|
|
|
|
Во всех современных государствах общепризнанным является положение о том, что без бюджета не может быть благополучного финансового хозяйства. Заранее и в регулярно повторяющиеся промежутки времени точно определяются предстоящие расходы и подлежащие взиманию доходы. Таким путем государственные учреждения функционируют правильно, без перебоев, выполняя в надлежащие сроки все свои обязательства. Эта регулярность государственных платежей рассматривается, как одно из главных условий государственного кредита. С другой стороны, и /регулярность при взимании государственных доходов является не менее необходимой как в интересах казначейства, так и в интересах плательщиков. Умеренные и регулярно взимаемые налоги более легко собираются и более продуктивны, нежели непериодические и чрезвычайные оборы.
Означенные периодические исчисления и предположения делаются с максимально возможной точностью и подвергаются проверке, чтобы - добиться' их обоснованности и соответствия действительности. Доходные и расходные предположения до своего окончательного установления подвергаются тщательной критике и служат предметом детального обсуждения. Все старания направлены на то, чтобы, насколько это возможно, все предвидеть. |
|
|
|
|
ГАСТОН ЖЕЗ
ПРОФЕССОР ПАРИЖСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА
ПЕРЕВОД ПОД РЕДАКЦИЕЙ Г. Г. СОЛОВЬЯ и К. К. ШМАКОВА.
ПРЕДИСЛОВИЕ Г. Я. СОКОЛЬНИКОВА
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСОВОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО СССР
МОСКВА 1930
Напечатано в типо-литографии
им. т. Воровского, Москва,
ул. Дзержинского, 18.
Главлит А 33094.
Тираж 3.000
ОГЛАВЛЕНИЕ
: Стр.
Предисловие Г. Я. Сокольникова . V
От редакторов русского издания - IX
Предисловие автора к французскому изданию 1
Введение (источники бюджетного права, библиография по бюджету и госу
дарственной отчетности) '. 7
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ БЮДЖЕТА.
ГЛАВА I. Бюджет с финансовой точки зрения 16
ГЛАВА П. Историческое происхождение бюджета 18
Раздел I. Происхождение бюджета в Англии 19
Раздел П. Происхождение бюджета во Франции 23
Раздел III. Происхождение бюджета в Германии 28
Раздел IV. Происхождение бюджета в России и СССР 29
ГЛАВА III. Правовое значение бюджета : 32
Раздел I. Общие теоретические положения . . 32
Раздел П. Правовое значение бюджета в действующем законода
тельстве 36
§ 1. Английская система 37
§ 2. Французская система 39
§ 3. Итальянская система 42
§ 4. Прусско-германская система 42
ГЛАВА IV. Политическое значение бюджета 44
Раздел I. Использование бюджета парламентом для критики дей
ствий правительства 45
Раздел II. Изменение и отклонение кредитов и отклонение бюджета,
как политическое средство 50
§ 1. Общие теоретические положения 51
§ 2. Решение вопроса в парламентской практике 55
Раздел III. Бюджетные загромождения 62
ВТОРАЯ ЧАСТЬ'.
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПАРЛАМЕНТА В ОБЛАСТИ ФИ
НАНСОВ 09
ГЛАВА I. Об инициативе в области финансов: исчисление сметных пред
положений и сбалансирование бюджета 69
§ 1. Общие теоретические положения 70
§ 2. Практическое разрешение вопроса о финансовой инициативе. 72
ГЛАВА П. Компетенция правительства и парламента при проведении меро
приятий, касающихся государственных доходов .... 89
Раздел I. Принципы и степень участия парламента в установлении
государственных доходов 80
§ 1. Общие теоретические положения 89
§ 2. Положительное законодательство 92
Раздел II. Принцип недопустимости целевого закрепления государ
ственных доходов 99
§ 1. Целевое закрепление доходов за определенными катего
риями кредиторов государства в целях укрепления государ
ственного кредита 102
§ 2. Целевое закрепление доходов в интересах ограничения раз
мера какого-либо расхода или дохода . . . ■ 105
§ 3. Целевое закрепление чрезвычайного дохода на нужды опре
деленной операции 107
§ 4. Целевое закрепление поступлений от займа на покрытие
чрезвычайных расходов 112
__ jy
§ 5. Целевое закрепление доходов посредством юридической пер
сонификации какой-либо отрасли государственного упра
вления 115
Раздел III. Независимость государственных властей при установле
нии доходных источников 128
ГЛАВА III. Компетенция правительства и законодательных органов при
установлении государственных расходов . . , 136
Раздел I. О независимости органов государственной власти при утвер
ждении государственных расходов 137
§ 1. Общие теоретические положения 137
§ 2. Положительное законодательство 141
Раздел II. Принцип специализации бюджета 147
§ 1.. Общие теоретические положения 147
§ 2. Положительное законодательство . 149
Раздел III. Является ли разрешение парламента на производство расхода ограниченным во времени или же оно действительно
на неограниченный срок 169
§ 1. Общие теоретические положения 171
§ 2. Положительное законодательство 172
Раздел IV. Принцип предварительного вотирования государствен
ных расходов : 180
§ 1. Дополнительные кредиты 180
§ 2. Вотирование бюджета до наступления периода его испол
нения 204
ТРЕТЬЯ ЧАСТЬ. БЮДЖЕТНАЯ ПРОЦЕДУРА.
ГЛАВА 1. Содержание бюджета. Методы предвидения и исчисления. Внеш
няя форма бюджета . 203
Раздел I. Содержание бюджета 204
§ 1. Бюджет должен содержать одновременно доходы и расходы. 204
§ 2. Бюджет должен давать перечень всех расходов и всех до
ходов государства 209
§ 3. Бюджет должен содержать лишь государственные доходы
и расходы . . : 217
§ 4. Классификация доходов и расходов 219
Раздел II. Внешняя форма бюджета 236
§ 1. Единство или множественность бюджетных документов . . 237
§ 2. Чрезвычайные бюджеты . 240
§ 3. Присоединенные бюджеты 250
§ 4. Специальные счета казначейства 256
Раздел III. Методы предвидения и исчисления 258
§ 1. Методы предвидения . ; 259
§ 2. Методы исчисления . . : 263
Раздел IV. Пояснительные документы к бюджету 273
§ 1. Общие теоретические положения 273
§ 2. Положительное законодательство 275
ГЛАВА II. Компетенция верхней и нижней палат парламента в области
финансов.......; 281
§ 1. Общие теоретические положения 282
§ 2. Положительное законодательство 284
ГЛАВА III. Рассмотрение финансовых мероприятий и бюджета в каждой
палате 299
Раздел 1. Предварительное рассмотрение в комиссии 299
§ 1. Общие теоретические положения 299
§ 2. Положительное законодательство 301
Раздел II. Рассмотрение бюджета в палате 320
3 1- Общие теоретические положения 320
§ 2. Практика .'..... 321
Раздел III. Должно ли вотирование расходов предшествовать рассмо
трению доходов . . : 330
Раздел IV. Исключительный порядок вотирования кредитов на содер
жание законодательных палат 332
Предметный указатель 334
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ.
Общая теория бюджета
Во всех современных государствах общепризнанным является положение о том, что без бюджета не может быть благополучного финансового хозяйства. Заранее и в регулярно повторяющиеся промежутки времени точно определяются предстоящие расходы и подлежащие взиманию доходы. Таким путем государственные учреждения функционируют правильно, без перебоев, выполняя в надлежащие сроки все свои обязательства. Эта регулярность государственных платежей рассматривается, как одно из главных условий государственного кредита. О другой стороны, и /регулярность при взимании государственных доходов является не менее необходимой как в интересах казначейства, так и в интересах плательщиков. Умеренные и ретулярно взимаемые налоги более легко собираются и более продуктивны, нежели непериодические и чрезвычайные сборы.
Означенные периодические исчисления и предположения делаются с максимально возможной точностью и подвергаются проверке, чтобы - добиться' их обоснованности и соответствия действительности. Доходные и расходные предположения до своего окончательного установления подвергаются тщательной критике и служат предметом детального обсуждения. Все старания направлены на то, чтобы, насколько это возможно, все предвидеть.
Наконец, считается, что здоровое финансовое хозяйство невозможно без гласности. Общество должно знать о всех предположениях в области бюджета. Все заинтересованные лица должны иметь возможность знать об обязательствах и финансовых ресурсах государства %1). . Всестороннее обсуждение и гласность — это бесценные и незаменимые преимущества, вытекающие из участия народных представителей в бюджетном деле. Могут быть такие случаи, когда депутаты, народные избранники, расточительно тратят государственные средства в целях избирательной рекламы, но тем не менее все же не может быть правиль ного бюджета без обсуждения и гласности. Гарантией обсуждения и гласности в области, финансов являются бюджетные права народного представительства. Эту гарантию ничто не может заменить. Составление сметных предположений, обсуждение их в парламенте, гласность — вот основные положения, на которых покоится бюджетная система современных государств. Эти положения единодушно признаются необходимыми для того, чтобы правительство имело честных по-
1) Декрет от 18, 21 и 22 августа 1791 г. гласит: „В целях р а з'я с н е н и я народу положения государственных доходов и расходов и авансов, вотированных после 1 января. 1790 г„ а также положения государственного долга, Национальное Собрание постановляет..."
— 16 —
етавщиков, кредиторов, не являющихся ростовщиками, и налогоплательщиков, аккуратно вносящих причитающиеся с них платежи. Ооу: ществление этих положений «делает почли безразличными о точки зре-5 ния безопасности государственного долга, личные качества, как главы государства (du Prince), так и министра* которому вверено управление финансами» *).
Программа предстоящих расходов и подлежащих взиманию доходов1 на данный период времени, обсужденная народным представительством в условиях широкой гласности — это бюджет современного государства.
Г л а в а I. БЮДЖЕТ С ФИНАНСОВОЙ ТОЧКИ ЗРЕНИЯ
Составить бюджет означает: периодически, заранее и на предстоящий промежуток, времени перечислить, исчислить и оотго-ставить предстоящие расходы и подлежащие взиманию доходы.,
Не всякая таблица расходов и доходов представляет сабой бюджет. Особенностью бюджета является предвидение, перечисление л сопоставление доходов и расходов на предстоящий промежуток времени.
Этим бюджет отличается: а) от баланса; б) от средних чисел доходов и расходов за ряд лет (l'estimation moyenne); в) от отчета.
I. Бюджет не следует смешивать с балансом. Баланс—это таблица пассива и актива государства на данный момент. Составить баланс государства означает исчислить для этого государства на данное число <3ремя его обязательств sensu lato (в широком смысле) по капитальному долгу и процентам, определить капитальную стоимость или капитализированный доход имущества государства и возможны© поступления от существующих налогов. Этим путем стремятся узнать состояние актива и пассива государства, чтобы выявить финансовую мощность страны. Составление баланса имеет место в Италии под названием общего счета имущества государства2).
Цель, афеследуемая балансом, отличается от щели, которую ставит себе бюджет. Бюджет—это финансовая программа, план деятельн ости. Баланс—это констатирование составных элементов государственного имущества, это — инвентарь. — В бюджете возможно и необходимо произвести точные, правильные исчисления, в балансе приходится мириться © приблизительными исчислениями; в отношении многих элементов государственного имущества,— например, художественных, научных и др. коллекций—'приходится прибегать лишь ж предположительной, условной, неточной оценке. Наконец, с практической точки зрения, баланс имеет небольшое значение. Если даже допустить, что содержащиеся в балансе цифры действительно основательны, он все же не может служить точным выражением финансовой мощности страны. Баланс не включает
х) Necker. Dernieres vues de politique et de finances (Изд. X года, стр. 26 и ел.).
2) Общий счет имущества в том виде, в каком он существует в Италии, рассматривается в другой части настоящей работы. Закон о государственной отчетности (закон 1884 г., ст. 71) гласит: .вторая часть отчета об исполнении бюджета содержит общий счет имущества государства и изменения, происшедшие: а) в счете собственных средств казначейства, б) в активах и пассивах государства, в) в активах и пассивах государственных складов и магазинов в результате полученных ими дотаций от различных ведомств, со ссылкой на соответствующие главы бюджета и г) в движимом и недвижимом имуществе, долговых обязательствах, ценных бумагах и пассивах государства как в результате исполнения тех или иных глав бюджета, так и по другим причинам'.
— 17 —
ряда таких величин, которые являются существенными факторами для опреде-. ления финансовой мощности страны. Сюда относятся: внергия {activite) и лой-яльность (loyaute) населения и правителей, богатство почвы, вошедшие в традицию уважение и честное отношение к взятым на себя обязательствам и т. д.— .По правде говоря, баланс интересует только лишь статистиков, хотя и они нэ придают ему особого значения.
II. Бюджет следует- также отличать от средних за ряд лет
доходов и расходов. Иногда предпринимается установление сред
них за ряд лет доходов и расходов данного государства за олределенный
период времени, охватывающий и хорошие, и плохие годы. Так
•составляется средне-годовая таблица государственных расходов
ж доходов. ; '
Эта таблица резко отличается от бюджета. Бюджет—это программа, план деятельности. Средне-годовая таблица, как и баланс, представляет 'собой приблизительно исчисленный инвентарь. — Бюджет — правительственный акт, средне-годовая таблица—статистическая работа.—Правительство, которое вместо бюджета стало бы составлять средне-годовую таблицу, позабыло бы свою главную задачу, заключающуюся в предвидении на будущее время. Средне-годовая таблица показывает потребности и средства на их удовлетворение в прошлом, бюджет—потребности и средства на их удовлетворение в будущем; вти потребности и средства на их удовлетворение быстро меняются, так как события ежеминутно видоизменяют положение политических, экономи--ческих и социальных проблем и, следовательно, те -решения в области финансов, которые находят свое выражение в бюджете.
III. Наконец, бюджет не следует смешивать с отчетом. Отчет—
это перечень произведенных расходов и собранных доходов данного
государства за данный истекший период времени.
Отчет, в противоположность бюджету, не есть план деятельности, это перечисление совершившихся фактов. Бюджет—это будущее, это путь, по которому нужно следовать. Отчет—это прошедшее, это путь пройденный. Бюджет относится к вероятным событиям, это сметное предположение •(«etat de prevision»), программа предстоящих доходов и расходов. Бюджет заключается с вероятным излишком или дефицитом. Отчет — это «etat au vrai» {«истинная омета»), как говорили во Франции при старом режиме, " он заключается с определенным излишком или дефицитом. Составление отчета означает установление того, в какой мере осуществились бюджетные предположения.
IV. Положит ельноезаконодатель с Т(во обычно в самом
определении бюджета подчеркивает его периодический и предположи
тельный характер. Так, во Франции декрет о государственной отчет
ности от 31 мая 1862 г. определяет бюджет как «акт, при помощи кото
рого предусматриваются (prevues) и утверждаются годовые до
ходы и расходы государства (от. 5) *).
Ст. 85, абз. I и II германской конституции от 11 августа 1910 г. гласит: «Все доходы и расходы государства (Reich) должны исчисляться на каждый «бюджетный год и вноситься в бюджет. Бюджет устанавливается в законодательном порядке до начала бюджетного года». Как йидно, это не формальное определение; точно также не содержит такового Положение о государственном бюд-
х) Почти буквально совпадает с этим ст. 1 болгарского закона „о бюджете,
•отчете и государственных предприятиях' от марта 1921 г.: „бюджет—это законо
дательный акт, при помощи которого предусматриваются и утверждаются Доходы
и расходы государства". ;
Общая теория бюджета. 2
— 18 —
жете (Reichshaushaltsordmmg) от 30 ноября 1920 г. Ст. 63 (II абз.) прусской конституции от 30 ноября 1920 г. почти буквально повторяет цитированные определения ст. 65 германской конституции. Прусский закон о бюджете от 11 мая 1898 г. гласит: «бюджет представляет собой предположительное исчисление всех подлежащих взиманию доходов и предстоящих расходов государства в течение каждого бюджетного г о д а».
Б е л ь г ий с к и й конституционный закон о государственной отчетности от 15 мая 1846 г. дает следующую формулировку: «государственные доходы и расходы, имеющие место в интересах (pour le service) каждого отчетного года '(exercice), образуют общий государственный бюджет (ст. 1-ая).
Для Италия см. закон об управлении и отчетности государства от 17 февраля 1884 г., ст. 28, § I; он гласит: «Бюджет на предстоящий отчетный год содержит смету ожидаемых доходов и сметы расходов».
С о в д. Штаты Америки. Ст. 201 закона от 10 июня 1921 г. гласит: «президент обязан представить конгрессу в первый день его регулярной сессии бюджет, содержащий суммарные и детальные данные: а) о расходных предположениях... на предстоящий бюджетный .год..., б) о доходных исчислениях правительства иа предстоящий бюджетный год, согласно существующих в момент представления бюджета законов, а также на основании законопроектов об установлении новых доходов ,если таковые содержатся в представленном бюджете.
[Советское законодательство не дает точного и полного определения бюджета.
Первоначальная конституция РСФСР от 10 июня 1918 г. {ст. 80) содержала постановление о том, что «государственные доходы и расходы РСФСР соединяются в общегосударственном бюджете».
Это постановление повторяется в действующих конституциях РСФСР (ст. 76), ■ Узбекской ССР (ст. 101), Туркменской ССР (ст. 72), Азербайджанской ССР (ст. 88), СОР Грузии (ст. 100) и ССР Армении (©т. 95) 1).
Конституция СССР от 6 июля 1923 г. (ст. 1, п. «л») ограничивается лишь указанием, что единый государственный бюджет СССР утверждается верхов;-ными органами Союза ССР.
По положению о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 25 мая 1927 г., ст. 4 (С. 3. 1927 г., ст. 286) «бюджеты союзных республик... об'едя-няются... с проектом общесоюзного бюджета в проект единого государственного бюджета Союза ССР, включаю'щий общий балансовый свод всех доходов и расходов Союза ССР».
Тем не менее характер советского бюджета, как периодически утверждаемого верховными органами власти плана государственных доходов и расходов на предстоящий финансовый год, с достаточной ясностью вытекает из содержания «Положения о бюджетных правах» и ежегодно издававшихся «сметных» правил.—Ред.]!.
Глава II.
ИСТОРИЧЕСКОЕ ПРОИСХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА
Исторически Англия была первой страной, провозгласившей те принципы, на которых покоится понятие о' современном бюджете. Эти принципы окоро нащли гораздо более систематическую формулировку и практическое осуществление во Франции. Современная теория бюджета, созданная в Англии и Франции, проникла во все цивилизованные страны, хотя сфера ее применения была не везде одинакова. Англия
J) См. собрание советских конституций и конституционных актов, с пред. проф-А. Малицкого, Харьков, 1928 г.
— 19 — •
и Франц и я, следовательно, первые проложили путь, на который единодушно вступили вое культурные страны. 1
Этапы развития бюджета в Англии и Франции примерно одни и те же. Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению са стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено—а это далось с вемшым трудом—пред ставители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себе право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждения мотивов, вызывающих необходимость данного налога, т.-е. следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. Наконец они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства.
Только с этого дня современный бюджет начал свое существование. Обоих конечных успехов бюджет добился, однако, сравнительно недавно.
Раздел 1. ПРОИСХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА В АНГЛИИ
Теперь мы изложим в сжатом виде основные черты происходившей в Англии эволюции тех начал, на которых покоится современный бюджет: вотирование доходов, вотирование расходов, периодичность.
Первый принцип — вотирование государственных дох о-, дов парламентом. Историческое происхождение вотирования государственных доходов парламентом заключается в признании—в качестве абсолютного и не допускающего исключений принципа—что налог может взиматься только е согласия налогоплательщиков.
В течение средних веков не существовало разделения между финансами короля и финансами государства. В Англии основной принцип финансового хозяйства заключался в том, что король должен покрывать расходы королевства доходами от своих доменов: «Que notre seigneur ]e roi vive de sien».—Как именно король расходовал эти средства—было «государственной тайной».—В случае чрезвычайной или временной нужды в средствах могли производиться специальные денежные сборы—«aids» или «subsidies» чрезвычайного и временного (обычно на один год) характера. Но для этого королю нужно было согласие Великого, народного совета, т.-е. преде та в и. телей налогоплательщиков. В этом лежит исходный пункт.
С течением времени наблюдаются два явления: расходы в результате роста государственных задач увеличиваются; однако, доходы короны остаются в прежнем размере или даже уменьшаются в результате расточения домен. Тогда все чаще и чаще стали прибегать >к налогам. Несмотря на это, налоги вплоть до революции 1688 г. сохраняли свой чрезвычайный и временный характер. Постоянных налогов не было вплоть до Реставрации; (первым постоянным налогом был т. наз. «hereditary excise».
Сначала со стороны короны были многочисленные попытки нарушить или обойти принцип вотирования налогов народными представителями. Излишне подробно останавливаться на беспрерывных конфликтах, возникавших между английскими королями и их парламентами из-за вопроса о взимании налогов. Заметим только, что в течение XVII века парламент одержал полную и реши-
*) Об истории английского бюджета см.: Maitland, Constitutional History of England, стр. 430 и ел.; А п в о n, Loi et pratique constitutionelle de l'Angleterre, французское издание Букарда и Жева, т. I, стр. 381 и ел., т. II, стр. 376 и ел.; D. J. Medley, A student's Manual of English Constitutional History, 4-е и»д. 1907 г. passim, особенно стр. 236 и ел. в 496 и ел.; Morgan: The History of parliamentary taxation in England, New York, 1911; Jeze, Le Budget, 1910, стр. 10 я ел.
— 20 —
тельную победу. В правление Карла I, в 1628 г. Петиция о правах («Petition of Right») окончательно провозглашает, что всякий прямой налог, проведенный без санкции парламента, незаконен. В 1688/89 г.г. Билль о правах («Bill of Rights») об'являет незаконным вообще всякое взимание денег, которое производится короной для ее надобностей «под предлогом прерогатив в иные сроки и иными способами, чем это установлено парламентом».
После того, как принцип вотирования налогов народными представителями был признан, постепенно стали подвергаться обсуждению в парламенте все источники государственных доходов. В течение XVIII в. все доходы подпадают под контроль законодательных органов. Таким образом, в Англии постепенно устанавливается принцип вотирования парламентом всех государственных доходов.
Принцип вотирования налогов представителями налогоплательщиков получил весьма значительное применение в конце XVIII в. В результате чрезвычайно упорной борьбы, стоившей Англии ее колоний в Америке, в английском праве устанавливается принцип, что внутренний налог может быть распространен на колонии лишь с согласия тех, кто его будет там платить, т.-е. с согласия представителей колонистов 1). Во время войны, в 1778 г., британский парламент принял закон «для того,-чтобы рассеять все сомнения и страхи относительно установления налогов парламентом Великобритании в колониях, провинциях и плантациях Северной Америки и Западной Индии». Этот закон не оказал никакого 'влияния на. результаты войны за независимость, но он сделал бесспорным принцип, что всякий налог подлежит вотированию представителями налогоплательщиков.
