ведомство, прежде чем произвести расход, должно получить соответствующее разрешение со стороны казначейства. Практика,- однако, допускает, что расходы на цели, уже одобренные казначейством, и не превышающие суммы, уже одобрен­ной последним, не нуждаются в новом разрешении казначейства, поскольку
!) Срок уведомления парламента — три недели, начиная с момента получения разрешения казначейства (в том случае, если происходит сессия парламента) или с момента открытия сессии (если разрешение было дано в промежуток между сес­сиями). Время установления этого порядка восходит к резолюции Монка, принятой палатой общин 4 марта 1879 г. См. Henry Higgs, The Financial System of the United Kingdom, London, 1914, стр. 72 и ел.
2)    Gibson Bowles, меморандум, представленный .Select Committee  on National
Expenditure", 1902, Report 1902, прил. 8, стр. 213.
3)    Hamilton, указ. меморандум, стр. 225; ервн.. Willoughby, The System of Finan­
cial Administration of Great Britain, New-York 1917, стр. 85 и ел.
*) Об этом см. Maitland, Const. History of England, стр. 445 и ел.; Henry Higgs, у к. соч., стр. 82 и ел.; Willoughby, ук. соч., стр. 165 и ел.
— 152 —
это последнее не выразило определенным образом своего
намерения иевлю.чить или сократить соответствующий
расход. Но если ведомство предполагает отступить от действующего порядка,
например, назначить нового, сверх установленных штатов, чиновника
или возвести новое сооружение и т. п., то в этом случае должно быть предва­
рительно испрошено и получено специальное одобрение казначейства. Ведомство
не может довольствоваться тем, что кредит вотирован парламентом. Кредит
предоставляется вовсе не ему. Например, палата общин вотировала,
на основании представленной каким-либо ведомством сметы,
кредиты на личный состав в увеличенном размере против кредитов предшествую­
щего года. Тот факт, что казначейство в свое время одобрило смету, предста­
вленную в палату общин, еще не разрешает заинтересованному ведомству уве-.
личить личный состав. Необходимо, кроме того, получить на это согласие-
казначейства *).    •       '
В общем, полномочия казначейства в области контроля финансовых опе­раций всех отраслей государственного управления основываются на особом зна­чении, придаваемом бюджетному кредиту и «appropriation»2).
III. Совершенно не ставится вопрос об изменении этой части теории, «appropriation».
То, что в настоящее время настоятельно требуется—это произвести прежде-всего рациональную перегруппировку глав смет таким образом, чтобы отчетливо выявить стоимость данной отрасли управления. Иными словами, было бы жела­тельно этим способом установить, соответствует ли эффективность какой-нибудь отрасли управления производимым на нее затратам. Для этого следует перейти к новой, 'приведенной в определенную систему, предметной классификации госу­дарственных расходов. Кроме этого требуется, чтобы за передвижениями кре­дитов в пределах отдельных глав наблюдало не только казначейство, но и глав­ный контролер—ревизор; последний должен представлять доклад палате общи» в целях иопрошения ее формального разрешения во всех тех случаях, когда, по-его мнению, с намечаемым передвижением кредитов связано существенное изме­нение принятой парламентом программы расходов3).
П. Франция.
Во Франции бюджетная специализация отражала все преврат­ности ее политической истории. Большая специализация всегда совпа­дала с периодом развития политических свобод*).
Во Франции кредит рассматривался в качестве возможности расходования.
При консулате и при первой империи, режиме самодержавной власти, законодательные органы вотировали бюджет целиком (en bloc) и 'без прений. Это было системой «абонемента» в наиболее грубой форме. При реста­врации были выражены требования о предоставлении гарантий. Последние-были даны. Закон от 25 марта 1817 г. (ст. 151) устанавливает специализа­цию бюджета по министерствам5). Практически правительство до­вольно широко толковало этот закон в свою пользу. После того, как со стороны
1)    W. Blain, Report of the Committee on National Expenditure, 1902, стр. 3.
2)    К  правилу   бюджетной   специализации примыкает теория .appropriation in
aid". О ней будет сказано ниже, в связи  с  теорией  универсальности  бюд­
жета.    См.  ниже  о   предварительном контроле над возникновением расходов. См.
Jeze, R.-S. L. F. 1917 г., стр. 475 и ел.
3)    Seventh   Report of the Select Committee on National Expenditure,  31   июля
1918 г. № 98, стр. VIII, № 29. Для критики ср. Е. Hilton Young.-указ. соч., стр. 39-40.
4)    Подробности см. Jeze, Le Budget, стр. .373 и ел.
') О затруднениях, связанных с применением закона 1817 г., см. Jeze, Le Bud­get, стр. 374.
— 153 —
либеральной партии были заявлены самые резкие жалобы, де-Виллель ордонан­сом от 1 сентября 1827 г. частично удовлетворил их. Вотирование кредитов по министерствам ордонанс заменил вотированием по отделам мини с тер с-т в. После революции 1830 г., при правительстве июльской монархии, т.-е. после полной победы либеральной партии, закон от 29 января 1831 г. уста­новил специализацию по главам. Она была сохранена и в конституции. 14 января 1852 г. Однако, широкое право контроля, признанное за законодатель­ным корпусом, слишком явно противоречило восстановлению принципа автори­тарности и преобладающего значения исполнительной власти, чтобы оставаться в силе и в дальнейшем. Поэтому снова было пущено в ход неизменное возраже­ние против специализации бюджета—она-де передает государственное управле­ние в руки парламента. Сенатус-консульт от 25 декабря 1852 г. вновь ограничил специализацию бюджета вотированием по министерствам И это была система, которая оставалась в силе в продолжение всей второй импе­рии; принцип специализации, включенный с 1861 г. в текст закона, никогда не применялся надлежащим образом. Сенатус-консульт от 31 декабря 1861 г. формально установил специализацию по отделам министерств. Но эта специализация допускала право передвижения кредитов, т.-е. возмож­ность для министров переносить кредиты из одного отдела ведомственной сметы. в другой (ст. 2 сенатус-консульта от 31 декабря 1861 г.); тем самым специали­зация не была обязательной и превращалась в фикцию. Равным образом сенатус-консульт от 8 сентября 1869 г., установив специализацию по главам» сохранил за министрами право передвижения кредитов. Национальное собрание 1871 г. постановило, что принцип специализации исключает право пере­движения кредитов; отменив законом от 16 сентября 1871 г. (ст. 30) право передвижения кредитов, национальное собрание восстановило реальное значение   специализации  по   главам.
Система, установленная законом 16 сентября 1871 г., действует и в.
настоящее время: существует специализация по главам, без права пере­
движения кредитов из главы в главу; в принципе кредит предста­
вляет собой разрешение, а не приказ расходовать отпущенные сред­
ства,    i
После 1871 г. законодательство не менялось, но сильно возросло число глав. С этого времени вое усилия были направлены на выработку надлежащей классификации расходов и на то, чтобы в одну и ту же гла­ву включались лишь «расходы, связанные между собой или имеющие один и тот же характер». Впрочем и до настоящего времени не удалось выработать рациональной классификации и надлежащей группировки по отдельным отраслям управления (с м. о б этом ниже). Главный практический результат в этой области выразился в том, что общее коли­чество бюджетных подразделений по одному только основному обык­новенному расходному бюджету (budget general), исключая при­соединенные бюджеты («budgets annexe s»), чрезвычайный и специальный бюджеты.сосгавл-яло 338 глав в 1872 г., 400—в 1877 г., 1091—В 1911 Г. И 1726 глав В 1921 Г.
С другой стороны, вместе с развитием парламентарной формы пра­вления и усилением законодательной власти за счет исполнительной, умножились случаи, когда кредит являлся приказом произве­сти расход.
Перейдем теперь к исследованию: 1) значения принципа специализации расходов, 2) случаев исключения из этого прин­ципа и 3) способов ограждения (sanction) этого принципа.
I. Принцип специализации расходов. Для тогог чтобы вполне усвоить себе важное значение этого принципа во Франции,. следует рассмотреть его в следующих трех его аспектах:
— 154 —
'бюджетный кредит, как разрешение произвести расход;
бюджетный кредит, как запрещение прибегать к передвижению
кредитов из одной" главы в другую;
бюджетный кредит, как запрещение обращать   на какую-либо
отдельную отрасль управления денежные средства в размере, превышаю­
щем назначение по соответствующей главе бюджета.
Первое   правилю:    бюджетный   кредит    предста­вляет   собой   разрешение   на производство расхода, -а   не   приказ   произвести   расход   г). Это правило было ка­тегорически подтверждено в 1911 г. министром финансов 2).
«Министр финансов», сказал Клоц, «обязан выступить против теории, ■которую он считает очень опасной. Исходя из этой теории, можно было бы заявить в палате: «парламент включил в бюджет 1910 г. кредит в 1,5 млн. фр. и, в силу этого, его надо во что бы то ни стало целиком использовать». В резуль­тате вотирования парламентом крупных кредитов, мне часто приходилось выслу-.шивать от своих коллег такие речи: «наши агенты-исполнители n«commettants») должны были бы использовать отпущенные отдельными специальными законами
средства в размере около 7—8 млн., а за весь прошлый год израсходовано всего
около ЗМ млн.; является большой ошибкой то, что израсходован не весь кредит
целиком». Я считал и .продолжаю считать опасным, если в 'палате и в стране ду­
мают, что все кредиты, вотированные парламентом, должны быть использованы
без остатка».—Это заявление было всеми одобрено. Главный докладчик бюджет­
ной комиссии счел нужным сделать следующее дополнение к словам министра:
«Я, как и всякий другой из здесь присутствующих, никогда не защищал теории
•о том, что надо требовать полного использования кредита. Напротив, является лризтшжом хорошего администрирования .образование во всех ведомствах сбере­жений, которые в известной мере могут быть использованы на покрытие допол­нительных расходов». Депутат Брике, который, казалось, был несогласен с министром, перещеголял, однако, главного докладчика, заявив: «Я никогда не поддерживал здесь этой финансовой ереси о том, что необходимо исчерпать кредит во что бы то ни стало».
Изложенное правило не так уже безусловно, как может показаться на первый взгляд. Оно должно быть увязано с принципами парламен­тарной системы. Когда парламент из'являет свою волю о том, что дол­жен быть предпринят какой-либо расход на определенную задачу или на расширение определенной отрасли управления, то правительство и о л и т и ч е о к и обязано считаться с требованиями палат: при господ­ствующем в настоящее время во франции политическом режиме общее направление правительственной политики находится в руках законода­тельных органов. Если палаты, вотируя какой-нибудь кредит, указы­вают, что он должен быть использован целиком, министры обязаны израсходовать кредит до его полного исчерпания.
Само собой разумеется, что при этом должно быть соблюдено правильное назначение тех расходов, которые производятся для полного исчерпания кре­дитов. Укажем, для примера, на один случай, бывший предметом обсуждения в палате депутатов .в 1911 г., когда она вотировала кредит -в размере 1,5 млн. фр на увеличение пенсионного обеспечения горнорабочих (Как известно, в законе от 31 марта 1903 г. очерчены те условия, при которых возникает право на пен­сию или на особое пособие, а законом от 17 апреля 1906 г. определены условия, при которых пособие или прибавка к пенсии могут перейти к пережившему
!) Об этом см. Jeze, Le Budget, стр. 126; в этой книге выше стр. 55 и ел. Laferriere Portee juridique de l'inscription d'un credit a un chapitre budgetaire, в R. S. L. F., 1912, стр. 106 и ел.
2) 2-е заседание палаты депутатов 2 декабря 1911 г.; J. О. Deb. 3 декабря, ■стр. 3551.
— 155 —
супругу. Одним депутатом было высказано пожелание о том, чтобы министр позаимствовал из имеющегося ев его распоряжении остатка по указанному асси­гнованию в 1,5 млн. фр. необходимые суммы для назначения пенсий тем вдовам горнорабочих, которые не могли быть подведены под категорию лиц, поль­зующихся преимуществами закона 1903 г. Отпуск сумм в таком случае не был <>ы расходованием кредита на увеличение пенсионного обеспе­чения .горнорабочих, но представил бы собой выдачу пособий в виде осо­бой милости или выдачу пенсий в из' ятие из установленных законом правил. Но то и другое привело бы или к нарушению самого принципа бюджетной специализации, так как заголовок соответствующей бюджетной главы гласил «увеличение пенсионного обеспечения горнорабочих», или же ж нарушению указанных законов 1903 и 1906 г .г. о праве иа пенсионное обеспечение горнорабочих  и переживших их супругов.
Второе, правил о: запрещение прибегать к пе­
редвижению кредитов. Правило, установленное законом от
3 6 сентября 1871 г., определенно гласит: «бюджет вотируется по главам.
Передвижение кредита из одной главы в другую
не допускается» (ст. 30). Министр, следовательно, не может пере­
двигать кредиты из одной главы в другую. Но разве может что-нибудь
помешать ему распределить по своему усмотрению кредиты в пре­
делах одной и той же главы? Долгое время этот вопрос
вызывал разногласия. Финансовые комиссии и счетная палата стояли
на той точке зрения, что со стороны правительства было бы нелойяльно
устанавливать расходы на какой-либо новый предмет хотя бы даже в
пределах уже вотированных кредитов без испрошения предвари-,
тельного на то согласия парламента. Может ли быть какое-нибудь
другое толкование закона 1871 г. после издания закона от 30 апреля
1920 г. (от. 125)? Действительно, законы об утверждении бюд­
жета (так наз. финансовые законы) содержат следующее поста­
новление: «Министрам запрещается проводить новые м е р о п р и я-
тия, которые влекут за собой увеличение расходов, покрывае­
мых открытыми по... статьям кредитами и не обусловленных
применением ранее изданных законов или поста­
новлениями настоящего за ж о н а. Министры- распоря дите -
ли кредитов и министр финаноов несут личную ответственность в слу­
чае принятия решений, противоречащих изложенному здесь требованию
закона».—Можно истолковать приведенный текст в другом, противо­
положном, смысле, и считать, что он касается лишь новых меро­
приятий, вызывающих увеличение расходов. Во всяком случае,
по своему духу, реформа 1920 г. должна быть истолкована, в ограничи­
тельном смысле,    j
Остается еще другой вопрос: обязан ли министр следовать опре­деленному указанию парламента о том, каким именно образом кредит не должен быть использован1)? Финансовые комиссии и счетная плата решают этот ©опрос в   положительном   см ы с л е.
По моему мнению, существует два вида специализации бюджета—п р а в ©■ в а я '(л о главам или запрещение новых мероприятий) ir политическая (по подразделениям глав, без новых мероприятий). Это весьма существенное различие. Бесспорной гарантией правовой специализа­ции служит 'гражданская ответственность министров. Но последняя не является санкцией политической специализации, которая охраняется началом политической ответственности министров, т.-е. возможной потерей
*) О случаях,   создавших прецеденты   (в частности дело о перевозке испан­ских беженцев в 1876 г.), см. Jeze. Le Budget, стр. 385 и ел.
— 156 —
ими власти. Счетная палата полагает, что расход, произведенный в разрез с
наме1рениями законодателя—хотя бы ивроходаванные суммы и не вышли
за пределы ассигнованного кредита—следует относить к категории пла­
тежей, произведенных без соответствующего кредита1). Но
слишком ли сурово подобное толкование? Здесь, как (мне кажется, нельзя видеть
случая строго проводимой специализации, сопровождаемой санкцией
гражданской ответственности; это—случай политической специали­
зации.    !
Впрочем, эти вопросы до оих пор не имели практического значе­ния, да, без сомнения, и в будущем его не получат: гражданская от­ветственность министров представляет собой голую формулу, лишен­ную реального значения.
Финансовый закон от 28 декабря 1895 г. в ст. 54, § 1, устанавливает, что-расходный бюджет подлежит представлению в палату депутатов «с подразделе­нием его на главы и статьи, а в надлежащих случаях и на параграфы»; но это относится только к представлению бюджета, а не к его воти­рованию.
Были предложения заменить голосование по главам голосованием
по статьям. Подобное изменение нашего бюджетного законодательства
вызывает много возражений. Обыкновенный бюджет содержит более
1.700 подразделений; это является совершенно достаточной легальной
(т.-е. имеющей правовое значение) специализацией, вполне. обеспечи­
вающей возможность широкого парламентского контроля. Кроме того,
значение последнего значительно усиливается благодаря принципам
парламентского режима и политической обязанности министров сле­
довать воле большинства палат в отношении подразделений бюджета
на статьи и параграфы. Дальнейшее усиление парламентского контроля
означало бы уже передачу государственного управления в руки народ­
ного правительства; это вело бы, кроме того, к росту затруднений, свя­
занных с бюджетными исчислениями, поощряло бы расточительность
ведомств и создавало бы благоприятные условия для развития системы
дополнительных кредитов 2).    .
К вопросу о передвижении кредитор тесно примыкает вопрос об отне­сении расхода не на надлежащий кредит («fausses imputations de-credits») (по нынешней гермайской терминологии --■ «смешение титулов», «Titel-verwechslungen».—Ред.). Поскольку расход отнесен не на надлежащий кредит преднамеренно, постольку мы имеем дело с подлинным передвижением кредита, несомненно нарушающим принцип бюджетной специализации. Не сле­дует, однако, полагать, что всякое неправильное отнесение расходов непременно' является скрытым передвижением кредитов. При развитии специализации и уве­личении числа глав вообще создается возможность роста подобного рода ошибок. Эти ошибки—преднамерены они или нет—в последующем порядке должны быть. исправлены (ст. 48 декрета 1862 г.). Эти исправления влекут за собой перечи­слен и я с о д н о г о счета на другой («certificate de reimputation»—записи об исправлении ошибок в разнесении расходов по соответствующим кредитам)..
Третье правило: запрещение обращать на ка­кую-либо отдельную отрасль управления денеж­ные средства в размере, превышающем назначе­ния соответствующей главы. В ряде законов мы находим применение этого положения, что доказывает его важность.
') См. ниже.
2) См. ниже стр.  180 и ел.
— 157 —
«Министрам запрещается увеличивать при помощи каких
бы тони было особых ресурсов равмер кредитов, установлен­
ных для покрытия расходов по вверенным им учреждениям (ст. 3 ордо­
нанса от 14 сентября 1822 г., ст. 43, § 1, декрета от 31 мая 1862 г.).—
Во всех министерствах могут имет место поступления, например, от про­
дажи ненужной бумаги, железного лома, пришедшего в негодность ин­
вентаря и т. д. Выручка от реализации этого" имущества подлежит вклю­
чению в доходную часть общего бюджета, так как отдельные ведомства
должны передавать указанные предметы управлению государственным
имуществом, ■ которое должно их продать и внести вырученную сумму
в казначейство (§ 2, ст. 43 декрета 1862 г.). В этом состоит принцип
универсальности  расходов, который мы рассмотрим ниже; он
непосредственно примыкает к теории бюджетной специализации (ср.
ст. 44 и ел. декрета 1862 г.).
Специальные предприятия, находящиеся в ведении государства
(конские заводы, племенные пункты, государственные ветеринарные и
■сельско-хозяйственные школы и т. д.), приносят доход, который может
быть использован  на месте  же,  в натуре. Соответствующие бюд­
жетные кредиты подлежат уменьшению на сумму, равную этому до­
ходу (ст. 51 декрета 1862 г.).
Существуют некоторые ведомства, которые легко могут обхо­
дить указанное правило и увеличивать побочным путем свои кредиты.
Это—•министерства военное и морское. В своих складах и арсеналах
они. обладают крупными имущественными запасами, часть которых они
-могут обращать на покрытие текущих расходов в дополнение к вотиро­
ванным парламентом ассигнованиям. Чтобы пресечь возможность по­
добных попыток, были изданы законы, содержащие специальные по­
становления о контроле; парламент, в частности, ежегодно устанавли­
вает для морского ведомства стоимость тех материалов, которые оно
может использовать из своих имущественных запасов. Парламент, фи­
ксируя эту стоимость, тем самым вотирует морскому ведомству кредит
в натуре,  вещный кредит {«credits-matieres»).
а) Морское ведомств о.—В силу постановлений закона от 26 февраля 1887 г. (ст. 34), при постройках, переделках и крупных ремонтах морских судов, при сооружениях и переустройствах портов, арсеналов и т. д. могут быть поза­имствованы из нормального запаса складов предметы боевого снаряжения и обо­рудования военных судов, портов, арсеналов и т. д., а равно и машины, но «при условии немедленной последующей замены таким же количеством, изготовлен­ным или приобретенным на специально вотированные кредиты» {декрет от 23 ноября 1887 г.). С другой стороны, закон от 13 апреля 1898 г. <ст. 66—72) требует составления инвентарного списка на все материальное иму­щество, находящееся в портовых складах и предприятиях морского ведомства. ■Этот инвентарный список каждые четыре года подлежит .проверке и результаты ревизии сообщаются парламенту. Вот почему парламент ежегодно, наряду с бюджетными кредитами в денежном выражении («credits en argent»), вотирует по бюджету же вещные1 кредиты («credits—matieres»); иными словами!, парламент фиксирует стоимость материального имущества, ко­торое разрешается получить различным органам морского ведомства из складов последнего. Эти вещные кредиты устанавливаются по главам. Никакое передвижение их из одной главы в другую не допускается. Если в силу непред­виденных обстоятельств вотированный по какой-либо главе вещный кредит ока­жется недостаточным, то может быть разрешен отпуск дополнительного кредита или самим парламентом или, во время перерыва его работ, декретом государ­ственного совета, по рассмотрении вопроса в совете министров. В последнем случае отпуск дополнительного кредита подлежит утверждению со стороны пар-
— 158 —
ламента в течение первых 15 дней после возобновления его работ.—Та часть, вещного кредита, которая останется неиспользованной на 31 декабря, подлежит закрытию без переноса на следующий гад.
Практически эта система регламентирования вещных кредитов (в отноше­нии морского министерства) осталась безрезультатной.
Для того, чтобы эта система имела успех, следует установить такой по­рядок, три котором было бы невозможно использование запасов непосред­ственно вслед за исчерпанием вотированных парламентом вещных кредитов. «Однако, в целях обеспечения деятельности соответ­ствующих отраслей управления, закон, в случае наступления непредвиденных обстоятельств, предусматривает возможность (предоставления дополнительных, кредитов. Так как для разрешения последних требуется известный срок, то распорядители кредитов имеют право требовать от заведывающих складами, чтобы производимое ими снабжение продолжалось без всякого перерыва; тем самым распорядители кредитов имеют полную возможность расходовать с пре­вышением назначений во всех тех случаях, когда этого требует ход проводимых ими мероприятий. Опыт же 'показал, что практически т а к о & снабжение может при н и мать н е о г р а н и ч е н н ы е раз м о р ы, и поэтому доклад­чики финансовых комиссий палаты депутатов и сената неоднократно оспаривали целесообразность вещных кредитов. В действительности вся система проявила свою непригодность вызывая, кроме того, сложную и практически бесполезную отчетность» *)
В 1921 году правительство предложило упразднить систему вещных кре­дитов. «Отмена этих кредитов», заявляло правительство, «никоим образом не могла бы привести к умалению гарантий, которых добивался парламент, вводя ату систему. Для народного представительства неменьшими гарантиями явятся представляемые парламенту ежегодные отчеты государственного контроля, и отчеты комиссии материального снабжения («Commission du service d'approvisi-onnements»). Независимо от этого парламент может быть в курсе дела также благодаря отчету о результатах поверочных действий финансовых (комиссий,, производимых на месте по подлинным документам, на основании ст. 43 закона От 17 апреля 1906 г.».
Финансовый закон от 31 декабря 1921 г. отменил систему вещных кредитов. Ст. 109 этого закона гласит: «предписания ст. 71 и 72 закона от 13 апреля 1898 г.,. регулирующие вещные кредиты морского ведомства, отменяются» 2).
б) Военное ведомство.—Система вещных кредитов его не затрагивает; имеется лишь запрещение прибегать к снабжению из запасов в целях жосаеннрго усиления кредитов. Закон от 9 декабря 1902 г. (ст. 2) уста­навливает, что 1 октября каждого года военный министр 'Представляет в иарла-' мент ведомости (etats), в которые подлежат внесению сведенные по каждому отдельному управлению министерства данные: 1) о материальной наличности, (по видам материалов), которая, в соответствии с сообщенной парламенту про­граммой, цризнана (необходимой для иужд военного'времени; 2) о материальной наличности (по видам материалов), которую надлежало приобрести к 31 декабря предшествующего бюджетного года на вотированные парламентом и использован­ные кредиты и 3) о материальной наличности, фактически имеющейся налицо,, в качестве резерва на случай войны на 31 декабря предшествующего бюджетного-года. Эти сводные ведомости (по указанным отдельным категориям-нналичность необходимая, наличность подлежавшая приобретению и наличность фактическая) подлежат сравнению с данными, представленными в предшествующем году, в целях выяснения, чем именно были вызваны происшедшие   изме-
г) Обвинительная записка к проекту бюдета на 1922 г., 8 июля 1921 г., № 3068, стр. 69 и ел.
-) О вещных кредитах см. диссертацию G. Seguy, Les credits—matieres et le controle de l'emploi des approvisioimements de la marine, Paris, 1922.
— 159 —
нения; в частности, эти данные должны показать использо­вание потребленного имущества и кредиты, за счет которых, были   образованы   или   пополнены   имущественные   запасы~
4. Если какое-либо министерство продает, сдает в наем или предо­ставляет заимообразно какое нибудь имущество другому министерству, то это последнее должно покрыть соответствующий расход из своих средств, а министерство, продавшее или одолжившее иму­щество, при наличии известных условий, может обра­тить вырученные суммы на покрытие своих ведомственных расходов, (ст. 49 и 50 декрета от 31 мая 1862 г.) г).
II. Исключения из правила. Закон допускает следу­ющие существенные исключения из правила, запрещающего превыше­ние размеров вотированных кредитов.,
1. Примерно исчисляемые кредиты («credits eva-luatifs»). Правило о том, что министры, при производстве расхода на какую-либо функцию, не могут выходить за пределы вотированных пар­ламентом сумм, должно быть поставлено в связь с различием, прово­димым среди предоставляемых кредитов, а именно, между примерно ис­числяемыми кредитами с одной стороны и предельными кредитами: («credits limitatifs») с другой.
Под примерно исчисляемыми кредитами следует понимать кредиты, отпуском которых парламент дает свое согласие не* только на выполнение данной функции, но и на обусловливаемые ею денежные издержки, какого бы размера они не достигали, например,. кредиты на платежи по государственному долгу, на выплату граждан­ских пенсий, на содержание государственных мануфактур, на судо­производство, на содержание заключенных, на снабжение провиантом, фуражем и топливом армии, на материальное снабжение флота и т." д. Министр не должен приостанавливать осуществления всех этих госу­дарственных функций во имя охраны принципа бюджетной спе­циализации под предлогом исчерпания кредитов. Он имеет пра­во предпринимать расходы, необходимые для непрерывного функционирования соответствующих отраслей управления, но при условии, что требуемые дополнительные кредиты будут открыты в rfo рядке декрета («par decret»)2). Размер ассигнований может оказаться недостаточным в силу неправильности сметных исчислений; имеющий в таком случае место перерасход никогда не будет превы­шением кредита в обычном смысле этого слова. Конечно, можно упрекнуть министра в том, что он не был достаточно дальновидным или искренним, не предусмотрев с большей точностью возможных фактов. или скрыв их от парламента при обсуждении бюджета.
Предельные кредиты охватывают все прочие категории расходов, например, жалованье служащим, хозяйственно-канцелярские расходы и т. д. Направленное по адресу министров запрещение произ­водить расходы в размерах, превышающих фиксированные парламен­том суммы, имеет здесь абсолютный характер. Фиксируя цифру расхода, палаты тем самым определяют максимальный размер его. Министр, беря на себя обязательства, приводящие к необходимости превысить кредит, совершает незаконномерный акт; в этом смысле воз­никает вопрос об его гражданской ответственности.
Подробности см. Jeze, Le Budget, стр. 393—394. 2) См. ниже стр. 181 и ел. о дополнительных кредитах.
— 160 —    •
2.    Оплата военнослужащих и довольствие войск.
Ст. 44 закона от 30 апреля  1921  г. гласит:  «В отступление от пра­
вил,  изложенных  в  первом  абзаце  настоящей  статьи   (запреще­
ние    оплачивать     ассигновки,    не    отнесенные     на
•открытые   в   установленном   порядке парламентом
кредиты),  в случае [крайней нужды  или недостаточно­
сти кредитов, открытых: а) на уплату основного   и   до­
бавочного жалованья  подчиненным   военному, мор­
скому  и   колониальному   министерствам   лицам   во­
инского   звания и персоналу, находящемуся в ведении управле­
ния торговым флотом и служащему на началах воянской дисциплипь;;
б)   на   возмещение   всем   указанным    лицам    расхо­
дов    по   представительству;    в)    на   уплату    им    же
суточных   и   прогонных,   и   г)   на   выдачу   заработ­
ной   платы   рабочим   военного   и   морского   ведом-
•g т в а, — могут быть   выданы   ассигновки   сверх    означенных
кредитов,    оплачиваемые    без    всякого    промедле­
ния и   по   письменному   требованию    распорядительного
органа, имеющего цраво на распоряжение кредитом,  и подлежа­
щие   отнесению   на   ближайший   кредит. — Такой же по­
рядок применяется в отношении закупок, которые военный ми­
нистр имеет право производить в счет ассигнований следующего бюд­
жетного года, в порядке антиципации последних, в целях обеспечения
довольствия вой с к в течение первых месяцев каждого бюджет­
ного года.—Распорядители кредитов, по требованию которых были от­
пущены средства, должны подтвердить, под страхом ответственности,
что потребовавшиеся суммы предназначались исключительно для
оплаты операций, перечисленных в §§ 4 и 5 настоящей статьи».
Это постановление носит исключительный характер и касается только военных расходов.
3,    Фонды содействия («fonds de concours»).—Часто бывает,
что частными лицами, департаментами, коммунами, публичными пред­
приятиями и т. д. предоставляются в пользование правительства денеж­
ные средства в целях облегчения правительству выполнения тех или
иных действий и мероприятий, в особенности публичных работ. Таким
путем, благодаря этим средствам, называемым   фондами   содей­
ствия,   происходит увеличение соответствующих бюджетных креди­
