Юридические исследования - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ Е.В. Гриценко, А.В. Мадьярова -

На главную >>>

Муниципальное право: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ Е.В. Гриценко, А.В. Мадьярова


    Развитие местного самоуправления является одним из важнейших направлений государственно-правовой реформы, проводимой в настоящее время в России. С момента принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”  начался качественно новый этап, важной особенностью которого явилось создание самостоятельных муниципальных образований как территориальной основы осуществления эффективного и ответственного местного самоуправления. Вместе с тем, до сих пор порядок определения территориальной основы осуществления местной власти  (образование, преобразование, объединение и упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований) является одним из наиболее слабо изученных и вместе с тем вызывающих немалые споры вопросов организации местного самоуправления в России. Отчасти это связано с тем, что решение подобных территориальных проблем зависит от национальных, исторических, географических и иных особенностей субъекта Федерации, а также от того, какую систему организации государственной власти (двух- или одноуровневую) избрал соответствующий регион.

     

     


     

    ВОПРОСЫ  МУНИЦИПАЛЬНОГО  ПРАВА

     

     

     

    Сибирский юридический вестник. 1998. № 3

     

    Ó 1998 г.   Е.В. Гриценко, А.В. Мадьярова

     

     

    ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ

     

     

     

     


    Развитие местного самоуправления является одним из важнейших направлений государственно-правовой реформы, проводимой в настоящее время в России. С момента принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” [1] начался качественно новый этап, важной особенностью которого явилось создание самостоятельных муниципальных образований как территориальной основы осуществления эффективного и ответственного местного самоуправления.

     

    Вместе с тем, до сих пор порядок определения территориальной основы осуществления местной власти  (образование, преобразование, объединение и упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований) является одним из наиболее слабо изученных и вместе с тем вызывающих немалые споры вопросов организации местного самоуправления в России. Отчасти это связано с тем, что решение подобных территориальных проблем зависит от национальных, исторических, географических и иных особенностей субъекта Федерации, а также от того, какую систему организации государственной власти (двух- или одноуровневую) избрал соответствующий регион.

     

    В настоящей статье анализируются некоторые наиболее острые проблемы, связанные с определением территорий муниципальных образований и получившие неоднозначное решение в региональном законодательстве либо вовсе до сих пор не разрешенные.

     

     

    Состояние правового регулирования

     

     

    Федеральное законодательство по вопросу образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований представлено помимо Конституции России двумя  законами – “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон о местном самоуправлении) и  “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”[2].

     

    Федеральный закон о местном самоуправлении содержит лишь самые общие положения, касающиеся определения территорий муниципальных образований, а именно:

     

    – устанавливает виды территорий, на которых могут создаваться муниципальные образования: поселения, объединения поселений, части поселений и иные населенные территории (п.1 ст.12);

     

    – декларирует право беспрепятственного осуществления населением городского, сельского поселения местного самоуправления (ч.3 п.1 ст.12);

     

    – определяет принципы разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

     

    – закрепляет требование учета исторических и иных местных традиций при установлении и изменении границ муниципальных образований, а также требование учета мнения населения – при изменении границ муниципальных образований (ст. 13);

     

    – определяет возможный круг субъектов инициативы по решению вопросов, связанных с определением территории муниципального образования  (население, органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов РФ);

     

    – устанавливает требование недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому.                                                    

     

    Что касается определения порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ и наименований, то эти вопросы относятся к компетенции субъектов РФ (пдп.11. ст. 5 Закона)[3].

     

    Таким образом, правовое регулирование в данной сфере практически в полном объеме относится к ведению регионов. При этом федеральный законодатель в общем виде предписывает осуществлять такое регулирование путем принятия законов (п.3 ст.13), не уточняя, должен ли это быть специальный закон или часть “рамочного” закона, закрепляющего организацию и осуществление местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ. Анализ регионального законодательства показывает, что большинство субъектов РФ идут по пути принятия специальных законов об образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований (например, законы Свердловской, Калининградской, Белгородской, Рязанской, Курской, Ивановской, Вологодской областей, Еврейской автономной области и т.д)[4]. Но существует и иная практика. Так, в Иркутской области эти вопросы включены составной частью в  предмет регулирования закона “О местном самоуправлении в Иркутской области”[5].