Все конституции британских колоний, пользующихся самоуправлением, вполне определенно формулируют этот принцип: федеральная конституция Австралии 1900 г. (разд. 53), конституция Трансваля от б декабря 1906 г. {ст. 53 и ел.), конституция Южной Африки 1909 г. (ст. 60 и ел.).
Второй принцип—рассмотрение расходов парламентом. В течение долгого времени существовало конституционное правило, что взимание налога возможно лишь с согласия народных представителей, но вопрос о необходимости этого налога и об использовании поступлений от него подлежит решению одного короля. Свободное распоряжение поступившими в казну средствами считалось прерогативой короны; всякое контрольное в современном смысле мероприятие рассматривалоеь-бы тогда, как нетерпимое посягательство законодательной власти на исполнительную2). Отказ от указанного правила происходил очень медленно и'-постепенно. Действующие ныне ограничения власти нижней палаты в области государственных расходов в известной мере об'ясняются этим традиционным и глубоко вкоренившимся старинным правилом. Теоретически нижняя палата <в настоящее время является абсолютной госложей в области государственных расходов, на деле, однако, палата воздерживается от использования своих совершенно определенных прав. Какова была эволюция в этом отношении?
Сначала парламент выразил желание рассматривать предстоящие расходы и наблюдать за употреблением средств, отпущенных на производство расходов чрезвычайного характера. Так как покрытие подобных расходов доходами от домен <не было возможным, то королю приходилось прибегать ж временным налогам. Для взимания оке последних он должен был получить согласие народа, выраженное через его представителей. В целях более лёгкого получения согласия Парламента' король вынужден был публично об'яснить парламенту, какое назначение он дал уже> отпущенным суммам и на какие нужды пойдут испрашиваемые средства.
■' ■ ■ ■ *
*) См.: Return on Public Income and Expenditure from 1688—1869, приложение
стр. 402—405; Stephen Dowell, A History of Taxation and Taxes in England from the earliest times to the year 1885, 2-е изд. 1888 г., т. II, стр. 144-165; Jeze, Le Budget, стр. 12 и ел.
2) Maitland, Const. Hist, of England, стр. 430 и ел. -
— 21 —
С другой стороны, парламент, начиная с середины XIV века, борется за признание за ним права определять те расходы, которые подлежали покрытию за счет предоставляемых им субсидий (clause of appropriation). Первые случаи спецификации парламентом расходов имели место при введении налогов: в 1348 г.—для обороны против Шотландии и в 1353 г.—для продолжения происходившей тогда войны. Но подобная спецификация делалась не всегда и у парламента еще не было средств заставить ее соблюдать. В 1665 г. Карл II потребовал:значительную сумму для ведения войны с Голландией, причем он согласился на то, чтобы в законе о представлении этой суммы было указано »ее назначение. Этот случай послужил прецедентом, которому следовали в течение всего времени царствования Карла II1). Но действительно применяться этот принцип начал лишь после окончательной победы парламента во время революции 1688 г. Так, после заключения мира в Рейевике парламент, заставил короля, несмотря на его нежелание, уменьшить численность армии 2).
Даже после революции 1688 г. право парламента обсужда.ть расходы сначала еще не распространялось на в с е государственные расходы, ибо ?ще не существовало полного обособления между личными расходами королевского дома и расходами государства. Обособление началось с выделения из всей массы расходов затрат на военные нужды. После того, как «Билль о правах» в 1688 г. об'явил незаконным существование в мирное время постоянной армии без согласия парламента, установилось правило, чтобы парламент ежегодно рассматривал; обсуждал и утверждал военные расходы на предстоящий год. До 1798 г. морская смета имела только одну главу i(«vote»);_ смета армии во времена королевы Анны имела только две или три главы. Кроме того корона имела право производства чрезвычайных расходов для нужд армии и флота без п р е д в а р.и-тельного согласия парламента; такое согласие давалось в последующем порядке. ■
■Расходы королевского дома и гражданского управления все еще оставались необособленными и прошло больше ста лет, прежде чем они стали подвергаться обсуждению в парламенте. Парламент представлял в распоряжение (короля определенную сумму для покрытия расходов по цивильному листу, т.-е. расходов по королевскому дому и гражданскому управлению 3). Только с 1830 г. все расходы гражданского управления стали подвергаться полному обсуждению в парламенте. В 1830 г., при восшествии на престол Вильгельма IV, особым законом (1 William IV, ch. 25) цивильный лист был преобразован. Королю ежегодно стали отпускать 510.000 фунтов стерлингов на расходы по королевскому дому и пенсиям. Все остальные государственные расходы с этого времени были, подвергнуты контролю парламента. Выражение «цивильный лист» сохранилось для обозначения расходов, касающихся, главным образом, королевского дома, несмотря на то, что из прежнего цивильного листа были исключены как раз те расходы, которые составляли цивильный лист а собственном смысле слова. С тех пор и до настоящего времени термин «цивильный лист» совершенно не соответствует тем расходам, которые в нем содержатся. В 1837 г., при восшествии на престол королевы Виктории, из цивильного листа был исключен последний элемент, имевший отношение к гражданскому управлению—расходы
J) Maitland, ук. соч. стр. 433.
2) Лорд Welby, Memorandum on the Control of the House of Commons over the
public Expenditure, Report of the Select Committee on Actual Expenditure, приложение
№ 13, стр.228.
3) Выражение .цивильный лист* в английском праве вначале имело
особое значение. Под цивильным листом в собственном смысле понимали те расходы
по г р а ж д а н с к.о м у управлению, на покрытие которых королю отпускалась опре
деленная сумма: на содержание судей, посланников и других чиновников граждан-'
ской службы и на пенсии, пожалованные короной. Цивильным листом в широком
смысле называли ежегодное ассигнование королю на покрытие расходов по коро
левскому дому и по гражданскому управлению в целом. См., Gaston: Jeze, Cours de
Sc. des finances, 6 изд. I (Les depenses publiques; le credit public) 1922,; стр. 142 и ел
— 22 —
по пенсиям. Следовательно, только с 1837 г. все государственные расходы, военные и гражданские, стали обсуждаться в парламенте.
Третий принцип—ежегодное рассмотрение государственных доходов и расходов. Революция 1689 г. принесла Англии ежегодное рассмотрение государственных доходов и расходов. До этого времени подобная проверка не имела, места по той простой причине, что парламент созывался не регулярно.
Что касается расходов, то парламент, исходя из того, что «Bill of. Rights»
требует санкции народных представителей на покрытие расходов по содержанию
постоянной армии в мирное время, решил давать эту санкцию только яа один
год. На том же основании парламент, выделив расходы по армии и флоту, заста
вил признать за ним право ежегодного рассмотрения и обсуждения их. После
того, >как расходы королевского дома были постепенно выделены из общей суммы
расходов по гражданскому управлению, возросли размеры и значение госу
дарственных расходов, подлежавших ежегодному рассмотрению парламента. Все
же не все расходы гражданского управления, выделенные из цивильного листа,
включались в сметы («estimates»), которые ежегодно представлялись на утвер
ждение парламента. Таким путем в Англии установилось основное деление рас
ходов на две категории: 1) постоянные расходы, утвержденные парламентом
раз навсегда;(«Charges on the consolidated fund») и 2) ежегодные расходы, которые
включались в сметы («estimates») и ежегодно представлялись на утверждение
парламента («Supply services»). .
Что касается государственных доходов, то парламент начал рассматривать их сейчас же после революции 1688 г. Наряду с постоянными доходными источниками короны он установил и некоторые налоги. Между налогами было проведено разграничение: одни из них, в соответствии с стародавним обычаем, были предоставлены новому монарху пожизненно. Напротив, в отношении других налогов было установлено, что они должны находиться в ведении правительства, так как без них оно не в состоянии выполнять свои задачи. С другой стороны, король, если бы он имел эти налоги в своем распоряжении, мог-бы управлять без парламента. Было признано в виде общего правила, что «доходы, вотированные на определенный и короткий период времени, дают нации наилучшую гарантию того, что парламент будет часто созываться». Это правило с тех пор получило постоянное применение: наиболее значительная " часть государственных доходов должна быть предоставляема только на короткий промежуток времени *). Таково происхождение разделения доходов—соответствующего аналогичному делению расходов—на постоянные и временные 2).
Таким образом, даже в настоящее время английский парламент не обсуждает ежегодно все государственные доходы и расходы. Однако, ежегодно канцлер казначейства выступает в палате общин со своей бюджетной речью (budget speech), в которой дается общая картина и сравнение всех доходов и всех расходов.
') Что касается налогов, подлежащих периодическому или ежегодному вотированию, то они были чрезвычайно различны в разные периоды. Так, в продолжение долгого времени ежегодному вотированию подлежали налоги на солод и сахар. Налог на солод перестал быть ежегодно устанавливаемым в 1822 г., налог на сахар— в 1846 г. В настоящее время единственные ежегодно устанавливаемые налоги — это подоходный налог (.Income tax') и таможенная пошлина на чай.
2) Очень долго в отчетности по бюджету проводилось различие между постоянными и ежегодными налогами. Постоянные доходы составляли консолидированный фонд (.the Consolidated Fund'). Ежегодно вотировавшиеся доходы служили для покрытия ежегодно вотировавшихся кредитов („Ways and means for Annual Supply Grants*). Подобные доходы иначе назывались .Moneys provided by Parliament". С 1846 г. в отчете исчезает деление между постоянными и ежегодными доходами. В настоящее время все доходы без исключения образуют консолидированный фонд (.Consolidated Fund'); покрытие расходов по .Supply services" происходит за счет того, что остается от .Consolidated Fund* после покрытия постоянных расходов.
— 23 —
Раздел2. ПРОИСХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА ВО ФРАНЦИИ
Во Франции бюджет является совсем недавним установлением. В его развитии были пройдены те же этапы, что и в Англии, но потребовалось больше времени для достижения целя. Зато была создана система, представляющаяся более полной и более логичной.
Первый принцип — (вотирование доходов народными представителями.
В XVII вене, в то самое время, когда английский на)род энергично боролся за признание за ним права вотировать налоги, во Франции уже никто серьезно не оспаривал теории, развитой в конце XVI века Луазо (Loyseau). Луазо писал: «по моему мнению, несомненно, что во Франции... король... может взимать налоги без согласия Штатов» 2). Еще в средние века был установлен принцип, что государственные расходы должны покрываться доходами от домен. Когда в силу исключительных обстоятельств, таких, как длительная война, эти доходы оказывались недостаточными, король изыскивал чрезвычайные и временные рессурсы путем введения всеобщего налога во воем королевстве или в местонахождении королевских домен. Он, однако, мог это делать лишь с согласия как светских и духовных сеяьеров, так и тех городов, которые на основании особых грамот имели право самостоятельного установления налогов. Ореди тех средств, которыми короли пользовались для того, чтобы добиться согласия сеньеров, мы видим и обращение к Генеральным Штатам 3).
Однако, уже о давних времен короли пытались собирать налоги собственной властью.
Уже в начале XIII века бывало, что в тех случаях, когда, согласно обычая, короли могли требовать ленной помощи, они, вместо обращения к своим вассалам, пытались облагать непосредственно подданных последних, не имея на то согласия сеньеров. Бывало, что короли встречали сопротивление, но тем не менее можно привести множество примеров, когда короли собирали налоги собственной властью. Таким именно путем в 1360 г. были введены налоги в целях уплаты выкупных денег за короля Иоанна.
С другой стороны король мог превращать в деньги свое право требовать несения военной службы от своих вассалов, городов и разночинцев в тех местностях, где он творил верховный суд, а равно свое право призыва всего населения королевства ж оружию (всенародное ополчение) в случае национальной опасности. Так, Филипп Красивый, вместо созыва ополчения, прямо ввел всеобщий налог.
Все же это только исключения: в XIV веке во Франции является неоспоримым принцип, что всеобщий налог может быть введен только с согласия Генеральных Штатов.
Право 'вотирования налогов Генеральными Штатами, которое казалось твердо установленным в начале XV века, совершенно исчезло к концу XVI века. Сами Генеральные Штаты уже в первой половине XV века отказались от своего права вотировать налоги.
Страна, истощенная продолжительной ройной с Англией и жаждавшая мира, выражает доверие победоносному королю. В Туре в 1435 г. и в Орлеане в 1436 г. Штаты вотируют «aides» u «taille» в качестве постоянных налогов. Впро-
') Подробнее см. Jeze, Le Budget, стр. 26 и ел. г) Loyseau, Des Seigneuries, глава III, № 46.
3) Об этом см. Esmein, Cours elem. d'Histoire de droit fraticais, 10-ое изд. 1910, 544 и ел; Ad. Vuitry, L'origine et" l'etablissement de l'impot sous lea trois premiers oifrPi 1882.
— 24 —
чем, эти налоги уже до того времени фактически стали постоянными; страна
уже давно привыкла к (этому. t
Отказ Генеральных Штатов от своего права вотировать налоги стал еще
более полным при Людовике XI (Генеральные Штаты, созванные в Туре в 1468 г.).
Законоведы тогда позаботились о том, чтобы юридически обосновать теорию о>
праве короля собирать налоги. Является твердо установленным, говорили они,,
что римские императоры имели это право: оно должно принадлежать также и.
королям. -
Все, же, благодаря соглашению всех трех сословий, Генеральным Штатам, созванным в 1484 г. после смерти Людовика XI, удалось провести в жизнь теорию-о том, что налоги подлежат взиманию лишь с их согласия.
Эту теорию Штаты обосновывали, исходя нэ из старинного феодального правила, а из мысли о том, что народ, который платит налоги, должен также и вотировать их. Действовавшие налоги были уменьшены я утверждены всего на два тода. Более того, субсидии были предоставлены с тем непременным условием, что король путем особого декрета возьмет на )себя твердое и неотменимое обязательство по истечении этих двух лет созвать Генеральные Штаты.
Корона давала Штатам всевозможные обещания, но выбравшись из затруднительного положения, она не сдерживала ни одного из них.
Тщетно герцог Орлеанский (позднее Людовик XII) вместе с графом Дюнуа-.
и сэром Ришбургом докладывали парижскому парламенту о налогах, которые
корона собрала сверх сумм, ©отироваяных Штатами. Парламент, соперничав
ший с Генеральными Штатами, об.являл себя некомпетентным в подобных:
вопросах. 1
Начиная с XVI века, право короля взимать налоги укрепилось
настолько прочно, что отказ Штатов в вотировании их уже больше не
останавливал их взимания *). •
Если во второй половине XVI в. короли еще созывали Генеральные Штаты и обращались к ним с просьбой вотировать налоги, то это делалось только для того, чтобы облегчить взимание налогов, обеспечить последним хороший прием в стране.
Не следует, однако, думать, что старые принципы были совершенно забыты. Они еще живут в умах. В 1614 г. парламенты, выставлявшие себя преемниками Генеральных Штатов в деле защиты налогоплательщиков,, провозглашают, что всякий налог должен устанавливаться со-свободного согласия представителей нации.
Этот принцип был воспринят философами XVIII века (Монтескье,' Дух законов, XI, гл. VI).
В конце XVIII в. этот принцип настолько глубоко проникает в сознание, что в 1789 г. он был включен во все наказы (cahiers) округов и сенешальств и окончательно и торжественно провозглашен 17 июня 1789 Г.
/Национальное собрание, считая, что власть, возвращенная народу, должна быть использована в первую очередь... для укрепления в течение настоящей сессии авторитета правительства; желая предупредить трудности, которые могут-иметь место при взимании и уплате податей, трудности тем более достойные серьезного внимания, что существует отныне священный конституционный принцип, признанный королем и торжественно провозглашенный всеми национальными собраниями, принцип, который противодействует всяким сборам налогов в государстве без формального согласия народных представителей; считая, что
') Между тем, во второй половине XVI в. Жан Бодэн писал („Les 6 livrea de la Republique"), что в Испании, Англии, Германии и Франции существует принцип, установленный в силу давнего обычая, что »ни один король не может б^ логи без согласия своих подданных".
— 25 —
фактически все налоги, которые в той или иной форме взимаются в настоящее-время в королевстве, не будучи одобрены в какой бы то ни было мере народом^ являются незаконными и, следовательно, их установление и способ и сроки их взимания лишены всякого значения,—единодушно заявляет от имени народа,. что оно временно дает свое согласие на продолжение взимания налогов и сборов, хотя они и установлены и взимаются незаконно, но лишь до дня роспуска этого Собрания, независимо от того, по какой причине роспуск [произойдет.— Национальное Собрание декретирует, что, начиная с этого дня, всякое взимание-налогов и сборов, лишенных соответствующего формального и свободного согласия Собрания, независимо от порядка администрирования ими, будет полностью* превращено во всех провинциях королевства».
Со времени Революции было также признано, что не только налоги, но и все остальные государственные доходы должны подлежать рассмотрению и утверждению законодательных собраний.
Второй принцип — рассмотрение государственных расходов. Генеральные Штаты гораздо 'больше занимались-утверждением налогов, нежели вопросом о расходовании поступлений от них. Они очень редко требовали себе права наблюдать за этим расходованием; если же они это делали, то не слишком настойчиво.
Единственная серьезная попытка обсуждать государственные расходы и: наблюдать за тем, чтобы из налоговых поступлений было сделано именно такое-употребление, на какое дано согласие, была произведена около середины XIV века в правление Иоанна Доброго Генеральными Штатами, в которыхчдред-седательствовал знаменитый глава парижского купечества Этьенн Марсель. Эти Штаты в 1355 г. добились согласия короля на то, чтобы уполномоченные Штатов-под названием генерал — суперинтендантов не только руководили взиманием * налога, яо и наблюдали за расходованием собранных сумм, за употреблением последних исключительно на военные нужды, послужившие причиной для введения этого налога. Суперинтенданты должны были периодически отчитываться перед Штатами в своей деятельности. Более того, сами Штаты моиГц собираться «когда хотели». — Проведенная Штатами в 1355 г. система существовала недолго. Как только был подписан мир в Вретиньи, ордонанс от 5 декЫ>р» 1360 т. вернул королю свободу распоряжения налоговыми поступлениями.
В 1789 г. наказы сословий, требующие восстановления права представителей народа вотировать налоги, хранят молчание по вопросу о-расходовании государственных средств.
Напротив, Собрания революционного периода понимали, что принцип вотирования расходов является естественным следствием вотирования доходов.
Конституция 1791 г. (ст. I, отд. III, гл. III, разд. I) декларирует: «Конституция возлагает исключительно на законодательные 'органы следующие-црава и обязанности:... 2) устанавливать государственные расходы; 3) устанавливать государственные налоги...». Сравн. также конституцию от 24 июня 1793 г.. (ст. ст. 54 и 55). ;
Конституция III года (ст. ст. 317, 318 и 319) подтверждает этот принцип-Комиссары государственного казначейства, избранные Советом старейшин, иод страхом наказания за нарушение служебных (обязанностей, обязываются производить (платежи ее иначе, как: 1) в силу декрета законодательных -органов и лишь в пределах суммы, установленной ими на каждый предмет...».
Третий принцип —сопоставление и периодическое вотирование государственных расходов и доходов. Современный бюджет по существу своему представляет собой периодическое сопоставление государствегошх доходов
— 26 —
л расходов. Идея о таком периодическом сопоставлении возникла во •Франции довольно давно. При старом режиме (Ancien Regime), некоторые короли издавна прибегали к составлению финансовых планов в целях выяснения своего финансового положения ').
Первые попытки в этом направлении мы находим в начале XIV века. Через более или менее регулярные )и короткие промежутки времени суперинтенданты королевских финансов в XIV в. стали составлять сметные предположения (etats de prevision)—разумеется, весьма примитивного характера, в которых ни доходы, ни расходы не (фигурировали полностью (например, смета—«etat evaluatif,—помещенная в ордонансе Филиппа Длинного от 19 января 1314 г. и включавшая только сумму чистых доходов, оставляя в стороне местные расходы, произведенные провинциальными сборщиками налогов).
Более основательные финансовые программы можно встретить только во времена Сю л ли. Декларация 20 августа 1589 г. предписывает, чтобы в начале каждого года в государственном совете устанавливался реестр доходов и расходов под названием «королевской сметы» («etat du roi»).—После падения •Сюлли «королевская смета» больше не составлялась.
Финансовые планы появились не на долгое время при Ришелье ((Регламенты 2 сентября 1624 г. и 18 января 1630 г.).
Кольбер ежегодно составлял финансовые планы, дававшие обстоятельную картину государственных доходов и расходов.
Эта система была усовершенствована в начале Регентства. Регент решил, что в дальнейшем сметы доходов и .расходов должны составляться в соответствии с т. :наз. «истинной сметой» («etat au vrai»)—документом, который знакомил •с итогами операций отчетного года на основании записей в книгах центральной кассы. При таких условиях была составлена смета аа 1717 г. ;
Все эти мероприятия были забыты, когда управление государственными 'финансами перешло в руки 'Л о.—Лишь перед падением старого режима вновь появились ометы, в которых сопоставляются доходы и расходы. Неккер, следуя идеях Сюлли, Ришелье, Кольбера и регента, и дополнив эти идеи принципом гласности, опубликовал в 1781 г. свой знаменитый «О т ч е т» (Морепа назвал его «детской сказкой»,—«le conte bleu»). Несмотря на свой громкий успех, этот отчет ■еще очень далек от настоящего бюджета, он не содержал в себе сколько-нибудь исчерпывающих и обоснованных исчислений. Фактически этот отчет представлял собой не сметные предположения на определенный предстоящий период времени, а систематически окрашенные в благоприятные тона средние числа (une estimation moyenne) обыкновенных доходов и расходов. «Поверить этим заманчивым утверждениям, слишком явно противоречившим постоянным -затруднениям казначейства, можно было лишь при всеобщем неведении о состоянии государственных финансов, при наивной склонности публики принимать без критики все, что ей заманчиво преподносил популярный министр в расчете на ее легковерие»2).
Учредительное собрание сразу же вынесло постановление о п е-риодическом вотировании налогов (декрет от 7 октября 1789 т.)* Конституция 1791 г. (отд. У, ст. I) провозглашает «Государственные налоги должны ежегодно рассматриваться и устанавливаться законадательными органами и не могут существовать долее последнето дня следующей сессии, если только-они не будут специально возобновлены». Этот пункт конституции, имеющий силу и сейчас, очень отчетливо формулирует принцип ежетодното вотирования налогов.
*) Сравн. Jeze, Le Budget стр. 33 и ел.
2) Marion, Histoire financiere de la Prance depuis 1715,1. 1914, стр. 330 и ел. 332 и ел.
— 27 —
Что касается государственных расходов, то деятели Революция после долгих колебаний декретировали, что все расходы должны устанавливаться лишь на один год.