тов. Страдает ли от этого принцип бюджетной специализации? Не слу­
жат ли эти фонды в руках министров средством для косвенного уве­
личения предоставленных им бюджетных кредитов?
Порядок отчетности по этим фондам основывается на законе от 6 июня 1843 г., на декрете 1862 г. (ст. 52), на решении совета министров от б июня 1893 г. и, наконец, на ст. 43 закона от 26 декабря 1890 г. Парламент разрешил и регламентировал пользование фондами содей­ствия.
Отчетность по фондам содействия такова: 1) заинтересованные министры ежегодно составляют'подробную ведомость всех актов, в силу которых департа­мент, коммуна или какое-либо частное лицо обязались участвовать в той или иной определенной доле в расходах государства. В ведомости также должны быть приведены данные об условиях получения соответствующих сумм и о состоянии фактических поступлений по всем таким возникшим обязательствам. Ведомость представляется министру финансов в двух экземплярах1, из коих один отсылается им в счетную палату, другой—в комиссию по поверке министерских отчетов (ст. 77 закона от 26 января 1892 г.).
— 161 —
В казначействе открывается специальный счет  («compte  de tresorerie»),
по которому приходуются все суммы по «фондам содействия» по iMepe их фак­
тического поступления,  без различения бюджетного  периода,
но с указанием их источника я назначения.
Ежегодно, ио мере надобности^ отдельными декретами разрешаются по-
заимствования из сумм, находящихся на этом счете в казначействе; эти декреты
равносильны открытию кредита в добавление к ассигнованиям,
у лс е   предоставленным   по   бюджету.   По некоторым «фондам содей-
<твия» парламент ежегодно фиксирует максимальный размер сумм,
подлежащих открытию в порядке декретов по   этим фондам.
Приведем один пример с фондами   содействия, образованными железно­
дорожными обществами, во исполнение договора с государством. В ежегодном
финансовом законе -содержится статья, согласно, которой «стоимость работ, под­
лежащих выполнению в 19. . . ." тоду железнодорожными обществами или госу­
дарством при помощи ссуд, предоставляемых этими обществами в распоряжение
казначейства в силу утвержденных законами    соглашений    ,
не должна превысить максимального размера в    млн.».—Неиспользо­
ванные к концу бюджетного периода кредиты по фондам содействия аннулиру­
ются.  В отчетах по исполнению бюджета расходы из кредитов, открытых в
порядке декретов из фондов содействия, фигурируют, как бюджетные расходы.
4)    Та сумма, на которую открывается кредит в порядке декрета, включается
одновременно в доходную часть бюджета по группе «разных поступлений».
В доходном бюджете имеется для этого графа, озаглавленная «фонды содей­
ствия производству общеполезных   р а с х о Д о в» с пометкой «д л я
памяти». В конце бюджетного периода, а равно в законе об утверждении от­
чета   по   исполнению   бюджета   эту   пометку   «для  памяти»   заменяют   цифрой
фактически израсходованных  средств.  Таким образом, доход от фондов  содей­
ствия балансируется с расходами по ним, не нарушая равновесия бюджета в
целом.
Отчетность по фондам содействия стала применяться также в це­лом ряде таких случаев, которые, в сущности, не относятся к фондам содействия в собственном смысле слова.
Приведем примеры: в силу ст. 1 закона от 31 марта 1899 г. и ст. 10 закона от 13 апреля 1900 г. ежегодный взнос в казначейство, производимый Француз­ским банком («Banque de Prance), предназначается на обслуживание операций по выдаче беспроцентных ссуд местным кассам сельеко-хозяйственного кредита. В отношении этого взноса начали применять систему отчетности, существующую для фондов содействия. То же самое имеет место и в отношении установлен­ного законом от 15 июня 1907 т. (ст. 4) и законом от 26 декабря 1908 г. (ст. 25) использования 15% отчисления с валовой выручки от азартных игр и т. д.
Во всех этих случаях .хотели подчинить контролю парламента, де­нежные операции, прежде от него ускользавшие. Но существующий по­рядок неудовлетворителен. Отчетность по фондам содействия должна быть сохранена только в отношении фондов содействия в собственном смысле слова *).
III. Обеспечение осуществления принципа спе­циализации. Закон неоднократно формулирует принцип ответ­ственности министра-распорядителя и министра финансов. Кроме того в законе имеются нормы, регулирующие контроль над предпринимае­мыми расходами.—Закон об'являет недействительными и не имеющими значения те предписания о производстве платежа, которые направлены в кассы с нарушением правил специализации.—Закон далее провоз­глашает личную ответственность кассовых работников в случае оплаты
') Обо всем этом ем. Jeze, Le Budget, стр. 399 и ел.
Общая теория бюджета.    IX
— 162 —
ими ассигновок при отсутствии или превышении соответствующих ф дитов.—Наконец, закон возлагает на счетную палату обязанность иметь тщательное наблюдение за соблюдением установленных в этом отноше­нии правил.
Закон от 10 августа 1922 г. кодифицировал постановления относительно финансового контроля и усилил соответствующие санкции. Закон снова под­тверждает запрещение сверхсметных и внесметных расходов под угрозой гражданско-правовой ответственности и наказания за преступление по должности.
Ст. 5 гласит: «Все прочие х) декреты, распоряжения, договоры, мероприя­тия или решения, исходящие от министров или должностных лиц центральных управлений и обуславливающие возникновение расхода, подлежат п р едва рительной визе контролера над предпринимаемыми расходами («le contro-leur des deperises engagees»). Контролер проверяет представленные ему документы с точки зрения сокращения расходов, распоряжения кредитами, правильности исчислений, соблюдения законов и правил в области финансов, выполнения утвержденного бюджета и тех последствий, которые рассматриваемое мероприя­тие может повлечь для государственных финансов. Контролеру должны быт-ь представлены все необходимые документы. Контролер отказывает в своей визе, если он находит, что проектируемые .мероприятия противоречат существующим правилам. В случае длительного разногласия между контролером и подлежа­щим ведомством, вопрос передается на разрешение министра финансов.—Если контролер откажет в своей визе, то она может быть заменена лишь соответ­ствующей визой министра финансов. Министры и лица административного персонала подлежат личной и гражданско-правовой ответственности за решения, принятые заведомо в нарушение итого правила.—Контролеру немедленно сооб­щается о мероприятиях, (Предпринятых министрами и их уполномоченными лицами на основании представленных на его рассмотрение проектов.—Равным образам контролером визируется именной список требований, подлежащих оплате после заключения отчетного периода. Виза контролера необходима и для сводной ведомости новых требований средств в дополнение к суммам, подлежащим оплате по первой 'ведомости. Выплата средств по этой второй ведомости возможна лишь при наличии в каждом отдельном случае визы контролера».
Ст. 6 постановляет: «Все прямые ассигновки центральных распорядителей кредитов, а равно распоряжения о переводе средств второстепенным распоряди­телям кредитов должны быть представлены на подпись министрам-распоряди­телям лишь после визирования их контролером над предпринимаемыми расхо­дами. Ассигновки, не снабженные визой контролера, должны рассматриваться кассовыми работниками государственного казначейства, как недействительные и лишенные какого-нибудь значения. Контролер удостоверяется как раз именно в том, что иред'явлепные ему для визирования ассигновки относятся ж тем меро­приятиям, производство которых им уже одобрено или охватывают такие рас­ходные предположения, относительно которых им уже заранее сделаны соответ­ствующие пометки в своих книгах. Он также удостоверяется в том, что требуе­мые по ассигновкам суммы не выходят за пределы этих расходных предполо­жений и кредитов по ним. Ему представляются все оправдательные документы и материалы по законченным расчетам и все требования о выдаче средств. Если контролер  усмотрит,   что  ассигновка,   в   чем-либо противоречит  существующим
*) Проекты законов, декретов, распоряжений, договоров, мероприятий или решений, подлежащие визе министра финансов, или представляемые на его заключение проекты омет и всевозможные требования о дополнительных ассигнованиях, исходящие от отдельных частей министерств, должны быть снаб­жены мотивированным заключением контролера. Последнее отсы­лается министру финансов одновременно с проектами смет или требованиями об отпуске кредитов.
— 163 —
правилам, он визирует ее с (Особой оговоркой («avec observations»).—Оплата ассиг­новок, визированных с оговоркой, возможна только с согласия министра финан­сов.—Министры-распорядители кредитов подлежат личной и гражданско-правовой ответственности за решения, принятые заведомо в нарушение. настоящей статьи закона».
Ст. 9 гласит: «Под страхом наказаний, налагаемых за преступления п« должности, министрам, товарищам министров и (всем другим государственным чиновникам запрещается осуществлять мероприятия, заведомо связанные с на­рушением требуемых ст.ст. 5 и 6 настоящего закона формальностей и состоящие в производстве таких расходов, которые превышают открытые кредиты или не вытекают из существующих законов.—Министры, их помощники и все другие государственные чиновники подлежат граждансжочправовой ответственности за решения, принятые заведомо в нарушение этих постановлений».
В рассматривавшемся сенатом законопроекте г) имелась статья (7), признававшая недействительными в отношении третьих лиц акты второстепенных распорядите­лей, которые влекут за собой расход, если в этих актах отсутствует оговорка о том, что данный расход не выходит за пределы кредита, делеги­рованного второстепенным распорядителям, по визированным контролером над предпринимаемы-му расходами предписаниям или что возник­новение данного расхода одобрено означенным контролером. Подобной оговоркой, под угрозой недействительно­сти документа и ответственности подлежащих должностных лиц, дол­жны быть снабжены все платежные распоряжения в т о р о с т е п е н-ных   распорядителей   кредитов.
Эти различные постановления наводят на некоторое размышление. Можно задать себе вопрос, не сводятся ли они к простым, не имеющим реального значения угрозам?
1.    Согласно ст. 167 французского уголовного кодекса, «каждое Пре­
ступление по должности, в отношении которого закон не устанавливает
более тяжелой меры наказания, карается поражением в правах». Сле­
довательно, в силу закона 10 августа 1922 г.. этому наказанию подвер­
гались бы все те государственные служащие, которым было бы вме­
нено в вину заведомое превышение кредитов или производство расхода
при отсутствии соответствующего кредита (при наличии обстоятельств,
указанных в вышеприведенной статье 5). —• Во время прений по поводу
законопроекта докладчик' пояснил, что подлежащей судебной инстан­
цией для таких дел был бы сенат, конституируемый в качестве верхов­
ного суда («Haute Cour de Justice»). При отсутствии специальных пред­
писаний закона, подтверждающих подобное решение вопроса, не могут
не возникнуть всякого  рода затруднения, связанные с определением
подсудности и установлением фактов, дающих основание к наложению
наказания за должностное преступление.
2.    Судебный процесс должен возникнуть по требованию прави­
тельства. Но ни одно правительство не захочет начать гражданского
или уголовного дела против какого-либо министра.
3.    Каждый суд (за исключением политического) до вынесения при­
говора о возмещении убытков будет требовать, чтобы причиненные ми­
нистром убытки и точный размер  их  были  до ас азаны;   но очень
трудно привести соответствующие доказательства. Правда, докладчик
*) 14 марта 1922 г, Debate,  353 и ел.; R. S. L. Р., 1922, стр. 104 и ел.
11"
— 164 —
по законопроекту утверждал, что высшая судебная инстанция имела бы лраво установить момент гражданской ответственности. Но подоб­ное утверждение является личным мнением докладчика, лишенным ка­кого бы то ни было юридического значения.—Ведь точка зрения того или иного докладчика не имеет силы закона.
4. Не следует возлагать на контрагентов казны те последствия, которые проистекают из нарушения каким-либо министром правил о производстве внесметных или сверхсметных расходов. Поэтому упомя­нутая седьмая статья с полным основанием была отвергнута1).
I    III.      ■    ■    ;
Принцип специализации бюджета в иностран­ных  государствах.
I.    Принцип «пециализации   бюджета   существует .в  Бельгии.  Основное
бюджетное .подразделение—с т а т ь я  (ст.  41  конституции и ст.  l" королевского
указа от 19 февраля 1848 г.). Специализация идет очень далеко. Специализация
в Бельгии имеет то же значение, что и во Франции (пр-авово'е и полити­
ческое значение). Конституция обязывает счетную палату ограждать принцип
специализации от возможных нарушений (ст. 116, абз. 2)2). Законом от 20 июля
1921 г. и указом от 3 сентября 1921 г. введен контроль над предпринимаемыми
расходами («controle des depenses engagees») (см. ниже    3).
II.    Порядок, установленный в Италии, очень сходен с французским (ст.
34—36 закона 1884 г.). Передвижение кредитов («Storno») из главы в главу запре­
щается 4).   Вытекающие   из   принципа   специализации   последствия   приблизи­
тельно те же, что и во Франции.
III.    В Германии принцип специализации б) со всеми вытекающими из
пего последствиями в качестве нормы закона установлен уже многократно упо­
минавшимся «положением о государственном бюджете» («Reiohshaiishaltsordnimg»).
Предписания этого  «положения» только легализируют уже  с давних  пор   сло­
жившуюся практику. В своих деталях они очень сложны и могут быть здесь
обрисованы лишь в самых общих чертах.
1. Вопрос о юридическом значении кредитов. Ни в конституции ни в положении о государственном бюджете—они вместе взятые исчерпывающ и м образом регулируют германское бюджетное право — не содержится специального постановления о том, что правительство непременно должно осуществить мероприятия, средства для которых-исчислены по бюджету: отсюда можно с полным основанием сделать тот вывод в) что «от добросовестного усмотрения правительства» зависит, «пожелает ли оно использовать отпущенные по бюджету средства или нет; подобное правовое положение, впрочем, впол­не отвечает существовавшей практике». Еще недавно подобная концеп­ция была снова подтверждена в рейхстаге очень определенным образом. Но как раз тогда же последовало несколько ассигнований в форме явно
*) Ор. отчет о заседании сената 14 марта 1922 г., J. 0., прения в сенате, стр. 339; К. S. L. Р., 1922, стр. 104 и ел. s) Ср.  Jeze, Le Budget, стр. 401. 3) Jeze, статья в R. S. L. F.  1921, стр. 544 и ел. *) Jeze, Le Budget, стр. 403 и ел.
5)    См. в особ. Hatscliek, ук. соч., стр. 287 и Schwarz, ук. соч., стр. 151. Выводы
Hatsr-hek'a не всегда вполне правильны.
6)    Schulze-Wagner. Kommentar zur Reichshaushaltsordnung, стр. 151.
— 165 —
выраженных приказаний произвести расход («Ausgabebefehle»)x). Правительство против этого не возражало, оно даже выразило свою пол­ную готовность произвести эти расходы. В общем же вотирование кре­дитов в принципе означает в о з м о ж н о с т ь произвести расход, оно может быть и приказанием произвести расход, но только в  исключительных случаях.
2. Запрещение передвижения кредитов. — Герман­ский бюджет (общий свод и отдельные сметы) разделяется на главы и статьи («Titel») (см. § 6 полож. о госуд. бюджете2). Статьи являются основанием для отдельных вотумов (голосований) парламента. Имеет существенное значение правило (§18 пол. о гос. бюдж.) о том, что кредиты на одну и ту же цель не должны исчисляться в [разных ме­стах бюджета.—В силу § 25 пол. о гос. бюдж., государственные доходы и расходы администрируются на основании бюджета. Вотированные кредиты в принципе подлежат использованию исключи­тельно на указанную в бюджете цель, поскольку и пока последняя еще существует и лишь в пределах дан­ного бюджетного периода (§ 30). Из этого правила допускаются извест ные исключения, которые определенно должны быть обозначены в бюд­жете в качестве таковых. Имеются т. н. взаимно покрываю­щиеся кредиты; в отношении их действует правило (§ 31), что средства, сбереженные по одному такому кредиту, пока ими еще можно распоряжаться, должны быть обращены на усиление другого подобного же кредита в целях покрытия возросших по нему потребно­стей. Это правило широко применялось на практике, не считая неко­торых исключительных случаев 3). Согласно § 73 пол. о гос. бюдж., до­ходы, превышающие исчисленные в бюджете суммы (Mehreinnahmen), как и расходы (Mehrausgaben), превышающие бюджетные назначения, включая и остатки предыдущих лет, должны показываться в качестве «сверхсметных». Как следствие того, что основу парламентского вотума образует статья, § 76 о пол. о гос. бюдж. рассматривает в ка­честве «превышений кредитов» (сверхсметных расходов) веете рас­ходы, «Которые выходят за пределы назначений по каждой отдельной статье, включая и остатки от предыдущего года». И, наоборот, не считается превышением кредита, «если перерас­ход по одной статье уравновешивается неиспользованием части средств по какой-либо другой статье, когда эти статьи обозначены в бюджете, как взаимно покрывающиеся». Сверхсметные расходы подлежат обос­нованию в особом приложении к отчету об исполнении бюджета (§ 80). Утверждение подобных расходов испрашивается у рейхстага и рейхс­рата при представлении отчета об исполнении бюджета. Парламент утверждает эти расходы с оговоркой о возможности принятия впослед-
1!) Сравн. 197-ое заседание рейхстага от 8 мая 1926 г., стеногр. отчет, стр. 7080. Докладчик, депутат Штукельн, заявил: «я должен установить, что утвержденный бюджет означает для правительства лишь-во змо жн ость про­извести расход, он не принуждает правительство фактически произвести расход». В этам же духе высказался депутат Мюллер-Франкен: «Не приходится говорить о том, чтобы принудить правительство истратить средства, вклю­ченные в бюджет. Рейхстаг...., однако, хочет чтобы по целому ряду подразделений были бы действительно произведены рас­ходы, вотированные на 1925/26 бюджетный год».
И) Чтобы дать представление о степени специализации в тврманском бюд­жете, укажем, что в 'бюджете на 1926/27 г. содержалось в -общем свы;и>е 4.400 от­дельных статей (по доходной и расходной части бюджета).
:1 О т. и. односторонне покрывающихся кредитах .см. Schulze-Wagner, ук. соч/, стр. 180—181.
— 166 —
етвии иного решения, в зависимости от заключения счетной палаты *)
(§ 83).
3. Запрещение увеличивать кредиты каким-либо косвенным путем. — Как правило, применяется принцип универсальности (полноты) бюджета (принцип бюджета—брутто), т.-е. доходы и расходы исчисляются в бюджете раздельно друг от друга в полной их сумме и таким же образом показываются в отчете по ис­полнению бюджета (§ 7 и абз. 1 § 69 пол. о гос. бюджете; также ср. ст 88 германской конституции). Возможные, в виде исключения, слу­чаи нарушения этого принципа должны быть особо указаны и обосно­ваны в бюджете. Наряду с этим существует исключение, предусмотрен­ное самим законом (§ 69, абз. 2 пол. о гос. бюдж.), а именно: подлежат предварительному вычету из доходов издержки, связанные с произ­водством публичных торгов и т. д., налоги на переход имущества, из­держки по оформлению юридических сделок и по приведению в поря­док и улучшению назначенных к продаже об'ектов; в этих случаях все же в отчете по исполнению бюджета показывается валовой доход и произведенный вычет-. Далее, в целях упрощения отчетности, суммы, зачисленные в доход казны и подлежащие возврату казначейством, а равно показанные в расходе суммы, возвращаемые казначейству, подле­жат списанию с доходного или расходного счета, если возврат их каз­начейству или казначейством последует в том же отчетном году или до заключения книг (§ 70 »абз. 1 и 2 пол. о гос. бюджете, ср. также абз. 3 и 5). Помимо этого случая и еще одного, не имеющего большого значения (отступление от принципа брутто-бюджета при про­изводстве строительных работ, абз. 2 § 71 пол. о гос. бюдж.), исполь­зование данного дохода в дополнение к ассигнованным на данную цель средствам возможно лишь при включении 'в бюджет особого на то раз­решения (§71 абз. 1). Также имеет большое значение то, что, в соот­ветствии с абз. 2 § 29 пол. о гос. бюдж., доходы от отчуждения при-надлежащх государству (Reich) земель подлежат зачислению в бюджет только тогда, когда это определенным образом предусмотрено бюдже­том или специальным законом. Это правило, наряду с другими, должно противодействовать тому, чтобы правительство «путем отчуждения зе­мель имело внебюджетные средства для покрытия сверхсметных и, в осо­бенности, внесметных расходов» 2).—Также § 74 пол. о гос. бюдж. имеет целью противодействовать тому, чтобы правительство могло увеличи­вать размер предоставленных в его распоряжение средств при помощи непредусмотренных в бюджете доходов. Поэтому внесметные доходы (и расходы) показываются как таковые отдельно от прочих доходов (и расходов); благодаря -этому, естественно, облегчается контроль. —• В заключение следует упомянуть о материальной отчетно­сти (ср. § 65 пол. о гос. бюдж.). Все приобретаемые за счет государ­ства материальные предметы должны показываться либо в качестве полностью потребленных, либо в приходе специального материального счета. Эти ведомости с данными об использовании материальных пред­метов, а равно материальные счета должны составляться заново ка­ждый год; данные же о земельных участках и т. п. могут быть сведены в виде постоянных реестров.    '
Если в 'бюджете не предусмотрено чего-либо иного, то предметы, входящие в состав государственного имущества (при ценности отдель­ного предмета свыше 500 рейхсмарок), «могут передаваться на цели, не
') Ср. §§ 107—108 иол. о гос. бюдж. О значении вышеуказанного утвержде­ния парламента см. Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 326—327. г) Schulze-Wagner, ук. соч., стр.  170.
— 167 —
соответствующие тем бюджетным ассигнованиям, за счет которых они приобретены, только по возмещении стоимости их (предметов) к моменту передачи». Это правило равным образом направлено против возможно­сти косвенного увеличения кредитов и сокрытия размеров фактических расходов на какую-либо отрасль управления 1). В дополнение к этому следует указать на предписание абз. 1 § 47 пол. о гос. бюдж., в силу которого имущество, принадлежащее государству на основе права соб­ственности, может быть отчуждаемо лишь «по цене, с о о т в е т-ст'вующей его полной стоимости». Равным образом, в силу § 41 пол. о гос. бюдж., предоставление должностным лицам какого-либо довольствия в натуре и т. п., кроме казенных квартир, по о б щ е-м у правилу может иметь место только за соразмерную плату.
'4. Прочие случаи применения принципа специали­зации. Несмотря на то, что принцип универсальности бюджета уста­новлен в порядке конституционного законодательства, он все же может вызывать некоторые сомнения. В целях устранения этих сомнений, в § 9 пол. о гос. бюдж. перечислены те доходы и (расходы, которые «в осо­бенности» подлежат включению в бюджет. Отметим, что среди этих до­ходов фигурируют также взносы третьих лиц на предусмотренные бюд^ жетом расходы. — Расходы по содержанию личного состава должны исчисляться раздельно от материально-хозяйственных расходов. В пре­делах расходов по содержанию личного состава в свою очередь необ­ходимо выделять суммы на оплату содержания лиц, состоящих на го­сударственной службе, на оплату производимых ими же сдельных ра­бот, на оплату сдельных работ лиц, не состоящих на государственной службе (§11 пол. о гос. бюдж., также ср. § 12). Дальнейшие отдель­ные предписания, связанные с применением принципа специализации, содержатся в §§ 34—44 пол. о гос. бюдж. Следует несколько подробнее остановиться только на постановлениях о смешении статей (ранее: «смешение фондов»). Под этим следует понимать зачисление доходов и расходов не на надлежащие статьи, вопреки предписаниям бюджета и положения о гос. бюджете. Пока книги еще не заключены, исправление допущенных в счетах неправильностей происходит путем соответствующего изменения записей. После заключения книг подоб­ное исправление может иметь место лишь в определенных случаях, а именно, по расходам, переходящим с одного года на другой и по госу­дарственным налогам, в поступлении которых заинтересованы отдель­ные германские государства (подоходный налог и др.); см. § 67, также § 93, абз. 3, и § 107, абз. 3, пол. о гос. бюдж.—Следует, наконец, в двух словах коснуться значния указаний цели расход a («Zwfeckbestim.-mungen», «Etatsdispositive») и пояснений по каждой отдельной статье. Определение цели расхода содержится в графе 2 (на левой сто­роне) книги бюджета, оно безусловно обязательно для ис­полнительной власти. Что касается так. наз. пояснений (графа 6 на правой стороне), то они создают обязательство второй степени, т.-е. к ним следует прибегать в случаях сомнения в целях уяснения цели рас­хода 2).
5. Обеспечение осуществления принципа спе­циализации.
Принцип специализации ближайшим образом и прежде всего огра­жден общими нормами об ответственности министров. На­ряду с ними в положении о государственном бюджете предусмотрено множество отдельных санкций (ср. в особенности §§ 32, 33, 53, 54, 84,
2) См.  об этом Schulze-Wagner, ук.  соч., стр.  269—270.
2) Schulze-Wagner. ук.  соч., стр.   172; HatseheK, ук.  соч., стр.  293 и ел.
— 168 —
104). Прежде всего, сверхсметные и внесметные расходы можно про­изводить только с предварительного разрешения ми­нистра финансов, которое может быть получено лишь «в вид е исключения, в случаях неоспоримой потребности». Производство сверхсметных и внесметных расходов, не получивших одобрения мини­стра финансов и запрещенных законом, влечет за собой для соответ­ствующих распорядителей кредитов, если установлена наличность их вины, обязанность возмещения государственному казначей ству причиненного ими ущерба. Распоряжение о выплате или переводе срдеств, не заключающее еще никакого сверхсметного расхода, но не­избежно приводящее к таковому, рассматривается в качестве недопу­стимого и фактически уже произведенного перерасхода, независимо от того, признает ли подлежащее должностное лицо такой .характер рас­хода или не признает вследствие своей халатности (Fahrlassigkeit).-— Если произведенные внесметные и сверхсметные расходы не получат последующего утверждения со стороны рейхсрата и ренегата, то взы­скание подлежащих сумм с соответственных лиц происходит в преду­смотренных законом пределах. Аналогичный порядок применяется в случае обнаружения контролем кассовых и бухгалтерских просчетов.
О Пруссии, >лде я общем применяются те же принципы, что и в Гер­мании, ом. Schwarz и Hatschek, уж, соч. Руководящее значение имеют: закон о высшей счетной палате от 27 марта 1872 г., закон о государственном бюджете от 11 мая 18D8 г., а в настоящее время также ст. 67 конституции от 30 ноября 1920 г.—«'Сверхсметные и внесметные расходы подлежат последующему одобре­нию ландтага, которое должно быть испрошено в течение ближайшего отчетного года.—Сверхсметные и внесметные расходы могут быть произведены лишь с согласия министра финансов. Оно может быть получено лишь в случае непред­виденной и неотложной потребности».
IV. Сое д. Штаты Сев. Америки (федеральное правитель­ство). 1. Первоначально (1789 г.) имелся только один «appropriation bill» 1), со­державший 4 статьи («items»): гражданские расходы, военные расходы, расходы по государственному долгу и пенсии.—Перед изданием закона 10 июня 1921 г. было 13 «appropriations bill», каждый из них подразделяется на известное коли­чество отделов («section»). Специализация достигла более высокой степени, чем где бы то ни было2).
Федеральный закон от 10 июня 1921 г. установил систему единства бюд­жета. Несомненно, что и в дальнейшем специализация бюджета в Америке останется очень подробной в силу того, что американские палаты ревниво охра­няют свои финансовые привилегии.
Передвижение    кредитов    абсолютно    запрещено.    Это
приводило к тому, что ведомства •представляли раздутые расходные сметы для
того, чтобы  получить  кредиты  в размере,  превышающем действительную   по­
требность, и таким 'путем сберечь для себя некоторые суммы на непредвиден­
ные  расходы.   Таким   образом,   запрещение  передвижения  кредитов   создавало
почву для расточительности 3). Изменит ли реформа 1921 г., усилившая права
президента в области бюджета, сложившийся привычный порядок 4)?
До сих пор в Соединенных Штатах  практика руководствовалась  тем
положением, что все вотированные конгрессом кредиты являются—если не юри-
') [Проект закона об отпуске кредитов.—Ред.].
2)    Jeze, Le Budget, стр. 405—406.   Об  отдельных  штатах  американ­
ского  союза,  см. Jeze, ук. соч., стр. 406.
3)    Willoughby, The System of financial administration of Great - Britain,   1917 г.,
стр. 85-86.
4)    Об этом и о   следующем Ch. Dawes, The  First У ear   of the  Budget  of  the
United States, Washington "1923.
— 169 —
дически, то морально — приказаниями парламента произвести расходы и что правительство обязано выполнить эти приказания. Эта точка зрения приводила к тому, что правительство обычно г) -считало себя в известной мере обязанным исчерпать вотированные кредиты, независимо от действительной полезности производимого расхода.
4. Наконец, в системе американского бюджетного устройства до сих пор отсутствует контрольный механизм, подобный контрольному аппарату англий­ского казначейства, механизм, могущий противодействовать попыткам нарушения принципа бюджетной специализации 2).
[С С СР.—Пр положению о бюджетных правах Союза ССР и со­юзных республик от 25 мая 1927 г. (ст.ст. 32 и 33) открытые кредиты должны расходоваться распорядителями по прямому назначению на те именно нужды, которые предусмотрены соответствующими сметными подразделениями.
Передвижение кредитов может производиться лишь в следующем порядке: а) из статьи в статью одного и того же параграфа сметы — распоряжением главных распорядителей кредитов; б) из параграфа в параграф одной и той же сметы: по общесоюзному бюджету — согласо­ванным с НКФ СССР распоряжением главных распорядителей креди­тов, по бюджетам союзных республик — в порядке, установленном за­конодательством союзных республик; в) из сметы в смету: по общесоюз­ному бюджету—-постановлением СНК СССР по предварительному заключению НКФ СССР; по бюджетам союзных республик — постано­влениями советов народных комиссаров союзных республик с доведе­нием до сведения СНК СССР; г) из бюджета общесоюзного в бюджет союзной республики или обратно, а также из бюджета одной респу­блики в бюджет другой республики — по соглашению СНК СССР с советами народных комиссаров заинтересованных союзных республик.
Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. об утверждении отчета об исполнении единого государственного бюджета СССР за 1926—27 г. правительствам Союза ССР и союзных республик было пред­ложено воспретить ведомствам и учреждениям обращать на удовлетво­рение своих потребностей средства из других источников, кроме бюд­жетных ассигнований и оформленных в установленном порядке спе­циальных средств, а также обязать НКФ Союза ССР и союзных республик закрывать открытые ведомствам и учреждениям по госу­дарственному бюджету кредиты в размерах, соответствующих суммам незаконного использования внебюджетных средств. — Ред.].