     

    Все же, на наш взгляд, предпочтительным является принятие специальных законов, позволяющих более полно и четко урегулировать столь важные вопросы организации местного самоуправления. Иркутский опыт также подтверждает этот вывод: в областном Законе о местном самоуправлении некоторые вопросы определения территорий муниципальных образований урегулированы достаточно поверхностно, в нем содержится большое количество отсылок к иным законам и нормативно-правовым актам. И это не случайно. Ведь рамочный закон призван заложить “материально-правовые” основы (понятие, принципы, формы),  а также общие процедурные правила определения территорий муниципальных образований (порядок внесения инициативы, этапы ее рассмотрения, виды решений по результатам рассмотрения, включая форму правовых актов, оформляющих решение, их юридическое значение). И уже на этой основе можно принимать процедурный по своему характеру закон  о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

     

    Вместе с тем, даже в тех случаях, когда принимаются специальные законы, объем правового регулирования в них, как правило, является недостаточным, законы весьма схематично обрисовывают порядок решения территориальных вопросов, не разрешая по существу множества проблем. Такую ситуацию нельзя признать удовлетворительной. Особенно если учесть, что Федеральный закон о местном самоуправлении сориентирован именно на законодательное, а не иное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на региональном уровне. В этой связи возможность восполнения допущенных пробелов и дополнительного нормативного регулирования в подзаконных актах вызывает большие сомнения.

     

    Так, например, в специальном законодательстве субъектов РФ о границах муниципальных образований, как правило, не решаются следующие вопросы:

     

    – о порядке учета мнения населения;

     

    – об особенностях учета мнения населения при объединении и преобразовании;

     

    – о форме правового  акта, оформляющего окончательное решение по вопросу об установлении (изменении) границ муниципального образования;

     

    – о порядке выдвижения инициативы “снизу”, особенно населением непосредственно;

     

    – о порядке рассмотрения вопроса об образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ органами государственной власти субъекта РФ и порядке принятия решения и др.

     

    Необходимость подробного и максимально полного законодательного оформления порядка определения территориальной основы местного самоуправления вовсе не надуманна. Дело в том, что вопрос придания той или иной территории статуса муниципального образования не есть вопрос чисто территориальный. Напротив, это прежде всего вопрос эффективности управления на данной территории, ее экономической и финансовой обеспеченности, жизнеспособности и перспектив развития в качестве самоуправляющегося организма. Именно обеспечению эффективности, объективной обоснованности организации местного самоуправления и должно служить четкое определение как материальных основ, так и процедурных правил решения вопросов об образовании, преобразовании, объединении и упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ.

     

    Опыт работы над законопроектами подобного рода позволил нам выявить ряд проблемных вопросов, связанных с регламентацией порядка определения территорий муниципальных образований. Далее мы рассмотрим некоторые из них и предложим свой вариант их урегулирования в законе.

     

     

    К вопросу о терминологии

     

     

    Федеральный закон о местном самоуправлении никак не определяет содержание понятий   образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, - и в законах субъектов уже сейчас заметна некоторая путаница. Так, из Федерального закона не до конца ясно соотношение указанных понятий. Образование – это создание муниципального образования впервые или также в результате выделения и объединения? Упразднение – это ликвидация муниципального образования вообще или в том числе прекращение его существования при разделении, объединении? Если преобразование и объединение – “однопорядковые” понятия, то какие формы реорганизации включает преобразование? Эти вопросы по-разному решаются в законах субъектов РФ.

