Юридические исследования - К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В.В. Яковлев -

На главную >>>

Муниципальное право: К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В.В. Яковлев


    Принцип признания и гарантированности местного самоуправления, закрепленный в ст.ст.12, 133 Конституции РФ, представляет одно из базовых явлений, обеспечивающих организацию и функционирование местного самоуправления в РФ. Идея местного самоуправления как права населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения предполагает возможность возложения ответственности на органы местного самоуправления. Это служит целям эффективной организации местного самоуправления в интересах как населения муниципального образования, так и в интересах конкретных граждан, общества и государства в целом.

     

     


    Сибирский юридический вестник. 1999. № 2

     

     

     

     

    © 1999 г.   В.В. Яковлев

     

     

     

     

    К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ

     

     

    МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     

     

     

     


    Принцип признания и гарантированности местного самоуправления, закрепленный в ст.ст.12, 133 Конституции РФ, представляет одно из базовых явлений, обеспечивающих организацию и функционирование местного самоуправления в РФ. Идея местного самоуправления как права населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения предполагает возможность возложения ответственности на органы местного самоуправления. Это служит целям эффективной организации местного самоуправления в интересах как населения муниципального образования, так и в интересах конкретных граждан, общества и государства в целом.

     

     

    Прежде всего, целесообразно определиться с вопросом: что понимается под ответственностью органов местного самоуправления в юридической науке. Так, О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев считают, что “ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций”.[1] В данном случае представляется, что ответственность органов местного самоуправления как определенная разновидность социальной ответственности, носящей характер морально-политической ответственности, будучи закрепленной в нормативно-правовых актах, получает, тем самым, правовое оформление и выступает как особая разновидность юридической ответственности органов местного самоуправления - муниципально-правовой ответственности. В качестве примера можно привести  ст.48 Федерального Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, устанавливающей специфическое основание такой ответственности - утрата доверия населения. От этой ответственности следует отличать ответственность, которую несут органы местного самоуправления за нарушения норм права различной отраслевой принадлежности, например уголовную, административную, гражданско-правовую и т.д. В данном случае ответственность не носит муниципально-правового характера, хотя и может наступать  за нарушения норм муниципального права.

     

     

    Тем самым, ответственность органов местного самоуправления может наступать: во-первых, за нарушения норм отраслевого законодательства как следствие совершения конкретного правонарушения. Например, совершение должностным лицом местного самоуправления при осуществлении своих полномочий административного правонарушения вызывает применение административной ответственности. Важно учитывать, что ответственность в данном случае носит двоякий характер: с одной стороны, она вызвана фактом совершения административного правонарушения, т.е. нарушения особого порядка государственного управления в конкретной сфере; с другой – данное правонарушение было совершено в процессе осуществления данным должностным лицом своих функций в сфере местного самоуправления, которое реализуется с учетом требования законности как в процессе его организации, так и осуществления. Во-вторых, ответственность органов местного самоуправления может предусматриваться нормами самого муниципального права как ответственность за ненадлежащее осуществление своих функций, нарушения прав граждан и всего местного населения на осуществление местного самоуправления.

     

     

    С учетом данных обстоятельств необходимо констатировать, что ответственность органов местного самоуправления как правовая категория носит комплексный характер. Это обусловлено тем, что нормы права, регламентирующие вопросы ответственности, выполняют двоякую функцию: с одной стороны они являются нормами самостоятельных отраслей права РФ – конституционного, уголовного, административного, гражданского и т.д.; с другой стороны выступают в ряде случаев как нормы именно муниципального права. Это относится не только к нормам, определяющим ответственность органов местного самоуправления, но и к иным нормам муниципального права и служит одним из критериев отнесения муниципального права РФ к комплексным отраслям права РФ. Однако имеется ряд моментов, характеризующих основания, условия и порядок наступления ответственности органов местного самоуправления, которые специфичны для муниципального права и свидетельствуют о наличии именно муниципально-правовой ответственности. В частности, ответственность органов местного самоуправления перед населением наступает при наличии специфического основания – утрата доверия населения, но и реализуется в особом порядке, например, посредством проведения местного референдума о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и назначения досрочных выборов.