РАЗДЕЛ  3.



Является ли разрешение парламента   на   производ­ство расхода ограниченным во времени или же оно действительно   на  неограниченный   срок?
Является ли вотированный парламентом кредит разрешением на производство расхода в течение неограниченного времени или же это разрешение приурочено к определенному сроку, по истечении которого оно  автоматически теряет силу?
Необходимо основательно разобраться в возможном значе­нии ■ разрешения,   неограниченного   никаким    сроком,   и
*) Сравя. выше стр. 5R   прим.   1.
2) Обо всем этом см. Willoughby, ук. соч., стр. 277. В этой работе имеется очень содержательное сопоставление английской и американской бюджетной системы.
— 170 —
разрешения, связанного с определенным сроком. Возь­мем такой случай: намечена программа общественных работ, общая стоимость которых исчислена в 10 млн. Парламент может утвердить эту программу и предоставить кредит в 10 млн., сохраняющий силу на вое время производимых работ; правительство тем самым получает разре­шение выполнить утвержденную программу быстро или медленно, в про­должение им самим устанавливаемого промежутка времени. Парламент в данном случае отказывается от своего права контролировать' работу в отношении срока ее выполнения.
Может быть и противоположный случай, когда парламент разре­шает выполнить данную программу, но ежегодно назначает кре­диты, действительные только в пределах одного года; это означает, что парламент предоставляет правительству очень ограниченную свободу в отношении срока выполнения программы. Па­латы оставляют за собой право в начале каждого бюджет­ного года приостановить выполнение программы, если признают ее бесполезной, изменить ее, замедлить или ускорить ее исполнение. Пра­вительство в таком случае будет простым исполнителем воли парла­мента. Открытие кредитов с годичным сроком действия является прак­тически очень действительной мерой, обеспечивающей выполнение пра­вительством воли парламента.
Бюджет, построенный на ограниченных во времени кредитах (когда неиспользованные к. концу бюджетного периода кредиты автоматически аннулируются), содержит в себе ограниченное во времени разрешение двоякого порядка: во-первых, разрешение пред­принять («engager») расходы в пределах предоставленных креди­тов и, во-вторых, разрешение оплатить закономерно предпринятые расходы в пределах предоставленных кредитов.. Иными словами, по истечении бюджетного периода разрешение предпринять расход и оплатить его теряет силу; в дальнейшем уже необходимо получить новый  кредит.
Некоторые пользующиеся большим авторитетом итальянские теоретики-фи­нансисты 1) ^противопоставляют кассовый бюджет бюджету правовой ком­петенции («budget de competence») или правовому бюджету. По их мнению, правовой бюджет содержит в себе разрешение предпринять расходы в пределах определенной суммы, причем оплата их возможна даже по истечении бюджетного периода. Такой бюджет в сущности представлял бы собой в расходной части — перечень кредитов по предпринимаемым расходам («credits d'engagement»), в доходной части (в отношении налогов) перечень ■разрешенных к взиманию доходных рессурсов.
Кассовый бюджет содержит лишь разрешение уплатить в тече­ние года определенную сумму на определенную цель, причем, платежи должны быть закончены к жонцу бюджетного периода, несмотря на остаток не-погашенных обязательств.
Итальянские финансисты утверждают, что правовой бюджет совершеннее кассового. Они указывают на то, что при такой концепции правовой бюджет соответствует французской системе, а кассовый — английской.
По моему мнению, французскую систему никоим образом нельзя отожде­ствлять с правовым бюджетом, по крайней мере в том виде, в каком его изобра­жают итальянские писатели (см. нилсе, стр. 172 и ел.). Я также полагаю, что нет основания ставить знак равенства между английской системой и к а с с о-
') De Cupis, Legge sull'anrarinistrazione del patrimonio dello Stato, 3 изд, Roma 1910, T. II, стр. 24 и ел.; Rossi, И bilancio finanziario, Roma 1901, стр. 37Э и ел.; Gagliardi, Le bilancio dello Stato, Turin 1908, стр. 113; Flora, Sc. d. fin., 6 изд. 1921, стр. 95 и ел.
вым бюджетом в вышеприведенном его толковании (см. ниже, стр. 177). На мой взгляд итальянские авторы смешивают бюджетную проблему с проблемой бухгалтерской отчетности по бюджетному периоду в узком смысле— «gestion»—или по бюджетному периоду со льготными сроками—«exercice».— Подробности см. ниже *).