     

    Недостаточная последовательность Федерального закона о местном самоуправлении подчас приводит к отказу на региональном уровне от этой системы терминов и замене их другими. Так, в Законе Иркутской области говорится о создании  (вместо образования), реорганизации (включающей объединение и преобразование) и упразднении муниципальных образований. При этом под созданием понимается процесс первоначальной организации муниципальных образований, а их создание на основе уже действующей системы территорий местного самоуправления представляет собой реорганизацию. Реорганизация может выражаться в формах разъединения и объединения, которые в свою очередь также подразделяются на виды: разъединение – на разделение и выделение, объединение – на слияние и присоединение. Упразднение же понимается как прекращение существования муниципального образования в широком смысле – не только в результате его ликвидации, но также  и реорганизации (объединения, разделения).

     

    Подобная законодательная практика, пожалуй, скорее исключение, нежели правило: в основном в региональном законодательстве используется понятийный аппарат Федерального закона о местном самоуправлении, который просто наполняется различным содержанием. Образование – возникновение в результате создания либо реорганизации (Закон Калининградской области, ст.8). Образование – создание, не сопряженное с преобразованием  и упразднением других муниципальных образований (Закон Свердловской области, п.1 ст.6). Вообще не раскрывается содержание этих форм в законах Белгородской и Рязанской областей. Преобразование понимается в Свердловском Законе широко, к нему относится и объединение (ст.7), выделенное Федеральным законом о местном самоуправлении в самостоятельную форму. Такие разноречия в понятиях, конечно, явление негативное. И на практике, например, при разрешении конкретных судебных дел, они могут привести к существенным сложностям.

     

    Хотя терминология Федерального закона о местном самоуправлении, возможно, далека от совершенства, все же целесообразно исходить именно из нее. В этой связи мы предлагаем под образованием муниципального образования понимать создание нового муниципального образования, не сопряженное с объединением, преобразованием или упразднением других муниципальных образований; под объединением – реорганизацию муниципального образования путем слияния двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование, либо путем присоединения одного муниципального образования к другому;  под преобразованием – реорганизацию муниципального образования путем его разделения на два и более, либо путем выделения одного или нескольких муниципальных образований из состава преобразуемого; под упразднением – прекращение деятельности муниципального образования, не связанное с его преобразованием или объединением.

     

    Отличие разделения от выделения в том, что “исходное” муниципальное образование при разделении не утрачивает свой статус, а лишь претерпевает территориальные изменения, в  случае же выделения – прекращает свое существование. По такому же принципу разграничиваются слияние и присоединение: в первом случае все объединяемые муниципальные образования утрачивают статус самостоятельных муниципальных образований, во втором же – только присоединяемое, при этом муниципальное образование, к которому происходит присоединение, не изменяет своего статуса,  а лишь территориально трансформируется.

     

    При регламентации вопросов определения территориальной основы местного самоуправления должна быть решена еще одна проблема – о соотношении образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований и процесса установления или изменения их границ и наименований. Федеральный закон о местном самоуправлении определяет круг субъектов инициативы (инициаторов) установления и изменения границ муниципальных образований. И ничего не говорит об инициативе собственно образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований.  При этом используется оборот “установление границ при образовании ...”. Значит ли это, что установление границ рассматривается как составная часть процесса образования, объединения, преобразования муниципальных образований и, соответственно, что органы государственной власти могут по сути дела являться инициаторами образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований? Законодательство Свердловской области, например, исходит из первичности вопроса об образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципального образования. Все остальное, в том числе установление и изменение границ – это вопрос технический. То есть можно сначала создать или реорганизовать муниципальное образование, а затем уже определяться с его границами. По этой концепции вопрос о самом территориальном преобразовании решается на референдуме или сходе граждан, и при положительном решении подаются соответствующие документы в областные органы государственной власти, роль которых – чисто статистическая[6].

