Юридические исследования - Государственная власть и местное самоуправление в Москве. Авакьян С.А. -

На главную >>>

Муниципальное право: Государственная власть и местное самоуправление в Москве. Авакьян С.А.


    Предлагаемое читателю пособие посвящено организации государственной власти и местного самоуправления в Москве. Москва - это город, имеющий свою специфику и сочетающий в себе ряд характеристик.


    Авакьян С.А. Государственная власть и местное самоуправление в Москве.- М., 2001.-322 стр.


    СОДЕРЖАНИЕ


    Введение (С.А. Авакьян)    5
    ГЛАВА 1. Общая характеристика правового положения Москвы (А.Г. Барсегян)    11
    1.1. Город федерального значения Москва — субъект Российской Федерации    12
    1.2. Город Москва — муниципальное образование    28
    1.3. Москва — столица Российской Федерации    34
    1.4. Москва — административный центр Московской области    41
    ГЛАВА 2. Формы непосредственной демократии и территориальное общественное самоуправление в Москве (В.Л. Лютцер)
    2.1. Референдумы    44
    2.2. Консультативный опрос    50
    2.3. Выборы
    2.3.1. Общие положения    53
    2.3.2. Выборы депутатов Московской городской Думы    57
    2.3.3. Выборы Мэра и Вице-мэра    60
    2.3.4. Выборы советника районного Собрания    63
    2.4. Обращения    66
    2.5. Собрания и конференции граждан    69
    2.6. Обсуждения    72
    2.7. Правотворческая инициатива    76
    2.8. Мирные массовые акции жителей    77
    2.9. Территориальное общественное самоуправление    80
    ГЛАВА 3. Органы государственной власти Москвы (Н. С. Тимофеев)
    3.1. Московская городская Дума    85
    3.2. Мэр Москвы    99
    3.3. Исполнительная власть города Москвы    105
    3.4. Организация управления административными округами    118
    3.5. Государственная служба в Москве    129
    3.6. Контрольно-счетная палата Москвы в системе органов власти города    138
    ГЛАВА 4. Районная Управа в Москве (А.Г. Барсегян)
    4.1. Общая характеристика правового положения районной Управы    149
    4.2. Глава районной Управы    153
    4.3. Районное Собрание    161
    4.4. Администрация района, комиссии районной Управы    167
    4.5. Муниципальная служба в Москве    169
    4.6. Перспективы развития местного самоуправления в районах города Москвы    172
    ГЛАВА 5. Правоохранительные органы в городе Москве (В.А. Сивицкий)    175
    5.1. Координация правоохранительной деятельности в городе Москве    178
    5.2. Судебная власть в городе Москве    181
    5.3. Прокуратура в городе Москве    185
    5.4. Органы внутренних дел в городе Москве    186
    5.5. Налоговые органы в городе Москве    189
    5.6. Органы юстиции в городе Москве    190
    5.7. Комиссии по делам несовершеннолетних. Административные комиссии    192
    5.8. Народная дружина. Общественные пункты охраны порядка    195
    5.9. Служба спасения    201
    5.10. Служба безопасности Финансово-хозяйственного управления Мэрии Москвы    203
    5.11. Адвокатура в городе Москве    204
    5.12. Нотариат в городе Москве    205
    ГЛАВА 6. Разграничение полномочий органов власти в городе Москве (Д.Б. Агафонкин)
    6.1. Разграничение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти города Москвы    208
    6.2. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления города Москвы    212
    Приложение 1. Устав города Москвы    215
    Приложение 2. Постановление Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. № 262-ПП "О концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве"    263
    Приложение 3. Программа спецкурса "Государственная власть и местное самоуправление в Москве"    279
    Приложение 4. Судебные решения    295
    Приложение 5. Распоряжение Мэра Москвы от 19 ноября 1997 г. № 901-РМ "О подготовке специалистов для городского хозяйства Москвы в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова"    319




    ВВЕДЕНИЕ

     Предлагаемое читателю пособие посвящено организации государственной власти и местного самоуправления в Москве. Москва - это город, имеющий свою специфику и сочетающий в себе ряд характеристик.