С начала революции замечается, наконец, стремление привести в равновесие государственные доходы и расходы; с этой целью было приступлено к периодическому сопоставлению сметы доходов со сметой расходов и к составлению годовых смет государственных расходов. Конституция 1791 г. (отд.Ill, гл. II, разд. IV, ст. 7) поэтому поводу предписывает: «Министры обязаны ежегодно представлять законодательным органам, по открытии сессии последних, смету всех расходов, предстоящих по их учреждениям».
Подобным образом конституция 5 фруктидора III года (ст. 162) предписы
вает: «Директория обязана ежегодно представлять в Совет пятисот и Совет
•старейшин в письменной форме смету расходов и обзор финансового
положения страны...» (
Идея бюджета еще более отчетливо выражена в Конституции 22 фри-
мера VIII г. (ст. 45): «Правительство руководит доходами и расходами государ
ства в соответствии с ежегодным законом,.'определяющим
•сумму тех и д р у г и х...» ■ i
Таковы те законоположения, которые могут быть рассматриваемы, как правовая основа современного французского бюджета.
Необходимо, впрочем, признать, что каковы бы ни были приведенные законоположения, финансовое управление революционного периода . характеризуется отсутствием заранее составленных смет. Благодаря внутренним беспорядкам и непрерывной войне тогда жили со дня яа день, как могли, в царившем кругом необычайном хаосе.—Сколько нибудь серьезного бюджета не было ни во времена Консулата, ни во времена Первой Империи.
Отсутствие бюджета не оспаривается в отношении периода, предшество-вавашего Консулату. Напротив, Бонапарту иногда приписывают честь введения ■бюджета во Франции. Это ошибка. Ни Консулат, ни Первая Империя не имели регулярных бюджетов д).
Отсутствие бюджета является основным недостатком наполеоновского финансового управления. Государственный кредит всегда страдал от отсутствия бюджета и этим обгоняется на первый взгляд непонятное ухудшение положения государственного кредита во времена Консулата и Первой Империи, несмотря на определенное восстановление порядка в финансовом хозяйстве2).
Конституция 4 июня 1814 г.—после падения Наполеона—не содержит каких-либо указаний относительно бюджета3). Об'яоняется это не тем, что Реставрация не понимала пользы бюджета,-а тем, что, начиная
J) См, единодушные выводы: S t о u r m, Les Finances du Consulat, Paris, 1902; Alfred Des Cilleuls. Les Apparences et la realite dans les budgets et comptes de l'Etat de l'an VIII a. 1813, E. S. L. P. 1904, стр. 598 н ел.; Alfred Des Cilleuls, L'Evolution budgetaire, en France аи XIX siecle, R. S. I/ F. 1905; стр. 635 и ел.; Jeze, Le Budget, стр. 40 и ел.
2) С. Jeze, Cours de sciences des finances, 6 изд. 1921, Les depenses publique
•et le credit public, стр. 235 и ел.
3) Иногда можно встретить мнение о том, что во Франции слово „бюджет*
впервые фигурирует для обозначения совокупности государственных доходов и расхо
дов в „Докладе королю о финансовом положении от 1 апреля 1814 г. но бюджете
на 1814 и 1815 г.г." Это определенно ошибочно. Я считаю, что впервые это слово
встречается в законе 21 флореаля X года, ст. 3: „Взимаемые для оплаты 5°/о кон
солей суммы образуют первый параграф государственного бюджета".
• — 28 —
с 1814 г., бюджет всеми признавался настолько необходимым актом, что упоминать об этом в конституции считалось даж|е излишним.
С этого времени ежегодно составляется смета расходов и доходов на предстоящий год. Эпоха Реставрации чрезвычайно интересна с точки зрения организации бюджета. При Реставрации, под влиянием министров финансов Людовика XVIII и Карла X: барона Луи, Руа иг наконец, автора известных финансовых ордонансов 1822, 1823, 1824 и 1827 гт.—де-Вилеля, были формулированы важнейшие правила современной французской бюджетной системы.
Также только при Реставрации было установлено серьезное обсуждение расходов. 22 июля 1814 г. министр финансов барон Луи говорил депутатам: «В вашей работе но государственному бюджету ваша первая задача заключается в выяснении его потребностей и установлении их суммы. Ваше внимание после этого должно быть перенесено на определение и установление тех средств, с помощью которых будут покрываться расходы».—Но мысль барона Луи была воспринята ,не без сопротивления. Некоторые доказывали, что «народу всегда принадлежало право вотировать налоги или отказывать в них, но нигде нельзя найти малейшего указания на то, что народ имеет право обсуждать, контролировать и устанавливать расходы».—Однако, бюджетный закон от 25 марта 1817 г. (ст. 151) подтвердил точку зрения барона Луи: «Расход не может превышать суммы кредита, открытого каждому министру. Министры не имеют права своей властью расходовать сверх открытых им кредитов».
Раздел III.
ПРОИСХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА В ГЕРМАНИИ.
В Германии, как и во Франции, уже очень давно встречаются финансовые планы. Такой план мы находим в XV в. в Бранденбурге; наиболее известный из них издан в Пруссии в 1688 г. в правление Фридриха III (Generaletat aller Domaeneneinkimfte und Ausgaben)2). Однако, действительные корни современного бюджета следует искать в развитии права народных представителей устанавливать налоги. В Германии, как и в других странах, налог являлся чрезвычайной мерой. Основным источником доходов были домены3). Налоги подлежали утверждению земских чинов {«Landstaende»). Право старинных земских чинов утверждать налоги в XIX в. трансформировалось в финансовые полномочия ландтага.
Первые конституции, дарованные в начале XIX в. некоторым германским государствам (Бавария, Саксония, Вюртемберг, Геосен, Ба-ден и т. д.), подтверждают и развивают в пользу ландтага права прежних земских чинов в деле установления налогов. Более того: эти конституции, следуя французским образцам,, признавали за ландтагами, как неизбежное следствие, также право контролировать расходы, на покрытие которых испрашивались налоги. О того момента, как это обсуждение стало периодическим, и можно говорить о существовании бю-
*) Jeze, Le Budget, стр. 43 и ел.
а) См. А. Р. Riedel, Der Brandeburgisch — Preussische Staatshaushalt in den letzten beiden Jahrhunderten, Berlin, 1886 r.
3) Эта идея была развита в XVIII в. камералистом Юсти в своей работе: „Sta-atswirtschaft oder systematische Abhandlung 'aller okonomisehen und Kameralwissen-shaften" (1755 г.).
— 29 —
■ джетного права.—В другах германских государствах абсолютизм продержался гораздо дольше; в Пруегаи, напр., конституционный режим был установлен только в 1850 г. В конституциях или основных законах этих государств бюджетное право ландатава не вытекало из права народа вотировать налоги. Здесь на первом месте выдвигалась идея бюджета (Staatshaushaltsetat), как такового. Этот бюджет представлял собой усовершенствованную форму прежней финансовой сметы (General-etat). Утверждение налогов стояло на втором месте.
Во второй половине XIX в. бюджетная система была установлена, наконец, во всех германских государствах, несмотря на трудности, стоявшие на этом пути. Из отдельных германских государств понятие бюджета было перенесено в Германскую Империю').
Основные принципы современного бюджетного устройства германской
республики изложены в конституции 11 августа 1919 г. (ст. 85 и ел.), а Прус
сии—в прусской конституции 30 ноября 1920 г. {ст. 63 и ел.). Более детальное
изложение (мы находим: для Германии—в положении о государственном бюджет
ном устройстве (Reichshaushaltsordnung) от 31 декабря 1922 г., для Пруссии—
в законе >о высшей счетной камере от 27 марта 1872 г. (изменен. <ст. 1 ^закона
•от 22 марта 1912 г.) неособенно, в законе о бюджете от 11 -мая 1898 г. '(дополнен
законом от 22 марта 1912 г., ст. И). Подобные «положения о бюджетном устрой
стве» (Haushaltsordnungen»). существуют во многих других германских госу
дарствах2), i
Раздел IV. ПРОИСХОЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА В РОССИИ И СССР.
[Попытки составления бюджетных росписей в России начинаются с XVII столетияs). Более или менее правильные бюджеты появляются лишь в XIX столетии. Но до 1862 г. бюджетного права в смысл© точных юридических корм почти не существовало. Бюджет, составлявший своего рода государственную тайну, не опубликовывался и далеко не давал полной картины состояния государственного хозяйства. Только с изданием иршил: 22 мая 1862 г. «о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной растгши и финансовых смет министерств и главных управлений» стало возможным говорить о государственном бюджете в настоящем значении этого слова.
Эти правила без существенных изменений действовали в течение всего доконституцяонного периода4).
Введение коиституции и учреждение Государственной Думы внесли новые начала в [бюджетную область. Государственная Дума на ряду с реформированным Государственным Советом была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. Но предоставленные ей указом 8 ма]рта 1906 г. полномочия являлись довольно ограниченными5).
J) Об Италии см. Vitagliano, И oontenuto giuridico della legge del bilancio, 1910, стр. 29 и ел. н стр. 176 и ел.
г) Сравн. выше стр. 8, а также Schulze-Wagner, (Kommentar zur) Keichshau8halt8ordnung,"2 изд., Berlin, 1926, стр. 9—10.
s) См. Л. Н. Яснопольский .Очерки русского бюджетного права", Москва,
1912 г., гл. I. .
•) См. Обзор бюджетного законодательства России за 1862-1890 гг., СПБ 1891 г.; В. А. Лебедев .Финансовое право', СПБ 1891 г., 2 изд., т. I вып. III; И. X. Озеров .Основы финансовой науки". В. 2-й, глава .Бюджет в России".
5) Литература по дореволюционному русскому бюджетному праву указана выше на стр. 10.
— 30 —
Государственная Дума пыталась добиться изменения бюджетных правил 8 марта 1906 г., но потерпела неудачу вследствие сопротивления правительства и Государственного Совета.'
После февральской революции бюджетное дело пришло в значительное расстройство. Бюджет на 1917 г. остался неутвержделным. При временном правительстве расходы производились на основании отдельных кредитов, открывавшихся то по соглашению заинтересованных ведомств ю министром финансов, то по утверждению совета министров. Старые правила рассмотрения и утверждения бюджета перестали существовать, а новых выработано не было.
Таким ^образом," совет с кое правительство, пришедшее к власти
после Октябрьской революции, не унаследовало ни 'бюджета, ни бюджет
ного права *). До 'середины 1918 г. продолжали действовать кредиты,
ассигнованные по сметам 1917 г., поскольку они не были отменены по-.
становлениями нового гараазительства. Но уже с начала 1918 г. подго
товка бюджета была признана срочной задачей и 28 января 1918 г. был
издан первый акт советского бюджетного права—привила составления,
рассмотрения и утверждения смет на январь—июнь 1918 г. На' основа
нии их был составлен первый советский бюджет на январь—июнь
1918 г., утвержденный ОНК 11 июля 1918 г. Он положил начало системе
полугодовых бюджетов, действовавшей в течение 1918—1919 г. Но в
1920—1921 г. происходит возврат к годовым бюджетам. Общие прин
ципы нового бюдаиетного устройства были формулированы ъ первой 'кон
ституции РСФСР 1918 т., содержавшей (особый раздел, посвященный бю
джетному праву. Порядок же составления и рассмотрения бюджета рег
ламентировался издававшимися для каждого бюджета «сметными» пра
вилами. •>
Бюджеты периода военного коммунизма характеризовались: 1) постепенным расширением их «до пределов балансовых оводов всего госу-дарственно-органиэованного хозяйства путем 'Включения в них, помимо кассовых поступлений и кассовых платежей, также и так наз. оборотных доходов и расходов, которые должны были отражать передвижения ценностей в производстве, распределении, транспорте и т. д.»2); 2) полным слиянием государственного бюджета с местным (оно было произведено по постановлению сессии ВЦИК от 18 июня 1920 г.), з) натурализацией бюджета и 4) огромной и притом постоянно увеличивавшейся дефицитностью, 'Покрывавппейся за счет эмиссии. Бюджеты составлялись и утверждались с большим опозданием, а бюджеты на 1920 и 1921 г.г. вовсе не были утверждены. Реальное 'значение имели не они, а ежемесячные планы распределения 'эмиссии. В условиях обесценения сов-знака бюджеты являлись лишь невыполнявшимися планами. К тому же к концу 1920 г. денежный бюджет стал вообще отмирать. Проектировался переход к материальному нетто-бюджету3).
В 1921 г. о об'явлеиием нотой экономической политики произошел перелом в этом отношении. Декрет ВЦИК о мерах к упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. полностью восстановил значение бюджета. Было отменено объединение государственного, и местного бюджета, а также было разграничено (с учреждением 16 ноября 1921 г. Государственного Банка) бюджетное и банковское финансирование.
1) См. проф. С. А. Котляревский „Бюджетное право РСФСР и СССР, М-П
1924 г., стр. 23.
2) Ср. статью Г. Сокольникова „Бюджет СССР' в Бол. Совет. Энциклопедии
т. 8, стр. 413 и ел.
3) См. С, Б. Крылов .Бюджетное право СССР", Л. 1928 г., стр. 72.
— 31 —
Однако, попытка составить бюджет на 1922 г. в твердой денежной единице, ва каковую условно был принят довоенный рубль, оказалась неудачной. При отсутствии твердой валюты годовые бюджеты могли иметь лишь ориентировочное значение. Фактически же продолжали действовать месячные эмиссионные планы.
Но по мере восстановления государственных финансов и осуществления стабилизации валюты происходит постепенный переход сначала (1с мая 1922 г.) к месячным бюджетным планам, затем (о конца 1923'—24 г.) к твердым квартальным планам и, наконец, (в 1924—25 г.} к, твердому годовому бюджету. Постепенно сокращаются и затем совершенно исчезают из бюджета натуральные поступления и ассигнования. Также исключаются и оборотные расчеты по взаимным материальным доставкам и обслуживанию. Государственные предприятия переводятся на хозяйственный расчет и в бюджете по ним вместо оборотов показываются или отчисления от их прибылей или предоставляемые им дотации и ссуды. Натуральные налоги заменяются денежными. Меняется структура государственного бюджета и в ней получает отражение-федеральный характер государственного устройства.
Наконец,, с оформлением Союза OOP производится разграничение-компетенции Союза и союзных 'республик ((Положение о бюджетных правах Союза OOP и Союзных республик от 29 октября 1924 г.).
После проведения денежной реформы бюджет приобретает значение «твердого ш реального финансового плана, неразрывными нитями связанного с хозяйственными планами в отдельных отраслях и в значительной мере их определяющего» 1), и начинает осуществлять свое назна-чешщ—«быть орудием перераспределения национального доходе, в целях шцяалистического строительства.
Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета за истекшие годы неоднократно менялся2).
Современное бюджетное устройство СССР регулируется соответствующими 'постановлениями Констатуции СССР от 6 июля 1923 г. (и конституций союзных республик) и положением о бюджетных правах Союза СОР и союзных республик от 25 мая 1927 г. (О. 3. 1927 г., N° 27, ст. 286). Существенные изменения в него внесены постановлениями ЦИК и ОНК СССР от 30 апреля 192В т. (о мерах к ускорению составления и прохождения единого государственного бюджета Ооюва COOP на 1928— 29 Г., С. 3. 1928 Г. № 25, ст. 218) и ОТ 18 ИЮЛЯ 1928 Г: (С. 3., 1928 г. № 44, ст. 393). Порядок составления и рассмотрения финансовых омет государственных доходов и расходов и проекта единого государственного бюджета СССР устанавливается ежегодно утверждаемыми ОНК СССР сметными правилами (см., например, постановление ОНК СССР о составлении проекта бюджета на 1928—29 г. от 18 июня 1928 г.).
Подобные же сметные правила издаются и правительствами союзных республик. Бюджетные взаимоотношения между РСФСР и входящими в ее состав автономными республиками регулируются положением о бюджетных справах автономных республик РСФСР, утвержденным ВЦИК 23 июля 1928 г.
Деятельность бюджетных комиссий ЦИК ССОР и ЦИК'ов союзных республик регламентируется со<)тветствующими положениями о них (см.,. например, Положение о бюджетной комиссии ЦИК ОООР, С. 3. 1925 г., М 21, ст. 520.—Ред,].
*) См. Г. Сокольников, ук. соч., стр. 419; Ср. также указанные выше (на стр. 11) работы, посвященные советскому бюджету.
2) О развитии советского бюджетного права см. С. А. Котляревский, ук. соч-и С. В. Крылов, ук. соч.
Глава III. ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТА
В большинстве современных государств бюджет представляет собой не только арифметическое исчисление *финансовото порядка, он имеет также и правовое значение.
•Прежде всего, чтобы яснее осветить вопрос, надо освободить бюджет от тех чуждых ему по природе актов, которые могут включаться наряду с ним в один и тот же документ. В современных культурных государствах, где бюджет вотируется парламентом, т.-е. законодательным органом, нередко случается, что парламент включает в «дин документ не только бюджет, но и правовые нормы, касающиеся исполнения бюджета (взимания доходов или производства расходов), установления налогов, разрешения на заключение займов, продажи не-движимостей и т. д.—Перед тем, как взяться за точное определение правовой природы бюджета, необходимо оставить в стороне все те разнообразные акты, которые имеют или могут иметь правовое значение, совершенно отличное от правового значения бюджета в собственном смысле этого слова 2).
Раздел I. Общие теоретические положения.
Какова правовая природа бюджета?
По этому вопросу существуют три основных теории. Сх>гла©но первой из них, бюджет устанавливает правовые нормы, является законом в собственном смысле. Вторая теория рассматривает бюджет, с о д н о й с т о р о н ы, к а к з а к о н, и, с д р у г о й с т о р о н ы, к а к о с о-бый акт — административный акт. Наконец, третья теория утверждает, что бюджет никогда не является законом.
Пефвая система — бюджет содержит правовые нормы, является законом в собственном смысле.
1. Хэнэль (Hanel) считает, что все, ,что выражено в форме закона, представляет собой предписание правового характера: облечение акта в форму закона обусловливает правовое содержание этого акта. Эта $орма имеет силу превращать в правовое предписание все, что юна в себе включает.
■ Мы можем не считаться с точкой зрения Хэнэля, имеющей, по словам Лабанда 3), в своей- основе «догмат перевоплощения с помощью чудодейственной силы формы закона». Затруднения, стоящие перед этим догматом, заключаются в том, что он должен найти верующих. Для того, чтобы понять, к какой
*) J ё z e, Le Budget, стр. 48 и ел. Библиография по этому вопросу очень богата. Правовую сторону бюджета изучали, главным образом, германские юристы. Из капитальных трудов надо отметить: 1) L a b a n d, Das Staatsrecht des Deutschen Reichs (франц. ивд. Букарда и Жеза), т. VI, стр.-166—167 и ел., 357 н ел. (5-ое изд., немецк., т. IV, Тюбинген, 1914, стр. 522 и ел.). В этой работе можно найти не только полный перечень немецких авторов, но также и критику их мнений; 2) Otto Mayer, Das Deutsche Verwaltungsrecht (фр. изд. Букарда и Жеза), т. II. стр. 77 и ел.; 3) ■ G е о г g Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsreeht, 7 изд. Or. Anschutz'a,Miinchen-Leipzig, 1919; 4) G. V it agli a no, II contenuto giuridico della legge del bilancio, 1910; 5) Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, 1,1920. стр. 355 и ел.; 6) Julius Hatschek: Deutsches und Preussisches Staatsreht, т. II, стр.204 и ел.; 7) S с h u 1 z e-W agnei (Kommentar zur) Reichshaushaltso'rdnung.
2) О политических мотивах этой практики, об ее преимуществах и недостатках
■см. ниже в главе .Бюджетные загромождения".
3) Laband, Staatsrecht des Deutschen Reichs, IV, стр. 593.
— 33 —
категории правовых актов относится бюджет, надо обратить внимание исклю чительно на его правовое содержание.
Виталиано утверждает, что бюджет есть закон в материальном смысле,
•что это—'закон, определяющий компетенцию, «создающий для лиц, вы
ступающих от имени органов государства {правительства), юридическую воз
можность распоряжаться и действовать законным образом от имени и за счет
государства, в той области и ради тех целей, которые определены законом»1).
•Это положение представляется мне неточным. Не бюджет наделяет государ
ственных служащих юридической возможностью распоряжаться и действовать
законным образом, рто делают те основные законы, которые предшествуют
бюджету.
По словам проф. Каррэ-де Мальберга2), законодательная природа бю
джета вне сомнений «не только в части, относящейся к налогам или доходам,
но тажже и в части, касающейся расходов; и !это по той причине, что бюджет
представляет собой весьма детально разработанные предписания на предстоя
щий финансовый год. В течение втого времени бюджет является существенным
элементом системы высшего государственного управления, поскольку он опре
деляет расходы, подлежащие покрытию доходами от налогов и других источ
ников. Тем же самым бюджет предписывает административным учреждениям
цель и порядок использования предоставленных в распоряжение каждого из них
кредитов». «Бюджет в целом представляет собой подлинную программу госу
дарственного управления на предстоящий финансовый год... Именно поэтому
он в основе своей является законом».—Эта теория является результатом тех
идей, которые проф. Каррэ-де-Мальберг развивает по поводу понятия закона.
По его мнению, «столь распространенное в современной литературе деление
закона на формальный и материальный является несомненно ошибочным...
Законы могут содержать нормы, приуроченные к частным случаям; ...идея
•общей нормы вовсе не является необходимым элементом при определении
закона» (стр. 369). «Понятие закона во французском 'положительном праве
сводится к чисто формальному понятию». «Обязательная сила, характер
ная для закона, вытекает непосредственно из его происхождения и существен
ным образом зависит от формальных причин» *).
Вторая система — бюджет является, с одной стороны, законом в собственном смысле, с другой — административным актом. Проф. Дюги4) считает, что: а) расходный бюджет никогда не является законом, а лишь административным актом; но б) доходный бюджет является то законом, то простым административным распоряжением. В тех странах, где парламент ежегодно устанавливает отдельные налоги и сборы, подлежащие взиманию в течение предстоящего года {принцип годового действия налогов), там бюджет, поскольку он включает в себе перечень этих налогов и> сборов, содержит правовые .предписания в материальном смысле. Что касается той части доходного бюджета, которая содержит доходы от государственных имуществ, то она представляет собой простое административное распоряжение. В тех странах, где налоги не подлежат ежегодному возобновлению (законодательство, отрицающее принцип, годичности налогов), бюджет не является законом, там указания о подлежащих налогах и сборах должны рассматриваться, как. простые административные распоряжения.
Третья система — бюджет — ни доходный, ни расходный — никогда не бывает законом, независимо
*) Vitagliano, И contenuto giuridico. стр. 399.
2) Carre de Malberg, Theorie generale de l'Etat, I, 1920, стр. 355.
3) В опровержение этого мнения см. Gaston Jeze, Les principes generaux du droit
administratif, 2 изд. 1914, стр. 21 и ел.
4) Duguit, L'Etat, I, стр. 224 и ел.; Droit Const., 1911, I, стр. 141 и ел.