§ 1. Общие теоретические положения.


I. В общем система ограниченных во времени креди­тов представляется более предпочтительной, нежели система кредитов, я е ограниченных никаким сроком. Полезность какого-либо государственного расхода только относительна, а не абсо­лютна. Может случиться так, что расход, полезный для дан­ного .времени, в тот момент, когда, он был разрешен, стано­вится бесполезным или менее полезным по прошествии не­скольких месяцев или нескольких лет. Не следует позволять прави­тельству брать на себя такие бесполезные или относительно менее по­лезные расходы, если имеются другие неотложные расходы, ко­торые из-за недостатка средств должны быть отложены или вовсе от­вергнуты.
Представляется необходимым пересматривать через опреде­лен ы е промежутки времени относительную полез­ность всех расходов различных «отраслей государственного управле­ния. Это дает 'возможность пресекать злоупотребления, исключать беспо­лезные функции и вводить необходимые улучшения, диктуемые на­ступившими с момента первоначальной организации какой-либо отра­сли управления переменами в экономической, политической или обще­ственной жизни.
Система кредитов, действующих без ограничения времени, чрез­вычайно неудобна с финансовой точки зрения, так как при ней возникает опасность для бюджетного равновесия; если правитель­ство станет производить расходы на основании старых и всеми уже за­бытых кредитов, то это внесет беспорядок в финансовое хозяйство.
О политической точки зрения система ограниченных опре­деленным сроком кредитов усиливает политическое значение бюджета: она вынуждает правительство появляться через определен­ные промежутки времени перед парламентом для испрошения и полу­чения разрешения на производство расходов 2).
П. С другой стороны, система ограниченных >во времени кредитов, автоматически теряющих свою силу, может вынудить ведомства прер­вать за неимением средств начатые и неотложные работы б самый раз­гар их выполнения. Существуют государственные функции, непрерыв­ность осуществления которых не должна подвергаться риску в силу того, что кредиты автоматически аннулируются, как например, обслу­живание государственного долга, пенсии, жалованье по гражданским и военному ведомствам, расходы на снабжение продовольствием армии и т. д.
Следует также опасаться того, что ведомства перед наступлением того момента, когда кредиты автоматически теряют силу, могут пойти на бесполезные расходы исключительно в целях исчерпания этих кре-
х) По моему мнению, вполне основательно Е. Mase - Dari (Sul bilancio dello stato, Turin, 1899. стр. 55) и Vianello (Sistemi di bilancio, в „Rivista di Ragtoneria", Roma. 6 год изд., № 12, стр. 8) заявляют, что английская система очень мало отличается в этом отношении от французской.
2) См.  выше стр. 44 и ел.
— 172 —
дитов. В таком случае система автоматически аннулируемых креди­тов приводит уже не к экономии, а к расточению государственных средств.
III. Все эти неудобства системы ограниченных во времени креди­тов скорее кажущиеся, чем реальные; эти неудобства не являются ре­зультатом системы. Перерыв, например, в выполнении работ или пре­кращение каких-либо важных функций вызывается не системой авто­матически аннулируемых кредитов, а медлительностью, допускаемой парламентом при вотировании бюджета. При своевременном вотирова­нии бюджета, т.-е. до начала бюджетного года, в распоряжении прави­тельства всегда имеются кредиты. Эти неудобства, наконец, можно пре­дотвратить путем составления ведомости кредитов на наиболее важные функции или на неотложные работы, а равно на уже производимые ра­боты. Эти кредиты парламент межет вотировать отдельно, в ускорен-■ном порядке, до вотирования общего бюджета. В этом заключается си­стема переноса кредитов  («reports de credits»).
Что касается фактов плохого ведения финансового хозяйства м расточительности отдельных органов управления, то нет такой бюджет­ной системы, которая могла бы предотвратить это. В этом отношении эффективность любых бюджетных правил невелика.
В общем, преимущества системы ограниченных во времени кре­дитов перевешивают связанные с ней неудобства. Вот почему она очень широко практикуется в положительном законодательстве.


§ 2. Положительное законодательство.


Система ограниченных во времени кредитов принята в большин­стве стран. Она применяется во Франции и в Германии (ив СССР.—Ред.). Некоторые исключения из этой системы мы видим в Англии  и  в  Соединенных  Штатах.



I. Французская система.



Кредиты действуют в течение года; по истечении его они авто­матически теряют силу.
Это правило придает французскому бюджету совершенно особое политическое значение*). Это правило, кроме того, образует ос­нову весьма важной теории государственной отчетности во Франции— отчетности по заключенные отчетным или бюд­жетным периодам2). Из этого правила, наконец, вытекает ос­новное положение о специализации по бюджетным пе­риодам. («specialite par exercice»); здесь мы подробно исследуем только это последнее положение.
1. «Открытые для производства расходов в каждом данном бюд­жетном периоде («exercice») кредиты не могут быть употреблены на погашение расходов другого бюджетного периода» (ст. 1, § 1 ордонанса от 14 сентября 1822 т.; декрет 1862 г., ст. 8). Запрещается перене­сение остатка кредитов, неиспользованного по какой-либо отрасли управления в истекшем бюджетном периоде, в целях покрытия потреб­ностей той же отрасли управления в текущем бюджетном периоде. Не­использованные к моменту заключения бюджетного периода кредиты автоматически теряют силу.
!) Ом. выше стр. 46 и ел. а) См. ниже.
— 173 —
И обратно, министры не могут обращать кредиты, вотирован­
ные для текущего бюджетного периода, на покрытие перерасхода пред­
шествующего бюджетного периода.
Правительство может просить парламент о недопущении в кон­
це бюджетного периода автоматического аннулирования кредитов  на
определенные отрасли управления и о разрешении  перенести  эти
кредиты на следующий бюджетный период.
Эта возможность переноса кредитов является 'ничем иным, как применением принципа специализации по бюджетным периодам. Воз­можность переноса кредитов бывает очень полезной, но ее не надо пре-Еращать в общее правило, ибо тогда станет излишним существование общего бюджета. Если бы каждое ведомство могло получать разреше­ние на перенос неиспользованных кредитов, то это очень ослабило-бы парламентский контроль: вотируемые парламентом кредиты приняли бы характер переносимых из года в год ассигнований.
Указанная возможность переноса кредита существует лишь в от­ношении так наз. промышленных управлений, т.-е. государственные промышленных предприятий, включая и железные дорогиг).
Были некоторые попытки ввести правило о том, что эти промыш­ленные управления могут переносить кредиты не с санкции парла­мента, а на основании распоряжения правительства, или даже само­стоятельно, в силу присущих им прав2). Парламент всегда справед­ливо противодействовал этим попыткам.
В 1900 г. правительство, представив программу морского судо-е т р о о и и я, просило о том, «чтобы кредиты, а равно и доли их, неиспользован­ные к концу бюджетного периода, путем издания особого закона переноси­лись бы на следующий бюджетный период» (ст. 2 правит, проекта от 30 июня 1900 г., стр. 915). Депутат Пиу поднял вопрос о возможности переноса кредитов на основании простого декрета или даже распоряжением самого ве­домства в силу присущих ему прав. Министр финансов и бюджетная ко­миссия возражали против этого и палата согласилась с ними. 17 мая 1904 г. депу­тат Рош внес предложение о перенесении кредитов на хозяйственно-материаль­ные расходы лочгово-телографного ведомства из одного бюджетного • периода в другой посредством декрета государственного совета. Бюджетная комиссия одобрила это предложение, но палатой оно не было принято3). В 1911 г. депутаты Ж. Рош и Ж. Рейнаж предложили включить в финансовый закон следующее по­становление: «Кредиты, предназначенные на покрытие расходов промышлен­ного характера, могут переноситься из одного бюджетного периода в дру­гой в порядке декрета. Ежегодно в особом приложении к финансовому закону должен быть приведен перечень этих кредитов». Эта возможность пере­носа кредитов посредством декрета намечалась в отношении 51 бюджетной главы на сумму свыше 530 млн. фр. Предложение было снято 4).
Ст. 71 финансового закона от 27 февраля 1912 г. гласит: «Еже­годно, на основании специального закона, в устанавливаемом этим же законом размере, переносятся на текущий бюджетный период остатки следующих, предназначенных на те же цели, кредитов предшествую­щего бюджетногр периода: 1) кредиты на выполнение связанной с г о-сударственной обороной программы нового строитель­ства, пополнения   запасов или снабжения  новым  м а т е р и а л ь-
') См. выше, стр.119 и ел. Laferriere, Les reliquats des credits en fin d'exercice, в R. S. L. P., 1912 стр. 95.
Pierre Baudin, Le Budget et le deficit, 1910, стр. 172.
R. S. L. F., 1905 стр. 757.
i) Эта мысль была вновь выдвинута  А. Лефевром во время общих прений по бюджету на 1912 г., R. S. L. F., 1912, стр. 103.
— 174 —
н ым имуществом, 2) кредиты на материальное снабжение госу­дарственных пре дпри ятий, а также на орг аниз ацию -и техническое оборудование государственных хо­зяйственных предприятий из) кредиты на продолже­ние работ, обязательство выполнения которых возникло в резуль­тате специальных законов, а равно работ, которые будут определенно указаны в бюджете» J).
Также ст. 62 финансового закона от 31 июня 1920 г. гласит: «Обра­щаемые на покрытие расходов по чрезвычайному бюджету кредиты или доли их, не использованные к концу данного бюджетного периода, на основании закона могут быть перенесены на следующий бюджетный период, сохраняя при этом свое первоначальное назначе­ние».
Тождественный текст содержит ст. 143, относящаяся к кредитам, обращаемым на покрытие расходов по т. наз. «Budget deb depenses re cou vr able s» [особый бюджет расходов, покрывае­мых за счет поступающих во исполнение мирных договоров платежей; этот бюджет существовал с 1921 г. по 1925 г. — Ред.].
Таково правило специализиции по бюджетным периодам. П. Имеется несколько исключений из этого правила.
1)Если непреодолимая сила или соображения обще­ственного блага помешали осуществить к 31 декабря данного бюджетного года какое-либо хозяйственное мероприятие, то подлежащее ведомство, изложив указанные причины в особом заявлении, молсет закончить это мероприя­тие в течение первого месяца нового бюджетного года (ж 31 я н в а р я), не выходя, однако, за пределы открытых на данный 'бюджетный ггод кредитов» (ст.  8 декрета  1862  г.).
2) Ст. 44 закона от 30 апреля ,1921 г. предоставляет военному министру право производить закупки «путем антиципации кредитов следующего бюд­жетного периода в целях обеспечения довольствия войск в тече­ние первого месяца каждого года» (см. выше, стр. 160). Это постановление легали­зирует давнишнюю парктику военного министерства. Декрет от 3 апреля 1876 г. предоставил военному и морскому министрам, в порядке особого из'ятия из общего правила, шраво включать в свои ежемесячные кас­совые расписания отчетливо выделенные суммы, предназначенные еа полную или частичную оплату закупок для снабжения продовольствием за счет авансов из кредитов следующего бюджетного года. Требования подобных антицилационных кредитов могут направляться к министру финансов лишь в те­чение последних четырех месяцев до нового бюджетного года. Совокупная сумма средств по этим требованиям не должна превышать *и части кредитов, включен­ных в соответствующие главы бюджета на весь год. Правомерность указанного декрета была сомнительной, так как он отступил от законом установленного принципа специализации кредитов по бюджетным периодам. Тем не менее органы управления толковали этот декрет распространительно. Так, в 1886, 1889 и 1890 г.г. военному министру отдельными декретами разрешалось делать распоряжения о выдаче сумм на приобретение лошадей еще до начала соответствующих бюджетных периодов (1887, 1890 и 1891), по которым проходили ассигнования на конский ремонт. Счетная палата, впрочем, возражала против подобного толко­вания декрета 1876 т. В настоящее время декрет 1876 г. отменен законом 1921 -г.
1) Проект (правительственный) бюджета от 8 ноября 1921 г. (№ 3300), устано­вив размер ежегодных расходов, подлежащих включению в бюджеты 1922/25 г.г. щ выполнение морской судостроительной программы, не требует, чтобы перенесе­ние кредитов санкционировалось бы законом. Согласятся ли с этим палаты?
— 175 —