     С одной стороны, это особенности его конституционно-правового положения. Они будут подробнее показаны в основном тексте работы, но уже здесь надо отметить следующее.

     Во-первых, Москва - город федерального значения, она является субъектом Российской Федерации. В этом плане Москва наделяется всеми правами, характерными для любого из 89 субъектов РФ, в том числе предметами совместного ведения с Российской Федерацией и собственными предметами ведения (предметы ведения - те сферы жизни, в которых осуществляются полномочия соответствующих органов власти). Кроме того, как субъект Российской Федерации Москва участвует обозначенными в Конституции и законодательстве способами в реализации компетенции Российской Федерации, воздействуя на федеральные дела и деятельность органов государственной власти РФ.

     Во-вторых, Москва - столица государства. Она призвана выполнять функции, которые принято называть столичными, имеющими как внутренний, так и международный аспекты. Внутренний связан с тем, что Москва - центр размещения федеральных властей и представительств всех субъектов РФ. Кроме того, она должна быть, по идее, родным домом для каждого россиянина, желающего посмотреть столицу, приобщиться к культурным и духовным ценностям, которых - опять же в силу столичности - здесь больше, чем в любом другом городе страны, кроме, пожалуй, Санкт-Петербурга (правда, не будем забывать, что он тоже был в свое время столицей России). Международный фактор обусловлен тем, что здесь сконцентрированы дипломатические представительства иностранных государств. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что Москва стала одним из центров мировой политики.

    5

     В-третьих, Москва - это город, характеризующийся всеми необходимыми признаками городского поселения, в том числе - несмотря на громадное пространство и большую численность населения - единством хозяйства, позволяющим говорить о нем как о городском народнохозяйственном комплексе, и общностью интересов горожан, дающей им если не право, то фактическую возможность считать себя частью городского сообщества. И отсюда же возникли немалые трудности, связанные с попытками города объявить себя муниципальным образованием, препятствия, связанные с тем, что по Конституции РФ Москва - все-таки прежде всего субъект Российской Федерации.

     В-четвертых, огромный город является одновременно и административным центром Московской области, он гостеприимно размещает ее органы власти и управления и сотрудничает с ними.

     С другой стороны, не менее важно для понимания предназначения Москвы, а также правового отражения ее статуса и полномочий органов власти города то, что есть Москва с точки зрения экономической и социальной, а есть - в определенной мере - и политической. Дело в том, что это огромный мегаполис, фактически объединяющий не только собственно свою территорию, но и примыкающие к ней территории, организационно от нее отделенные, но действующие в общих интересах. Можно сказать, что Москва подпитывает эти территории, "заставляет" работать на себя, тем самым помогая им создавать большее количество рабочих мест в отраслях, связанных с жизнеобеспечением столицы. Вместе с тем и примыкающие территории подпитывают Москву, поскольку без их производств и земель зачастую было бы затруднено ее развитие. Почти всегда часть жителей Москвы работала в Подмосковье, а десятки тысяч жителей Подмосковья трудились в Москве. Сегодня пропорции существенно изменились, сокращение рабочих мест в Подмосковье заставляет ездить в столицу еще большее число его жителей.

     Москва - не только административная столица государства, но и деловой центр страны. В этом плане мы похожи на одни страны (например, Францию) и отличаемся от других (например, США, ФРГ до недавнего времени), у которых столица государства и столица делового мира не совпадают. Экономическая и прежде всего финансовая активность в Москве в не меньшей степени влияет на ее функции, чем выполнение столичных задач. Тем более что такая активность напрямую сказывается на материальном состоянии Москвы, вызывая одновременно недовольство ею со стороны ряда субъектов Российской Федерации.

     Наконец, есть и специфика политической жизни в Москве. Она многоцветна, и ее сложно охарактеризовать вкратце.