Общая теорид бюджета. •
— ■34 —
от того, каково законодательство данной страны относительно^ срока действия налогов.
Это мнение разделяет большинство юристов современных государств: французские, немецкие и итальянские.
1. Правовая природа доходного бюджета. — Доходный бю
джет состоит из двух частей: а) налоговых доходов, б) прочих доходов.
а) Неналог^рвые доходы, как то: поступления от продажи или сдачи
в аренду государственных имуществ, лесной доход, наследства или дарения
в пользу государства, доходы от ценных бумаг, государственных промышлен
ных предприятий и т. д., не могут придать бюджету правового значения; это
прежде всего, исчисление финансового характера. Фактически юридические-
титулы этих поступлений являются такими правовыми актами, действитель
ность и закономерность которых совершенно независимы от бюджета. Примеры:,
акты о продаже и найме, дарственные акты, завещания и т. д.
б) Юридические титулы налоговых доходов представляют соб^й
правовые акты, выполнение которых правительственными органами основано
на тех полномочиях, которые вытекают из органических законов о налогах.
Примеры: составление кадастровых описей и именных реестров по поземельному
налогу, установление и взимание таможенных пошлин, косвенных налогов и т. д.
На этом основании: а) в некоторых странах действие полномочий, вытекающих из органических законов о налогах или из других законов, подчинено особому и периодическому условию—ежегодному вотированию бюджета парламентом: это так наз. принцип годового действия налогов. В таких странах для всех тех налоговых доходов, к которым применяется этот принцип, парламент своим вотированием доходного бюджета выполняет условие, которым , действующее законодательство связывает правительственные органы. С этого момента правительственные органы путем правовых действий законным образом могут создавать право требования казначейства к третьим лицам.
Профессор Дюги считает, что доходный бюджет в тех законодательствах, в которых существует принцип годичности налогов, имеет правовую природу закона в собственном смысле. Но закон мы имеем лишь при наличии общей, безличной нормы. Где же вотирование бюджета устанавливает такую правовую норму?'
Приходится, таким образом, констатировать, что доходный бюджет не есть закон, а лишь акт-условие (acte—condition).
в) Другие 'законодательства совсем не признают принципа годичностл
налогов. С того момента, как юридическая сила актов, создающих для казна
чейства право требования или актов, связанных с взиманием доходов, а равно-
правомерное осуществление полномочий правительственных агентов, ни в ка
кой мере не связаны с вотированием доходного бюджета, последний не
имеет никакого правового значения. Это—чисто финансовый документ.
Таким образом, в зависимости от законодательной системы и природы
. государственных доходов доходный бюджет то имеет правовое значение—и
тогда он представляет собой акт—условие,—то не имеет никакого правового
значения—во всяком случае, доходный бюджет никогда не бывает законом
в собственном смысле1.
2. Правовая природа расходного бюджета. — Прежде, всего,
вспомним господствующую в праве идею, которая имеет для нас весьма суще
ственное значение. В современном государстве нет такой вла
сти — как бы высоко она ни стояла, будь это даже парла
мент — которая могла бы воспрепятстводвать реализации
правомерно возникших индивидуальных прав, требова
ний и долговых обязательств. Этот принцип может и не быть фор
мально .включен в текст законов, но он является краеугольным камнем, право-
— 35 —
вой системы всякой культурной страны. Отрицание или нарушение этога принципа грозит разрушить всю систему.
Таким образом, законодатель стоит перед выбором одного из двух основ
ных путей. Первый путь. Бюджет может представлять собой условие
поставленное законодателем правительственным агентам для того, чтобы они
правомерно использовали свои полномочия по совершению юридических актов,
которые: а) непосредственно или косвенно влекут за собой обяза
тельства для казны и б) направлены на оплату этих обязательств. При отсут
ствии вотирования бюджета эти полномочия не могут отправляться нормаль
ным образом.—Этот первый путь осуществляет максимум правовой силы*
который может быть наделен бюджетный акт. Для того, чтобы внести полную
ясность в обсуждаемый вопрос, надо указать, еще на два следствия, к которым
приводит принцип признания индивидуальных правовых взаимоотношений»
принцип суб'ективных прав. , ■ .......
а) Большая часть ежегодных государственных расходов связана с лога^
шением существующих обязательств (по государственному долгу,
пенсиям и т. д.). Принцип признания суб'ективных прав не согласуется с тем,
чтобы осуществление этих прав—уплата—было бы запрещено каким бы то ни
было образом и какой бы то ни было властью. Вследствие этого на парламент»
лежит обязанность правового порядка вотировать кредиты. Ком
петенция парламента абсолютно связана; он не вправе произвольно устана
вливать ни суммы, ни условий, ни сроков уплаты. ,
б) Большое количество ежегодных государственных расходов относится
к будущим ебязательствам, которые возникнут при отправлении отдельными
лицами предоставленных им полномочий впредь до того времени, пока
эти полномочия не будут отняты у них законом. Примером может служить
обязательство уплаты жалованья государственным служащим. Пока последние
находятся на государственной службе, они имеют право —на основании поло
жения о государственной службе — пред'являть требования к казне, а именно—
требования о выплате жалованья и пенсий. Парламент совершенно бессилии
непосредственно помешать правомерному возникновению этих требова
ний путем отклонения или сокращения бюджетных кредитов.
Раз налицо имеются правомерно возникшие требования, с ними должны счи
таться как парламент, так и всякая другая власть. Если бы парламент захотел
устранить подобные требования, он должен был бы путем издания закона
в собственном смысле (включенного или не включенного в бюджет) видоизме
нить или совсем упразднить через увравомоченные органы .тот вид государ
ственных функций или правомерных полномочий, который служит основанием
для возникновения требований об уплате жалованья и пенсий. Или же пар
ламент должен был бы настаивать, чтобы министры путем правомер
ных актов (приказа об отставке и т. д.) отстранили всех чиновников, выпол
няющих данные функции или определенное количество этих чиновншсов.
В общем, став на первый путь, законодатель с правовой .точки зрения превращает расходный бюджет самое большее в акт-условие; в таком случае возможно, что в отношении некоторых расходов бюджет будет лишен всякого правового 'значения.
Второй путь. В государственных расходах законодатель может различать расходы: 1) по выполнению установленных законами государственных задач и 2) прочие расходы. Законодатель может решить, что расходы по выполнению установленных законами государственных задач должны производиться правительственными органами до тех пор, пока эти законы не будут отменены или изменены в надлежащем порядке. Парламент не сможет остановить работу государственных учреждений тем, чтэ не включит в бюджет необходимых им кредитов или включит эти кредиты в недостаточной мере. Поэтому бюджет для данной категорий расходов не
3*
— 36 —
имеет правового значения; он является по отношению к последним операцией исключительно финансового порядка.
Что Еасается расходов, не относящихся к выполнению законами установленных государственных задач, то закон может предписать, что должностные лица не обязаны в порядке выполнения служебных обязанностей предпринимать и оплачивать подобные расходы. Должностные лица государства обязаны предпринимать подобные расходы лишь постольку, поскольку они полезны для страны. Право парламента вотировать расходный бюджет есть ничто иное, как полномочие констатировать эту полезность. Это может означать, что должностные лица могут предпринимать и оплачивать подобные расходы только в том случае, если они предварительно включены в бюджет,—и здесь мы опять приходим к первому пути. Ведь законодатель может сказать, что должностные лица государства могут и даже должны предпринимать и оплачивать все расходы, какие 'они найдут полезными для страны с тем, чтобы доказать—в последующем порядке—парламенту их полезность. В тех случаях, когда парламент отвергнет полезность произведенных расходов, на сцену выступает ответственность должностных лиц государства.
Несомиен», что став на второй путь, законодатель придает бюджету очень ничтожное правовое значение.
Во всяком случае, при такой системе расходный бюджет представляет собой только акт-условие; это—условие освобождения от ответственности государственных служащих. ,
В общем, идя по этому второму пути, мы приходим к тому же самому заключению, которое сделано выше: или расходный бюджет не имеет никакого правового значения (для одной части государственных расходов) или он представляет собой акт-условие (для другой части государственных расходов).
Вот почему представляется затруднительным дать точное и пригодное для всех стран определение бюджета. «Бюджет», говорит П. Леруа-Болье, «это омета предполагаемых доходов и расходов на определенный период времени; это исчисление и сопоставление подлежащих взиманию доходов и предстоящих расходов; это, кроме того, разрешение или приказ подлежащих властей производить эти расходы и взимать эти доходы». (P. Leroy-Beaulieu, Traite de la Science des finances. 6 изд., т. II, стр. 2).—«Государственный бюджет», говорит, со своей стороны Штурм, €это акт, содержащий предварительное ^од/рбрение "государственных доходов и расходов» (Stourm, Le Budget, 5 изд., стр. 4, русск. пер., стр. 3). Имеется ли хоть одна страна в мире, где эти различные определения согласуются с действующей правовой системой?—Следующее определение было бы более совершенным, хотя и не в достаточной мере точным: «В современных государствах бюджет представляет собой предположение в исчисление для всех государственных расходов я доходов и разрешение на взимание и расходование для некоторых расходов и доходов».
Раздел 2.
ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТА В ДЕЙСТВУЮЩЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ.
В современном действующем праве можно различить четыре крупных бюджетных системы: 1) английскую систему, которую переняли Соединенные Штаты Северной Америки, 2) французскую систему, послужившую образцом для Бельгии я, возможно, для Австрии, 3) итальянскую систему и 4) систему Пруссии и Германской Империи.
— 37 —
§ 1. Английская система').
1. Английское право не знает печатного документа, называемого бюджетом
и содержащего смету государственных доходов и расходов: имеется лишь
устный доклад, так наз. «budget statement», который канцлер казначейства
ежегодно делает перед палатой общин, преобразованной в комиссию всей па
латы (обычно в «комиссию способов и средств», «Committee of Ways and Means»).
В этом докладе дается обзор всей совокупности государственных доходов
и расходов. После этого начинается работа самого парламента. С правовой
точки зрения роль парламента неодинакова в отношении к различным сметным
исчислениям. ■
!• Существуют расходы и доходы, представляющие собой не больше, как предмет ежегодного арифметического подсчета для канцлера {казначейства; парламент не занимается ими, хотя бы для того, чтобы констатировать 'и исчислить их. В эту категорию входят: а) расходы, производство которых было разрешено парламентом раз навсегда, это так йаз. «charges on the. consolidated fund»; б) доходы, раскладка, а равно и взимание которых предписаны парламентом раз навсегда.
2. Помимо расходов и доходов, являющихся только предметом арифмети
ческого исчисления для канцлера казначейства, есть еще и такие
расходы и доходы, которые должны быть ежегодно утверждены парламен
том, а) Расходы этой категории носят название «Supply services», они
включаются правительством в ежегодные сметы—«estimates». Разрешение на
то, чтобы предпринимать и оплачивать эти расходы, дается парламентом еже
годно путем особых законов, называемых «Consolidated fund Acts» или «Ways and
Means Acts» и «Appropriation Act». Принцип годичного вотирования кредитов
находит свое применение даже к расходам по выполнению судостроительной
программы, несмотря на существование для этих расходов особого счета 2).
б) Не являющиеся постоянными доходы утверждаются ежегодно парламен
том специальным законом — так наз. «Finance Act».
Фактически, до 1914 г., несколько меньше четвертой части расходов и несколько больше трех четвертей доходов имели постоянный характер и не подлежали действию принципа годичного вотирования. Такое положение вещей после войны изменилось: в отношении расходов—вследствие огромного роста государственного долга, в отношении доходов — вследствие значительного роста поступлений от подоходного налога. В 1927/28 г. постоянные (консолидированные) расходы составляли почти половину всех расходов, а постоянные доходы — около 3/в всех доходов.
Постоянными расходами являются: 1) проценты по государственному долгу (консолидированному и текучему), 2) цивильный лист, 3) аннюитеты королевской фамилии и пенсии, 4) Содержание некоторых должностных лиц, 5) расходы судебных учреждений, 6) расходы по производству парламентских выборов (с 1919 г.), дабы палата общин путем отказа в соответствующих кредитах не могла помешать правительству в роспуске палаты и назначении новых выборов, 7) разные расходы. Ежегодные сметы («estimates») включают: 1) расходы на армию, 2) расходы на флот, 3) расходы на воздушный флот, 4) расходы гражданского управления, 5) расходы управлений, ведающих взиманием государственных доходов.—В 1920/21 г. при общей сумме расходного бюджета в 1184 млн. ф. ст. непостоянные расходы составляли, около 808 млн. ф. ст.,
>) Ср. Jeze, Le Budget, стр. 60 и ел.
а) Ср. напр. „Naval Defence Act"' 1889 г. Подробнее об этом у В. Mallet, British budgets, 19J3, стр. 63—67.
go
а постоянные расходы немного больше 376 м. ф. ст. В 1925/26 г. общая сумма расходов составляла 826,1 м. ф, ст., из коих 428 м. ф. ст. падают на непостоянные расходы и 398,1 м. ф. ст. на постоянные расходы («Financial Statement» 1926/27, Н. С. 69). ......
Почти все налоги являются постоянными. Ежегодному вотированию подлежат: 1) подоходный налог (с 1860 г.) и 2)-таможенная пошлина на импортируемый чай (с 1863 г.).—В 1919/20 г. из общей суммы доходов в 1340 м. ф. ст., подоходный налог дал 359 млн. ф. ст. и таможенная пошлина на чай «коло 18 млн. ф. ст. В 1925/26 г. поступления от подоходного налога (включая и Super tax) составляли 328 млн. ф. ст. при всей сумме доходов в 812,1 млн. ф. ст.
Из всего .этого следует, что в действующем английском праве бюджет в важнейшей своей части не имеет правового значения. В этой части бюджет представляет собой лишь арифметический подсчет финансового характера, сделанный 'одним только правительством.
В действующем английском праве вотирование парламентом той части доходов и расходов, которая подчинена принципу годичного вотирования, имеет следующее значение:
а) что касается расход о в, то без утверждения парламента правительственные органы не могут производить их. Для предотвращения производства не вотированных парламентом расходов существует политическая, дисциплинарная и уголовная ответственность министров и государственных служащих;
в) что же касается доходов, то налогоплательщики вправе отказаться
от уплаты не разрешенных налогов и могут противодействовать правительствен
ным органам, которые потребуют уплаты налогов, не имея на то разрешения
палаты общин1). (
II. Основные черты американского бюджетного права2) заимствованы из английского права. Вплоть до издания закона 10 июня 1921 г. федеральное правительство8) не знало бюджета в собственном смысле. Америкавокий конгресс не созывался ежегодно для вотирования сметы, которая бы содержала исчисление и сопоставление государственных расходов и доходов. Конгресс ежегодно не вотировал никаких доходов. Все налоги были установлены постоянными законами. Что касается расходов, то, как и в Англии, различались расходы за счет постоянных кредитов и расходы, подлежавшие ежегодному утверждению.
Закон 10 июня 1921 г. сохранил эту правовую систему. С формальной стороны расходный бюджет, в отличие от английской системы, включает все кредиты, даже и постоянные. Наряду с этим должен составляться доходный бюджет, включающий все доходы. Однако, как постоянные кредиты, так и доходный бюджет, представляют собой только сметные исчисления («etat evaluatifs»),
До 1913 г. требовалось разрешение обеих палат. Фактически взимание налогов
начиналось сей^ас-же после принципиального одобрения их палатой общин, но это
было незаконно. Любопытное применение принципа вотирования обеими палатами
было сделано в процессе Gibson Bowles в 1912 г. Этот процесс имел результатом
проведение закона 1913 г. о предварительном взимании налогов (Provisional
Collection of Taxes Act 1913). См. od этом: Jeze, La loi anglaise sur le recouvrement
provisoire des impots, в R. S. L. F., 1913, стр. 217 и ел.
Jeze, Le Budget, стр. 64 и ел. См. также R. S. L. F., 1912, стр. 497 и далее
я 1913 г/ стр. 75; О. Witt, Vorgeschichte und Gestaltung des Haushaltplanes der
Vereinigten Staaten von America Iena 1S20.
3) Об отдельных Штатах Северо-Американского Союза см. Jeze, Le Budget
стр. 68; Н. L. Lutz: Public Finance, New-York-London, 1924, стр. 615 и ел.
an
лишенные того правового характера, которое имеет расходный и доходный: бюджет во Франции.
§ 2. Французская система1).
Во Франции ежегодно составляется общий свод государственных доходов и расходов, называемый бюджетом.
I. Государственные расходы.—Бюджет предвидит и разрешаешь® е расходы; но^ разрешение, которое'он содержит, н е д л я всех р а ах о д о в и м е е т одинаково© правовое значение 2).
а) Могут быть уже ранее возникшие требования к каз
начейству или такие, возникновение которых независимо от правовых
действий правительственных агентов; в отношении таких
требований бюджет дает только простое разрешение на уплату
по ним. Примеры: расходы по государственному долту, пенсии, жало
ванье должностным лицам, обязательства, возникшие на почве непра
вильных действий государственных служащих и т. д.
б) В отношении требований, которые должны обременить казна
чейство в будущем и которые обусловлены предстоящими
правовыми действиями правительственных аген
тов, бюджет дает иравителвству разрешение осуществить действия,
результатом коих явятся обязательства, не выходящие за пределы на
значенных по бюджету сумм. Примеры: расходы по договорам о постав
ках, по общественным работам, жалованье вновь назначаемым
служащим и т. д. В этом и. состоит принцип годичного д е й-
ствия расходов.
Весьма важным последствием принципа годичного действия расходов является то, что правительственные органы, при отсутствии данного законом особого разрешения, не могут давать согласия на выплату субвенций в течение нескольких лет и на заключение долгосрочных договоров, т.-е. таких договоров, действие которых
') Jeze, Le Budget, стр. 70 и ел.
2) См. ст. 151 закона 25 марта 1817 г. „Министры не вправе под своей ответственностью производить расходы, превышающие открытые каждому из них кредиты, и предпринимать новые расходы впредь до получения дополнительного на этот предмет кредита'. Ст. 9 закона 15 мая 1850 г.: „При отсутствии предварительно открытого на основании закона кредита не может быть отдан приказ об оплате какого либо расхода и не может быть произведена сама эта оплата. Всякий бескредитный расход или та часть расхода, которая превышает установленный кредит, должны быть возложены на министра, нарушившего закон". Ст. 41 закона от 31 мая 1862 г. текстуально воспроизводит ст. 151 закона от 25 марта 1817 г. Ст. 42 гласит: .миниотрфинансов не должен под своею ответственностью разрешать платежи, выходящие за пределы открытых каждому министерству кредитов'. Ст. 5 закона 31 декабря 1920 г. устанавливает, что .министрам запрещается предпринимать новые мероприятия, ведущие к увеличению расходов и подлежащие отнесению к открытым (временным) кредитам, поскольку эти мероприятия не вытекают из применения прежних законов или постановлений настоящего закона.—Министры-распорядители и министр финансов персонально несут ответственность за решения, принятые вопреки настоящего постановления". Начиная с 1920 г., эта формула включается во все законы о предварительных двенадцатых долях и в ежегодные финансовые законы. Ст. 43 закона 30 апреля 1921 г. гласит: „Все приказы и распоряжения исполнителям—подотчетным лицам о производстве платежей в порядке подлежащих последующему утверждению авансов недействительны и не имеют обязательной силы. Произведенные в таком порядке платежи, поскольку ■они выходят ва пределы законных кредитов, должны быть возложены на подотчетных исполнителей".
— 40 —
выходит за пределы одного финансового года. Фактически правительственные органы уполномочиваются на производство лишь таких расходов, которые подлежат уплате из открытых бюджетом на данный финансовый год кредитов1).
Каждый год финансовый закон предусматривает* кредиты на производ
ство расходов по долгосрочным субвенциям и договорам. Здесь речь идет о так
наз. «credits d'engagement», т.-е. о кредитах на оплату уже (возникших обяза
те ль отв." ; ' ;
Разрешение, даваемое бюджетом, не есть разрешение на выполнение определенного лц&вюцото [акта или, на создание определенного обязательства. Это есть разрешение на выполнение неопределенных правовых актов, влекущих за собой расходы, при условии, чтобы последние не превосходили известной суммы. Однако, отсутствие разрешения не уничтожает правового значения актов по отношению к третьему лицу. Правовой акт, совершенный министром при отсутствии разрешения в бюджетном порядке, действителен, но только кредитор государства должен ждать уплаты причитающегося ему долга впредь до получения соответствующего разрешения в бюджетном порядке. Это правило верно (И в отношении долгосрочных субвенций и сделок. Можно было бы утверждать обратное, так,как третьи лица должны знать, что долгосрочные' субвенции и договоры принципиально запрещены. Но так как в финансовый закон ежегодно вносятся исключения, о которых третьи лица могут и не знать, то приведенные выше доводы могут оказаться решающими. Во всяком случае, обязательство, выданное министром, теоретически обеспечено* его политической и иногда даже материальной ответственностью (ст. 5 закона 31 декабря 1930 г.), как и материальной . ответственностью подотчетных / лиц-(ст.ст. 43, 44 и 126 закона 30 апреля 1921 г.).
Чтобы об этом ни говорили2), но положительное французское законодательство не делает различия между теми расходами государственного управления* которые установлены законом, и прочими расходами. Идет ли речь об установленной законом и настоятельно необходимой-дл]я страны функции государственного управления (договоры о поставках для армии и флота) или о второстепенных потребностях (субсидии
*) В отношении вопроса о запрещении долгосрочных договоров см. •Rapport de la Cour des Comptes sur 1908" в R. S. L. P. J911, стр. 58 и ел. Подробнее-см. дальше. Декрет от 18 ноября 1882 г. (ст. 18) предусматривает экстраординарные случаи заключения долгосрочных договоров, „когда речь идет о договоре на несколько лет". В некоторых.странах закон о государственной отчетности определенно запрещает долгосрочные договоры. Так, напр., бельгийский закон 1846 г. (ст. 19) гласит: „Министры не должны заключать договоров или сделок на время, более длительное, нежели период длительности бюджета". Бельгийский закон предусматривает, впрочем, многочисленные исключения: договоры о сдаче в наем или ремонт, об имеющих особое значение работах и т. д.—Итальянский закон 1885 г. (ст. 5S) гласит: «Контракты должны иметь определенный срок и определенную длительность; они не должны длительно обременять государство, кроме исключительных случаев настоятельной необходимости и целесообразности. Эти случаи должны быть указаны в декрете, одобряющем контракт. Последний, кроме того, подлежит регистрации в счетной палате". В Германии долгосрочные договоры не исключены, но они обставлены особыми условиями (поскольку речь идет не о регулярно возобновляемых и заключаемых в порядке текущего управления договорах). Расходы по выполнению крупных долгосрочных договоров подлежат обоснованию в бюджете при первом требовании средств. Только после утверждения последних в бюджетном порядке эти договоры подлежат окончательному заключению. Подробности см. § 8, абз. 2 и 3 и § 24, абз. 2 и 3, положения о государственном бюджете от 31 декабря 1922 г. (Пояснения этого закона см. у Sehulze-Wagner, ук. соч., стр. 92 и ел., 146 и ел.).