     

    Иркутский же Закон исходит из принципиально иной позиции: вопрос об образовании – это не просто дилемма “учредить или не учредить”, но одновременно проблема того, на какой территории. В одних границах существование  муниципального образования будет целесообразно, эффективно и жизнеспособно, как с организационной (управляемость, приближенность к населению и пр.), так и с финансово-эконо-мической точек зрения, в других – нет. Поэтому, считает иркутский законодатель, решать вопрос о проведении территориального преобразования можно только через вопрос об установлении  (изменении) границ. В этой связи с  инициативой по определению территории муниципального образования могут выступать и органы государственной власти, а не только население или органы местного самоуправления. Причем инициатива должна быть изначально привязана к вопросу о границах муниципального образования. Поэтому в Законе речь идет “об инициативе установления и изменения границ”, которой, собственно, и опосредуется инициатива образования, объединения или преобразования муниципальных образований (ст.8 иркутского Закона).

     

     

    О принципах и критериях определения

     

    территорий муниципальных

     

    образований

     

     

    Многие принципы, в соответствии с которыми должно осуществляться образование, объединение, преобразование и упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименовании, вытекают из положений Федерального закона о местном самоуправлении, например, принципы: самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; гарантированности прав местного самоуправления (в т.ч. гарантированности достаточной бюджетной обеспеченности); учета исторических и иных местных традиций; учета мнения населения соответствующей территории; недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому; приближенности органов местного самоуправления к населению (приоритета поселения как основного типа муниципальных образований)[7].

     

    Важным концептуальным вопросом является толкование принципа недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому, который  прямо провозглашен Федеральным законом о местном самоуправлении     (ч.2 п.3 ст.8). При этом Федеральный закон допускает многоуровневость организации местного самоуправления. Это означает, что в границах одного муниципального образования может находится другое муниципальное образование. Естественно, что в подобной ситуации, как того и требует Федеральный закон о местном самоуправлении, необходимо разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между такими муниципальными образованиями.

     

    Однако “матрешечный” принцип территориальной организации не оправдал себя даже на государственном уровне (область и входящий в ее состав автономный округ), тем более вряд ли целесообразно переносить его на уровень местного самоуправления. На наш взгляд, в полной мере требование неподчиненности одного муниципального образования другому может быть реализовано лишь в условиях одноуровневости, когда юрисдикция органов местного самоуправления двух различных муниципальных образований на одну и ту же территорию не распространяется. В противном случае неизбежны трудно разрешимые коллизии между органами местного самоуправления территории в целом и ее части по поводу разграничения полномочий, объектов собственности и источников доходов местных бюджетов.

     

    Это вовсе не означает обязательного и строго “унитарного” характера внутренней территориальной организации муниципальных образований. Просто следует искать иные пути решения вопроса, иные формы организационно-управленческой автономии. В частях муниципального образования могут создаваться территориальные единицы с особым статусом, которые не являются самостоятельными муниципальными образованиями, но обладают высокой степенью самоорганизации и близки по своему значению к муниципальным образованиям, например: внутригородские административные округа, обособленные населенные пункты, входящие в муниципальное образование–объе-динение поселений. В таких единицах могут создаваться территориальные подразделения исполнительных органов местного самоуправления  и (или) органы территориального общественного самоуправления. Полномочия этих органов производны от компетенции органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования – они наделяются властными представительными и исполнительными функциями в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Иркутский Закон о местном самоуправлении  для таких территориальных единиц вводит специальное понятие – “внутримуниципальные образования” (ст. 22).

     

    Немало вопросов вызывает толкование принципа обязательности учета  мнения населения: необходим ли учет мнения населения при установлении границ (или только при изменении – по букве Федерального закона о местном самоуправлении)? Что означает “обязательность учета”: обязательность выявления мнения населения или обязательность результатов такого выявления? Допустимо ли определение территории муниципального образования вопреки мнению большинства населения, исходя только из соображений организационно-управленческой и социально-экономической целесообразности? Какова форма выявления мнения населения: референдум, опрос, сход? Можно ли считать одной из таких форм решение представительных органов местного самоуправления[8]?  Что понимается под “соответствующей территорией”, особенно в случаях объединения и преобразования?