II.  О  сроке действия кредитов  в иностранных
государствах.



Французский принцип вотирования кредитов на определенный срок и
автоматического аннулирования последних по истечении этого срока был воспри­
нят многими странами, например, Бельгией (за исключением (кредитов по чрез­
вычайному бюджету, действующих в течение 3-х лет), Италией 1), Пруссией и
Германией 2).v    l,
I. Ст. 85 абз. 3 германской конституции гласит: «К а к правило, расходы подлежат вотированию сроком на один год; в особых случаях они могут быть вотированы и на более продол­жительный период времени. Помимо этого, в законе об утверждении бюд­жета не допускаются предписания, срок действия которых выходит за пределы одного бюджетного периода...». Это 'предписание кшституции дополняют постановления § 30 положения о германском бюджете; в силу их 'кредиты sb принципе должны быть использованы лишь в пределах того бюджетного п о р и од а, на который они вотированы. Существуют, однако, исключения из этого прави­ла—это так наз. «переносимые кредиты». («Ubertragbaren Ausgabenbewilligungen»). В качестве таковых следует рассматривать, во-нервых, ©ее единовременные и чрезвычайные расходы (ср. §§ 3 и 4 пол. о гос. бюдж.) и, во-вторых, те расходы, которые в бюджете опреде­ленно обозначены в качестве переносимых (строительны© расходы, по­собия и т. д.). Возможность 'переноса кредитов с одного бюджетного пе­риода на другой не является, однако, неограниченной; в силу абз. 1 § 30 пол. о гос. бюдж. она ограничена определенным сроком для того, что бы противодействовать стремлениям к превращению таких кредитов н бессрочные 3).
В принципе перерасход по переносимому кредиту4) подлежит вы­чету из кредита на ту же цель, вотируемого на следующий бюджетный период 5). Если несколько переносимых кредитов обозначено в качестве взаимно покрывающихся, то они сохраняют свою силу до истечения срока последнего из них (§31 пол. о гос. бюдж.). Особое ограни­чение действия кредитов во 'времени создается тем, что в отношении не­которых кредитов делается специальная пометка «■отпадает в будущем» (ар., например, в бюджете на 1926/27 г. смету Комиссариата по распреде­лению угля: глава 7 постоянных расходов министерства народного хо­зяйства). В силу абз. 1 § 35 пол. о гос. бюдж. такие кредиты закрыва­ются «ic момента фактического наступления обстоятельств, являвшихся предпосылкой для их отпадения. Эти конкретные обстоятельства должны
*) Do Cupis, у к. соч. II, стр. 19; 255 и ел.
2) В особенности см. О. Schwarz, ук. соч., стр. 81 и ел. и Hatschek, ук. соч., стр. 331 и ел.; в частности, о Пруссии см. G. Herrfurth, Das Preuss. Ges. betr. den Staatshaushalt. Vom 11 Mai 1898.
8) Однако, не связан сроком перенос всех средств, фактически отпу­щенных на те хозяйственные операции, которые производятся на началах свободного распоряжения („Selbstbewirtschaftung") [подобный отпуск средств наиболее, часто встречается в смете военного министерства, напр., на поддержание в надлежащем виде военного имущества. Эти средства могут быть израсходованы и в следующем бюджетном году, в отношении их допускается упрощенная форма отчетности и кон­троля.—Ред.]. См. § 16 пол. о гос бюдж., а также Hatschek, ук. соч., II стр. 337.
■*) Подобный перерасход подлежит, согласно абз. 1 § 33 пол. о гос. бюдж., предварительном} разрешению министра финансов, даваемому им лишь в виде исключения. В отчете по исполнению бюджета перерасход показывается (абз. I § 73 пол. о гос. бюдж.) в качестве антиципации кредита следующего бюджетного периода.
5) Ср. Schulze-Wagner стр. 177 и ел., 300 и ел. .
— 170 —
быть указаны в бюджете гари первом разрешении подобных—^подлежа­щих отмене в будущем—кредитов» *).
Согласно § 61 пол. о гос. бюдж,, кассовые книги заключаются еже­годно; момент их заключения2) устанавливается распоряжением мини­стра финансов. После заключения книг не могут иметь места какие-либо записи по счетам истекшего отчетного года. Ежегодное заключе­ние кассовых книг является предварительным условием для составления ежегодного отчета; составление такого отчета вменено в обязанность кас­сам на основании § 66 пол. о гос. бюдж.3); в отношении некоторых пе­реходящих кредитов (фондов) это правило, с особого разрешения мини­стра финансов, не применяется. В силу абз. 1 § 68 пол. о гос. бюдж. в Германии незыблемо установлен принцип «кассового бюджета*, а именно: «все доходы и расходы должны быть показаны в отчете того года, в котором они пастушили или были произведены». Тем самым ре­шающее значение имеет лишь факт поступления в кассу или выдачи из нее, а не дата возникновения правового основания дохода или расхода, как и не те хозяйственные операции, с которыми они связаны. Нет осо­бого администрирования остатками кредитов 4). Вообще, «остатки» мо­гут быть только до переносимым кредитам; они в полном своем об'еме причисляются к суммам соответствующих статей следующего отчетного года. Положение о гос. бюджете в силу необходимости допускает все же некоторые из'ятия из принципа «кассового бюджета» (§ 68 абз. 2 и 3), а именно, доходы и расходы, поскольку книги еще от­крыты (т.-е. пока не истек «льготный срок»—около 5—О недель), должны быть показаны в отчете того года, с которым они хозяйственно связаны. Досрочно поступившие доходы (за исключением налогов, сбо­ров 'и таможенных пошлин, которые в с е г д а зачисляются годом их поступления) должны быть сначала приняты на хранение, а затем про­ведены по записям следующего года. Эти исключения содержат в себе некоторые элементы «правового бюджета». В заключение следует упо­мянуть о постановлениях относительно договоров, которые обязывают государство (Reich) более, чш на один год (в особенности более крупные строительные работы); в этом отношении следует принять во внимание §§ 8 (аба. 2 и 3), 13, 14, 24 (абз. 2 и 3) и 45 пол. о гос. бюдж.
Ст. 63. (абз. 3) прусской конституции 1920 г. текстуально воспроизводит абз. 2, ст. 85 германской конституции. Вообще, можно провести почти полную аналогию между германским и лруооким бюджетным законодательством, в част­ности, между друсаким 'законом о государственном бюджете и германским поло­жением о гос. бюджете; разногласия имеются лишь по отдельным пунктам. Согласно § 14 юрусаждао закона 1898 г., решающим признаком для отнесения доходов и расходов к тому или иному отчетному году является не время фактического поступления доходов и производства расходов, а те сраки, к кото­рым они были приурочены; по общему правилу после заключения года (§ 39), никакие доходы и расходы не должны проводиться кассами по счетам истекшего
*) Ср. также абз. 2 и 3 § 35 пол. о гос. бюдж. и комментарии Sehulze-Wagner, ук. соч. стр. 197 и ел.
2)    В настоящее  время  заключение книг  производится в начале мая; ср. речи
депутата Шмидта (Штеттин) и Дитриха (Ваден) в стенографическом отчете 196 засе­
дания рейхстага, стр. 7072, (Дитрих) и 7073 (Шмидт).
3)    Подобное  постановление необходимо  уже   потому,  что  министр  финансов,
согласно  ст.  86  конституции,   обязан, представить  рейхстагу и рейхсрату в новом
бюджетном году отчет  об   использовании  всех  государственных  доходов  в  целях
освобождения правительства  от ответственности по бюджету истекшего бюджетного
года.
4)    Об этом см. Schwarz, ук. соч., стр. 85 и ел., Hatschek, ук. соч. II  с-тр. 338
ел. и Sehulze-Wagner, ук. соч., стр. 307 и ел.
— 177 —
•
года {§ 40, абз. 1); в Пруссии существует администрирование остат­ками кредитов, которое облечено в форму, неизвестную в союзе (Reich) (§ 42 и ел.); наконец, запрещение переноса кредитов не распространяется на «переходящие расходные фонды» ,(§ 44), т.-е. на все строительные фонды и на .кредиты, которые в бюджете определенно указаны и качестве «переходящих» II. В Англии также существует принцип автоматического аннулирова­ния кредитов по истечении года. Он, однако, имеет силу лишь в отношении «жегодно вотируемых кредитов («supply services»), не затрагивая рас­ходов из консолидированного фонда (расходы по государственному долгу, цивильный лист, жалованье судьям, председателю палаты общин и т. д.), производимых за счет постоянных кредитов (см. выше стр. 37); эти расходы представляют собой исключение1). «Консолидирование» этих кре­дитов вызвано мотивами исторического характера, главным образом стремлением оградить некоторые расходы от возможных в каждом году требований об их сокращении, вполне мыслимых при системе «supply services». Процесс консолида­ции кредитов не протекал, однако, по какому-нибудь стройному, логическому плану2).
Следует отметить, что в Англии были приняты меры к тому, чтобы 'Прин­цип годичного действия кредитов, отпускаемых на «supply services», не приводил к затемнению картины состояния финансового хозяйства; так, например, прави­тельство в своих ежегодных сметных предположениях должно приводить следующие данные относительно публичных работ, срок выполнения которых растягивается на несколько лет: 1) первоначальные исчисле­ния общей стоимости работ, 2) внесенные впоследствии исправления в 'Первоначально проектированную цифру, поскольку она вообще имелась, 3) в е-роятную общую сумму расхода, который будет произведен до .конца теку­щего бюджетного огода, 4) общую сумму кредита, назначенного на текущий •бюджетный год, 5) цифру предстоящих расходов для окончания всей программы работ и 6) общий размер кредита, испрашиваемого на следующий бюджет­ный год. Благодаря этим данным, палата общин всегда прежрасно осведомлена о том, в каком состоянии находится производимая работа, несмотря на дробление тсредита в результате применения принципа годичного действия кредитов •).
Народу с этим принимались также меры к тому, чтобы устранить возмож­ность перерыва в производстве публичных работ вследствие применения пра­вила годичного действия кредитов: я имею в виду здесь' право переноса кре­дитов. Предоставленные для какой-либо определенной работы кредиты с раз­решения казначейства могут быть использованы на выполнение какой-либо другой работы; если какая-либо работа выполняется медленнее, чем было предварительно намечено и, напротив, другая выполняется быстрее, то путем соответствующего переноса кредита можно регулировать нужный темп, их вы­полнения. Само собой разумеется, что парламент должен быть поставлен в пол­ную известность о всех случаях передвижения кредитов. Однако, право пере­движения кредитов никоим -образом не должно повлечь за собой увеличения ■общей суммы расходов, намеченных на выполнение какой-либо публичной работы, или общей суммы кредитов, отпускаемых ежегодно на все публичные работы*). На казначейство специально возложена обязанность наблю­дать за тем, чтобы при этом не происходило злоупотреблений. Добавим, нако-
!) Willoughby, The System  of Financial  Administration  of Great  Britain,  1917,
стр. 40 им.    t
2)    Критику   этой системы см. Harold Cox, Official Finance in government Depar
ment (Fin. Review of Reviews), Лондон 1913, стр. 43 и ел., всю главу о „The Magnificent
Muddle of Department Finance".
3)    Willoughby,  ук. соч., стр.   189; Henry  Higgs,  The  Financial  System  of the
•U. Kingdom, 1914, стр.  14.
*) Willoughby, ук. соч., стр. 199 и ел.
Общая теория бюджета    X 2
— 178 —
нец, что эта система перенесения кредитов стала возможной благодаря централи­зации управления публичными работами 1).
III. В Сое д. Штатах Сев. Америки проводится различие между тремя видами кредитов: 1) так наз. «permanent appropriations» (постоянные асоигао-нойания), которые не вотируются периодически конгрессом; они представляют собой кредиты, раз навсегда разрешенные законом, и> соответствуют англий­ским расходам из консолидирова(нного фонда («charges "on the consolidated fund), 27 так наз. «annual appropriations» (годичные ассигнования), вносимые в ежегод­ные «Appropriation Acts» (законы о предоставлении кредитов) и разрешаемые на срок продолжительностью до двух лет, при чем неиспользованные к оконча­нию этого срока кредиты автоматически аннулируются и 3) так иаз. «permanent specific appropriations» (постоянные специальные ассигнования) — кредиты на внутренние водные пути сообщения, порты, маяки, фортификационные сооруже­ния и жалованье личному составу военного флота; они не закрываются до тезе, пор, пака конгрессом не будут изданы какие-либо другие постановления отно­сительно перечисленных групп расходов (разд. 5 закона от 20 июня 1894 г.). Это создает почву для злоупотреблений 2).
До 1912 г. расходы ■американского таможенного управления покрывались за счет постоянного кредита. Поэтому конгресс никогда не производил поверки расходования этих средств. Отсутствие тавдго систематического кон­троля привело к тому, что таможенное управление застыло в своей первоначаль­ной организационной форме, т.-е. в той форме, которую оно приняло в момент возникновения самой федеральной власти (конец XVIII в.). По мере развития хозяйственной жизни Соед. Штатов происходило новое строительство портов для целей импорта, но при этом продолжали существовать старые порты, даже в том случае, когда они переставали быть местом товарооборота. Это создавало резкое несоответствие между издержками взимания таможенных доходов в различных портах. Так, на каждые 100 долл. доходов от нью-йоркского порта приходилось 0,22 цента вздержек; наоборот, на 100 долл. до­ходов от порта в Аннаполисе (Мериленд) приходилось 309 долл. издержек. По 38 портам издержки взимания превышали поступления. Чтобы покончить с таким ненормальным положением вещей, конгресс в 1912 г. изменил существовавший порядок, установив для таможенного управления систему специальных годичных кредитов  вместо  постоянных 3).
В противоположность Англии, в Соед. Штатах отсутствует право перене­сения кредитов из одного бюджетного периода в другой в целях обеспечения бесперебойного хода общественных работ. Это приводит к внезапным перебоям в производстве работ в случае исчерпания кредитов. В этом нельзя не усмотреть известного дефекта, обусловливаемого тем, что конгресс ревностно защищает свои финансовые прерогативы. Он определяет предстоящие расходы до малей­ших деталей), не желая (оставлять правительству никакой дискреционной власти 4).
[В СССР действие кредитов ограничивается пределами бюджет­ного года. Закон 14 сентября 1926 г. пытался восстановить дореволю­ционную систему льготных сроков и кредиторских списков. Но уже 30 ноября 1926 г. льготные сроки и кредиторские списки были отме­нены.
Согласно постановления СНК СССР от 30 июля 1927 г. о порядке заключения единого государственного .бюджета, • действие смет доходов
*) Об этой централизации см. Jeze, Les depenses publiques, ук. соч. стр. 164 и ел.
2)    Adams, Sc. of finances, стр. 157—59.
3)    E. L. Bogart, Les Finances federates pour 1912/13, R. S. L. F., 1913, стр. 73/74.
4)    Willoughby, ук. соч., стр.  191.
— 179 —
и расходов как по общесоюзному, так и по бюджету союзных республик, а также действие кредитов, открытых в сверхсметном порядке, прекра­щается в последний день соответствующего бюджетного года» (ст. 1).
Остатки кредитов, неиспользованных к концу последнего операционного
года, закрываются кассами НКФ и за их счет больше уже не могут произ­
водиться никакие расходы, за исключением лишь расходов по зарплате за по­
следний месяц года, если она должна выплачиваться в первом месяце нового
года (ст. 4).    •    ;
Для полного выявления и закрытия остатков всеми ведомствами и дол­жностными лицами яе позднее последнего рабочего дня бюджетного года должны быть сданы в кассы НКФ «а восстановление соответствующих креди­тов все оставшиеся неизрасходованными суммы авансовых или других выдач. Претензии кредиторов казны к распорядителям кредитов по выполненным договорам и 'обязательствам, оставшиеся ко дню заключения бюджета неудо­влетворенными и .подлежащие оплате в новом году, должны впредь оплачи­ваться за счет особого общего для всех ведомств фонда «на расходы по заклю­ченным сметам предыдущего года» (ст. в)1). Этот фонд предоставляется в распоряжение НКФ Союза и союзных республик и расходуется по докумен­тально обоснованным требованиям учреждений—должников.
Означенная система заключения бюджета была применена в отношении
бюджетов 1926/27 И 1927/28 г,т.    ;
Повидимому, на практике неудобства этой системы, открывавшей для ве­домств возможность пролонгировать неиспользованные кредиты на следующий год, сказались довольно скоро, тая, как уже 10 ноября 1927 г. фонд в 12 млн. руб. на расходы по заключенным сметам 1926/27 г. был закрыт (по постановлению СНК СССР от 5 ноября 1927 г.) с отнесением удовлетворения претензий креди­тов казны за счет соответствующих кредитов по сметам 1927/28 г.,2).
Фонд на расходы по заключенным сметам 1927/28 г. составлял лишь 5 млн. руб. Кредиты по нему подлежали открытию в размере Ve общей суммы остатка неиспользованных кредитов, закрытых вследствие окончания 1927/28 бюд­жетного года. Означенный фонд был закрыт 31 октября 1928 г. (по постано­влению ОВК СССР от 30 октября 1928 г.).
Указанные фонды окончательно были отменены постановлением СНК СССР от 28 сентября 1928 г. Согласно ст. 1 этого постановления, «оставшиеся ко дню заключения бюджета неудовлетворенными и подлежащие оплате в новом бюджетном году претензии кредиторов казны по обязательствам истекшего года оплачиваются со дня наступления нового года из соответствующих креди­тов по смете того же ведомства на новый год». Это правило вводится в дей­ствие с 1929/30 г.'
В целях полного осуществления принципа специализации кредитов по
бюджетным периодам следовало бы теперь покончить с создавшейся у нас за
последние годы практикой предоставления ведомствам авансов в счет кре­
дитов будущего года. По постановлению правительства ССОР в 1926/27 г. было
предоставлено в счет будущего 1927/28 г. кредитов на 14,2 млн. руб., а в
1927/28 г. в счет 1928/29 г.—уже свыше 30 млн. руб. Допущение авансовых
кредитов несомненно ведет к искажению 'принятой в СССР системы «кассового»
бюджета.—Ред.].    ]
J) В виде из'ятия действие кредитов по единому государственному бюджету и по бюджету РСФСР на 1927/28 г. для наиболее отдаленных северных лгестностеи РСФСР было продлено до 30 июля 1929 г. (постановл. СНК СССР от 4 сентября 1928 г.).
2) См. проф. Р. М. Шнейдер, Система заключения бюджета, в „Вестнике фи­нансов", 1928, № 1.
12*    ■
— 180 —
 РАЗДЕЛ IV.
Принцип предварительного вотирования («autorisation prealable») государственных расходов.


В большинстве стран расходы подлежат вотированию народным представительством до того, как будет ириступлено к их производству. Обсуждение a posteriori вопроса о целесообразности расхода может иметь лишь академическое значение. Парламент ока­жется связанным совершившимися фактами.
Практически вопрос о предварительном вотировании расходов во­зникает <в двух главных случаях: 1) при дополнительных кре­дитах и 2) nip ив ременных бюджетах.
§ 1. Дополнительные кредиты.
Может случиться, что после утверждения бюджета вотированные парламентом кредиты окажутся недостаточными или же, что н о в ы е нужды, не предусмотренные в бюджете, потребуют новых расходов.
Общие теоретические положения').
Поставленный ©опрос следует обсудить с двух точек зрения: кон­ституционной и финансовой.



I. Конституционная точка зрения.

Принцип предва­рительного вотирования кредитов означает, что правительство, прежде
чем принять на себя обязательство, /влекущее за собой
расходы, должно получить согласие парламента на открытие д о-
иолн л тельных кредитов.    :
В принципе это правило не вызывает ни малейших (возражений. Если министры под предлогом непредвиденных обстоятельств смогут вы­ходить эа установленные бюджетом пределы, то вотирование последнего парламентом превращается в излишнюю формальность. Какой смысл имеет исчерпывающее рассмотрение бюджета в парламенте, если прави­тельство, вопреки тем сокращениям, на которые оно согласилось или на которые оно принуждено было пойти, может, после вотирования бюд­жета, увеличивать размер тех или иных расходов?
Применение принципа рредварительного вотирования расходов практически не представляет никаких затруднений во время сессии парламента. Какова бы не была степень непредвиден­ности и настоятельности расхода, правительство может добиться неме­дленного обсуждения и вотирования кредитов.
Вопрос является более сложным в случае перерыва работы парла­мента. Если новый расход не является крайне спеш­ным, то правительство без особых затруднений может дождаться бли­жайшей сессии парламента для того, чтобы получить разрешение пред­принять расход. Но бывает (хотя и редко), что непредвиденные об­стоятельства пред'являют такие настоятельные требования, удовлетво­рение которых не может быть отложено: при стихийном бедствии (навод­нении, пожаре, граде, циклоне и т. д.), постигшем какой-либо округ или город, требуется немедленная помощь. Кроме тото существуют и такие государственные расходы, производство которых не может быть приоста­новлено вследствие отсутствия кредитов. К такой категории расходов от­носятся расходы по государственному долгу, по уплате пенсий, по су-
') Jeze, Le Budget, стр. 408—407.
—  181 —
допроизшдетву, по эксплоатании промышленных предприятий, по фи­скальным монополиям и т. д.
Что делать в таком случае?
Первый способ разрешения вопроса—абсолютное соблюдение прин­ципа предварительного вотирования рас-ходов парламентом. В случае необходимости правительство нарушает этот принцип под; свою ответ­ственность и в ближайшее же время 'представляет на обсуждение пар­ламента законопроект об освобождении министров от этой ответственно­сти. Опасение, что этот законопроект может не получить одобрения пар­ламента, будет удерживать министров от злоупотреблений.
К такому способу разрешения вопроса можно прибегать лишь в исключительных случаях, т.-е. в таких случаях, когда можно оказать: «salus populi suprema lex»1). При нормальном положении вещей такой способ разрешения вопроса является слишком прямолинейным; он при­учает министров предпринимать такие расходы, которым не присвоено кредитов; правда, они берут эти расходы на свою ответственность, но поскольку расходы предприняты, ответственность министров обра­щается в формальность, лишенную всякого практического смысла.
' Второй 'Способ разрешения вопроса;—возможность отклонения в известных случаях от принципа шредеарительного вотирования расхо­дов. Тут могут быть следующие три системы: 1) Парламент ассигнует заранее для каждой отдельной отрасли управления или для всех них в целом кредиты на непредвиденные расходы, за счет которых и покрываются дополнительные расходы. 2) П а р л а м е н т перечисляет определенные отрасли управления, по которым правительство в случае непредвиденных и неотложных об­стоятельств может предпринять расходы при условии незамедлитель­ного представления отчета по этим расходам ближайшей сессии парла­мента, з) Министрам предоставляется право производить временное передвижение кредитов в пределах своих смет при условии последующего одобрения парламентом.
Система кредитов на непредвиденные расходы должна была бы наилучшим образом; охранять права парламента. В дей­ствительности, однако, правительство будет стоять перед соблазном рас­сматривать кредиты на непредвиденные расходы, как, на источник для покрытия—под предлогом крайней необходимости—всякого (рода дефи­цитов. К тому же вопрос останется неразрешенным, если размер этих кредитов будет незначительным.
Система передвижения кредитов в пределах смет полна Опасностей; в сущности она означает дозволение министрам совершенно изменить первоначальный бюджет.
Система общего разрешения производить дополнительные расходы по перечисленным законом отраслям управления без установле­ния кредитов представляет больше преимуществ, если только это пере­числение ограничивается неотложными расходами и по наиболее важным отраслям управления, при строгом обязательстве получить от парламента тотчас по открытии его с е с с и и одобрение по открытым правительством дополнительным кредитам.
Впрочем, каков бы не был принятый порядок, со­вершенно ясно, что ири наличии каких-либо исключительных обстоятельств, как например, угроза войны, правительство не за­думается принять на себя обязательства по расходам без разрешения парламента. Политическая опасность, сопряженная с опубликованием данных относительно военных приготовлений, служит для правительства
•) (.Благо народа—высший закон"—Ред.).
— 182 —
Оправданием того риска, который оно берет на себя, "предпринимая рас­ходы при отсутствии соответствующих кредитов. «Salus populi suprema lex». В таких случаях министры будут действовать extra legem1), под свою ответственность.


II. Ф и н а н с о в а я т о ч к а зрения.


Дополнительные кредиты,
даже утвержденные (парламентом до производства расходов, грозят
нарушить бюджетное равновесие. При наличии дополни­
тельных кредитов все доходы и расходы на данный бюджетный год не
будут представлены одновременно в одном своде. Между тем, поскольку
нарушается единство бюджета, постольку страдает и его наглядность.
Контроль парламента над государственными расходами значительно
ослабевает. Парламент не проявляет к каждому расходу, на погашение
которого испрашивается дополнительный кредит, той строгости, с кото­
рой 'он относится к расходам, фигурирующим в общем бюджете. В тече­
ние отчетного года контроль парламента носит весьма поверхностый ха­
рактер. При этих условиях есть основание опасаться, что правительство,
в целях представления парламенту внешне сбалансированного бюджета,
не включит в свои бюджетные предположения некоторые необходимые
расходы или что оно, рассчитывая на свою ловкость, согласится на пред­
лагаемое парламентом сокращение кредитов с тем, чтобы впоследствии
получить их обратно в форме дополнительных кредитов. Таким путем
будет нарушено с трудом достигнутое бюджетное равновесие, бюджет
вступит на путь дефицита. Тут кроется определенная опасность, побу­
дившая Гладстона заявить, что дополнительные кредиты представляют
собой «одно 'из наибольших зол, которые приходится встречать народ­
ному представительству».    i
Правда, нетрудно найти выход из положения. Следует лишь сум­мировать все требования дополнительных креди­тов и вносить их в парламент не по мере надобности, а по достижении суммой их более значительных размеров; так как предметом обсуждения парламента тогда будет значительная сумма, то оно будет носить более вдумчивый характер. Можно, наконец, возложить на ведомства обязан­ность указывать в 'Своих представлениях о дополнительных кредитах источники для их покрытия. Тогда равновесие бюджета не будет нарушено.
Строгое применение этих идей ведет либо к системе исправленного или ректификационного бюджетa («budget rectificatif»), при которой парламенту в течение отчетного года приходится вновь вотиро­вать бюджет, но уже дополненный, пересмотренный и исправленный, либо к системе дополнительного бюджета («budget supplementaire»), ко­торый предусматривает лишь изменения, подлежащие внесению в пер­воначальный бюджет.
Как система исправленного бюджета, так и система дополнитель­ною бюджета, имеют известные недостатки. Составление и обсуждение проектов двух бюджетов требует много времени. Затем, в силу наличия дополнительного или исправленного бюджета, обсуждение основного бюд­жета в значительной мере утрачивает свое значение. Учитывая суще­ствование исправленного или дополнительного бюджета, отнесутся менее серьезно к обсуждению основного бюджета. Во всяком случае, испра­вленный бюджет представляет то преимущество, что он дает свод всех дополнительных расходов и точно указывает источники их покрытия. Такая система способствует сохранению единства и равновесия бюджета.
Но не следует создавать себе иллюзий; все эти системы являются только паллиативами. Самым верным средством являются правильные
 («Вне закона".—Ред.).
— 183 —
методы составления бюджета, искренность н лойяльность правительства и государственных учреждений при первоначальном истребовании кре­дитов и строгий парламентский контроль над общим (первоначальным) бюджетом. Если правительство и парламент будут ворко следить, за тем, чтобы первоначальные кредиты не были исчислены ииже вероятной дей­ствительной потребности в них в течение отчетного года, то вряд-ли во­зникнет угроза дополнительных кредитов.
В общем дополнительные кредиты выдвигают две проблемы: 1) проблему политического и конституционного поряд­ка—об охране прерогатив парламента и 2) финансовую проблему— •об охране бюджетного равновесия.
■ Какое разрешение получили обе эти проблемы на практике?
>    § 2. Положительное законодательство.
I. Дополнительные кредиты и принцип предва­рительного вотирования расходов.
В большинстве стран допускаются некоторые отступления от прин­ципа предварительного вотирования расходов в случаях возникновения настоятельных и непредвиденных потребностей или для покрытия рас­ходов по важнейшим отраслям государственного управления.
9