2) Esmein, Droit Const., 5 изд., 1909, стр. 905; Duguit, Droit Const., 1907, стр. 940.
— 41 —
театрам)—правовой режим будет одним и тем же. Такой же точки зрения придерживается и парламент ')•
Во всяком случае, ничто не мешает законодателю путем особого обыкновенного закона отойти от принципа годичности расходов2). В таком случав парламент юридически обязал включить в бюджет кредиты, необходимые ведомствам для выполнения их законом предусмотренных функций. Таково, по моему мнению, положение, созданное ст. 2 § 2 закона 13 марта 1875 г. об установлении кадрового и наличного состава армии. «Нормальный состав армии в мирное время представляет собой величину, ниже которой не может опускаться численность фактически призываемых ежегодно под знамена лиц. Н о р-малыный состав армии является основой для ежегодных бюджетных исчислений, он может быть изменен только путем издания общего закона, независимого от финансовых законов*).
Принцип годичности ■расходов подвергался резкой критике. Были требования о том, чтобы «отменить принцип годичного вотирования для той части бюджета, которая связана с осуществлением программ,-утвержденных законом». Противники принципа годичного вотирования говорили, что он подрывает тщательно обдуманные программы *).
Ст. 71 закона 29 марта 1912 г. о морской программе отошла от принципа годичности путем принятия постановления о том, чтобы в течение всего времени выполнения программы в бюджет каждого года обязательно включалась часть предусмотренного ею расхода впредь до изменения этой программы или отмены ее парламентом путем особого закона6).
II. Государственные доходы. Бюджет предвидит все доходы, но он не содержит разрешения на взимание всех доходов.
а) В отношении неналоговых доходов бюджет не имеет
какого-либо правового значения, это простое предположение.
б) В отношении налоговых доходов бюджет содержит раз
решение двоякого характера: 1) разрешение на выполнение правовых
актов, которые вызывают обязательства в пользу казны (установление
!) В заседании 29 нюня 1900 г., во время обсуждения законопроекта об увели
чении флота, министр финансов заявил: „Мы не вносим изменений в существующий
порядок отнесения расходов на соответствующие бюджетные подразделения. Само
собой разумеете я, что расходы, включаемые в бюджет, б уд у т
ежегодно представляться палатам для вотирования. Некоторые...
говорили, что такая программа связывает парламент. Это возражение, однако, отпа
дает, если его как следует обдумать,—я это особенно подчеркиваю, дабы не было
недоразумений — что программа выражает собой политическую-
линию, которую палаты могут отвергнуть при каждом новом
обсуждении бюджета... Чтобы представители страны могли свободно и обду
манно вотировать налог, они должны со всем знанием дела обсуждать расходы»
и не быть связанными предыдущими обязательствами..." См.
также речь депутата Делькассэ в первой заседании от 24 февраля 1911 г. J. О.,De-
bats стр. 935. .
2) Вопреки мнению некоторых (напр. Дюги), принцип годичности (доходов или расходов) не имеет конституционной природы. Такой же точки зрения придерживается Каррэ-де Мальберг в своей работе „Theorie general e de l'Etat", I, 1920, стр. 357. Принцип годичнасти носил конституционный характер до конституции 1848 г. включительно (ст. 17); в настоящее время он является обыкновенным законодательным правилом, а по мнению некоторых — даже обычно-правовым-правилом.
.*) Впрочем, это предписание фактически парламентом не соблюдается.
*) Pierre Baudin, Le Budget et le deficit, 1910, стр. 187 и ел., 209 и ел. 221 и сл„
5) Laferriere, Questions budgetaires soulevees par la loi du programme naval du; 30 mars 1912, в R. S. L. F., 1912, стр. 506 и ел.
— 42 —
размеров обложения, составление кадастровых описей и именных налоговых реестров; 2) разрешение на взимание налогов1).
Таким образом, в действующем французском праше правовое значение бюджета неодинаково: французский государственный бюджет в целом представляет собой периодически возобновляемый акт, которым заранее предусматриваются все расходы и доходы государства. Этот акт содержит для всех расходов!—разрешение произвести их оплату, для некоторых расходов—'разрешение их предпринять (engager) и разрешение на установление и взимание всех налоговых доходов2).
§ 3. Итальянская система 3).
Итальянское законодательство требует изготовления ряда документов, ■содержащих таблицы подлежащих взиманию доходов и предстоящих расходов на следующий финансовый год. Совокупность этих документов, и образует ■бюджет, («bilancio di previsione»). Каково правовое значение этого «bilancio»? а) Расходы. Здесь итальянское право следует французскому. Итальянский законодатель запрещает оплату тех расходов, которые предварительно не разрешены парламентом—при наличии условий, аналогичных французским (ст. 45 закона 1884 г. о государственной отчетности),.
б) До ходы. Итальянское законодательство не содержит точных предгш-•саний, аналогичных заключительной статье французского финансового закона. Поэтому большинство итальянских юристов считает, что в Италии законы о налогах являются постоянными, а не годичными. Поэтому бюджет в отношении доходов не имеет правового значения. Даже в отношении налоговых доходов он представляет собой простое арифметическое исчисление. В этом итальянское право резко отличается от французского (сравн. ст. 135, § 2 закона о государственной отчетности 1885 г.).
§ 4. Прусско-германская система4).
В Пруссии бюджет (раньше Staatehaushaltsetat, теперь — Slaatshaushaltplan) представляет собой печатный документ, содержащий исчисление подлежащих взиманию доходов и предстоящих расходов в течение каждого финансового года. (§ I закона о бюджете от 11 мая 1898 г.; см. также ст. 63 конституции от -30 ноября 1920 г.). Каково правовое значение бюджета?
Прусская система в том виде, в каком она существовала при монархии, до революции 1918 г., резко отличалась от'английской, фран-
1) Соответствующее место закона не вызывает сомнений. Заключительный па
раграф ежегодного финансового закона гласит: .Все прямые и косвенные налоги,
кроме тех, которые разрешены действующими законами и настоящим законом, под
каким бы видом или названием они не взимались, определенно запрещены. В слу
чае нарушения настоящего постановления, учреждения и лица, ведавшие
составлением списков налогоплательщиков и выработкой та
рифов, а равно и взиманием налогов, будут привлечены к ответствен
ности, как за подлог. Лица, уплатившие такие налоги, имеют право в течение трех
лет требовать возмещения убытков со всех, ведавших взиманием и фактическим
получением налогов". За истекшее время текст этой фискальной формулы несколько
раз менялся. Последнее изменение произведено законом от 30 апреля 1921 г., ст. 126.—
•См. дальше.
2) О бельгийском и австрийском законодательстве см. Jeze, Le Budget,
стр. 77 н ел.
3) Jeze, le Budget, стр. 80 и ел.; Vitagliano в своей работе И contenuto giu-
ridico della legge del bilancio, стр. 176 и ел., стр. 420 и ел. Он развивает Другую
точку зрения.
*) Ср. Jeze, Le Budget, стр. 83 и ел.
— 43 —
цуздаой я итальянской систем. В нее были заложены идеи, противоположные английским и французским.
Только в 1848 г. прусский король, неограниченный до того времени монарх, даровал своим, подданным конституцию. Эта конституция, после пересмотра ее парламентом, оставалась в силе до 1&18 г. (конституция 31 января 1850 г.). По мнению немецких юристов, предписания этой конституции должны были быть истолкованы в соответствии с «монархическим принципом», другими словами, власть монарха ограничивалась лишь в той мере, в какой это устанавливала конституция. Основой конституционной теории была абсолютная монархия. В случаях, не предусмотренных конституцией, или сомнительных, следовало применять правила абсолютной монархии. Такова основная рдея, господствовавшая до 1918 г. среди огромного большинства немецких юристов.
Немецкие юристы полагали, что значение прусского бюджета 'может быть научным образом определено, исходя из правовой природы бюджета в связи с монархическим принципом. В соответствии с этим бюджет—просто административный акт, применяющий действующие .законы. Налоги установлены постоянными законами. Последние создают необходимую правовую базу (ст. 100 конституции), которой вполне достаточно для правильного установления и взимания налогов. Доходный бюджет только исчисляет финансовые результаты, получающиеся от применения этих законов. Другими словами, прусское право не признает ни для одного налога принципа годичности. Тоже самое было и в отношении расходов; они либо непосредственно устанавливаются законами,- либо являются необходимыми для выполнения известных законов, а расходный бюджет только обеспечивает выполнение этих законов. Бюджет представляет собой по существу план ведения государственного хозяйства. Однако, по прусской конституции 1850 г. (ст. 99) бюджет должен «ежегодно устанавливаться законом». Некоторые утверждали, что это обстоятельство все же не превращает бюджет в закон в собственном смысле. 'Своим вотированием парламент одобряет план ведения государственного хозяйства, называемый бюджетом. Это одобрение влечет за собой некоторую ответственность министров перед парламентом. В той мере, в какой правительство в своих действиях придерживается указаний бюджета, оно тем самым заранее освобождается от всякой ответственности перед парламентом (ландтагам). Поскольку правительство не находит правовой базы в существующих законах, постольку оно несет ответственность перед парламентом; чтобы снять с себя эту ответственность, оно должно испросить и получить согласие парламента. Ответственность перед парламентом несет исключительно правительство. Она ни в коем случае не распространяется на государственных служащих, несущих ответственность только перед своим служебным начальством и королем.
По мнению большинства немецких авторов1), правовое значение германского имперского бюджета такое же, как и прусского бюджета.
В какой мере революция 1918 г., вызванная поражением Германии, изменила эти принципы? Прусоия и Германия ввели у себя новые республиканские конституции, заключающие основные принципы парламентарной формы правления.—В частности имперская конституция 11 августа 1919 т. (ст. 85 и ел.) делает тщательное различие между расходами, требующими утверждения рейхстага и рейхсрата, и доходами, которые должны быть исчислены и показаны в бюджете. Новая конституция придерживается дореволюционной точки зрения в отношении доходов: бюджет не имеет (правового значения, бюджет—это только' арифметическое; исчисление. Наоборот, в отношении расходов прежняя точка зрения отброшена. Мы в этом вполне убедимся, когда окончательно укрепятся новые полити-
). См. Jeze. Le Budget, стр. 87 и ел.
— 44 —
ческие учреждения в Германии.—В Пруссии новая конституция от 30 ноября 1920 г. (ст. 63) требует, чтобы бюджет был вотирован ландтагом до начала финансового года. Но ст. 64 признает за советом министров, в случае, когда бюджет еще не вотирован парламентом к началу бюджетного года, право: 1) производить все расходы, необходимые для содержания законом установленных учреждений и для исполнения законных решений, для погашения обязательств государства, имеющих правовое основание, для продолжения строительных и т. п. работ, поскольку бюджет предыдущего года одобрил кредиты на них; 2) выпускать обязательства казначейства на сумму, не превышающую У4 суммы бюджета предыдущего года, если налоговые и иные доходы окажутся недостаточными для покрытия расходов, перечисленных' te первом пункте.—Ом. также ст. 67 прусской конституции, согласно которой сверхсметные и внесметные расходы могут производиться с разрешения министра финансов с последующим утверждением их ландтагом. Эти узаконения являются подтверждением дореволюционной (до 1918 г.) прусской практики1). Будет ли толковагаие имперской конституции в вопросе о правовом значении бюджета соответствовать духу новой прусской конституции?
[В СССР доходы взимаются на основании постоянных законов, не требующих ежегодного подтверждения, и потому доходная часть госу-дарствшого бюджета не имеет правового значения. Иначе обстоит дело <с расходной частью бюджета. Никакое расходование государственных средств вне кредитов, отпущенных по утверженному высшими органами власти бюджету, не допускается. Если государственный бюджет не будет утвержден к началу бюджетного иода, расходы производятся на основании специального постановления, утверждаемого ЦИК СССР по представлению СНК СССР. См. ниже. Ред.].
Глава IV. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТА
Во всех современных государствах с представительным правлением конституция признает за парламентом, наряду с законодательными полномочиями, право периодического (вотирования (бюджета. Бюджетные полномочия парламента везде считаются важнейшими, потому что фактически, каково бы ни было правовое значение бюджета, последний в парламентской практике- получил огромное политическое значение.
Вотирование бюджета дает возможность парламенту подвергать
обсуждению деятельность и методы работы .всех государственных
учреждений. Словом, подвергать критике все государственное одравле-
ние. Благодаря этому бюджет в настоящее время получил значение
политическойпрограммы: государственные власти указывают,
как именно они представляют себе деятельность, государственных
учреждений в предстоящем году.
Парламент путем вотирования кредитов оказывает энергичное
давление на правительство и тем побуждает его принять определенную
линию поведения. Порою парламент утверждает свое право видоизме
нять и даже упразднять государственные учреждения путем сокращения
или отказа в суммах, необходимых для их функционирования, другими
словами, он иногда стремится производить органические рефор
мы через посредство бюджета. Наконец, парламент, благодаря
См. Redslob, La constitution prussienne, в Rev droit public, 1921, crp. 188.
— 45 —
бюджету имеет в руках средство заставить правительство либо подчиниться воле народных представителей, либо уйти в отставку; во всяком случае, отказ в бюджетных кредитах рассматривается парламентом, как особо сильное выражение его недоверия правительству.
3. Наконец, так как бюджет должен быть утвержден к определен
ному сроку, парламент, желая спешно провести некоторые законода
тельные мероприятия, иногда присоединяет их к бюджету, несмотря на
то, что они по природе совершенно чужды последнему и даже совер
шенно не имеют финансового характера. Это присоединение предста
вляет собой особый ©опрос о бюджетных загромождениях ((«adjonctions
budgetaires»). ;
Такова, в общем, политическая физиономия бюджета. Рассмотрим каждый из указанных пунктов.
Р а з д е л I.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТА ПАРЛАМЕНТОМ ДЛЯ КРИТИКИ ДЕЙСТВИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА.
I. Всякое государственное учреждение, всякий политический акт влечет за собой расходы, вызывает-необходимость изыскания доходов. Орган власти, проверяющий расход и устанавливающий' доход, тем самым призван подвергать критике деятельность государственных учреждений и политические акты, лежащие в основе расхода и дохода. Подчинение бюджета периодическому вотированию парламента неизбежно означает признание за парламентом права критиковать не только принципы, лежащие в основе .государственных учреждений, но и деятельность этих учреждений. Это означает предоставление парламенту права требовать от министров подробных об'яснений по поводу всех их действий, всех их упущений и всех их проектов.
Заметим, что как бы 1закон ни ограничивал парламент в области запросов и интерпелляций, вое равно рано или поздно, после более или менее ожесточенной борьбы, члены парламента, пользуясь своим правом вотировать бюджет, завоевывают самые широкие права в отношении запросов и интерпелляций. В странах с непарламентарным образом правления, где конституция не дает членам законодательных собраний большой возможности пред'являтъ запросы министрам, обсуждение бюджета обычна используется для интерпелляций. Результаты прений практически получают свое выражение при 'вотировании кредитов, испрашиваемых министрами.
Правда, такая практика не лишёна опасностей. Под предлогом критики и контроля это право может быть использовано для злоупотреблений. Обсуждение бюджета может затянуться на долгий срок и даже превратиться в прекрасное средство для обструкции в руках энергичного парламентского меньшинства. Помешать этому можно только с помощью парламентского регламента: достаточно либо устранить обсуждение вопросов, заведомо чуждых бюджету, либо ограничить обсуждение определенным сроком, по истечении которого прения автоматически закрываются, и производится голосование.
П. В настоящее время в большей части культурных государств общее обсуждение бюджета сводится преимущественно к прениям об общей политике правительства и о политике, проводимой отдельными министрами. Такая практика, однако, установилась не без затруднений.
В Англии1) вотирование субсидий сопровождалось наибольшими политическими результатами. Оно служило не для одного только контроля парламента
') Jeze, Le Budget, стр. 95 и ел.
— 46 —
над исполнительной властью. Путем вотирования субсидий английский парламент отвоевал свои прерогативы одну за другой. Именно этим путем парламент заставил признать за ним законодательную власть и право руководства политикой страны, а также обеспечил регулярность своего созыва. Наконец, этим же путем палата общин утвердила свое преимущество над палатой лордов. В настоящее время вотирование бюджета сводится скорее к политической дискуссии, .нежели к .финансовым дебатам1).
Такое положение вызывало недовольство и предлагались реформы в этой области2). Реформа, проведенная в 1920 г., сводится к тому, что ометы (estimates) должны рассматриваться не в комиссии, представляющей собой палату общин в целом, а в больших, постоянных комиссиях. Эта реформа означает отказ от порядка, действовавшего с 1707 г.3).
Английский парламент принял меры к устранению возможности затяжек в утверждении бюджета.в результате затяжных политических прений. Он изыскал средства, чтобы положить конец слишком длительным" политическим прениям при обсуждении смет. По предложению правительства, палата общин 1) предоставила президенту палаты право призывать ораторов высказываться исключительно по существу, 2) ограничила прения по расходному бюджету двадцатью заседаниями, установила, что эти прения не могут затянуться позже 5-го августа, после чего прения механически закрываются и палата переходят к голосованию оставшихся глав; по особому постановлению палаты время прений может быть увеличено на три дополнительных заседания до или после 5-го августа; 3) согласилась на закрытие ггрений к определенному сроку, т.-е. на то, что англичане называют «closure by comp_artments» или «guillotine» (гильотинирование прений). Впервые премьер министр Бальфур в 1905 г. потребовал от палаты общин закрытия к определенному сроку прений по дополнительным кредитам («supplementary estimates») и некоторым главам военной и морокой ометы, с тем, чтобы эти прения были закончены до окончания бюджетного года, т.-е. до 31 марта. На этот шаг палата пошла весьма неохотно, так как рассматривала его, как посягательство на свое право контроля.
Во Франции4) бюджетные прения играли и еще сейчас играют большую политическую роль: именно, эти прения помогли парламенту добиться права контроля над управлением страной. В те времена, когда еще не существовало представительного правления или когда оно было слабо, вотирование бюджета давало парламенту единственную возможность контролировать правительство. История Реставрации и Второй Империя особенно поучительна в этом отношении.
Во время Реставрации5) конституция не признавала за парламентом права делать запросы министрам и требовать у них объяснений об отдельных
х) В своей декларации в палате общин от 30 июля 1908 г. Бальфур заявил „Я никогда не думал, что парламентские прения по вопросу о субсидиях действительно озньчают детальный контроль над расходами... Все, что эти прения дают — это возможность критики исполнительной власти..." (Parl. Deb., 4 serie, т. 193, стр. 1784).
2) Jeze, Le nouveau Comite des depenses de la Chambre des Communes в E. S.
L. P. 1913, стр. 463 и ел., особенно стр. 471 и ел. Ср. в особенности 9-й отчет
(22 октября 1918 г.) «Select Committee on National Expenditure» (№ 121) о порядке
обсуждения финансовых вопросов в палате общин, разд. 3: «прения (по расход
ным сметам в Committee of Supply) дают главную и иногда единственную в тече
ние года возможность обсуждения нареканий против правительства и (различ
ных политических вопросов. Последние, будучи весьма интересными и подчас
весьма важными, выдвигаются на первый план, 'затушевывая чисто финансовые
вопросы».
3) Jeze, La reforme du reglement de la Chambre des Communes,в «Action Na
tional» за ноябрь-1920 г., стр. 234 и ел.
*) Jeze, Le Budget, стр. 99 и ел.
5) Barthelemy, L'introduction du regime parlementaire en Prance sous Louis XYIII et Charles X, 1904, стр. 219 и ел.; Louis Michon, Le gouvernement parlementaire sous la Restauration, 1905, стр. 197, 231 и ел., 250 и ел., 277 и ел. н 318.
— 47 —
фактах в деле управления. Депутаты тогда пользовались обходным путем, »
особенности вотированием бюджета и закона об отчете по исполнению бюджета
(loi des comptes) для многочисленных еапросов и тщательного контроля над
действиями министров. Историки Реставрации рассказывают о развившемся в.
первые же годы правления Людавика XVIII обыкновении превращать бюд
жетные прения в политические демонстрации. К концу Реставрации члены пар
ламента по закону приобрели право запросов, которое у них нередко оспари
валось. ', ,
Во время Июльской монархии «интерпелляция была средством, применявшимся довольно редко. Настоящее поле битвы между оппозицией и правительством создавали не только дебаты по важнейшим законам, но и прения об ответном адресе на тронную речь и прения по бюджету».
Конституция 1852 г. повела к исчезновению запросов и интерпелляций и положила конец участию законодательного корпуса в управлении страной. Только бюджетные прения, впрочем сильно сокращенные, давали депутатам-возможность обсуждать императорскую политику, но не с министрами, которые не имели права входа в законодательный корпус, а с комиссарами из государственного совета. Начиная с 1860 г., вотирование бюджета давало Комитету пяти (le Cinq) «возможность вести правильную кампанию против правительства».
В настоящее время члены парламента имеют право запросов и интерпелляций. Тем не менее бюджетные прения продолжают давать поводы к многочисленным политическим демонстрациям. В последние годы замечается тенденция соединять интерпелляции с прениями даже по таким главам бюджета, которые имеют отдаленное отношение к предмету интерпелляции. Часто по поводу бюджета завязываются политические прения, которые заканчиваются принятием резолюций *), а не вотированием бюджета в собственном смысле.
Такой порядок значительно затягивает бюджетные прения и легка может выродиться в парламентскую обструкцию. Правда, этим попыткам произвести обструкцию большинство с успехом может противопоставить закрытие прений. Заметим, однако, что закрытие прений в определенный день или час—подобное практикующемуся в Англия гильотинированию прений—не предусмотрено регламентом французской палаты и неизвестно французской парламентской практике. Впрочем самая большая опасность лежит не в самой обструкции, а в задержке вотирования бюджета. Поэтому многие протестуют против политической роли, отводимой бюджету и утверждают, что эта роль противоречит духу и тексту конституции.
Зло, обусловливаемое затягиванием бюджетных прений, несомненно существует, но тем не менее критика представляется недостаточно обоснованной: права парламента неоспоримы. Отвергать эти права — значит не считаться с парламентскими традициями. Члены парламента вполне правы, когда они используют момент рассмотрения бюджета в целях выяснения общей политики правительства и действий отдельных министров. Это положение должно оставаться вне всяких споров. Но верно такж» и то, что здесь .должен соблюдаться предел, и так как предел этот часто нарушается, то нужно найти какое-нибудь действительное средство для устранения этого нарушения.