    6

     Однако, отмечая главное, можно сказать, что столица является ареной общероссийских политических процессов, а иногда и баталий. Это отразилось, в частности, в том, что проведение митингов, шествий, демонстраций регулируется в Москве специальным актом Президента Российской Федерации (актом временного характера, но действующим уже много лет). Нельзя не отметить того, что во многом политическая жизнь федерального уровня находится под влиянием политиков, сформировавшихся и живущих в Москве, несмотря на возможное их происхождение из других регионов страны. Достаточно сказать, что первый и второй Президенты Российской Федерации - из числа москвичей (хотя первый пришел в свое время из Свердловска, второй - из Санкт-Петербурга), региональные политики, баллотировавшиеся на этот пост в разное время, не смогли убедить страну в том, что они лучшие кандидаты. Председатели Правительства РФ - все из столицы. Единственным высшим политическим должностным лицом не из столицы являлся до последнего времени Председатель Совета Федерации, однако и он в свое время прошел школу работы в столице в качестве члена политического руководства КПСС. Все это позволяет увидеть важный фактор: столица является местом - в лучшем смысле слова - шлифовки политических и государственных качеств тех лиц, которые могут претендовать на лидерство в общероссийском масштабе. Наконец, приходится констатировать, что, являясь площадкой развития главных федеративных отношений, столица и сама "мужает" в урегулировании внутренних политических отношений. В особенности стоит отметить два момента: первый, чисто политический - достижение согласий в период борьбы за руководящие посты в городе (Мэр, депутаты городской Думы) между политическими объединениями; второй, конституционно-правовой - постепенное обретение опыта сотрудничества Мэра и Мэрии с городской Думой, в том числе в процессе работы над городскими законопроектами, решения проблем города и др.

     Реализация Москвой всех своих задач всегда требовала концентрации усилий в интересах единого и комплексного развития города. Да иное и трудно представить. Мегаполис может позволить самостоятельно развиваться торговле, сервису и многим другим обслуживающим сферам экономики. Однако ему отнюдь не безразлично, как используются земли на его территории. Причем речь идет не только о тех землях, которые являются городской собственностью. Земля может быть в собственности предприятий и иных хозяйствующих субъектов, в собственности граждан. Но режим использования, бережное обращение с землей - забота города. Городской транспорт - также его ведение,

    7

     поскольку лишь малая толика транспортных сетей имеет локальное значение, а в основном все сходится в единый общегородской транспортный узел. Невозможно для города выпустить из своих рук вопросы водоснабжения, санитарного состояния территорий, электро- и газоснабжения, утилизации отходов, очистных сооружений и т. п. Более того, даже, казалось бы, чисто рыночные вопросы - сколько производить хлеба и молока, заготовить картофеля и овощей и т. п. - реально становятся заботой города, поскольку при нехватке чего-то население будет винить не торговцев и промышленников, а городские власти.

     Исторически это неуклонно вело к централизации городского управления. В основном это мало зависело и зависит от социальной системы. Сказанное относится и к Москве. Безусловно, в условиях социалистической системы хозяйства и государственной собственности концентрация руководства на общегородском уровне казалась необходимой. Например, все жилищное строительство в Москве было централизовано, и это давало неплохие результаты - город строил огромные микрорайоны, куда переселялись жители из разных районов. Сейчас частично жилищное строительство ведется городом, частично - частными фирмами. Но это не отменяет соответствующую функцию города, а видоизменяет ее - он по-прежнему занимается землеотводом и контролем за строительством, но уже в отношении негосударственных организаций, а в части предоставления жилья существенно уменьшил свою роль. Сказанное относится и к ряду других отраслей. Например, прежде вся торговля и весь бытовой сервис были государственными, теперь они преимущественно отошли в сферу частного предпринимательства, а для города на первый план выдвинулись задачи контроля и надзора в отношении соответствующих объектов.

     Для большого города проблемой было и остается его внутреннее деление, соотношение возможностей общегородских властей и властей территориальных единиц в городе в управлении единым хозяйством. Эта проблема всегда стояла и перед Москвой, Ее внутренняя структура пережила ряд реорганизаций. На момент "завершения" функционирования партийно-советской системы руководства в Москве было чуть более 30 районов. В каждом создавались районный Совет народных депутатов и исполнительный комитет районного Совета, а также, конечно, районный комитет КПСС, игравший первую роль в определении стратегии руководства районом. Однако по большому счету все эти органы имели небольшое значение. У районов были весьма скромные возможности в руководстве хозяйством, город представлял собой единый комплекс, руководимый Московским Советом народных

    8

     депутатов и его исполнительным комитетом (с многочисленными управлениями и отделами) и, конечно же, городским комитетом КПСС.