I. Англия.


 
В Англии1) верховная власть парламента неоспорима, но пра­вительство облечено доверием законодательной власти и проводит рас­ходный бюджет через парламент 'без каких-либо изменений.—Суще­ствуют четыре категории дополнительных кредитов («additional grants»):
«supplementary votes» или новые кредиты, испрашиваемые в тече­
ние   финансового   года  для  покрытия   новых   расходов;
«excess votes»—испрашиваются для регулирования расходов, уже при­
нятых на себя правительством и произведенных ;в течение истек­
шего финансового года; 3) «votes of credits»—испрашиваются
en bloc на военно-морские нужды; это имеет место в практике воен­
ного времениz); 4) «exceptional grants«—испрашиваются для покрытия
расходов единовременного (чрезвычайного) характера (вознаграждение
разным лицам, предоставление займа иностранному государству и т. д.).
В общем, при той сильной позиции, которую занимает кабинет, дополнительные кредиты очень часто испрашиваются для погашения тех расходов, которые фактически уже предприняты или даже уже о п л а ч е н ы. В таких случаях, следовательно, речь идет только о последующем контроле парламента.
В случае настоятельной нужды исполнительная власть -обязана принять на себя ответственность за производство расхода, ди­ктуемого государственными интересами, несмотря на отсутствие предва­рительного разрешения парламента. Помимо этого правительство вправе передвигать кредиты из одной главы («vote») в дру­гую по ометам военного и морского ведомства при условии, что общая сумма кредитов не 'будет превышена и что правительство впоследствии
х) Подробности см. Jeze, Le Budget, стр. 440 и ел.; Willoughby, ук. соч., стр. 127; Henry Higgs, ук. соч. стр. 15 н ел., 27 и ел. и 75.
г) Подробности относительно votes of credits, см. G. Jeze, Les depenses publi->ques, ук. соч. стр. 251 и ел. и особ. G. Jeze, Les finances de guerre de l'Angleterre, I, 1915 г., стр. 34 и ел.; II, 1915-г., стр. 20.
— 184 —
добьется у парламента одобрения своих действий. Право передвижения кредитов не распространяется на расходы по гражданскому управлению, кроме расходов по публичным работам (см. выше стр. 177).—Правиль-ство, наконец, имеет право предпринимать расходы и оплачивать их (по гражданскому и военному управлению) временно за счет авансов либо из чрезвычайных доходов («extra receipts»), либо из опре­деленных фондов («Treasury Chest Fund, Civil Contingen­cies F u n d»). В отношении крупных расходов (гражданских и воен­ных) существует правило о том, что правительство должно добиться ог парламента вотирования дополнительной юметы («supplementary estima­tes») еще допроизводства платежей. Дополнительные сметы должны вотироваться ежегодно до 31 марта, т.-©. до заключе­ния финансового года.
В общем приходится констатировать, что в Англии дополнитель­ные кредиты имеют гораздо меньшее значение, нежели в других государ­ствах. Это объясняется прежде ©сего и плавным образом тем, что парла­мент не производит никаких сокращений в представляемых правитель­ством сметах (см. выше стр.- 56), затем слабой специализацией расходов (см. выше стр. 150), правом передвижения креди­тов под контролем казначейства (см. выше стр. 177) и, наконец, тщатель­ным изучением «excess votes» со стороны парламентской комиссии по государственной отчетности (председатель ©той комиссии принадлежит к оппозиции) до представления их на одобрение палаты общин г). Тем не менее дополнительные кредиты обнаруживают тенденцию к росту..
Особенно следует отметить систему передвижения кредитов и систему
двойного контроля—со стороны казначейства и со стороны парламентокой комис­
сии государственной отчетности.    '
•    1. Право передвижения кредитов.  Против  этой  системы были
возражения, но, в общем, в иастоящее время, приходят к убеждению, что право-передвижения (кредитов, подчиненное надлежащему контролю казначейства, на создает почвы для серьезных злоупотреблений и что передвижение кредитов. является средством против расточительности и дополнительных кредитов 8).
Некоторыми выдвигаются предложения о том, чтобы помимо указанного* контроля казначейства контроль над правом (передвижения кредитов был усилен путем шредсгавления главным контролером-ревизор ом особого до­клада палате общин 3).
Предварительный   контроль    казначейства.   Если   какое-
либо управление констатирует,  что отпущенные ему кредиты исчерпаны, тго-
ему предстоят расходы, превышающие отпущенные парламентом кредиты, то
оно, согласно существующего на этот счет правила, должно представить казна­
чейству в письменной   форме  подробный отчет о  состоянии  своих  кредитов,
чтобы казначейство могло решить, надлежит-ли произвести расход немедленно>
или временно отложить его и представить в парламент дополнительную смету4).
Контроль   парламентской   комиссии   государственной    отчетности   при
участии главного контролера-ревизора  считается весьма действительным,  не­
смотря на то,  что он носит только последующий характер). Впрочем,,
заион и регламенты предписывают, чтобы парламентская комиссия государствен-
J) Willoughby, Financial admin, of Great Britain, 1917 г. стр. 128; Higgs, Fin.. System of the U. K., 1914 г. стр. 26 и ел. 34, 35, 72 и ел.
г) A. Chamberlain, ,9-th Report (Procedure of the House) from the Select Com­mittee on Nat. Exp", 1918 r., № 121, стр. 14.
3)    7-th Report from  the Select Committee on Nat. Exp., 1918 г., № 98, стр. VIIL
4)    Treasury Minutes, 3 ноября 1875 г., 20 августа 1889 г. (для армии и флота),
3 января 1892 г. (расходы гражданского управления) в .Epitome of the Reports from
the Committee of Public Accounts 1857/1910- (9 февраля 1911 г. № 36) стр. 165, 223 в
ел. и стр. 264.
— 185 —
ной отчетности уведомлялась об имеющих место превышениях кредитов и чтобы эта комиссия заблаговременно представляла свои доклады в палату общин в целях установления и вотирования дополнительных кредитов до заключения финансового года (до 31 марта).—Некоторыми были выдвинуты предложения об усилении этого трава контроля .парламентской комиссии путем возложения на главного контролера-ревизора обязанности уведомлять палату общин о всех установленных им случаях серьезных отклонений от действующих правил тотчае-же по мере установления этих случаев, не ожидая момента представления отчетности 1).
Все эти мероприятия >в совокупности имеют довольно серьезное значение. Остин Чемберлен в своей 'бюджетной речи от 25 апреля 1921 г. сообщил палате общин, что расходы на 1920/21 г. были им исчислены в 1.184 милл. фун. ст., а действительные расходы составили 1.195 милл. фун. стерл.; следовательно, превышение -действительных расходов над сметными предположениями составляет только около 11 милл. фун. стерл. (104 млн. руб.), что в процентном отношении пред­ставляет ничтожную величину. «Ни один министр финансов во всем мире», отметил Чемберлен «не имеет таких опытных и осмотрительных советников при составлении бюджетного проекта, как английский кан­цлер казначейства» 2).
П. Италия.
В Италии 3) передвижение кредитов запрещено. Там практи» куется система кредитов "на непредвиденные рас­ходы. Палаты ежегодно вотируют два специальных фонда: «резерв­ный фонд на покрытие непредвиденных расходов» и «резервный фонд на покрытие обязательных и текущих расходов». Бюджетный закон ежегодно приводит перечень тех расходов, которые могут быть по­крыты за счет «резервного фонда на покрытие обязательных я теку­щих расходов», поскольку кредиты, отпущенные по различным статьям бюджета, оказываются недостаточными. Вели речь идет о факуль­тативных, дополнительных расходах, («spese maggiore»), не являющихся н о в ы м и расходами («spese nuove»), то, при отсут­ствии сессии палат, королевский декрет открывает временно кредиты за счет резервного фонда на непредвиденные расходы с тем, чтобы потом эти кредиты были представлены на утверждение палат.
С другой стороны, с 1883 т. по 1913 г. в интересах бюджетного единства 'большинство поправок и дополнений, относившихся к кре­дитам, вносилось в исправленный бюджет, вотировавшийся в середине финансового года (т. н. закон об исправлении бюджета, «legge di assestamento del bilancio»).
Закон от 26 июня 1913 г. упразднил исправленный бюджет 4) вследствие того, что обсуждение бюджета в два приема представляло собой сложный, длительный и способствовавший ослаблению парла­ментского контроля процесс. Время, остававшееся сенату для осуще-ставления его права финансового контроля, сокращалось до последних пределов. Помимо этого правительство, желая создать для парламента
*) 9-th Report (Procedure  of the House) from the Select Committee on National Expenditure, 1918 г., № 121, стр. 8.
2)    R. S. L. R, 1921 г., стр. 240.
3)    Подробности см. Jeze, Le Budget,  стр.  462;  De  Cupis, Legge  sull'amm. del
patrimonio dello S.tato, 3 изд., ук. соч., гл. II.
4)    G. Jeze, La suppression de la loi de rectification du budget en Italie в R. S. L.'F.,
1914, стр. 435 и ел.; Flora, Sc. delle Finanze, 6 изд., 1921, стр. 105 и ел.
— 186 —
и страны иллюзию бюджетного равновесия, не останавливалось перед тем, чтобы уменьшать расходы и преувеличивать доходы в предвари­тельном бюджете, а затем, ссылаясь на непредвиденные обстоятель­ства, вносило необходимые поправки в исправленный бюджет. Нако­нец, исправленный бюджет не оправдал ни одной из тех надежд, кото­рые (возлагались на него в 1883 году.
В настоящее время в Италии применяется порядок, подачи спе­циальных требований об отпуске дополнительных кредитов. В своем докладе по бюджету министр финансов, приводя соответствующие пояс­нительные документы, сообщает о положении кредитов и о тех измене-яиях, которым они подвергались.


III. Прусско-германская система.


В Германии, при возникновении потребности в новых расходах или в расходах, превышающих размеры отпущенных кредитов, осуще­ствление принципа предварительного вотирования расходов происхо­дит в форме так наз. дополнительных бюджетов («Nachtraghaushalt-plane» или «Nachtrage» x), но, разумеется, не без исключений, как это прекрасно доказал случай с рурскими возмещениями (осенью 1924 г.), когда правительство выплатило несколько сот миллионов марок, испро­сив лишь в последующем порядке одобрение парламента. Допол­нительные бюджеты и до войны представляли собой вполне обычное явление. В период инфляции к ним естественно прибегали очень часто; так напр., помимо государственного бюджета на 1922/23 т. были воти-орваны двенадцать дополнительных бюджетов. Помимо бюджета на, 1925/26 г. были вновь утверждены два дополнительных бюджета (см. законы от 20 и 22 мая 1926 г., Rgbl. II, стр. 257 и 258 и ел.). Положение о государственном бюджете не обходит молчанием ©опрос о дополни­тельных кредитах, но и не дает ему определенного решения. Выше уже указывалось (см. стр. 168), что министр финансов «в виде исключе­ния, в случаях неоспоримой потребности» может 'разрешать производ­ство оверхместных и виеместных расходов (§ 33, абз. 1 пол. о гос. бюдж.) при условии последующего одобрения этих расходов [законодательными органами (§ 83, абз. 1 пол. о г. бюд.). Впрочем, не следует смешивать до­полнительные бюджеты с так наз. «восполнениями» («Ergan-zungen»); под последними подразумеваются дополнения («Nachtrage») к (проекту бюджета до утверждения его в законодательном порядке. ' Постановления, заключающиеся в §§ 33 и 83 германского пол. о гос. бюдж., в Пруссии установлены в порядке конституционного законодательства {см. ст. 67 лруссж. конст. 1920 г.). В остальном и там практикуется система до­полнительных бюджетов 2).


IV. Французская система.


- Во Франции, вследствие постоянного антагонизма между пополнительной (властью и народным представительством, вопрос о до-полнительных кредитах получал самые различные решения. Измене­ния в законодательстве о дополнительных кредитах совпадают с побе­дой той или другой стороны,  с ростом или уменьшением прерогатив
1)    См. Schwarz, ук. соч., стр.  68 и ол. и 77/78; Hatsehek, ук. соч. II, стр. 320
и ел., а также Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 137 и ел. и стр. 153, 187/88, 320 и ел.
2)    О довоенной практике в Пруссии и Германской империи см. Jeze, Le Budget,
стр. 477 и ел., о Соединенных Штатах см.: „The Need for a national budget", 1912 г.,
стр. 79 и ел. и Jeze, Le  Budget, стр.  456 и ел.  Там же  см.  о практике  Бельгии,
Швейцарии, России (до 1917 г.) и Турции (стр. 469, 474 и ел., 486 и 488).
— 181 —
главы исполнительной власти. Исходной точкой послужил закон от 25 марта 1817 г., конечный—закон от 14 декабря 1879 г. В течение этого промежутка времени, длившегося более 60 лет, с трудом, шаг за шагом, развивалась сложная система 1). Последняя не оказалась очень эффек­тивной.1
В развитии этой системы можно различать три фазы: 1) с ©веде­нием во Франции парламентарного режима (1814—1851) принцип предварительною вотирования расходов одерживает, наконец, победу, по с исключениями для неотложных расходов и расходов на опреде­ленные необходимы© задачи; 2) с падением парламентарного режима {1852—1870) 'принцип предварительното (вотирования расходов теряет силу. Практикуется с ис тема передвижения кредитов; правительство <в течение бюджетного периода может передвигать кре­диты из одной главы в другую сметы того же министерства. Эти пере­движения кредитов находятся вне всякого контроля министра финан­сов. О "другой стороны, в целях обеспечения единства бюджета, зако­нодательная власть вотирует ежегодно исправленный бюджет, 3) с восстановлением парламентарного режима передвижение кредитов отменяется. Также исчезает и исправленный бюджет (закон 16 сентября 1871 г., ст. 30); вновь возвращаются к. принципу предварительного во­тирования расходов, допустив исключения для неотложных расходов и расходов по некоторым необходимым отраслям государственного управления.
Закону 16 сентября 1871 г. присущи были недостатки. Он провоз­глашал право контроля со стороны парламента и ограничивал испол­нительную власть, но он не устанавливал с достаточной точностью те «чрезвычайные и неотложные случаи», при которых правительство в отсутствие палат могло открывать дополнительные кредиты для по­требностей, не предусмотренных в бюджете. Он также не определял с достаточной ясностью я характер случаев отсутствия палат, а также вопрос о том, имеет ли прави­тельство право открывать дополнительные кредиты в порядке декрета во всех случаях отсутствия палат, в частности, в случае рос-спуска палат до истечения срока их полномочений.
Во время конфликта, начавшегося 16 мая 1877 г., после роспуска палаты депутатов, правительство маршала Мак-Магона, придавая ши­рокое толкование закону 1871 г., издало декреты об открытии до­полнительных кредитов на значительные суммы. Когда выборы от 14 октября и министерство, призванное к власти 14 декабря 1877 г., обеспечили победу палате депутатов над министрами и президентом, началась резкая (критика законности этих декретов и стали изыски­вать меры для ограничения прав исполнительной власти. Одна из мер, предпринятых- с этой целью, относится к дополнительным кредитам (закон от 14 декабря 1879 .г.).
Ныне действующая система основывается на законе от 14 декабря
1879 т.
Во Франции придерживаются того принципа, что сверхсметные и чрезвычайные кредиты могут быть отпущены только в законодатель­ном порядке (ст. 1).
Во время сессии парламента этот принцип находит почти безусловное применение; допускаются лишь редкие, определенно предусмотренные в тексте 'закона, исключения, когда кредиты могут быть открыты 'в порядке декрета.
*) Подробности об историческом развитии  системы  дополнительных кредитов-
во Франции до на        -    Le Budget, стр. 414 и ел.
— 188 —
Главные исключения таковы: 1) ст. 14 финансового закона от 26 февраля 1887 г. (эксплоатационные расходы монетного двора); 2) ст. 29 закона от 18 июля 1892 г. (расходы по снижению и сложению прямых налогов); 3) ст. 58 финансового закона от 28 декабря 1895 г. (секретные расходы по государственной обороне в сумме до 2 млн. фр.).
Во время отсутствия палат различают следующие случаи:
■а) Если отсутствие палат является результатом такого роспуска их, который не предусмотрен § 1, ст. 2, конститу­ционного закона от 16 июля 1875 г., то дополнительные кредиты, независимо от их характера, не могут быть открыты в порядке декрета. Это предписание относится к трем случаям: перерыв сессии; на несколько дней по собственной воле палат; закрытие сессии палат президентом республики; роспуск палат до истечения срока их полно­мочий.'
б) Если отсутствие палат вызвано таким роспуском их, кото­рый предусмотрен § 1, ст. 2 конституционного закона от 16 июля 1875 г. (нормальный конец сессии), то дополнительные кредиты в исключительных случаях могут быть открыты в порядке декрета при трех условиях:
Первое условие: дополнительные кредиты могут охваты­вать лишь определенные категории расходов.—Закон 1879 г. проводит в этом отношении разграничение в зависимости от того, относятся ли те расходы, которые необходимо предпринять, к потребностям, пред­усмотренным в 'бюджете, или к потребностям, в нем не предусмотрен­ным.
А. Расходы на потребности, предусмотренные в бюджете. В данном случае дополнительные кредиты называются сверхсметными кредитами («credits supplementaims») (ст. 2, § 1). Закон проводит различие между примерно исчисляемыми креди­тами и предельными кредитами (см. выше стр. 159).
а) Расходы, покрываемые за счет примерно ис­числяемых кредитов. Сюда относятся: расходы по государ­ственному долгу, гражданские и военные пенсии, судебные расходы^ закупка фуража для лошадей, субвенции торговому флоту и т. д. Если бюджетные исчисления превышены в отсутствие палат, при чем это превышение не является 'результатом изме­нения природы расхода, то правительство может открыть в порядке декрета дополнительные кредиты. Расходы этого рода исчерпывающе перечисляются ежегодно в приложении к финансовому закону (закон 1879 г., ст. 2, § 1, ст. 4, § 1 и ст. 5, § 1). Это приложение содержит весьма длинный список вотируемых рас­ходов.
•б) Расходы, покрываемые за счет предельных кредитов. Напр.: содержание персонала министерства, новые мор­ские 'суда и т. д.—По этим расходам правительство ни в коем случае, какова бы не была степень их неотложности, не может открывать допол­нительные кредиты в порядке декрета. Если обстоятельства столь на­стоятельны, что в случае промедления может угрожать опасность, па­латы должны быть созваны в экстренном порядке (закон 1879 г., ст. 5, § 1).
Б. Расходы на потребности, не предусмотрен­ные «в бюджете. Дополнительные кредиты, предназначенные для покрытия этих расходов, называются чрезвычайными кре­дитами («credits extraordinaires»). Эти кредиты бывают двух видов: такие, которые предназначаются для выполнения правительством  н о-
— 189 —
вых задач я такие, которые предназначаются для покрытия но-вых расходов (ст. 2, § 2). Примером [кредитов для создания но­вой задачи могут служить кредиты, открываемые на фортифика­ционные работы или для усиления наличного состава армии и ее сна­ряжения. Примером кредитов для покрытия новой потребности могут служить кредиты, вызываемые приемом глав других государств, похоронами за счет государства, помощью жертвам каких-либо стихий­ных бедствий (наводнение, землетрясение и т. д.).
а)    Если речь идет о расходе, который имеет целью создание
новой   отрасли   правительственной   деятельности,
то вредит для этого расхода, независимо от 'степени настоятельности
и полезности последнею, может быть открыт исключительно парла­
ментом (ст. 5, § 2).
б)    Если речь вдет о расходе, цель которого заключается в удо­
влетворении   новой   потребности,  то правительство может от­
крыть необходимые чрезвычайные кредиты в порядке декрета (ст. 2,
§ 2 и ст. 4 я 5, § 2).
Второе условие: декреты об открытии дополнительных кре­дитов должны быть изданы государственным советом после их обсу­ждения и одобрения советом министров (ст. 4).,
Третье условие: декреты об открытии дополнительных кредитов должны быть предсталвлены на утверждение парла,-мента в течение двух недель по открытии ближайшей его сессии <ст. 4, заключ. часть).
Гарантией (всех этих предписаний о дополнительных кредитах служит политическая и юридическая ответственность министров. Если министры не придерживаются этих предписаний, то это означает производство ими бескредитных расходов или расходов, выходящих еа пределы вотированных кредитов. В таком случае над­лежит применять меры, предусмотренные законом, для п р в д у п р е-■ж д е н и я или для ликвидации обязательств по расходам, пре­вышающим отпущенные кредиты (отчетность по предпри­нятым   расходам,   ответственность   министров).1).
П. Одновременно с мерами предосторожности против злоупотре­
блений исполнительной власти закон от 14 декабря 1879 г. сохранил
в силе и те постановления, которые были приняты более ранними за­
конами или распоряжениями для того, чтобы предупредить нару­
шение бюджетного равновесия. Эти постановления пред­
усматривают:    i
1.    Составление министром финансов — по меньшей мере на ка­
ждый  месяц—'свюдо.к   дополнительных   кредитов   (распоряжение
премьер-министра от 1   апреля   1871   г.; ст.   1   закона   от   12  августа
1876 г.).
2.    Указание    источников    покрытия   испраши­
ваемых   дополнительных кредитов  (закон от 14 декабря
1879 г., ст. 4, § 1, заключ. часть). Это указание совершенно не дости­
гает цели: вместо того, чтобы увеличить бюджетные доходы до уровня
новых расходов, ограничиваются следующей формулой: «для покрытия
этих расходов должны быть предоставлены средства из общих источ­
ников бюджета на ... бюджетный год».
х) См. выше стр. 161 и ел. и ниже. В таких случаях придется говорить о принятии парламентом законопроекта, освобождающего министров от ответствен­ности по расходам, произведенным ими с нарушением указанных предписаний. Этот законопроект вносится в парламент в форме предложения вотировать воспол­няющие кредиты («credits complementaires') при утверждении отчета об нспол-яенни бюджета.
— 190 —
В 1876 г. бюджетная комиссия заручилась обещанием министра
финансов, что ко всем законопроектам о дополнительных кредитах бу­
дет прилагаться перечень уже вотированных дополнительных креди­
тов и отчет о ходе исполнения бюджета в текущем бюджетном году.
Уже вакон 1849 г. (оставшийся без применения) предписывал вывеши­
вание в здании законодательных палат таблицы с перечислением до­
полнительных кредитов, отпущенных в текущем бюджетном году.
Финансовые законы от 26 декабря 1908 г. (ст. 39), 12 августа
1919 г. (ст. 37) и 30 апреля 1921 г. (ст. 41) возложили на контролеров
над предпринимаемыми расходами надзор за требованиями дополни­
тельных кредитов. Закон от 10 августа 1922 г. отменил предписания
этих законов, приняв другие, более решительные, меры. Закон 10 ав­
густа 1922 г., кроме того, предписывает контролерам представлять фи­
нансовым комиссиям обеих палат квартальные и ежегодные сводки,
доклады и отчеты об их контрольной деятельности. Таким образом,
парламент может ознакомиться с действительными причинами возник­
новения дополнительных кредитов и принять решительные меры для
предупреждения их в будущем.
•   Закон 1922 г. в -частности содержит следующие постановления:
а) Контролеры должны вести особую отчетность яо пр едприни-маемым расходам. Результаты последеей должны каждые три месяца со­общаться министру финансов и заинтересованным министрам, а также финансо­вым комиссиям обеих палат. К этим сообщениям должны быть приложены под­робные (ведомости о дополнительных и аннулированных кредитах и все материа­лы, необходимые для выяснения состояния обязательств, принятых на себя 'Пра­вительством в данном отчетном году.—Не позже 30 апреля каждого года ахалатам должны быть представлены доклады о положении обязательств по расходам, возникших до 31 декабря предшествовавшего года (ст. 3, абз. 2—4).
б)    К   требованиям   всякого   рода   дополнительных   кре­
дитов, обращаемым к министру финансов, должно быть приложено обосно­
ванное  заключение контролера (ст. 4).
в)    «Контролерам над предпринимаемыми  расходами  надлежит   ежегодно
представлять общий отчет об исполнении бюджета истекшего финансового
года. Этот отчет должен также содержать очерж результатов их деятельности и
предложения, которые они желали-бы внести. Эти отчеты должны быть соста­
влены в соответствии с бюджетной классификацией. Эти отчеты, еж и доклады
о мерах, принятых на основании заключающихся в них замечаний и предложе­
ний, представляются контролерами министру финансов, другим заинтересован­
ным министрам, а также—через посредство министра финансов—счетной палате
и финансовым комиссиям обеих палат» (ст. 7). г).
III. До сего времени эти мероприятия не имели серьезного прак­тического значения.
1. О конституционной точки зрения' приведен­ные выше правила не соблюдались.
а) Во время кризисов правительство не останавливает­ся перед тем, чтобы предпринять дополнительные расходы, не имея соответствующих кредитов; в лучшем случав оно испрашивает согласие финансовых комиссий палаты и сената или просто президента и глав-аого докладчика этих комиссий. Так поступило правительство в 1897 г. в связи с заказом 75 млм. орудий, затем в 1905 г. во время ин­цидента в Фашоде и в 1906 г. во время кризиса в Марроко. Подобным
!) Закон от 10 августа 1922 г. «применяется к автономным в финансовом отношении предприятиям при наличии условий, определяемых министром финансов по соглашению с министрами, в ведении которых находятся эти предприятия", (ст. 8).
— 191 —
образом с 1905 по 1913 г. правительство предприняло новых расходов на несколько сот миллионов франков. Парламент, поставленный перед совершившимися фактами, одобрил эти расходы г).
Во время войны 1914—1918 г.г. эта нехорошая практика укорени­лась еще больше2). В 1921 г. палатам, на основании первого списка дополнительных кредитов к бюджету на 1920 г., было пред'явлено тре­бование вотировать кредиты на сумму в 2.716 млн. франков, что вно­сило изменения в 573 главы бюджета; из этой суммы более 700 млн. фр. относились к таким расходам, которые уже были предпри­няты и даже оплачены без разрешения парламента. Затем, на основании второго списка, поступило требование на сумму в 475 млн. фр., большая часть которой также относилась к уже предприня­тым и оплаченным бежредитным расходам. В общем парламент вотировал в течение одного только 1920 бюджетного года одиннадцать законов о даполнителъньих кредитах всего на сумму в 4.796 ;млн. фран­ков 3). Это уже носило скандальный характер *).
б)    В нормальное время кредиты очень часто испрашиваются для
оплаты фактически предпринятых правительством расходов или даже
для урегулирования   уже  произведенных  платежей.   Так,
нагар., (в 1921 г. правительство, не имея ■соответствующих кредитов,
восстановило посольство в Ватикане. Правительство прекрасно знало,
что большинство сената занимало враждебную этому мероприятию по­
зицию, и поэтому хотело поставить сенат перед совершившимся фак­
том.—Правительство также злоупотребляло своим правом открывать
кредиты в порядке декрета ©о время отсутствия палат: оно открывает
кредиты накануне возобновления сессии парламента.
в)    Весь этот механизм предварительного разрешения дополни­
тельных кредитов упразднен ст. 9, абз. 3 закона от 10 августа 1922 г.
о контроле над предпринимаемыми расходамив): «Тем не менее прави-
») G. Jeze, Le Budget, 1910 г., стр. 434 и ел. и статьи в R. S. L. Р. 1906 г. стр. 21 и ел., 1907 г., стр. I и ел., 1913-г., стр. 126 и ел. Об инциденте 1897 г. (с 75 млм. пушкой) см. Jeze, Les finances de guerre de la France, 1915 года, стр. 462 и ел.
2)    В начале войны 1914—18 г. г. закон от 5 августа 1914., в изменение  зако­
на   1879  г..   уполномочил   правительство   открывать   во   время   отсутствия
палат   необходимые   в целях   обороны   государства дополнитель­
ные кредиты (сверхсметные и чрезвычайные)  в  порядке  декрета государственного
совета, после обсуждения и одобрения этого декрета советом министров, даже в тех
случаях, когда эти кредиты   предназначались   на создание   новых   отраслей
правительственной   деятельности.   Эти  декреты  об открытии допол­
нительных кредитов должны были содержать указание на   источники иг покрытия
и давать полномочия на создание и реализацию необходимыхчрезвычайных доходов.
Эти декреты   должны представляться   на   утверждение   законодательной власти в
течение двух недель по открытии ближайшей сессии палат. Закон 5 августа 1914 г.
был   в   конституционном   отношении   неправомерным:   редакция   этого
закона, вотированная сенатом, расходилась с редакцией, вотированной палатой; ми­
нистр финансов Нуланс при чтении текста закона с трибуны сената по ошибке веял
не ту бумагу, которую он читал с трибуны   палаты   депутатов!   Тем не менее этот
закон применялся в течение первых шести месяцев войны; таким образом правитель­
ство в весьма учтивой форме (говорили о государственном перевороте) освободилось
от контроля палат. Закон от 30 ноября 1915 г. отменил закон 5 августа 1914 г. Об
этом законе (его конституционная неправомерность, его критика,   применение и  от­
мена) см. G. Jeze, Les finances de guerre de la France в R. S. L. F. 1915, стр. 467 и ел.
стр. 722 и ел.; 1916, стр. 146 и ел.
3)    Доклад Вокановского в палате депутатов от 22 ноября 1921 г., № 3381.
*) См. декларации Миллье-Лакруа, Шерона и Рибо в сенате, заседание от 28 февраля 1921 г., J. О., Debats, стр. 180 и ел.; Q. Jeze, Le controle financier в „Action Nationale", 25 марта 1921 г.. стр. 313 и ел.; 25 октября 1921 г.; 25 декабря 1921 г.; Andre Bosc, Les credits additionnels, в R. S. L. F. 1921, стр. 618 и ел.
s) См. R. S. L. F., 1921, стр. 595 и ел.; 1922, стр. 159 и ел.; 293 и ел. и 630 и ел.
— 192 —
тельство, на основании особого постановления совета министров, мо­жет брать на себя обязательства производить расходы, выходящие за пределы вотированных кредитов или совсем не имеющие кредитов, если оно в течение отчетного года находит, что эти расходы являются настоя­тельными и неотложными в интересах внешних задач, нацио­нальной обороны или внутренней безопастности. Это постановление подлежит незамедлительному представлению пала­там в целях вотирования ими подлежащих кредитов. Палаты могут утвердить или отклонить представ л ение правительства».
г) Опыт показал, что скверные привычки сильнее предписаний закона. Угрозы парламента в данном случае подобны театральному грому. В 1922 г. были установлены значительные неправильности в от­ношении-дополнительных кредитов. Никто, однако, и не подумал о том, что возможно пустить в ход механизм, установленный законом 1922 г.1).
2. Что касается финансовой точки зрения, то принцип, в силу которого должны быть указаны средства для покры­тия-дополнительных кредитов, не соблюдается. Не всегда имеет место составление   сводок  дополнительных кредитов.
Все это приводит к тому, что дополнительные кредиты, испраши­ваемые правительством, достигают значительных размеров. До мировой войны они составляли в 1885 г. 388 млн. фр., очень часто 250 млн., обычно 150 млн., редко они бывали ниже 100 млн. фр. 2). После миро­вой войны дополнительные кредиты уже стали исчисляться мил­лиардами  (см. выше).
Это зло, которому уделяется много внимания. Конечно, при заклю­чении бюджетного периода бывают случаи аннулирования кредитов (см. ниже), но эти аннулирования являются часто доказательством от­сутствия искренности при предварительном исчислении бюджета. От­ветственность за это аесут всецело правительство и парламент,- глав­ным образом, палата депутатов.
Финансовые законы от 16 декабря 1908 г. (ст. 39), 12 августа 1919 г. (ст. 37) и 30 апреля 1921 г. (ст. 4), как и закон от ю августа 1922 г. (ст. 4), усматривали действительное средство контроля над до­полнительными кредитами в том, чтобы ходатайства о них, препрово­ждаемые министру финансов, были снабжены визой контролеров над предпринимаемыми расходами, а также в регулярном доставлении эти­ми контролерами своих ежегодных отчетов в финансовые комиссии па­лат  (см.  выше  стр.   162).—Законы  1921   и   1922  г.г.  устанавливают:
запрещение кассовым работникам оплачивать внесметные расходы,
личную  и материальную   ответственность   кассовых   работников,
а   также   гражданско - правовую   и   уголовную   ответственность   ми­
нистра-распорядителя и министра финансов.
Эти мероприятия совершенно не достигли цели. Контролер над предпринимаемыми расходами не является настолько влиятельным, чтобы воспрепятствовать намерениям министра-распорядителя. Ответ­ственность министра носит фиктивный, шуточный характер. Это бле­стяще подтверждается примером восстановления посольства в Вати­кане в тот момент, когда был вотирован закон от 30 апреля 1921 г., при отсутствии надлежащего кредита и вопреки враждеб­ному отношению к этому мероприятию со стороны большинства сената. Следует изменить административные и парламентские нравы. Необхо­димо также, чтобы министр финансов пользовался правом контроля над
1)    См. R. S. L. Р., 1923, стр. 630 и ел.
2)    О движении донолнителышх кредитов  до  1914 года см. Jeze,  Le  Budget,
.стр. 437 и ел.
— 193 —
финансовыми операциями других министров, чтобы он желал и мог осуществить этот контроль. Возможно ли, однако, это? 1).
COOP.—Согласно ст. 34 положения о бюджетных правах Союза OOP и союзных республик от 25 мая 1927 г., если «в течение бюджетного года возни­кает неотложная необходимость расхода, который не мот быть предусмотрен по бюджету и не может быть удовлетворен ва счет экономии по другим расходам, то главным распорядителям кредитов предоставляется право испрашивать - сверхсметные кредиты из резервных фондов СНК СССР и СНК союзных рес­публик по принадлежности».
Резервный фонд СНК ССОР расходуется по специальным постановлениям СНЕ СССР по предварительному заключению НКФ СССР. Порядок расходова­ния республиканских резервных фондов устанавливается законодательством союзных республик.
Иной порядок устанавливается для дополнительных кредитов, подлежа­щих покрытию за счет излишков доходных поступлений. В соответствия со ст. 9 положения о бюджетных правах, излишки доходных поступлений по бюджетам союзных республик над сметными предположениями поступают в распоряжение соответствующей союзной республики и могут расходоваться по дополнительному бюджету, составляемому и утверждаемому в общем иорадке, установленном для утверждения государственного бюджета.
Составление указанного дополнительного бюджета допускается в том случае, когда на основании дамных предварительной отчетности об исполнении государственного бюджета той или иной союзной республики за первое полу­годие бюджетного года будет с несомненностью установлено, что исполнение до­ходной части этого бюджета обеспечивает действительное, за покрытием недобора по той или иной доходной статье, превышение доходов над годовыми сметными предположениями.
Подобньы же образом (хотя в законе это прямо не указывается) должны разрешаться и дополнительные кредиты, подлежащие покрытию за счет излиш­ков доходных поступлений по общесоюзному бюджету. Однако, на практике расходование излишков доходов производилось неплановым порядком, без предварительного утверждения ЦИК СССР (см. доклад М. К. Ветошкина на четвертой сессии ЦИК СССР IV Созыва 4 декабря 1928 г.)—Сессия ЦИК СССР в своем постановлении от 15 декабря 1928 г. об утверждении отчета по испол­нению единого государственного бюджета СССР за 1926/27 г. сочла необходи­мым отметить это обстоятельство и установить на будущее время, чтобы излишки доходных поступлений по государственному бюджету расходовалась в установленном законом порядке.—Ред.].