*) Ежегодно проект бюджетного закона на предстоящий финансовый год содержит перечень резолюций, вынесенных во время прений по бюджету в предыдущем году с указанием тех мероприятий, которые были предприняты для выполнения этих резолюций. Во время прений по бюджету на 1910 г. палата вынесла 115 резолюций.—О французской практике см. Rapport general au nom de la Commission chargee d'examiner les me-sures propres a assures le vote du budget a sa date normale (9 .марта 1914 г.), Journal Officiel от 27 ноября 1917 г., Annexe, стр. 279 и ел., особ. стр. 285 и ел
— 48 —
История Второй Империи показывает нам, что председатель французской яалаты не в силах помешать тому, чтобы бюджетные прения не отклонялись в сторону.
Палата депутатов в течение нескольких лет, предшествовавших войне,
пыталась удерживать прения в разумных границах х). В 1911 г. она приняла
постановления, запрещающие использование бюджетных прений для интерпел
ляций, затрудняющие вынесение резолюций и ограничивающие продолжи
тельность речей по бюджету 2). Эти правила оказались недействительными. По
бюджету на 1913 год в палате депутатов были произнесены 273 речи по общим
прениям, занявшие 1695 столбцов в «Journal Officiel». При обсуждении глав и
статей бюджета было произнесено 612 речей, занявших 1500 столбцов в J. О.
Обсуждение бюджета 1913 г. одной нижней палатой занимает 1460 страниц или
4380 столбцов в J. О.
После войны палата депутатов, за недостатком времени, отменила общие прения по бюджету, что представляет собой несомненное зло. В 1920 г. она также изменила свой регламент. В ныне действующем (март 1921 г.) регламенте можно отметить три следующих правила:
Запрещение поправок чисто дймонстративиого ха
рактера. Ст. 101, ч. 2 регламента гласит: «никакое увеличение или уменьше
ние кредита не может быть предложено с чисто демонстративной цельк».
Запрещение пользоваться бюджетнымишрениями для
внесения проектов резолюций, предложений об изменении
порядка дня и интерпелляций. Заключительная часть 102 статьи
гласит: «никакой проект резолюции, никакое предложение и т. п. не могут быть
внесены во время обсуждения проекта бюджета в целях увеличения жа
лованья, кп енсий, возмещения убы/тков или установления
новых учреждений, налогов и пенсий, а равно их расшире
ния за пределы, установленные действующими законами».
Заключительная часть ст. 112 гласит: «Никакие интерпелляции не могут быть
связаны с прениями по бюджету». .
Установление сокращенных прений и ограничение
времени последних. Ст. 103 регламента устанавливает, что «если изме
нение различных параграфов бюджета предложено не правительством, не финан
совой, комиссией и не в порядке закономерно внесенной поправки, оно (т.-е. из
менение) может быть предметом только сокращенных прений: каждый оратор
может высказываться только один раз и только в течение четверти часа. Это
правило не распространяется на право ответа оппонентам со стороны мини
стров и докладчиков».
Английское гильотинироввние прений не привилось во Франции3).
■Гильотинирование прений на деле представляет собой онергичное средство, довольно опасное для меньшинства и для свободы слова. Более того, это средство предполагает наличие энергичного председателя палаты, пользующегося большим влиянием не только в силу своих личных качеств, но еще больше в силу своего официального положения; оно предполагает также наличие сильного правительства, действительно, руково-
!) См. Jeze, Le Budget de 1905, R. S. L. P., 1905, т. HI, стр. 324 и ел.; Jeze, Les Retards dans le vote du budget et les remedes proposes в R S. L. P. 1911, стр. 79 и ел.. а также упомянутый Rapport general в J. 0. от 27 ноября 1917 г., Annexe, стр. 286. €м. также доклады Joseph Barthelemy в палате, J. О., Documents 1020, J. О, 1920. стр. 109 и 288 и очерк проф. Bonnard в R. S. L. Р. 1921, стр. 121.
2) Об этих реформах см. Jeze, Rapport general в J. О. от 27 ноября 1917 г.
Annexe, стр. 286. Там же можно найти критический обзор многих других пред
ложений. > ' i , |
3) 17 февраля 1919 г. левые радикалы, недовольные затяжным характером
общих прений по бюджету, высказывались в том смысле, что «можно потре
бовать закрытия общих прений, если различные партии уже высказали свое
мнение». . , ■
— 49 —
дящего палатой. Французские депутаты усмотрели бы в гильотинирования прений навязывание новых привычек, введение более строгой партийной дисциплины. Рядовые депутаты были бы обречены на молчание, выступали бы только, партийные вожди. При таких условиях было бы слишком смело предполагать, •чтобы в ближайшем будущем могли произойти какие-либо практические-изменения в поря1ргке обсуждения бюджета во Франции.
В июле 1926 г. французская палата депутатов провела ряд очень важных изменений своего регламента. В определенных случаях допущено применение; •особого «порядка крайней спешности» («procedure d'extrgme urgence»), который во всех отношениях ограничивает прения. Прежде всего значительно сокращается число ораторов и время, отводимое каждому из них. Это относится как к о б щ и м прениям^ так и к прениям по отдельным частям вопроса, а равно я к внесенным поправкам. Этот прием уже вошел в практику. Далее следует отметить, что при обсуждении законопроекта, ставшего 3 августа 1926 г. законом, признано недопустимым внесение поправок на основе чрезвычайных резолюций (подробнее см. ниже стр. 80).
В Германии бюджетные прения в пленуме рейхстага носят характер «критического рассмотрения механизма управления» (Hatschek). То же самое имеет место при втором и третьем чтении проекта бюджета. Иногда бывает, что во время бюджетных прений не слышно ни одного слова о финансовой стороне обсуждаемого вопроса *). Преимущественно жлж шкяючйтелъно л О л и т и ч ее кое отношение к бюджетным вопросам представлялось совершенно немыслимым до войны'). В настоящее время это находят вполне возможным. Несколько иначе обстоит с прениями по бюджету в комиссиях. Здесь политические вопросы часто совершенно исключаются3). На заседаниях, как пленума, так и комиссий, время ораторов часто ограничивается4).
Закономерными способами контроля над исполнительной властью со стороны членов рейхстага при бюджетных прениях являются, прежде всего, т. н. резолюции и интерпелляции0). В отношений так назыв. (по Hatschek'у) формальных бюджетных резолюций § 41 регламента рейхстага от 12 декабря 1922 г. (см. Reichsgesetzblatt за 1923 г., II, стр. 101 и ел.) устанавливает, что они должны быть подписаны не менее, чем 15 членами рейхстага, и могут быть внесены при втором чтении, «если прения по вопросу, которого эти резолюции касаются, еще не закончены». Однако, § 46, абз. II, регламента устанавливает, что голосование резолюций по законопроектам или государственным договорам, внесенных при третьем чтении, производится обычно после окончания прений. В отношении материальных бюджетных резолю-, ций § 48, абз. II, регламента устанавливает, чтобы «резолюции, тесно связанные с какой-либо главой бюджета», были поставлены на голосование лишь при третьем чтении.—При обсуждении бюджета на 1925/26 г. ■большая часть резолюций была поставлена на голосование лишь после третьего чтения. Подобное решение вопроса является, во всяком случае,
1) Сравн. P. Neumark, Betrachtungen zum Reichshaushaltsplan 1924/25 г. в «Jahr-
bucher fur Nationalokonomie und Staatswissenschaft», т. 122. Jena, 1924, стр. 833 я
речь депутата Штиклена (Stflcklen) в 146 засед. от 22 января 1926 г., стеногр.
■отчет, стр. 5092 В.
2) Ср., напр., прения по бюджету на 1913/14 г., Reichstagsverhadlungen, ХШ
Leg-Per., 1 сессия, 77/78 зас, т. 286, Berlin, 1913.
3) Ср., напр., речь докладчика деп. Гетша (Hoetzsch) в 183 зас. от 22 марта
1926 г., стеногр. отчет, стр. 6440 А.
4) Ср. 188 засед. от 27 марта 1926 г., речь председателя рейхстага Лебе
(Lobe), етеногр. отчет, стр. 6784 С—D.
5) См. об этом особ, у Hatschek'a, ук. соч. т. I, стр. 593 и ел.
Общая теоряд бюджета 4
— 50 —
мало удачным *). .Количество вносимых резолюций крайне велико и голосование их «гуртом»2) только мешает депутатам спокойно и обдуманно изучить каждую из них.—Для интерпелляций § 55 регламента требует 30 подписей членов рейхстага. Подробностей мы здесь касаться не будем (срвн. §§ 56 и ел. регламента). Упомянем лишь о том, что-§ 59 регламента предусматривает ограничение прений но интерпелляциям, если слишком большое их количество грозит «правильному разрешению вопроса». — Правительство должно представлять в рейхстаг письменные сведения о выполнении пожеланий рейхстага (§67 регламента). Если рейхстаг находит эти сведения недостаточными, он может сделать к ним письменные замечания. О дальнейшем см. § 68 регламента.
В конце концов можно сказать, что рейхстаг при обсуждении бюджета слишком много внимания уделяет ©го политической стороне и по этой причине пренебрегает его финансовой стороной. Это* тем- менее необходимо, что в настоящее время рейхстаг помимо бюджетных прений имеет достаточно средств для вмешательства в дела управления, для интерпелляций и критики министров. •
В Бельгии3) бюджетные прения представляют собой скорее критику политики министров, нежели обсуждение собственно финансовых вопросов.
В Италии4), где запросы и интерпелляции часто применяются в парламентской практике, пользуются также бюджетными прениями для многочислен--ных запросов министрам.
[В ОССР прения по бюджету в Бюджетной комиссии и пленуме ЦИК СССР' (а равно и ЦИК'ов союзных республик) ограничиваются обсуждением финансовых вопросов.—Ред.].
Р а з д е л 2.
ИЗМЕНЕНИЕ И ОТКЛОНЕНИЕ КРЕДИТОВ И ОТКЛОНЕНИЕ БЮДЖЕТА, КАК ПОЛИТИЧЕСКОЕ СРЕДСТВО.
Признание за членами парламента права критиковать все государственное управление при обсуждении бюджета приводит к тому, что палаты, >в силу логики вещей, стремятся обеспечить обоим ^постановлениям практическую санкцию. Парламентские прения—не академические дебаты. Эти прения должны вести к положительным результатам, должны заканчиваться категорическим требованием, чтобы правительство выполняло политическую программу парламентского большинства.
Вотирование бюджета предоставляет парламенту особые возможности в этом отношении. Палаты могут избрать одну из следующих трех линий поведения: 1) вотировать номинальное изменение кредита; i/гим парламентское большинство предлагает правительству произвести реорганизацию определенной отрасли управления; 2) вотировать значительное изменение кредита; этим парламентское большинство хочет принудить правительство провести желательные ему реформы в области государственного управления; 3) от клонить кредиты целик ом (en bloc) или известную группу их; это может иметь место в отношении кредитов для определенной операции или для целого департамента какого-нибудь министерства вплоть-
г) См. голосование резолюций по бюджету на 1926/27 г. в 193 вас. рейхстага 30 апреля 1926 г., стеногр. отчет, стр. 6964 и ел.
2) См. речь деп. Беккера из Арнеберга в 211 зас. от 11 июня 1926 г., стеш.
отчет, стр. 7461 А. I
s) Jeze, Le Budget, стр. 106 и ел. *) Jeze, Le Budget, стр. 107.
-- ; — 51 — ,
до отклонения бюджетавцелом. Этим парламент торжественно выражает свое желание об уходе того или иного министра или даже всего кабинета министров в целом. т
Не следует, однако, обманываться относительно преимущественно политического значения подобной демонстрации. Ее юридлче-с к о е значение сильно преувеличено.
§ 1. Общие теоретические положения.
Значение номинального изменения кредита—напр, на 100 франков—не может вызывать никаких сомнений. Парламент этим просто выражает какое-нибудь политическое пожелание, не имеющее непосредственных последствий. Парламент просто предлагает правительству произвести в более или менее близком будущем определенные изменения в каком-нибудь ведомстве. Доказательством этому служит то, что парламент не уменьшает и не увеличивает сколько-нибудь значительным образом денежных сумм, отпускаемых в распоряжение главы данного ведомства. Это номинальное изменение кредита равносильно вынесению резолюции. Здесь налицо исключительно политическая санкция. Следовательно, в странах с представительным образом правления эта санкция может служить выражением недоверия с непосредственна вытекающим из этого последствием—Отставкой.министров. В странах с непредставительным образом правления не существует указанной политической санкции. Там номинальное изменение кредита есть чисто платоническое пожелание, это просто петиция к правительству. Вот почему номинальное изменение кредита практикуется там довольно редко.
Аналогичное толкование, по моему мнению, можно дать: 1) значительному изменению бюджетных кредитов и 2) отклонению испрашиваемых кредитов или даже всего бюджета целиком (en bloc), хотя в этом случае мы имеем определенное стремление парламентского большинства не только выразить пожелание, но и п р и н у д и ть правительство выполнить волю этого большинства в определенном вопросе. Действительно, если принять во внимание принцип уважения обязательств и долгов я принцип годичности государственных доходов и расходов1), то значительное изменение кредитов и даже полное отклонение кредитов или бюджета в правовом отношении почти не имеет непосредственных практических последствий. Но факты показывают, что изменение или отклонение кредитов имеет существенное политическое значение.
I. Реформы через посредство бюджета, т.-е. путем значительного изменения испрашиваемых кредитов.
а) Предположим, прежде всего, что парламент увеличил кредиты 2), имея в виду реорганизацию существующего учреждения на новых началах или организацию нового учреждения. С правовой точюи зрения эта реорганизация производится незакономерно, ибо следовало бы изменить закон, на основании которого данное учреждение существует. Поэтому, если даже кредит на реорганизацию учреждения отпущен, то юридически воля парламента останется пустым звуком до тех пор, пока не будут выполнены соответствующие дополнительные правовые действия.
*) О значении этих принципов см. выше стр. 35—36.
2) Этот вопрос отпадает в странах, .где парламент не вправе увеличивать испрашиваемые правительством кредиты, напр., в Англии. Подробнее об этом см. ниже.
— 52 —
Встанем теперь на политическую точку зрения.—В странах с непарламентарным строем правления министры не имеют никаких политических обязательств по отношению к парламентскому большинству; значит, они могут „ открыто не признавать воли палат. В странах с парламентарным строем правления, напротив, министры политически обязаны считаться с пожеланиями, ясно высказанными парламентским большинством, и это как раз имеет место при увеличении испрашиваемых ими кредитов. Гарантией политической ответственности министров являются обычные средства—интерпелляции, вынесение порицания и т. п. Поэтому, не совсем точно будет ска-вать, что министры вполне свободно могут израсходовать н е в с е вотированные кредиты.
б) Наиболее часто в парламентской практике встречается, значительное сокращение кредитов, имеющее целью проведение реформы в какой-либо отрасли государственного управления. Например, парламент сокращает кредиты по содержанию персонала тюремного ведомства на сумму, необходимую для содержания палача в целях отмены смертной казни. Или палата отклоняет кредиты по содержанию определенных категорий чиновников в целях упразднения деятельности соответствующих учреждений. Каковы правовые и политические последствия подобных решений парламента?
О правовой точки зрения сокращение кредитов на оплату расходов, гарантированных принципом уважения суб'ективных прав (государственные долги, жалованье и пенсии государственным служащим и т. п.), само по себе не. будет иметь правовой силы воспрепятствовать возникновению для казначейства соответствующего долга. Этот долг рано или поздно придется оплатить. Суды обязаны будут признать этот долг и заставить казначейство оплатить его. Если парламент сокращает, например, кредиты на Содержание чиновников, то он, чтобы добиться желательных ему результатов, должен—с правовой точки зрения—либо в установленном порядке уволить определенное количество государственных чиновников, либо упразднить или видоизменить те узаконения, которые устанавливают оклады жалованья чиновников. Из сокращения кредита непосредственно не вытекает ни увольнение чиновников, ни изменение узаконений об их -вознаграждении.
Что касается сокращения кредитов на погашение долгов, не гарантированных принципом соблюдения обязательств и долгов, то правовые последствия парламентского решения различны:
а) В странах, где принят принцип годичности в вотиро
вании расходов, на министрах лежит определенная пра
вовая обязанность упразднить или ограничить деятельность соответ
ствующих государственных учреждений и воздержаться от про
изводства расходов, связанных с функционирова
нием этих учреждений, независимо от того, установлены ли
последние на основании закона или нет. Но если министры пренебре
гают своими обязанностями и предпринимают соответствующие расходы,
то все третьи лица законно становятся кредиторами казны до
тех пор, пока ими не будет погашен долг из вотированных для этого
парламентом кредитов. И с правовой точки зрения эти кредиты должны
быть отпущены.
б) В странах, где принцип годичного вотирования расходов отсут
ствует, сокращение кредитов не имеет никакого правового значе
ния в отношении расходов по тем учреждениям, которые
существуют на основании законов. Что касается р а с х о-
— 53 —
до в по другим учреждениям, то юридически министры не обязаны воспрепятствовать их производству. Министры должны уже после производства этих расходов, под своей ответственностью, убедить парламент в том, что произведенные в таком случае расходы вызваны государственными интересами.
В общем, сокращение кредитов в целях проведения реформ либо совсем не имеет правовых последствий, либо имеет их в очень незначительной мере.
О политическойточки зрения вопрос решается иначе.— В парламентарных государствах министры, согласно конституции, обязаны выполнять волю парламентского большинства и следовательно обязаны производить сами или возлагать на других выполнение правовых действий, необходимых для того, чтобы эта воля дала непосредственный результат. Если министры отказываются это делать, они, в силу своего конституционного долга, должны подать в отставку. Глава государства должен либо принять последнюю, либо отослать депутатов к их избирателям (распустить парламент). В непарламентарных государствах министры не обязаны выполнять воли большинства палат. Тем не менее сокращение кредитов всегда приводит правительство в сильное смущение. Правительство, во избежание конфликта, идет на уступки. Следовательно, даже в этих странах бюджет создает естественную возможность проведения системы «do ut des» [«даю, чтобы получить». Ред.], благодаря которой компетенция парламента значительно расширяется и бюджет в конце концов приобретает большое политическое значение.
П. Анализ, сделанный нами выше, позволяет резрешить проблему отклонения бюджета en bloc *). Возможно ли такое отклонение?
Обычно на это отвечают так, как если бы перед нами был чисто юридический вопрос и как если бы для всех случаев и всех стран возможно было одинаковое решение. Последствия отклонения бюджета en bloc изображаются необычайно грозными. Это отклонение, по мнению некоторых, должно остановить всю политическую жизнь страны, обречь весь административный механизм на вынужденное бездействие, парализовать все государственное управление. Нельзя будет больше ни собирать доходы, ни производить расходы. В таком представлении право отклонения бюджета en bloc является грозным оружием в руках парламента. Это дало повод некоторым юристам оспаривать самый принцип отклонения бюджета. Они говорили, что по закону парламент не имеет права отклонять бюджет в целом. Это отклонение является незакономерным проявлением власти, это злоупотребление властью. Бюджетное право предоставлено палатам не для того, чтобы останавливать работу государственных учреждений, а для того, чтобы направлять ее по правильному пути.
По моему мнению, вопрос о последствиях отклонения бюджета en bloc плохо поставлен. Это не только юридический вопрос, это в первую очередь вопрос политический. О правовой, точки зрения предыдущее рассуждение прежде всего неточно. Правовые последствия отклонения бюджета в целом не могут быть одинаковыми во всех странах, они существенным образом зависят от того правого значения, которое придает бюджету действующий закон 2).— Более того, ни в какой стране,—какова бы ни была ее форма правле-
х) Вопрос об отклонении бюджета en bloc породил огромную литературу. См. Jeze, Le Budget, стр. 133 и ел. и Vitagliano, II contenuto giuridico... del bilancio, 1910.
2) См. выше стр. 36 и ел.
— 54 —
ния,—отклонение бюджета в целом не может иметь таких оерьеэеых* последствий, как, полагают. Повсюду и всегда, независимо от формы правления, несмотря на отклонение бюджета в целом, остается большее или меньшее количество обязательств в пользу государственной казны. Казна будет требовать от соответствующих лиц выполнения этих обязательств, несмотря на те большие или меньшие трудности, с которыми при этом встретятся государственные служащие. Повсюду и всегда, несмотря на отклонение бюджета в целом, остаются в оиле уже существующие и вновь возникающие законные требования со стороны третьих лиц к казначейству. Эти требования подлежат удовлетворению без промедления, дабы не был нарушен принцип соблюдения индивидуальных правоотношений, суб'ективных прав, обязательств и долгов.
Приведем пример. Предположим, что в какой-нибудь стране существует система, придающая бюджету максимум юридического значения, законодательство, признающее одновременно и принцип г о личности вотирования налогов и принцип годичности вотирования рас хо до в. Каково будет правовое действие отклонения бюджета в целом в этой стране? В отношении доходов это приведет к тому, что помешает установлению и взиманию налогов, а также взысканию других долгов в пользу казны. Это может создать очень серьезное положение в тех случаях, когда общественное мнение поддерживает парламент, так как плательщики могут отказаться платить налоги, требовать возвращения уплаченных сумм, приостановить уплату по закономерно возникшим обязательствам. В отношении расходов — и это наиболее важно, ибо государство может некоторое время жить *без доходов за счет государственного кредита—отклонение бюджета в целом повлечет за собой гораздо менее серьезные правовые последствия. Здесь все дело будет заключаться в том, что ответственность за произведенные расходы ляжет иа должностных лиц. Не может быть и речи о том, чтобы поставить в зависимость от вотирования бюджета действительность правовых актов, влекущих за собой государственные расходы. Третьи лица не имеют никакой возможности удостовериться в том, насколько законрмерны с точки зрения бюджета производимые расходы. Государственный кредит требует того, чтобы третьи лица не были ответственны за бюджетные неурядицы.—Таким образом, правовой эффект отклонения бюджета в целом всецело зависит: 1) ют правовых норм, регулирующих ответственность государственных служащих и 2) от служебной дисциплины.
Таковы п р а в ов ы е последствия отклонения, бюджета в целом в стране, где бюджету придается максимальное правовое значение. Из сказанного видно, что до внезапной остановки всей государственной машины еще очень далеко. Но если принцип годичности вотирования налогов и принцип годияности вотирования государственных расходов не признаны действующим законодательством *), то отклонение бюджета в правовом отношении представляет собой не что иное, как размахивание картонным мечом, потому что правительство юридически может продолжать собирать доходы, а также предпринимать и оплачивать государственные расходы.
Повторяю еще раз: правовая сторона этого вопроса имеет второ
степенное значение. Гораздо важнее его политическая сторона. Те, кото
рые рассуждают об этом вопросе, представляют себе дело так, что пар
ламент, обуянный каким-то ребяческим капризом, систематиче
ски, упрямо и бе з всяких оговорок отказывает в вотирова
нии кредитов или бюджета,.и что следетвием этого должно быть ни что
другое, как внезапное прекращение деятельности всех государственных
учреждений, т.-е. анархия, или управление без бюджета, т.-е. государ
ственный переворот. , I i !