     

     

    С другой стороны, необходимо учитывать и некоторую специфическую особенность ответственности органов местного самоуправления, которая вытекает из достаточно традиционного понимания сущности юридической ответственности в теории права. В частности, отмечается, что «…фактическим основанием ее применения выступает только состав правонарушения, предусмотренный нормой права. В данном случае мера ответственности, будучи юридическим последствием правонарушения, указывается в санкциях правовых норм».[2] Эта точка зрения тесным образом связывается с точкой зрения о юридической ответственности как реализации санкции правовой нормы. Отличительной особенностью понимания юридической ответственности в данном случае является возможность возложения ответственности как реализации санкции правовой нормы без наличия правонарушения как основания этой ответственности. Действительно, в муниципальном праве закрепляется ряд моментов, которые могут свидетельствовать о возникновении для конкретного лица неблагоприятных правовых последствий, связывающихся с определенными ограничениями  для данного лица, но тем не менее не вызванные фактом совершения правонарушения. Так,  утрата доверия как основание ответственности органов местного самоуправления (ст.48 Федерального Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”) может быть вызвана  фактом совершения правонарушения, так и без такового.

     

     

    Еще одной особенностью ответственности органов местного самоуправления следует назвать специфические  условия и порядок возложения данной ответственности. О специфических условиях ответственности свидетельствуют специфические основания ответственности, такие как утрата доверия населения, также и специфические условия наступления ответственности. Например, наличие специального субъекта ответственности – органов местного самоуправления или наступление ответственности без вины или не учитывая степень вины, как в случаях утраты доверия населения, так и в случаях возложения ответственности за имущественный  вред причиненный органами местного самоуправления физическим и юридическим лицам, а также в ряде случаев и государству. Специфичным в ряде случаев является и порядок привлечения к ответственности. Он может предусматривать особый судебный порядок привлечения к ответственности (например, в случае совершения должностным лицом местного самоуправления должностного уголовного преступления), административный порядок – как особую процедуру определения меры ответственности органа или должностного лица местного самоуправления, осуществляемую органами государственной власти, а также и иной особый порядок,  например, проведение местного референдума по вопросу о досрочном прекращении полномочий органа местного самоуправления и назначения досрочных выборов.

     

     

    Необходимо указать и основных субъектов, перед которыми несут ответственность органы  местного самоуправления. В соответствии со ст.47 Федерального Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, ответственность органов местного самоуправления может наступать: 1) перед населением; 2) перед физическими и юридическими лицами и 3) перед государством. Множественность данных субъектов предопределяет во многом и разнообразие и специфику условий, оснований и порядок возложения ответственности на органы местного самоуправления, кроме этого от этого зависит и мера ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Все это в конечном итоге и определяет специфическую  природу ответственности органов местного самоуправления.

     

     

    Муниципально-правовая ответственность органов местного самоуправления предусматривается нормативно-правовыми актами органов государственной власти РФ и субъектов РФ и должна получить свое закрепление и детализацию в правовых актах самого местного самоуправления, прежде всего в Уставе муниципального образования. Этот вид ответственности не носит ни репрессивного, ни материального характера и не распространяется на граждан, если они не являются должностными лицами местного самоуправления. Данная ответственность не должна быть формальной, т.е. необходимо предусматривать конкретный правовой механизм ее реализации, и призвана выступать в качестве реальной гарантии прав населения и конкретного гражданина по отношению к реальности осуществления местного самоуправления. С другой стороны ответственность органов местного самоуправления носящая характер отраслевой ответственности в настоящий период достаточно подробно регламентируется в законодательстве РФ и субъектов РФ. Одной из проблем в настоящий период является устранение пробелов в законодательстве, выявление которых связывается в данном случае с развитием практики осуществления местного самоуправления в РФ. В этой связи существенная роль принадлежит органом государственной власти субъектов РФ. Они зачастую обладают большими возможностями оперативного реагирования направленными на устранение данного пробела и определение принципов несения именно муниципально-правовой ответственности органами местного самоуправления, посредством принятия нормативных актов устанавливающих принципы, лежащие в основе определения статуса того или иного органа местного самоуправления, через принятие региональных законов о местном самоуправлении, о муниципальной службе и т.п.

     

     

     

     

     

     

             

     

     

     

     

     

     



    [1] См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997. С.404.

     

     

    [2] См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М.: Книжный мир, 1998. С.16.