§ 2. Вотирование бюджета до наступления периода его исполнения



I. Общие теоретические положения.
I. Бюджет предоставляет правительству полномочия взимать по­ступления от налогов, -а также предпринимать и оплачивать расходы в течение определенного промежутка времени. Поэтому естественно, что бюджет должен быть вотирован до наступления бюджетно­го   периода.
Это решение представляется наилучшим. Оно, однако, не являет­ся    необходимым   следствием   принципа предварительного
J) Laferriere, Les responsabilites pour les engagements irreguliers de depenses R. S. L. F., 1913, стр. 115 и ел.; Jeze, R. S. L. F., 1913, стр. 126 и ел.; Le control© financi lp nlpaagN ,tl .ятеяапа)б аеа ,ель и сентябрь, 1921; La credits additionnels в „VAction Nationale", 25 января, 25 марта и 25 декабря 1921 г.; A. Bosc, Le controle financier, R. S. L. F., 1921, стр. 618 и ел.
2) Jeze, Le Budget, стр. 489 в ел.; Rapport general fait au nom de la Commission extrparlementaire, J. 0., 27 ноября 1917, Annexes, стр. 279 и ел.
Общая теория бюджета,    13
— 194 —
вотирования. Практически было бы достаточно, чтобы возникновение и производство каждого отдельного расхода, а также взимание налоговых доходов происходило только поел© их предварительного разрешения, независимо от того, разрешены ли другие расходы и доходы. Поэ­тому йотирование расходов и доходов в течение бюджетного периода— при условии, что оно произошло до возникновения и производства рас­ходов или до взимания доходов — вполне отвечало бы принципу пред­варительного одобрения парламентом.
Весь вопрос, следовательно, заключается в том, чтобы устано­вить, почему вотирование бюджета до наступления периода его исполь-нения является более целесообразным. Почему не лучше вотировать бюджет в течение бюджетного периода? Почему предпочитают, чтобы бюджет вотировался целиком до наступления бюджетного пе­риода?
Система утверждения бюджета по частям («vote par acomptes»), поводимому, не лишена известных преимуществ; она приближает период составления бю­джета к периоду его исполнения. Правительство до последнего момента может вносить поправки в свои первоначальные исчисления и так балансировать бюд­жет, чтобы равновесие его яе было аспоследствии нарушено дополнительными кредитами для непредвиденных расходов. С политической точки зре­ния система утверждения бюджета по частям усиливает зависимость исполни­тельной власти от палат. •
II.    Вотирование бюджета   д о   наступления бюджетного периода
представляется наиболее предпочтительным.
1.    Преимущество этой системы заключается в том, что она позво­
ляет об'единитъ в одно целое — в бюджет —• все расходы и все доходы.
Весьма опасно вотировать расходы по частям, вотировать не все до­
ходы в совокупности и не сопоставлять всех доходов со всеми расхо­
дами.
Вотирование бюджета в течение бюджетного периода представляет то не­удобство, что оно является ничем иным, жав законной формой системы дополни­тельных кредитов со всеми присущими этой системе—с конституционной и фи­нансовой точки зрения—недостатками. Предельный размер расходов никогда не будет установлен. Поводы для расточительности значительно увеличиваются.
2.    Бюджет является   политическим   планом,   прави­
тельственной   программой  для определенного периода вре­
мени, и поэтому целесообразно, чтобы эта программа была установлена
до наступления данного периода.
3.    Расходный бюджет может реализовать сбережения или содер­
жать кредиты для расширения известных отраслей государственного
управления. В тех странах, где существует система включения в закон
об утверждении бюджета посторонних постановлений (так наз. «бюджет­
ных загромождений»), утверждение доходного бюджета может служить
условием для вступления в силу тех финансовых реформ, которые с
этим бюджетом связаны. Если бюджет вотируется до наступления фи­
нансового года, то процесс реализации сбережений и расширения отрас­
лей управления, а равно и финансовые реформы немедленно вступают
в силу.
III.    Действительно, во всех цивилизованных государствах придер­
живаются принципа вотирования бюджета   до   наступления финансо­
вого года (Англия, Франция, Италия, Бельгия, Соединенные Штаты,
Пруссия, Германия *) и т. д.). Но везде, за исключением Соединенных
х) См. ст. 99 старой н ст. 63 (абв. 2) теперешней прусской конституции; ст. 69 старой и ст. 85 (абв. 2) теперешней германской конституции.
— 196 —
Штатов *), несвоевременное вотирование бюджета представляет обычное явление.
IV. Вследствие этого приходилось изыскивать пути для того, чтобы временно заменить еще не (вотированный бюджет. Здесь суще­ствуют два основных пути: во-первых, предоставление правительству полномочий продлить действие бюджета истекшего года впредь до вотирования нового бюджета и, во - вторых, исходатайствование у парламента частичного утверждения бюджета.—По­следний путь наиболее соответствует политическому значению бюдже­та, он усиливает контроль законодательной власти над исполнительной и гарантирует парламенту периодические созывы на достаточно про­должительное время.
V.    Частичное утверждение бюджета происходит   в   двух   фор­
мах: в форме   утверждения   отдельных  частей  бюджета
на весь бюджетный период («votes d'acomptes») и в форме времен­
ных    двенадцатых    долей    (douziemes    provisoires»). — При
утверждении отдельных частей бюджета частичное разрешение парла­
мента относится к  определенным   суммам;   при временных двена­
дцатых долях оно относится к суммам, а т а к ж е к томупериоду
времени, на который оно даяо, т.-е. на один или несколько меся­
цев, от этого и произошло название временных двенадцатых долей.
Практически утверждение отдельных частей бюджета на весь бюджетный период может применяться лишь к расходам. Для доходов этот /путь не пред­ставляется целесообразным. Что же касается временных двенадцатых долей, то они, наоборот, имеют общее применение как к расходам, так итсдоходам. При этом следует обратить внимание на то, что при доходах ограничение относится не ж суммам, подлежащим взысканию, а исключительно к сроку.
VI.    Система двенадцатых долей предпочтительнее системы утвер­
ждения отдельных частей бюджета на весь бюджетный период. В ней
больше   гибкости:  легче рассчитать время, "требуемое для окон­
чательною вотирования бюджета, нежели совершенно точно рассчитать
предстоящие до этого времени расходы; при системе двенадцатых долей
предстоящие расходы могут быть установлены в довольно широких
размерах, так как имеется еще ограничение другого рода, а именно,
срок, на который дано разрешение.
II. Положительное законодательство.
. В законодательной практике  можно  различать  пять  основных групп:
Законодательства,   предоставляющие   правительству   право
продлить действие бюджета истекшего года (Испания, Япония, Тур­
ция и т. д.);   ■
американская   система   (резолюция конгресса о со­
хранений в силе кредитов истекшего года до вотирования новых кре­
дитов);
прусская система, предоставляющая правительству широ­
кую свободу действий;