1) См. выше стр. 36 и ел.
— 55 —
Вся эта аргументация пренебрегает самыми очевидными фактами. В действительности парламент не производит абсолютного отклонения кредитов, или бюджета. Чаще всего он отказывает в кредитах отдельным министрам и предоставляет кредиты остальным министрам. Не следует полагать, что отказ парламента вотировать бюджет подвергает опасности жизнь государства. На деле этот отказ угрожает только политической участи отдельных мини-•стров. Чтобы положить конец конфликту между правительством и парламентом, достаточно, чтобы министры, неугодные парламентскому большинству, подали в отставку. Поэтому, с политической точки зрения отклонение бюджета или отказ в кредитах—это самая повелительная форма, в которой парламентское большинство может потребовать от министров ухода в отставку.
Политический эффект этого требования неодинаков в разных странах. В странах с парламентарным правлением конституционный долг министра -заключается в том, чтобы уйти в отставку, а главы государства—в том, чтобы отозвать министров, если только он но хочет апеллировать к стране путем роспуска парламента. В последнем случае избиратели или снова выражают доверие прежнему парламентскому большинству—и тогда министры должны сложить свои полномочия; или депутаты будут дезавуированы избирателями—и тогда новое большинство будет в согласий с министрами. Во всякое случае, бюджет или кредиты будут предоставлены либо новым министрам старым большинством или старым министрам новым большинством. К этому сводится политический эффект отказа в вотировании бюджета.
Здесь очень выпукло выступает тесная связь между принципом годично-сги вотирования налогов и расходов и принципами парламентарного правления. Все эти принципы находятся во взаимной гармонии. Первый служит дополнением последних.
В странах с непарламентарным отроем, где министры
ответственны только перед главой государства, отклонение бюджета или
кредитов должно рассматриваться, как торжественная просьба, обра
щенная к главе государства, о том, чтобы он дал отставку министрам.
По конституции глава государства может не удовлетворить эту прось
бу. Однако, в его интересах считаться с мнением большинства, посколь
ку оно выражает желания избирателей. Он должен поэтому стараться
установить согласие путем нового созыва палат. Но это уже вопрос
политической целесообразности. '
Поэтому, если в стране не ■существует парламентарного правления, с политической точки зрения было бы разумно,!, чтобы законодательство упразднило принцип годичного установления налогов и государственных расходов. Совместное существование таких противоположных и непримиримых вещей, как годичное вотирование налогов и расходов и непарламентарное правление, может быть источником неразрешимых конфликтов.
Принимая во внимание политическое значение бюджетных прав парламента, не приходится удивляться тому, что на почве вопросов, касающихся бюджета, возникают самые жестокие столкновения между исполнительной и законодательной властью.
§ 2. Решение вопроса в парламентской практике.
Все государства можно разделить на две группы: 1) те, в которых существует парламентарное правление, и 2) те, в которых его не существует.
Первая группа: страны с парламентарным стро--е м. Все они отчасти или целиком признают принцип годичного вотиро-
— 56 —
вания. Решения, принятые в Англии, Франции, Бельгии, и Италии, по существу сходны между собой.
В Англии 1), где политические партии еще очень дисциплинированы, гд> министры имеют большое влияние на палату общин, последняя ие пользуете» бюджетом, кате орудием для проведения административных реформ.
Здесь не приходится заниматься вопросом об увеличении кредитов, так как палата общин отказывает своим членам в праве предлагать увеличение расходов или производство новых расходов. Если палата общин хочет выразить правительству свое желание отклонить данный кредит, она идет по^ пути вынесения соответствующей резолюции.
В Англии неизвестно сокращение кредитов в целях проведения реформ. Правительственные предложения <о кредитах исегда Ьоти-руютсябез изменений. Согласно английским парламентским обычаям, даже-номинальное сокращение кредита, проведенное против воли правительства, рассматривается ,если не всегда, то очень часто, как выражение недоверия, влекущее-за собой отставку министров 2).—В действительности министры уделяют много внимания пожеланиям, высказываемым палатой общин во время прений по бюджету. ,Эти пожелания, по мере возможности, учитываются ири составлении бюджета на .следующий год.- При таких условиях нет нужды в том, чтобы парламент сам сокращал кредиты. Кроме того, существование постоянных, раз навсегда разрешенных парламентом, расходов («charges on the consolidated fund») сокращает возможность проведения реформ бюджетным путем. Изменения кредитов: возможны толькю в отношении ежегодно вотируемых расходов («supply services»). Приведет ли принятое в 1919 г. образование особой финансовой комиссии к изменению этой системы? Многие находят последнее желательным 3).
Отклонение расходных смет (estimates) en bio с.—Английские юристы единодушно признают за палатой общин право отклонения расходных смет en bloc.—Заметим, что с правой точки зрения такое право у палаты 'общин существует только по отношению к ежегодно вотируемым расходам.
Что касается политической стороны дела, то палата общин однажды отсрочила вотирование «билля об усвоении» [«Appropriation Bill»—так называется-законопроект, в котором об'единяются все постановления палаты об отпуске кредитов. Ред.]. 18 декабря 1783 г. король Георг III дал отставку коалиционному министерству Портланда, Норта и 1Фокса, несмотря на то, что оно имело за собой сильное парламентское большинство, и назначил премьер-министром Питта. .Фокс, поддерживаемый большинством нижней палаты, резко осудил это назначение. Для того, чтобы помешать роспуску парламента, он провел 12 января 1784 г. следующую резолюцию: «Всякое должностное лицо, которое, опираясь на постановления «Комиссии снабжения» [«Committee of Supply»—так называется комиссия палаты общин, ведающая расходами. Ред.], будет считать себя обязанным оплачивать какие-нибудь государственные расходы по окончании парламентской сессии без определенного на то разрешения акта об усвоении,, будет виновно в преступном деянии».—Запрещение было категорическое. Тем не менее 24 марта король об'явил о роспуске парламента. Хотя палата общин и не вотировала акта об усвоении, политическая жизнь страны не остановилась. Государственные учреждения продолжали функционировать, как и раньше. Это-наглядно показывает, как слабо влияет отклонение расходных смет на жизнь
J) Ом. Jeze, Le Budget, стр. 118 и ел.
2) См. отчет «Select Committee on National Expenditure» (22 октября 1919 г.),
№ 121, стр. 3, № 3: «За последние 25 лет не было ни одного случая, чтобы нижняя
палата по своей инициативе и по финансовым мотивам сократила предложенные ей
кредиты». 23 марта 1926 г. Ллойд-Джордж демонстративно внес'предложение
о сокращении жалованья министру иностранных дел на 100 фунтов в целях осужде
ния политики Чемберлена в вопросе о расширении Совета Лиги Наций. Пред
ложение было отклонено.
3) Gaston Jeze, La reforme du reglement de la Chambre des Communes, в «Action;
Nationale» за ноябрь 1920 г., стр. 234 и ел.
— 57 —
страны. Закончилась эта история тем, что новые выборы оказались благоприятными для Питта. Новый парламент поспешил вторично вотировать кредиты и включить их в акт об усвоении.
С этого времени политические деятели неоднократно поднимали вопрос об-отсрочке вотирования акта об усвоении ^.Однако, соответствующее предложение никогда не имело успеха. На деле палата общин имеет в своем распоряжении хотя и менее пышные, но все же достаточно эффективные средства воздействия-на министров.
Отклонение en - bloc ежегодно вотируемого закона о доходах («Finance Bill»). В 1909 г. палата лордов отсрочила вотирование ' не акта об усвоении (кредитов), а вотированного палатой общин финансового билля, т.-е. законопроекта о доходах. Юридически это препятствовало' правительству взимать только ежегодно устанавливаемые налоги (подоходный налог, таможенная пошлина с чая), но не постоянные нало-ги2). На деле налогоплательщики большей частью платили все налоги добровольно, на основаниях, принятых палатой общин. Отсрочка вотирования финансового билля палатой лордов • не имела серьезных правовых последствий 3) — Политически эта отсрочка привела к серьезным результатам. Лорды не обладали политической властью настолько, чтобы свергнуть правительство, но финансовое veto в их руках являлось оружием, угрожавшим интересам государства. Ввиду этого правительство, нижняя палата и большинство избирателей высказались на .всеобщих выборах в декабре 1910 г. за лишение палаты лордов права veto в отношении финансовых ■вопросов. Эта реформа был» проведена парламентским актом (Parliament Act) 1911 года4).
Во Франция5) существует парламентарная система правления, но министры не пользуются там большим влиянием у своих политических единомышленников и партии там мало дисциплинированы. Поэтому во французской практике мы находим: 1) номинальное изменение кредитов по демонстративным соображениям; 2) существенное изменение кредитов в целях проведения административных реформ (увеличение и. сокращение кредитов; 3) отклонение-кредитов и бюджета.
I. Номинальное изменение кредитов по демонстративным соображениям.—Сенат пользуется этим средством весьма редко.
Если сенат номинально сокращает кредит, то только для того, чтобы заставить палату депутатов снова обсудить его—чаще всего-с целью увеличения его'), так как по конституции сенат не-
') Об этом говорили в 1832 г., во время первой реформы избирательного права, а также в 1858 и 1886 г.г.
3) Взимание постоянных доходов могло продолжаться и впредь. Однако,-поскольку отсутствовало разрешение «Комиссии способов и средств [«Committee-of ways and Means»—так называется комиссия палаты общин, ведающая доходами. Ред.], эти доходы могли быть использованы только для оплаты постоянных расходов.
') О кризисе 1909/10 г. см. Jeze в R. S. L. Р. за 1910 г, стр. 12 и ел. и 277 и ел.; J. Blum: Budgetrecht und Finanzpraxis, Zeitschrift fur Politik, 6, 1913, стр. 357 и ел. См. также ниже.
4) Jeze, Les pouvoirs financiers de la Chambre des lords (Le Parliament Act 191I}4
R. S. L. P. 1918, стр. 587 и ел. См. низке.
5) Jeze Le Budget, стр. 124 и ел.—Для Бельгии и Италии см. ук. соч. стр.
139 и ел. и 142 и ел.
6;) В заседании сената от 11-го июня 1918 г. (J. О., Debats, стр. 431) главный' докладчик заявил: «4^го июня правительство представило законопроект об отпуске дополнительных кредитов. Правительство при этом просит нас действовать так, чтобы эти кредиты могли быть включены в бюджет, когда он снова вернется в палату депутатов. Дабы провести это, финансовая комиссия* предлагает сокращение кредитов по некоторым па-раграфам бюджетана еуммув 100 франк о в>
— 58 — ' .
имеет права собственной властью включать в бюджет новые кредиты (см. об этом ниже). Здесь, собственно говоря, нет еще номинального изменения кредитов с демонстративной целью 1). — Наоборот, палата депутатов е течение долгого времени и очень часто прибегала к н о м и-нальяому сокращению и номинальному увеличению кредитов в целях выражения пожелания палаты о проведении какой-нибудь реформы.—Например, 19 декабря' 1901 г. один депутат предложил сократить на 1000 франков кредит на содержание супрефектов в виде указания на необходимость управления этой должности. В тот же день было сделано подобного рода предложение в целях упразднения советов префектур.
Юридически правительство совершенно свободно в отношении этих Демонстративных предложений; оно может или осуществить их, или оставить без внимания. Но даже с политической точки зрения никто не считает, что министры или правительство обязаны уйти в отставку после такого номинального изменения кредита, с которым они несогласны. — В настоящее время (1921 г.) регламент запрещает демонстративные изменения кредита. Ст. 101, абз. 2 регламента гласит: «Никакое увеличение или сокращение кредита не может быть предложено лишь с чисто демонстративной целью». (Ом. выше стр. 48).
П. Значительное изменение кредитов ов целях административных реформ — Французский парламент очень часто прибегает к увеличению или сокращению кредитов с тем, чтобы принудить правительство провести определенные реформы.
а) Увеличение кредитов.—Случаи подобного изменения
кредитов очень многочисленны. С правовой точки зрения увеличе
ние кредитов дает один только результат: око дает правительству мате
риальную возможность произвести преобразования в соответствующих
отраслях управления. Но правительство в правовом отношении
вовсе не обязано израсходовать все кредиты, находящиеся в-'его распо
ряжении 2);
Напротив, с политической точки зрения министры обязаны провести правовые действия, влекущие за собой те изменения, которые преследовались увеличением кредитов.
Из сказанного следует, что правительство должно произвести изменения в организации государственного управления. Напр., если парламент вотировал кредиты на увеличение жалованья определенной категории чиновников, правительство должно изменить узаконения, определяющие оклады жалованья этим чиновникам. Впрочем, пока это не будет сделано, заинтересованные чиновники юридически не могут требовать увеличения им жалованья2).
б) Проведение реформ путем сокращения креди-
т о в. Это практикуется издавна и весьма часто. Соответствующие пре
цеденты можно найти еще в период второй республики.
*) 13 апреля 1926 г. еанат с согласия правительства принял предложение о сокращении на 300 франков кредита на покрытие доли Франции в расходах Лиги Наций. Этим сенат выразил свое пожелание о необходимости уменьшения ■означенной доли.
2) Laferriere, Portee juridique de l'inscription d'un credit a un chapitre budgetaire
в R. S. Б. 1912, стр. 106 и ел. (поправка Брике).—В Соединенных Штатах прези
дент сделал любопытное применение из этого правила [т.-е. правила о необяза
тельности для правительства израсходовать все вотированные парламентом кре
диты. Ред.]. Президент там не имеет права veto в отношении отдельных статей
(item) акта об усвоении. Однако, в случаях, когда он не одобряет какой-нибудь
статья, он поручает представителям исполнительной власти, уполномоченным
на производство соответствующих расходов, не расходовать кредит, который он
не одобряет. Ср. «The Need for a National Budget, цит. соч., Washington 1912, стр. 11.
3) Примеры из французской практики см. у Laferriere, у к. соч., стр. 106 и ел.
— 59 —
В 1902 и 1910 г.г. предлагали—впрочем безуспешно—сократить кредиты по тюремному ведомству как-раз на такую сумму, которая необходима на оплату -палача и его помощников и на устройство публичных казней. Это предложение имело целью отмену смертной казни. В 1886 г. (3 декабря), 1906 г. и 1920 г. палата депутатов отклонила кредиты на содержание субпрефектов и т. д.
Указывают, что с правовой точки зрения подобные действия парламента являются неконституционными. Я о этим не могу согласиться. В лринципе французский парламент имеет юридическую возможность сокращать или отклонять кредиты при условии соблюдения индивидуальных правоотношений, суб' ективн ы х прав, обязательств и долгов1). В этом •сказывается значение принципа годичности расходов 2).
О политической точки зрения сокращение или отклонение кредитов парламентом влечет за собой политическое обязательство со стороны правительства провести или выполнить известные мероприятия или воздержаться от совершения некоторых действий, -обеспечивая этим выполнение программы, принятой парламентским большинством. В отношении некоторых расходов это обязательство носит даже правовой характер. И действительно, министры юридически обязаны под своей материальной ответственностью воздержаться от правовых действий (сделки, контракты и т. д.), которые требуют расходов, определенно запрещенных парламентом.
Предположим, что парламент решил отказать в кредитах на. содержание
супрефектов. В таком случае политическая обязанность министров заключается
или в массовом увольнении супрефектов, или в том, чтобы добиться от прези
дента республики подписания декрета об упразднении первой статьи декрета
от 23 сентября 1872 г., определяющей размеры жалования супрефектам, или же
министры должны представить в парламент проект закона, отменяющего часть
статьи 8 закона 23 плювиоза VIII года, по которому в каждом округе учреждается
должность сущюфекта., |
Однако, существует чиновник, жалованье которого абсолютно—ю р и д и ч е-ски я политически—зависит от ежегодного вотирования парламентом. Последний, совершенно отказывая в кредите или ежегодно сокращая кредит, относящийся к содержанию этого чиновника, непосредственно устраняет возникновение долгового обязательства со стороны казны. Этим чиновником является президент республики. На самом деле, французское законодательство не устанавливает размера соде1ржания президента. Если бы парламент совершенно отклонил, сократил или увеличил кредит на содержание президента, то такое парламентское вотирование оказало бы непосредственное влияние на материальное положение главы исполнительной власти. :
В общем, во французском праве сокращение кредитов имеет скорее политическое, нежели правовое значение. Но так как воля парламента должна быть выполнена и в действительности выполняется, то сокращение кредитов косвенны м, но почти неотвратимым образом приводит к переменам в управлении.
Нельзя сказать, что это право сокращения кредитов всегда используется п р а в ил ь н о. Может случиться, что обе палаты не согласятся между собой в там, чтобы косвенным путем, через посредство бюджета, произвести перемены
*) Эмон (Aimond), главный докладчик финансовой комиссии сената, декабря 1915 г. (См. J. 0., Senat, Debats, стр. 704) заявил": «мы должны преклоняться перед принципом уважения судебных решений и особенно решений парламента» (по вопросу о гарантии интересов Орлеанской и Южной железно-дорожной компании).
2) См. выше, стр. 39—40.
— во —
в государственном управлении. Но для окончательного определения кредита нужно согласие обеих палат. Если одна,палата настаивает на сокращении или отклонении кредита, имея в виду произвести административную реформу, с которой другая палата не согласна, то последняя может быть морально вынуждена согласиться с сокращением кредита, так как нельзя задерживать окончательного и всегда спешного вотирования бюджета. Этим самым она против своего желания обязывает министров либо выполнить правовые действия, которые приведут к упразднению учреждения, установленного законами, либо воздержаться от выполнения правовых действий, необходимых для обеспечения работы этого учреждения. Результат будет тот, что учреждение, для организации которого требовалось свободное согласие обеих палат, может быть упразднено по желанию и настоянию одной из них.
III. Отказ в кредитах или отклонение бюджета en bloc. — Об этом много говорили французские государственные деятели.—В эпоху Реставрации этот принцип очень долго дискутировался. В настоящее время принято, что если одна из палат отклоняет целую группу кредитов или весь бюджет, министры должны нодать в отставку. Это вытекает из прецедентов 1877 и 1896 г.г.
На следующий после 16 мая 1877 года день, президент, маршал Мак-Магон, дал отставку кабинету Жюля Симона и призвал к власти новый кабинет Брольи-Фурту, опиравшийся на парламентское меньшинство; тем не менее новый кабинет, однако, остался у власти. Палата депутатов решила отклонить бюджет целиком и для начала отсрочила вотирование законопроекта о прямых налогах на 1878 год. Парламент был .распущен (25 июня 1877 г.). Выборы 14 октября 1877 г. снова дали парламентское большинство, враждебное кабинету. Вместо того, чтобы пригласить министров из республиканского большинства, маршал попробовал составить «деловое министерство» (Рошбуе) из лиц, не входивших в состав парламента и принадлежавших к консервативной партии. Парламент решил отказать в утверждении бюджета до тех пор, пока не будет соблюден конституционный закон. Правительство после долгих колебаний- убедилось в том, что дольше держаться у власти' против желания страны невозможно. 15 декабря 1877 года маршал Мак-Магон сформировал кабинет, составленный целиком из членов республиканской партии.
Во время этого конфликта серьезно обсуждался вопрос о том, 'могут ли устанавливаться и взиматься налоги в случав отклонения бюджета в целом. Для того, чтобы устранить всякие рассуждения, с 1883 г. заключительная статья финансового закона редактируется следующим образом: «Всякие прямые и косвенные налоги, кроме тех, которые разрешены финансовым законом на.. . . год 1), под каким бы видом или названием они ни взимались, категорически запрещены».
Конфликт 1877 года сделался знаменитым. О нем напоминает позиция, занятая сенатом в 1896 году. Простой отсрочкой .особых кредитов (кредитов, испрашивавшихся на экспедицию в Мадагаскар) высокое собрание выразило свое желание опрокинуть министерство и одержало победу. Кабинет Леона буржуа должен был подать в отставку, несмотря на то, что его поддерживала палата депутатов.
Вторая группа: страны с непарламентарным образом правления.—В эту группу приходится включить Соедине,нныеШтаты Северной Америки. До 1918 г. сюда же относились Пруссия и Гер-
манская Империя^ , .
х) После войны 1914—1918 г. редакция заключительной статьи финансового закона такова: «Все прямые и косвенные налоги, кроме тех, которые разрешены действующими законами и настоящим законом, под каким бы видом...»
— 61 —
Лруееия— единственная страна в мире, в которой бюджет неуклонно отклони л с я в течение нескольких лет. Пруеские юристы до войны 1914—1919 г. в общем полагали, что отклонение бюджета не может помешать взиманию всякого рода доходов. Что касается расходов, говорили они, то для большей чазти их отклонение бюджета не имеет никакого значения (расходы, которые связаны с учреждениями, установленными законом). Но и для остальной части расходов отсутствие парламентской санкции не имеет непосредственных результатов. Правительство берет на свою ответственность производство тех расходов, которые оно считает полезными. Если они не будут произведены, то может быть подорвано само существование государства. Ландтаг своим отказом в утверждении бюджета не может ставить государство в такое опасное положение, какое ему угрожает при отклонении бюджета. Производя расходы без бюджета, правительство берет на свою ответственность то, что эти расходы вызваны государственной необходимостью. Для того, чтобы снять с себя эту ответственность, правительству достаточно после производства расходов дать более ■рсведомлея-ному парламенту доказательства этой необходимости и получить его последующее согласие.
Все эти правовые теории были ни чем иным, как систематизацией того политического толкования прусской конституции 1850 г., которое было дано Бисмарком во время кризиса, длившегося с 1862 г. по 1866 г. Непосредственной причиной этого знаменитого конфликта были проекты министерства о реорганизации армии. Король хотел увеличить военные силы Пруссии «пропорционально росту насе-. ления и промышленному и экономическому развитию страны». Либеральная партия этому воспротивилась. Правительство, не дождавшись обсуждения вопроса в парламенте, само провело проектируемую военную реформу. В 1862 г., несмотря на определенно враждебную позицию ландтага, Бисмарк не побоялся обой тиеь без вотированного депутатами бюджета. Он внес бюджет в верхнюю палату, которая его приняла в том виде, в каком его предложило правительство. Конфликт длился до 1866 г. 1).—Одно событие усилило позицию министров перед страной: победа при Садовой чрезвычайно подняла престиж правительства. Последнее предложило парламенту примирение (тронная речь 5 августа 1866 г.;. Ландтаг под давлением общественного мнения уступил.
Революция 1918 г. совершенно изменила политический строй, но яе коснулась бюджетной системы. Ст. 64 прусской конституции 30 ноября 1920 г., как уже упомянуто выше, разрешает правительству, в случае несвоевременного утверждения бюджета, производить все расходы, необходимые для работы учреждений, установленных законами, я выпускать казначейские обязательства для покрытия этих расходов. Это дает огромную власть правительству.—Правда, следует при этом указать, что председатель совета министров избирается ландтагом (ст. 45), и он несет перед ним политическую ответственность (ст. 46 и 47). Ландтаг, в силу присущих ему прав, собирается ежегодно во вторую среду ноября месяца (ст. 17, ч. 3) и может требовать, чтобы министры присутствовали на его заседаниях, а равно на заседаниях комиссий (ст. 24). На те периоды, когда ландтаг не заседает (междусессионный период), он назначает постоянную комиссию для защиты представительных прав народа перед кабинетом министров (ст. 26).