     Приход на демократической волне к руководству городом новых лидеров, ослабление роли КПСС - все это происходило одновременно. Московский городской Совет народных депутатов и его председатель, выполнявший одновременно функции руководителя аппарата исполнительной власти, провели почти сразу реорганизацию районов - официально для того, чтобы приблизить власть к населению, на деле - для того" чтобы с разрушением прежней системы районов ликвидировать партийные комитеты КПСС и отстранить их от руководства районами и городом. Районов стало более 130, в каждом были свой районный Совет народных депутатов и организационно обособленный от него, хотя формально и подконтрольный ему исполнительный комитет. Как известно, в целом по стране на смену исполнительным комитетам пришли местные администрации во главе с главами администраций. Между Советами и исполнительными комитетами, а далее администрациями сразу же началась напряженная борьба за лидерство. В 1993 г. указами Президента РФ районные, городские, сельские и поселковые Советы были ликвидированы, а их функции отданы главам местных администраций.

     В Москве была проведена реорганизация - в районах единственной властью остались назначаемые сверху супрефекты. Город был поделен на 10 административных округов.

     На городском уровне представительным органом государственной власти стала Московская городская Дума, состоящая из 35 депутатов, а руководителем исполнительной власти - Мэр города, избираемый населением. Исполнительная власть представлена также Правительством города с многочисленными подразделениями, руководящими различными комплексами городского хозяйства.

     Со временем еще одна реорганизация привела к созданию районных Управ, есть глава Управы и районное Собрание, состоящее из советников (т. е. депутатов). Однако районная Управа, будучи похожей на власть местного самоуправления, официально таковой в столичных документах все-таки не названа, а районы не являются муниципальными образованиями (характерно, что вначале в столице районы назывались муниципальными, но затем и по настоящее время - просто районами).

     Поскольку Москва - город, т. е. городское поселение, и с учетом того, что город представляет собой единый хозяйственный комплекс здесь возобладала идея, довольно распространенная во многих европейских городах-столицах: это и субъект федеративного государства, и городская община, т. е. муниципальное

    9

     образование (так решен вопрос, например, относительно Вены - столицы Австрии, Берлина - столицы ФРГ). Идея нашла отражение в Уставе города Москвы 1995 г. Касалось это прежде всего собственности и бюджета. Собственность в Москве была единой и не делилась на государственную и муниципальную собственность районов, поскольку районы не были муниципальными образованиями, хотя и имели выделенное им имущество (объекты). Бюджет также был для города единым, хотя в нем и закладывались отдельно расходы по каждому району.

     Поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995г. (с последующими модификациями) говорит о том, что населению городских районов не может быть отказано в праве на местное самоуправление, Москва не могла напрямую игнорировать данное положение. В определенной мере организация управления районами была сходна с моделью местного самоуправления. Однако специфика избрания на должность и освобождения от должности главы Управы, где обозначены сильные позиции Мэра, отсутствие муниципальной собственности на уровне районов и других признаков местного самоуправления - эти факторы периодически ставили вопрос о путях развития управления городскими районами в Москве.

     В итоге они стали предметом рассмотрения в Московском городском суде и Верховном Суде Российской Федерации. Как можно увидеть из судебных решений, суды не согласились с идеей идентификации местного самоуправления в Москве с городским уровнем, поскольку в строгом соответствии с Конституцией РФ Москва имеет качества лишь субъекта Российской Федерации. А на уровне районов местное самоуправление должно быть проведено последовательно и в более полном объеме.

     Соответствующие решения были приняты Правительством Москвы и городской Думой, и изменения внесены в Устав города, получивший новую редакцию. Подробности намечаемых шагов реформы местного самоуправления в столице будут освещены на страницах нашего пособия. Обратим внимание лишь на то, что о конкретных результатах пока говорить трудно, тем более что проведение реформы продлится по 2003 г. включительно.

     Таким образом, время выхода настоящего учебного пособия - своеобразный переходный период, и авторам пришлось охватить своим повествованием то, что уже было, сегодняшнее состояние организации государственной власти и местного самоуправления в Москве и перспективы их развития.

    10