законодательства, применяющие систему утверждения отдель­
ных частей бюджета на весь бюджетный период (Англия) и, наконец,
законодательства, практикующие   систему   временных  двена­
дцатых долей (Италия, Бельгия, Франция).
 Jeze, Le Budget, стр. 493.    13*
— 196 —
''■     I. Продление бюджета истекшего года. Эта система принята
8 странах, еде исполнительная власть обладает большой властью, а законода­
тельные органы не имеют большой силы, как, напр., Испания, некоторые отдель­
ные штаты американского союза, Турция, Япония (ст. 71 жонст.) г).
1    II. Америкаяокая система. В случае, если какойнибуда из обычных
биллей «об усвоении» («appropriation bills») не вотирован до наступления финансо­вого года (1 июля), федеральный конгресс принимает резолюцию о сохранении в силе кредитов истекшего финансового года. Практически это встречается в Соед. Штатах чрезвычайно редко.
III. Германия и Пруссия. В Германии2) в прежнее
время ни конституция, ни другие законы не предусматривали никаких
мер на тот случай, когда бюджет не будет утвержден до начала бюджет­
ного года (до 1876 г.—1 января, с 1877 г.—1 апреля; см. также герм. пол.
о гоо. бюдж. § 2). Такое положение не изменено ни конституцией гер­
манского союза от 11 августа 1919 г., ни германским положением о го­
сударственном бюджете. Практически при несвоевременном вотирова­
нии бюджета выход находили и находят так наз. временном бюд­
жете («Notetats») или, согласно современной терминологии, «законе
о временном урегулировании бюджета на    бюджетный год». Со­
держание этого закона с течением времени менялось; если в довоенное
время он придерживался временных двенадцатых долей, то в настоящее
время он уполномачивает правительство на производство расходов не
в соответствии с двенадцатыми долями: он дает полномочие на произ­
водство расходов либо на определенный срок, либо без срока «до окон­
чательного (или также «законодательного») утверждения государствен­
ного бюджета». Основанием для подобного полномочия являются поста­
новления рейхстага, поскольку таковые существуют, постановления
бюджетный комиссии, проект правительства и г. д.3). Утверждение бюд­
жета в течение последних лет происходило большей частью с большим
опозданием4); в 1925 г. последовало четыре (!) закона о временных
бюджетах6); в 1926 г., впервые после 1915 г., законодательное утвер­
ждение проекта бюджета опять имело место в надлежащее время.
Правительство вообще не должно производить расходов без разрешения парламента. Это положение, давно признанное практикой, теперь находит свое определенное выражение в законах о временном бюджете.
В Пруссии право обращения к временному бюджету регулируется консти­туционным законодательством. Ст. 64 новой конституции 1920 г. предоставляет правительству, в случае несвоевременного утверждения проекта бюджета^ полно­мочия на ироивводство всех расходов, необходимых: «а) для функционирования существующих на законном основании учреждений и осуществления законом предусмотренных мероприятий; б) для выполнения юридически обоснованных
*) По всем этим вопросам см. Jeze, Le Budget, стр. 494 и ел., Испания—стр. 494 и ел., американские штаты — стр. 495, отдельные германские государства (до революции 1918 г.): Бавария, Саксония, Ваден—стр. 495 и ел., Россия (до революции 1917 г.) стр. 498 и ел., Турция—стр. 498, Япония-R. S. L. F., 1906 г., стр. 300.
з) См. Laband, ук. соч., IV, стр. 849 и ел.; Schwarz, ук. соч., стр. 55; Hatschek, ук. соч., гл. И, стр. 325 и ел. и Schulze-Wagner, ук. соч., стр. 136 и ел
8) См., напр., временные бюджеты для 1912/13, 1913/14 и 1914/15 г.г. (Rgbl. 19J2, стр. 219; 1913, стр. 137; 1914, стр. 66) и 1923/24 г. (Rgbl. И, стр. 181). Относи­тельно 1924/25 г. см. особ, закон от 26 июля (Rgbl. II, стр. 171); см. F. Neumark, Betrachtungen zum Reichshaushaltsplan 1924/25, Jahrb. f. Nationalokonomie u. Staat., т. 122, стр. 831/33.
*) Так, напр., бюджет 1924/25 г. был утвержден лишь 10 августа 1925 года, бюджет 1925/26 г.—30 января 1926 г.
&) Законы от 27 марта, 29 мая, 31 июля и 29 ноября 1925 г. (Rgbl. II, стр. 118, 177, 733 и 973).
— 197 —
обязательств государства; в) для продолжения строительных, снабженческих и прочих операций, поскольку для них уже были ассигнованы средства по бюджету предшествующей) года». Что касается доходов, то ст. 84 конституции в общей форме постановляет, что существующие налоги я сборы подлежат взиманию впредь до их изменения или отмены, а ст. 64 уполномочивает правительство, в случае недостаточности этих доходов для покрытия вышеуказанных расходов, производить выпуск казначейских обязательств сроком до трех месяцев и в раз­мере, не превышающем одной четверти общей суммы бюджета предшествующего год)а.
IV. Утверждение отдельных частей бюджета. Эта система практикуется в Англии г). Там имеется не бюджет в французском смысле этого слова, а ежегодно принимаемый «акт об усвоении» («Appropriation Act»), которым пред оставляются кредиты для ежегодно вотируемых расходов («Supply services») и ежегодный «финансовый акт» («Finance Act»), который предписывает реформы в области финансов и предоставляет правительству полномочия на взимание ежегодно вотируемых налогов (подоходный налог, таможенная пошлина на чай) (см. выше стр. 36 и ел.). «Акт об усвоении» и «финансовый акт» никогда не воти­руются до 1 апреля {начало бюджетного года в Англии). Они вотируются в тече­ние этого года, в июле или августе.
1. В отношении налогов это запоздалое вотирование не имеет никаких неудобств, так как подоходный налог в общем2) уплачивается лишь к 1 января следующего года, т.-е. после вотирования «Финансовото акта». Взимание тамо­женной пошлины иа чай, как и измененных и вновь введенных налогов, начи­нается до вотирования «финансового акта», со следующего дня после при­нятия комиссией путей и средств палаты общин решения о продлении дей­ствия таможенной пошлины на чай и одобрении ею предложенных в бю­джетной речи канцлера казначейства новых налогов или изменений суще-ствущих налогов. До 1913 г. «Финансовый акт» в последующем по­рядке санкционировал эти сборы, являвшиеся с точки зрения зако'на не­правильными. Закон 1913 г. i(«Provisional collection of taxes Act») облек в законную форму для будущего времени ту практику, которая существовала до тех пор'). Такой порядок возможен вследствие того, что комиссия путей и средств предста­вляет собой ни что иное, как палату общин, заседающую под другим названием (см. ниже), а тажже потому, что фактически палата общин является единственным авторитетом в области финансовых вопросов; палата лордов в этой области ни­каких прав больше не имеет4). Ни в какой другой стране подобная система не могла бы функционировать.
2. В отношении ежегодно вотируемых" кредитов парламент, до вотирования «акта об усвоении», предоставляет правительству частичные полномочия довольно сложного характера. Что касается расходов по армииифлоту, то парламент до 1 апреля вотирует одну или несколько глав смет военного и морского ведомств; благодаря тому, что последние имеют право передвижения крдитов (см. выше, стр. 183), то предоставленный, таким образом, кредит является достаточным, чтобы дождаться вотирования «акта об усвоении». В отношении расходов гражданского управления парламент предо­ставляет /правительству полномочия на частичное производство расходов по отдельным главам смет («votes on account») каждого из семи «классов» граждан­ского управления в суммах, достаточных, чтобы дождаться .вотирования «акта об усвоении». Эти полномочия предоставляются в форме т. наз. «актов о жонеоли-
!) Подроб. см. Jeze, Le Budget, стр. 499 и ел.
2) Ср. ст. 157 „Income Tax Act*, 1918 (8 and 9 Geo. V, ch. 40).
s) G. Jeze, La loi anglaise sur recouvrement provisoire des impots (Provisional collection of taxes Act 1913) в R. S L. F., 1913, стр. 217 и ел.
*) О кризисе 1909—10 г. и об отклонении финансового билля палатой лордов, а также о „Parliament Act" 1911 г. см. Jeze, Le Budget, стр. 501 и ел.; а также R. S. L. F., 1910 г., стр. 256 и ел. и 1911 г., стр. и 587 ел.
.   л            1 ПО    _
дарованном фонде (№ 1, 2 и т. д.)». Для того, чтобы оставить палате полную сво­боду яри окончательном решении, «yotes on account» ограничиваются теми потреб­ностями, удовлетворение которых уже было разрешено раньше. «Votes on account» не могут служить для проивводетва расходов на новые потребности. Следует, ншвонец, отметить, что изложенный порядок не связан с практическими неудоб­ствами, так как английский парламент вотирует .внесенные правительством сметы («estimates») без всяких, хотя бы минимальных, изменений (см. выше стр. 56).
Итак, английская система представляется весьма сложной, нелогичной и тяжеловесной; ее единственное (Практическое преимущество заключается в том, что она приближает бюджетные предположения к периоду исполнения бюджета и, следовательно, позволяет весьма точно определить бюджетные исчисления. Эта система вытекает из условий, существующих только в Англии и вследствие этого она не может быть перенесена в какую либо другую страну а).
V. Временные двенадцатые доли. Эта система усвое­на большинством современных цивилизованных стран, а именно: Фран­цией, Бельгией, Италией и, до революции 1918 г., Германской империей и Пруссией. Французское 'законодательств'© послужило образцом для законодательства всех этих стран.
Во Франции бюджет весьма часто остается неутвержденным до 31 декабря.
С 1840 г. по 1914 г. бюджет вотировался с запозданием 38 раз. При Третьей республике, в течение 44 лет, т.-е. с 1871 г. по 1914 г., бюджет вотировался с за­позданием 22 раза 2). После войны господствовали те же порядки. Однако, в
г. были приложены серьезные усилия к тому, чтобы вотирование бюджета
г. имело место до 31 декабря 1921 г.. Но это удалось только потому, что бюд­
жет был составлен на скорую руку3).  Иногда  это  запаздывание  вызывалось
исключительными обстоятельствами, напр., политическими кризисами, но в боль­
шинстве случаев оно являлось результатом исключительно дурных парламент­
ских обычаев: преувеличения политического значения бюджета, загромождения
бюджета (см. выше, стр. 46 и ел.) и т. д.
Для того, чтобы добиться своевременного утверждения бюджета, предлага­лись различные средства4): изменение регламента палаты депутатов в целях ускорения обсуждения бюджета5); внесение в парламент расходного бюджета по частям, отдельными сметами различных министерств (как в Италии), наконец, изменение начала бюджетного года (на 1 апреля или 1 июля), что дало-бы парла­менту больше времени для обсуждения бюджета6) (см. ниже); последнее сред­ство является возможным и даже, на мой взгляд, единственно действительным средствам, поскольку таковое вообще  существует7). Тем не менее
*) Этот вывод был установлен и произведенной в 1917 г. американской анке­той; см. Willoughby, The Financial administration of Great Britain, 1917 г., стр. 127.
2)    Статистические данные см. Jeze, Le Budget, стр. 512 и ел., а также Laferriere,
R. S. L. Р., 1914 г., стр. 88 и ел. и стр. 491 и ел.
3)    Бюджеты  последних  лет утверждались:  на  1925 г.—23  июля  1925 г.,  на
г.—26 апреля 1926 г. [на. 1927 г.—19 декабря  1926  г., на 1928 г.—26 декабря,
г. Ред.].
*) Относительно этих средств см. Jeze, Chronique Financiere в R. S. L. F. 1911 г., стр. 72 и ел. и особенно G. Jeze, Rapport general, ук. соч., J. О. от 27 но­ября 1917 г., Annexes, стр. 279 и ел.
5)    Jeze, R. S. L. Р., 1913 г.,  стр. 425 и ел.; Laferriere. R. S. L.   F.,  1914 г.,
стр. 88 и ел.; Bonnard, Les pouvoirs financiers de la Chambre des deputes, R. S. L.P.,
1921 г., стр. 131 н ел.
6)    Об'яснительная   записка к законопроекту от 13 января 1920 г. о новых на­
логовых источниках, см. R. S. L. F., 1920 г., стр. 134 и ел.
') Для последнего времени следует отметить предложение Дейри (заседание от 13 ноября 1925 г.) о том, чтобы правительство приняло меры к перенесению на­чала бюджетного года на 1 апреля (J. О., Chambre, Annex Л» 2074); ср. также пред­ложение комитета экспертов от июля 1926, ч. IV.
— 199 —
не следует делать себе никаких иллюзий: в Италии эта реформа, также как и дробление бюджета, не привела к отмене временных двенадцатых долей. Это зло очень трудно устранить; вопрос идет, манным образом, об изменении не установлений, а привычек.
Заглавие закона о временных двенадцатых долях
указывает, что цель последнего заключается в: 1) «открытии вре­
менных кредитов на.. ..месяц    бюджет­
ного года; 2) предоставлении полномочий на взи­
мание в течение того же месяца налогов и госу­
дарственных   доходов».
Возникал Еопрос *), может ли правительство требовать от парламента воти­рования временных двенадцатых долей до представления проекта бюджета. В самом деле, 'говорили некоторые, временные двенадцатые доли—ничто иное, как соответствующие части общей суммы бюджета; каж-же можно утверждать отдельные части бюджета, если проект его еще не представлен? Это возраже­ние является неосновательным. Временные двенадцатые доли являются лишь средством в целях соблюдения основного принципа предварительного вотиро­вания кредитов народным представительством. С политической, юридической и финансовой точки зрения представляется возможным, чтобы палаты, в целях обеспечения нормального функционирования государственных учреждений впредь до вотирования бюджета парламентом, предоставляли правительству кредиты в общей сумме (en bloc) и полномочие на взимание налогов.
В частности закон о временных двенадцатых долях предусматри­вает следующие моменты:
Он открывает кредиты в общей сумме для функционирования
государственных  учреждений  в  течение   одного  месяца, двух меся­
цев и т. д. Распределение этой суммы кредитов по министерствам и
по главам производится затем декретом президента республики под от­
ветственностью министров.
Он дает полномочия на взимание налогов;  при этом, одна­
ко, проводится различие, которое, на мой взгляд, трудно оправдать2),
а именно,  прямые налоги устанавливаются  на целый год,  то­
гда как  косвенные   налоги только на  время  действия   за­
кона о двенадцатых долях.
Не совсем понятно, почему разрешение на взимание всех налогов, как прямых, так и косвенных, не ограничено временем действия закона о двенадцатых долях. В отношении налогов закон о временных двенадцатых долях носит, главным образом, политический характер: он дает народному представи­тельству возможность обеспечить свою преобладающую роль в области финансов путем ограничения средств, необходимых правительству. Но почему же это огра­ничение относится только к косвенным налогам?
3.    Закон о временных двенадцатых долях предоставляет прави­
тельству полномочия на осуществление финансовых мероприятий, ана­
логичных тем мероприятиям, которые предусмотрены в общем бюджете
(«moyens de tresorerie»).
Необходимо установить точный об'ем этих полномочий: а) в отношении доходов не может быть никаких сомнений в том, что закон о двенадцатых
!) См. обсуждение бюджета в палате депутатов, заседание от 27 декабря 1919 г. J. О., Debate, стр. 5378 н ел., а также доклад сенатора Миллье-Лакруа. G. Jeze, Lea douziemes provisoires, R. S. L. F., 1920 г., стр. 126 и ел.; Ch. Pomaret, R. S. L. F., 1923 г., стр. 100 и ел.
3) О попытках дать такое оправдание см. Jeze, Le Budget, стр. 516 и ел.
— 200 —
долях дает полномочие на применение налоговых законов в том виде, в каком
они в данное время существуют (включая и реформы, внесенные в
них законом о прямых налогах, принятым в предшествующем году *•), но он
не дает полномочий на осуществление тех реформ, (которые представлены парла­
менту и внесены в проект финансового закона. В этом заключается основное от­
личие французской практики от английской; это отличие обгоняется устране­
нием палаты лордов от решения финансовых вопросов; б) полномочие на приня­
тие обязательств по расходам и на оплату расходов ограничи­
вается в трех отношениях: в отношении времени, в отношении отчетного
периода (специализация по отчетному периоду) и в отношении
суммы. Эта сумма*не разбивается по главам; следовательно, бюджетная
специализация по главам отсутствует. Закон о временных двенадца­
тых долях открывает кредит в общей сумме («credit global»); распределе­
ние последнего производится правительством путем д е к р е та. Как происходит
исчисление этой общей суммы? Она включает приблизительно те суммы,
которые необходимы для функционирования государственных учреждений- в те­
чение одного, двух, трех месяцев и т. д. В прилагаемой к этому закону таблице
правительство указывает, каким образом составляется испрашиваемая им об­
щая сумма кредитов.    :    —
Юридически временный кредит может быть установлен в любой сумме, так как палаты могут производить административные реформы путем вотиро­вания временных кредитов так же, как и посредством вотирования окончательных кредитов (выше, стр. 58 и ел.). Но в политическом и финансовом отношении осуществление административных реформ путем установления вре­менного кредита означало бы в большинстве случаев поспешное проведение ре­форм бее основательного изучения их; это являлось бы также известным наси­лием над сенатом и даже над палатой депутатов. Самым правильным было бы исчисление временных кредитов, исходя из бюджета предшествующего года. На практике, однако, это не всегда имело место. Иногда временный кредит ис­числялся так, как если бы вотирование бюджетного проекта палатами должно было бы происходить без изменений 2). Допускалось, чтобы «испрашиваемые временные кредиты исчислялись на основании предложений бюджетной комиссии палаты депутатов в соответствии с теми данными, которые вытекают из доклада этой комиссии по проекту бюджета на предстоящий год». Однако, если проектируемые реформы имели большое значение и могли послужить поводом для серьезного обсуждения, временный кредит не должен был принимать в расчет эти реформы без определенного ' согласования Э|того вопроса чмежду обеими палатами в правительством.
Наконец, было признано, что вотирование временных кредитов, даже в том случае, когда при их исчислении учитываются проектируемые рефоршл, ни в чем не должно стеснить дальнейший вотум парламента.
Некоторые министры пошли еще дальше; они собственной властью исполь­зовали временные кредиты для осуществления программы новых расходов (преобразования в области почтового ведомства, создание новых правитель­ственных функций) без одобрения пар л а мента; во время вотирования бюджета они поставили палаты перед совершившимися фактами. Сенат заявил протест. Это привело к реакции. В 1920 г., по инициативе финансовой комиссии сената, была формулирована статья3), подлежавшая внесению в каждый закон о временных двенадцатых долях, в силу которой министрам 'воспрещается пред-
х) Относительно этого пункта см. Jeze, La loi relative aux contributions directes, R. S. L. P. 1917 г., стр. 463 и ел.
2)    О прецедентах см. Jeze, Le Budget, стр. 521 н ел.
3)    Впервые эта статья была внесена в закон о двенадцатых  долях  от 31   де­
кабря 1920 г. (ст. 15).
— 201 —
принимать за счет временных кредитов новые расходы, не получившие
одобрения парламента.   
Эта статья в настоящее время представляет собой четвертое основное ограничение, которое парламент ставит 'закону о двенадцатых долях.
4. Закон о временных двенадцатых долях воспрещает ми­
нистрам предпринимать новые расходы, неразре­
шенные парламентом. Этот запрет следующим образом формулируется
законом о временных двенадцатых долях: «министрам воспрещается
проведение новых мероприятий, которые могут вызвать
увеличение расходов, подлежащих отнесению на открытые в си­
лу     статей кредиты (т.-е.-тех статей, которыми открываются
временные кредиты) и не являющихся результатом при­
менения прежних законов или постановлений
настоящего закона. — Министры-распорядители и министр
финансов несут личную ответственность за решения, принятые
вопреки настоящему постановлению».    *
Не следует создавать себе иллюзий относительно практической эффективности этого постановления *: она равняется нулю. В новом тексте интересно лишь то, что он определенно выясняет юридическое и политическое значение временных двенадцатых долей в области расходов.
Во время мировой войны парламент вотировал временные кре­диты, предназначавшиеся для совершенно иной цели, чем двенадцатые времен­ные доли, вотируемые ъ мирное время. То были кредиты en bloc, которые ассиг­новывались каждый квартал или всякий раз, когда какое-либо специальное упра­вление создавалось или расширялось или когда чувствовалась потребность в до­полнительных кредитах. К концу же каждого года составлялась сводная таблица кредитов («etat lecapitulatif de credits»), отпущенных в таком по­рядке в течение года, для того, чтобы иметь точное представление о размерах предоставленных кредитов.
В 1918 г. был вновь составлен бюджет обыкновенных расходов гражданского управления. Для военных же расходов была сохранена система временных или дополнительных кредитов я, следовательно, оставалось в силе обязательное составление «водных таблиц кредитов, отпущенных для покрытия тех расходов, которые рассматривались как прямое или косвенное след­ствие войны. В 1920 г. был положен конец этой исключительной системе2).
Французская система временных двенадцатых долей была усвоена в ос­новных чертах Бельгией3). Там, по тем же причинам, как и во Франции (дурные парламентские обычаи), законы о временных кредитах представляют собой нередкое явление. Так, напр., бюджет 1921 г. был вотирован лишь в августе 1921 г. Следует отметить, что бельгийский закон о временных кредитах не уста­навливает срока, по истечении которого его действие кончается; вотируются определенные суммы, которые фактически соответствуют известному числу двенадцатых долей всей суммы каждого расходного бюджета. Тем же законом производится, «роме того, некоторая специализация (по мини-
') G. Jeze, Le contr61e financier, les nouvelles depenses et la responsabilite mini-sterieile, в .Action nationale* от 25 января 1921 г.. стр. 37 и ел., 25 нарта 1921 г., стр. 313 и ел., 25 декабря 1921 г.
2) По этому вопросу см. Jeze, Les depenses publiquee, ук. соч. стр. 254 и ел.; Les Finances de guerre de la Prance, 1. 1915 г., стр. 112 и ел., стр. 146 и ел. и R. S. L. Р., 1920 г., стр. 132 и ел.
8) Подр. см. Jeze, Le Budget, стр. 524 и ел.; Matton, Precis de droit budgetaire beige, 1908 г., стр," 74 и ел.; стр. 113 и ел.
— 102 —•       ,
стерствам) вотируемых временных кредитов. Доходный бюджет публикуется все­гда до начала бюджетного года.
В Италии1), также очень часты случаи вотирования временных бюд­жетов— т. н. «legge di esercizio provvisorio del bilancio».
[В СССР, в случае неутверждения единого государственного бюд­жета СССР до начала бюджетного года, расходы впредь до утверждения бюджета производятся на основании специального постановления, утвер­ждаемого ЦИК СССР по представлению СНК СССР.
Для 1928/29 г. по постановлению ЦИК и СНК СССР от 24 октября 1928 года был установлен следующий порядок открытия временных кредитов.
Впредь до утверждения единого государственного бюджета СССР на 1928/29 г. расходы по ведомствам и учреждениям Союза ССР, производятся в первом квартале указанного года на основе сметных назначений, принятых смет-но-бюджетным совещанием при НКФ СССР. На означенные расходы составля­ются временные расходные расписания сразу на весь квартал главными распоря­дителями кредитов по соглашению с ЙКФ СССР.
Общая сумма назначений по временным расходным расписаниям на первый квартал 1928/29 г. по сметам ведомств и учреждений, по ассигнованиям на финансирование народного хозяйства и по особым фондам устанавливается в соответствии с общим итотом ожидаемых доходных поступлений в том же квар­тале и не должна превышать 1.850 млн. рублей.
Размер кредитов по НКПиТ и НКПС определяется размером ожидаемых поступлений по их сметам, иричем сумма, мо!гущая быть отпущенной НКПС из средств казны на финансирование прочих, т.-е. кроме железнодорожного, видов транспорта и на новые капитальные работы железнодорожного транспорта, устанавливается в размере 115 млн. рублей.
Общая сумма назначений на финансирование народного хозяйства в пер­вом квартале не должна превышать 440 млн. руб. Распределение этих назначе-■ний между отдельными отраслями народного хозяйства и между общесоюзным бюджетом и бюджетами жаждой из союзных республик производится на основа­нии исчисления кредитов, утверждаемого СНК СССР по заслушании заключе­ния Госплана СССР, заинтересованных ведомств и постоянных представительств союзных республик.
В основание исчисления расходов по сметам ведомств и учреждений союз­ных республик и по особым фондам принимается К общей суммы ассигнований по утвержденным бюджетам республик на 1927/28 г. с увеличением этой суммы не более чем на 10% на новые расходы и нужды, предусмотренные директивами союзного правительства и правительств союзных республик.
По утверждении единого государственого бюджета на 1928/29 год суммы, отпущенные по временным расходным расписаниям, зачитываются при откры­тии кредитов на весь 1928/29 год.—Ред.].
 Подробности см. Jeze, Le Budget, стр. 527 и ел.