В Соединенных Штатах Сев. Америки г) отклонение федерального бюджета и отказ в кредитах не играют никакой роли. Конгресс [так в С. Ш. С. А. называется парламент; последний состоит из
J) 0 конфликте 1862—66 г. см. Jeze, Le Budget, стр. 145.—Budgets en Prusse de 1862 a 1866 (аноним), Paris, Plon, 1877; Fritz Lowenthal Der Preussische Verfas-sungsstreit 1862—66, Munchen. 1914.
2) G. Jeze, Le Budget, стр. 157 и ел.; для отдельных штатов Северо-Амери-канского союза см. стр. 160 и ел.
— 62 —
нижней палаты—палаты представителей—и верхней палаты—сената. Ред.] на
прибегает к этому средству даже при самых серьезных столкновениях с прези
дентом. Проведение административных реформ путем изме
нения кредитов возможно только в отношении обязательств, для которых
не существует постоянных кредитов. Зато в этой области полномочия конгресса
очень значительны. Вплоть до издания закона 10 июня 1921 г. «Appropriations
Bills» [законопроекты об отпуске кредитов. Ред.] вырабатывались и вотировались
исключительно конгрессом без участия министров. Лишь с 1921 г. президент
Соединенных Штатов стал вносить в конгресс действительный бюджет. Кон
грессу, однако, удалось сохранить свои полномочия. В процессе своей бюджет
ной , работы парламент может упразднить любое государственное учреждение,
существующее за счет ежегодно вотируемых кредитов. Здесь деятельность пар
ламента ограничена только теми пределами, которые он сам устанавливает в
овоем регламенте. Хотя эти пределы довольно шатки, они, тем не менее, имею*
известное значение. В 1921 г. главная комиссия палаты представителей постано
вила 'не менять существующее законодательство путем изменения бюджетных
юредитов. ' „
[В СССР законодательные органы производят изменения в представляемых им проектах бюджета, но при этом они руководствуются лишь соображениями хозяйственной целесообразности. При отсутствии политической борьбы между органами высшей власти (С'езд Советов, ЦИК, СНК), одинаково являющимися представителями интересов трудящихся классов, отказ законодательных органов в утверждении бюджета в Советском Союзе н в может иметь места.—Ред.].
Раздел III. Бюджетные загромождения.
(«Adjonctions budgetaires»).
Нет такой страны, в которой законодательные собрания не пытались бы использовать вотирование бюджета для того, чтобы включать в него законодательные меры, чуждые бюджету. Подобные действия можно назвать бюджетными загромождениями *).
I. Практикой бюджетных загромождений стремятся достигнуть следующего: или—в целях избежания обычно затяжной законодательной процедуры—более быстро провести данные мероприятия путем включения их в бюджет, или получить необходимое согласие от той государственной власти, которая противодействует этим мероприятиям.
Расчет покоится исключительно на том факте, что бюджет должен быть утвержден к определенному сроку. Включая в бюджет какое-либо законодательное предложение, надеются не только на более быстрое проведение последнего, но и на то, что оно не встретит противодействия и не подвергнется обсуждению, которое задержало бы его, еслиб оно было представлено отдельно от бюджета. При некоторой настойчивости тот орган государственной власти, который ставит свою санкцию бюджета в зависимость от принятия включенных в него законодательных предположений, может преодолеть значительное сопротивление.
Несомненно, что те, кто прибегают к такой тактике, не отличаются щепетильностью. Бюджет по своей природе представляет собой план предполагаемых доходов и расходов государства, это план, о г р а-ниченныйд в своем материальном содержании, и во
*) Хотя вопрос о бюджетных загромождениях и близок вопросу о проведении реформ путем совращения или отклонения кредитов, но тем не менее он совершенно отличен от него. И выводы, к которым приводит анализ каждого из этих вопросов, неодинаковы.
времени своего действия. Если можно допустить, чтобы наряду с таблицами по доходам и расходам в бюджет были включены определенные распоряжения, касающиеся потребностей казначейства в. течение данного года, то совершенно неправильно включать туда* постановления общего и постоянного характера, даже если они касаются финансовых вопросов. И тем более неправильно включать в бюджет такие правовые предписания, которые совершенно чужды бюджету.
Теоретическая неправильность влечет за собой серьезные практические затруднения.
Самое меньшее—но все же значительное—затруднение заключается в том, ято по прошествии нескольких лет приходится разыскивать законодательные акты, лишенные всякой внутренней связи с бюджетом и финансовыми вопросами, и затерянные среди бюджетных предположений или постановлений финансового характера, которые большей частью очень быстро забываются. Но ведь законодатель должен н&" только издавать хорошие законы, но и соответствующим образом систематизировать их.
Дело не исчерпывается этим методологическим недостатком. Иногда желательная реформа включается в бюджет для того, чтобы принудить одну из государственных властей принять ее. В таком случае, мы имеем нарушение всего конституционного механизма страны; один из органов государственной власти хочет обойти конституцию, чтобы приобрести преобладание над остальными не путем убеждения, а путем явного морального насилия.—Чаще всего реформа включается в бюджет— вотирование которого является спешным—для того, чтобы избежать, обычной затяжной законодательной процедуры. Такой прием достоин осуждения, ибо он прежде всего стремится обойти закон; более того, при помощи этого приема в законодательство неожиданно вводятся зачастую необдуманные нововведения.
Даже тогда, когда попытка включения реформы в бюджет проваливается, когда инициатору этого включения не удается провести слабо продуманную или слишком преждевременную реформу, сам прием этот приводит к нежелательным последствиям. Конечно, было бы еще хуже,, если включенная в бюджет реформа не была отклонена. Однако, борьба вокруг вопроса об отклонении этой реформы неизбежно замедляет, бесцельно затягивает обсуждение бюджета. Это попусту растраченное время. Одним словом, прения по вопросу о включении реформы,, как бы поверхностны они ни были, приводят к распылению сил и сокращению времени, необходимого целиком для изучения того, что в действительности представляет собой бюджет.
Таким образом, трудно не осудить практику бюджетных загромождений. Самый лучший выход заключается в том, чтобы отклонять их без прений путем предварительного опроса1).
Попытки загромождения бюджета мы находим в бюджетной практике большей части стран. Очень редки—если они вообще существуют— государства, в которых держатся правильного пути. Одной Бельгии 2), пожалуй, удалось предохранить себя от этой опасности.—Во Франции бюджетные загромождения бесспорно практикуются чаще, чем где бы то ни было. Другие страны более или менее страдают от от чэтого нехорошего приема, несмотря на меры предосторожности — иногда вписанные даже в конституцию — принятые для того, чтобы предотвратить нежелательные результаты.
*) Об этом см. нижге
2) G. Jfeze, Budget, стр. 165 и ел., Rapport general 1914, 27 ноября 1917 г.„ Annexe, стр. 285.
— 64 —
В Бельгии бюджетные загромождения немногочисленны. Включения s расходный бюджет обычно отвергаются путем предварительного опроса. Что жасается доходного бюджета, то включение в него постановлений, не имеющих никакой связи с доходами, считается противоречащим закону о государственной отчетности. Однако, считается законным включение в бюджет некоторых предписаний общего и постоянного характера в области налогов, если они сводятся лишь к изменению деталей, если они представляют собой нечто вроде простых поправок.
Во Франции') бюджетные загромождения вплоть до последних лет практиковались с редкой бесцеремонностью, подобной которой нельзя встретить ни в одной стране. В ежегодны© финансовые законы [так называется во Франции ежегодно вотируемый парламентом закон об утверждении бюджета.—Ред.] включались не только финансовые мероприятия постоянного характера—иногда чрезвычайно важные,—но и такие*мероприятия, которые совершенно не относились к финансам.
В практике бюджетных загромождений мы находим прецеденты, почти столь же старые, как и сам бюджет.—Однако, финансовые законы революционного периода и империи или совсем не содержат в себе законодательных постановлений или же эти постановления имеют финансовый характер.—В эпоху Реставрации и Июльской монархии бюджетные загромождения очень редки.—При Второй Республике вопрос о бюджетных загромождениях был подвергнут обсуждению и было признано, что неправильно «мимоходом, при вотировании кредитов, выдвигать органические .законодательные пр е длож ения».—Во время Третьей Республики вопрос о бюджетных загромождениях разрешен в положительном смысле. За несколько лет войны, до 1913 г., бюджетные загромождения были многочисленнее, чем когда бы то ни было. Злоупотребление ими так бросалось в глаза, что в финансовый закон от 30 июля 1913 г. пришлось включить следующую статью {ст. 105): «В финансовый закон могут быть включены только такие постановления, которые имеют прямое отношение к доходам и расходам и не касаются других вопросов». {Ср. ст. 102, ч. 2 регламента палаты депутатов в .издании 1920 г.).
В настоящее время считают естественным включение в 'бюджетный закон крупных финансовых реформ.
Так, при помощи финансовых законов от 28 декабря 1880 г., 29 декабря 1884 г. и 16 апреля 1895 г. были введены и урегулированы налоги: на доход от ценных бумаг, на прирост имущества, на религиозные общества и другие об'еди-нения.—Реформа подомового налога была проведена финансовым законом от 10 августа 1890 г.—Пересмотр расходов по судопроизводству проведен бюджетным законом от 26 января 1892 г. Этот закон провел также снижение тарифов с грузов большой скорости и т. п. Финансовый закон от 25 февраля 1901 г. провел изменение обложения наследств.—Финансовый закон 1911 г. провел реорганизацию финансового и административного устройства государственных железных дорог.—То же самое практиковалось во время войны. Закон о временных кредитах от 31 декабря 1916 г. вводит очень важные новые налоги. Однако, крупная реформа подоходного налога (шедулярного) была проведена специальным законом (закон от 31 июля 1917 г.). Создание новых налоговых источников в послевоенное время также было проведено специальным законом (закон от 25 июня 1920 г.). При помощи специальных законов были проведены крупные налоговые реформы в 1924 г. (закон от 22 марта 1924 г.) и 1926 г. (законы от» 4 апреля и 3 августа 1926 г.). Однако, финансовые законы последних лет еще содержат много загромождений налогового и иного порядка.
l) Jeze, Le Budget, стр. 167 и ел.
— 65 —
Но гораздо важнее то, что ежегодные финансовые законы до 1913 г. в течение долгого времени регулировали такие вопросы, которые вовсе не имели отношения к финансам.
Так, финансовый закон от 13 апреля 1900 г. (ст. 24) сократил на два месяца срок подачи жалоб в Государственный Совет. Финансовый закон от 25 февраля 1901 г. изменил состав суда присяжных (ст. 38 и ел.).—Финансовый закон от 17 апреля 1906 г. содержит целый ряд постановлений: о форме жалоб на превышение власти (ст. 4), о жалованья чиновникам (ст. 31), о> взаимоотношениях лиц, наблюдающих за рыбной ловлей (ст. 33), о наборе городских служащих (ст. 38), о бесплатной медицинской помощи (ст. 39), о продвижении чинов армии (ст. 44), о подчинении кассационного суда ревизионным советам и трибуналам (ет. 44), о юридической помощи (ст. 59) и т. д., и т. д. Финансовый закон от 30 января 1907 г. (ст. 3) содержит ряд изменений закона 1867 г. о коммерческих обществах. Финансовый закон от 8 апреля 1910 г. изменяет устройство Государственного совета (ст. 96), создает государственное учреждение по вопросам туризма (ст. 123), изменяет правовой режим на судоходных реках (ст. 128) и т. д. Множество примеров подобных загромождений дают нам финансовые законы послевоенного времени. Так, финансовый закон от 29 апреля 1926 г. (ст. 158) передал управление ломбардами и муниципальными кредитными кассами из министерства труда в министерство торговли.
Но еще хуже то, что бюджетные загромождения практикуются в отношении законов о двенадцатых долях, т.-е. тех законов, которые разрешают взимание налогов и оплату расходов на один или несколько месяцев- [в случае неутверждения бюджета к началу нового финансового года. Ред.]. И сейчас еще эти законы содержат правила, имеющие только косвенное отношение к финансам. Например, ст. 4 закона от 30 декабря 1900 т. (отмена 3% вычета с окладов нижних чинов флота), ст. 4 и 6 закона от 26 декабря 1901 г., ст. 5 закона от 24 декабря 1910 г. относительно распределителей марок, на продовольственные продукты, ст. 20—48 закона от 30 апреля 19:21 г.|
Большей неправильности нельзя себе и представить. Ответственность за это ложится столько же на правительство, сколько на членов парламента. Она тяготеет, как на депутатах, которые пользуются бюджетными загромождениями для давления на сенат, так и на сенаторах, которые своим отклонением вотированных нижней палатой реформ вынуждают депутатов прибегать к включению этих реформ в бюджет1).
Как, уже сказано выше, для борьбы с (бюджетными загромождениями в финансовый закон от 30 июля 1913 г. включена статья (ст. 105) о том, что финансовые законы должны содержать исключительно постановления финансового характера. Но этой статье было придано весьма широкое толкование, а именно, что она не 'запрещает включения в бюджет тех мероприятий по реорганизации учреждений, которые приводят к увеличению или уменьшению расходов2). Поэтому финансовые законы все еще содержат множество статей. Так, финансовый закон от 31 июля 1920 г. содержит 161 статью, от 30 апреля 1921 г.—126, от 31 декабря 19-21 г.-—176, от 13 июля 1925—321, от 29 апреля 1926—235. Следовательно, реформа 1913 г. дала довольно слабые ревулътаты. Какие бы неудобства не влекли за собой бюджетные загромождения, их конституционная закономерность неоспорима. В конституции нет никаких указаний в пользу противоположного мнения. В настоящее время
г) Об этом см. Jcze, Rapport general от 9 марта 1914 г., цит. соч.; J. О. от 27 ноября 1917 г., Annexe, стр. 285.
2) Ср. широкое толкование, приданное этой статье Клотцем (Klotz) 28 февраля 1921 .г. (2-ое заседание). Это толкование было принято палатой депутатов, вопреки мнению ее председателя, по вопросу о реорганизации административного управления (советов префектур). J. 0., Chambre, Debats, стр. 1062 и ел. Сенат занял более строгую позицию.
Общая теория бюджета. 5
— 66 —
единственным ирепятовием практике загромождений является вышеуказанный закон 1913 г.
Надо признать, что предписания, подобные ст. 105 финансового закона 1913 г., плохо воспринимаются парламентским мнением. Многие считают подобные предписания посягательством на право инициативы, предоставленное конституционными законами членам парламента.
Практика бюджетных загромождений известна и в Англии й) (там они называются «tacks», «tacking»). Палата общин в течение долгого времени прибегала к ним для того, чтобы принуждать палату лордов вотировать определенные ф и н а но о в ы е мероприятия.—Прежде iBcero сле<дует отметить, что палата общин всегда включала в «Appropriation Acts» лишь такие постановления, которые относились к распределению кредитов и к полномочиям на выполнение финансовых операций в течение данного года. «Tacking» (загромождения) применялись только в отношении ежегодно вотируемого закона о доходах, т. наз. «Finance Act». С 1861 г. финансовые tacking становятся правилом. Один билль содержит вое финансовые предположения правительства: не только разрешение на продолжение взимания ежегодно вотируемых налогов, но и также на введение, изменение или упразднение постоянных или годичных налогов.—Этим, начиная с 1861 г., пытались свести к нулю права лордов в области финансов. Лорды, вынужденные либо принять Finance Act, либо отклонить его, оказались лишенными принадлежавшего им до 1860 г. права вотировать взимание существующих годичных налогов и права целиком или частично отклонять принятые палатой общин финансовые мероприятия путем отклонения отдельных биллей, содержащих эти мероприятия.—В декабре 1909 г. правительство категорически отказалось раздробить на части Finance Bill (заявление Асквита в палате общин 2 декабря 1909 г.). Однаяоо, ■в 1910/11 г. было два финансовых билля, что—после отмеченного заявления' Асквита—считалось очень крупным событием. Наличие двух финансовых актов об'яеняется уверенностью либеральной партии в том, что ей удастся преодолеть финансовое veto лордов.
Всегда признавалось, что Finance Act должен, содержать только постановления финансового характера.
Запрещение «tacking», не имеющих отношения к финансам, стало особенно актуальным с 1911 г., когда Parliament Act упразднил финансовое veto лордов 2). Тот-же Parliament Act предусматривает меры борьбы с «tacking»; спикер палаты общин вправе воспрепятствовать этому «tacking». Его решение является окончательным, оно не может быть оспариваемо ни перед одной из государственных властей 3).
В Соединенных Штатах Северной Америки4) бюджетные загромождения носят название «riders »(«'всадников»). Федеральному правительству они хорошо известны. «Всадников» вводили в бюджет в тих случаях, когда конгресс не располагал достаточным временем для того, чтобы рассмотреть соответствующие мероприятия обычным путем. «Всадниками» пользовались также, как орудием в политической борьбе между обеими палатами. Иногда палата представителей пыталась с помощью пристегнутых к расходным биллям «всадников» принудить сенат к принятию какого нибудь мероприятия. Эти попытки, однако, не удавались. Сенат в таких случаях проявлял большое упорство. Палате представителей приходилось уступать и соглашаться на исключение «всадников» из бюджета. Сенат в свою очередь также пытался при помощи «всадников» оказывать давление на палату представителей. Сенат даже первый
х) Jeze, Le Budget, стр. 175 и ел.
2) О финансовых полномочиях палаты лордов см. дальше, а также Jeze,
Le Budget, стр. 561. :
») Jeze, Les Pouvoirs financiers de la Chambre des Lords (Le Parliament Act 1911) В R. S. L. P., 1911, стр. 595 н ел. . .
l) Jeze, Le Budget, стр. 180 и ел. i ■ ■ ; .
— 67 —
проделал эксперимент с «всадниками». В настоящее время случаи пользования этим приемом довольно редки. В конце концов обе палаты конгресса—палата представителей и сенат—прибегали к системе «всадников», главным образом, •для борьбы с президентом Соединенных Штатов.
В настоящее время регламенты сената и палаты представителей запрещают включение в билли об усвоении (Appropriation Bills) постановлений, не имеющих отношения к вотируемым кредитам. Предписания регламента, однако, не находят практического применения 1). В 1921 г. комиссия по расходам палаты представителей приняла в качестве руководящего принципа положение о том, чтобы при помощи законов о вотировании кредитов -не устанавливать новых законов и не вводить изменений в существующие законы. Несколько лет тому назад президент Соединенных Штатов выразил конгрессу пожелание о том, чтобы внести в федеральную конституцию поправку, позволяющую президенту Штатов налагать veto на определенные ■постановления биллей об усвоении и тем избежать необходимости отклонения каждого из этих биллей в целом. Подобная реформа позволила-бы президенту упразднить систему «всадников».
В Германии (и Пруссии) бюджетные загромождения называются Bepackungen (загромождения). До революции 1918 г. конституции Империи и Пруссии не содержали каких либо предписаний относительно бюджетных загромождений. Запрет последних покоился исключительно яа обычном праве. Содержание и сфера действия этого запрета не были достаточно отчетливы, что давало частые поводы для разногласий. Были даже попытки распространить этот запрет на обыкновенные налоговые законы 2). На практике бюджетные загромождения не привились. Ни имперские, ни прусские бюджетные законы никогда не содержали постановлений не финансового характера. Более того, в бюджетные законы очень редко (включались постановления постоянного характера и никогда не включались в них законы о налогах. В противовес Империи и Пруссии, конституция большей части германских государств (Саксония, Вюртемберг, Баден и др.) в целях защиты верхней палаты от натиска нижней палаты, запрещали бюджетные загромождения. Это, однако, не мешало включению в бюджетные законы постоянных предписаний финансового характера.
В ст. 85 германской конституции от 11 августа 1919 г. мы находим запрещение включать в бюджетный закон предписания, «выходящие за пределы бюджетного года или не. относящиеся к доходам и расходам государства и к финансовому управлению». Аня-логичную формулу мы находим в новой прусской конституции от 30 ноября 1920 г. (ст. 63, абз. 3): «в бюджет не подлежат включению предписания..., которые не имеют отношения к государственным доходам и расходам и к финансовому управлению». Отсюда следует, что бюджетный закон, нарушающий цитированную статью германской конституции, противоречит 'Последней и поэтому не может быть обнародован рейхспрезидентом. Такой бюджетный закон должен быть подвергнут референдуму 3). В настоящее время имперский бюджетный закон, помимо установления общей суммы государственных доходов и расходов, содержит и общие предписания о порядке расходования государственных оредстз, а также полномочия министру финансов на заключение займов, постановления относительно назначения и вознаграждения чиновников и т. п. (Ср., напр., закон об утверждении бюджета на 1926/27 г. от 31 марта 1926 _ г., Reichsgesetzblatt, II,
*) В. L. Bogart, Les finances federates pour 1912—13, в R. S. L. P. 1913, стр. 71
и след. '
2) Об этом, а также в вопросе в целом см. у Hatschek'a, цит. соч. II, стр. 233 и ел.; также Meyer—Anschutz, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 7 изд., 1919, стр. 884, 991, 992.
8) Об этом см Anschutz, Kommentar zur Reichsverffassung, цит. соч., стр. 253. См. также Giese, шщеяотш zur R. V., 3 изд., Berlin, 1921, стр. 220.
5*
— 68 —
етр. 187 и ел.). Все германские (федеральные) и прусские налоги регулируются особыми законами *). .
[В ОООР постановления ЦИК Союза ССР об утверждении единого государственного бюджета, (а равно постановления ЦИК'ов союзных республик об утверждении республиканских бюджетов) содержат лишь распоряжения, имеющие непосредственное отношение к бюджету. Ред.].
J) 19 марта 1925 г., во время второго чтения «Notetat» [так в Германии называют тот временный бюджет, который вотируется законодательными органами на сравнительно небольшой промежуток времени — обычно несколько месяцев — в тех случаях, когда задерживается утверждение годового бюджета. Бюджет на 1925/26 год был утвержден лишь 30 января 1926 г., т.-е. за два месяца до окончания бюджетного года и страна 10 месяцев жила при помощи Notetat. Ред.], была сделана попытка включить в бюджетный закон постановление налогового характера. В противовес этой попытке министр финансов провел постановление о том, что «в бюджетный закон, особенно в закон о трехмесячном Notetat, нельзя включать таких постановлений о налогах, которые имеют постоянный характер». Ор. стенографический отчет заседания рейхстага 19 марта 1925 г., стр. 1171 С.
| |
|
На главную >>>