     

    Эти и иные вопросы неизбежно встают перед разработчиками и подлежат разрешению в законах о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

     

    Мы считаем оптимальной следующую конструкцию.

     

    Во-первых, мнение населения подлежит обязательному выявлению. Причем выявлено должно быть мнение населения всей преобразуемой территории. Так, при присоединении и слиянии необходимо выявить мнение населения всех объединяемых муниципальных образований, при выделении – как мнение населения выделяемого муниципального образования, так и муниципального образования, из которого выделяется новое муниципальное образование. Для этого процедуры выявления мнения при слиянии и присоединении проводятся отдельно в каждом из объединяемых муниципальных образований[9], а  при выделении подведение итогов осуществляется как на всей территории преобразуемого муниципального образования, так и отдельно на выделяемой и остающейся части территории муниципального образования.

     

    Во всяком случае, при определении территорий муниципальных образований–объедине-ний поселений, учитывая упоминавшийся выше “поселенческий принцип” муниципального устройства,  должен быть обеспечен учет мнения населения каждого входящего в объединение поселения. В этом случае подведение итогов должно осуществляться как на территории образуемого муниципального образования в целом, так и  по каждому поселению отдельно.

     

    Во-вторых, выявление мнения населения проводится в форме местного опроса. Прежнее, ныне не употребляемое, наименование местного опроса – “местный консультативный референдум” – достаточно точно отражает его специфику: порядок проведения местного опроса практически идентичен процедуре местного референдума, но его результаты носят рекомендательный характер[10]. На территориях, где организационно возможно проведение схода  (собрания) граждан, выявление мнения населения может осуществляться на сходе (собрании) при кворуме не менее половины от общего числа жителей, обладающих активным избирательным правом.

     

    В-третьих, мнение населения учитывается  при принятии решения об установлении (изме-нении) границ муниципального образования  наряду с другими обстоятельствами, прежде всего характеризующими социально-экономи-ческий потенциал территории и перспективы ее развития (подробнее об этом ниже). При этом все же целесообразно установление некоторых “предельных” гарантий от произвола при принятии решения. Так, можно декларировать запрет на установление (изменение) границ муниципального образования, если против такого решения вопроса высказалось более 1/2  или не менее 2/3 населения образуемого (преобразуе-мого, объединяемого) муниципального образования.

     

    Очевидно, что дополнительное выявление мнения населения нет необходимости проводить, если обращение об установлении (изменении) границ муниципального образования принято решением схода (собрания) жителей соответствующей территории либо если устав муниципального образования принят непосредственно населением. В случаях преобразования и объединения это правило распространяется на население того муниципального образования (части муниципального образования), на территории которого осуществлялись соответствующие процедуры.

     

    Но кроме перечисленных выше, еще две идеи требуют, на наш взгляд, законодательного закрепления в качестве принципов определения территорий муниципальных образований, а именно:

     

    – учет административно-территориальных границ;

     

    – эффективность местного самоуправления.

     

    Необходимость учета административно-территориальных границ обусловлена в России исторически. Возрождение местного самоуправления в 1991 году[11], затем реформирование, начиная с 1993 года[12], пошло именно по пути признания за бывшими административно-терри-ториальными единицами – городами, сельсоветами и районами – статуса территорий местного самоуправления, имеющих не только свою территорию, но и представительные и исполнительные органы, собственность, бюджет. Позже и Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” провозгласил муниципальными образованиями административно-террито-риальные единицы, в которых местное самоуправление осуществлялось на момент вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении[13].

     

    С другой стороны, сам Федеральный закон о местном самоуправлении не связывает строго границы муниципальных образований с административно-территориальными границами. Отсюда проблемы, вытекающие из их несовпадения, вполне вероятны. Тем более что Федеральный закон допускает возможность при определении границ муниципальных образований исходить не только из административно-территориальных границ населенных пунктов (например, городской или поселковой черты), но и иметь в виду также прилегающие к населенным пунктам земли общего пользования, рекреационные зоны и земли, необходимые для развития поселений (п.2 ст.12). Поэтому очень важно закрепить законодательные основы разрешения подобного рода коллизий. 

     

    Механизм учета административно-террито-риальных границ может быть как “гибким”, так и “жестким”. “Гибкий” вариант предполагает, что границы муниципальных образований должны по возможности соответствовать границам административно-территориальных единиц, хотя при этом допускается и их несовпадение. Однако, на наш взгляд, более предпочтительным является “жесткий” вариант, согласно которому границы муниципальных образований и административно-территориальные границы должны в любом случае совпадать. Тогда при установлении и изменении границ муниципальных образований одновременно решается вопрос о приведении в соответствие с ними границ административно-территоральных единиц, и наоборот – при изменении административно-территориальных границ сразу меняются границы муниципальных образований.

     

    Эффективность местного самоуправления определяется реальной возможностью и действительной способностью населения решать все основные вопросы местного значения в заявленных границах таким образом, чтобы обеспечить наиболее полное и качественное удовлетворение всех насущных потребностей жителей соответствующей территории. Такая способность, в свою очередь, зависит от ряда факторов, как-то:

     

    – размер территории;

     

    – численность населения;

     

    – обеспеченность земельными ресурсами;

     

    – социально-экономический   потенциал   территории (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории).

     

    Учет этих факторов должен осуществляться по гибкой системе оценки. Гибкость предполагает отсутствие каких-либо четких количественных показателей, достижение которых является обязательным для придания территории статуса муниципального образования. 

     

    Введение критерия эффективности местного самоуправления, которая подлежит оценке и учету при определении территорий муниципальных образований, не следует, на наш взгляд, рассматривать как противоречие конституционному праву граждан на местное самоуправление. Перечень организационно-правовых форм местного самоуправления не исчерпывается созданием муниципальных образований. Последнее выступает как “высшая” форма реализации права на местное самоуправление и отличается наиболее высоким уровнем самостоятельности и организованности. Вместе с тем, существует множество иных форм прямой и представительной демократии, как связанных, так и не связанных с территориальным обособлением, с возникновением организационно-управленческой автономии: внутримуниципальные образования, территориальное общественное самоуправление (в том числе с созданием системы органов), сход, референдум, местный опрос, народная правотворческая инициатива и т.п. На наш взгляд, некорректно спекулировать нормой Конституции, провозглашающей всеобщее право на местное самоуправление, и толковать ее как предоставляющую ничем, в том числе здравым смыслом, не ограниченное право на создание муниципальных образований.

     

    Принцип эффективности также назван в качестве одного из основополагающих и в Преамбуле Европейской Хартии о местном самоуправлении[14], где сказано, что “существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления должно обеспечивать эффективное управление”.

     

     

     

     

     

    О процедурах образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований

     

     

    В процессе правового оформления порядка определения территорий муниципальных образований необходимо различать по крайней мере две процедуры: 1) порядок образования и установления границ и наименований муниципальных образований и 2) порядок их преобразования, объединения, упразднения,  установления и (или) изменения их границ и наименований.

     

    В целом эти процедуры подчиняются единым правилам, но по ряду вопросов есть объективно обусловленные существенные расхождения, которые во избежание двусмысленности и неясности целесообразно зафиксировать в региональном законе.

     

    В обоих случаях выделяются следующие этапы и стадии:

     

    1) обращение в органы государственной власти субъекта с инициативой образования (объединения, преобразования) муниципального образования, установления (изменения) его границ и наименования, включающее:

     

    – выдвижение инициативы;

     

    – оформление инициативы – составление обращения;

     

    – направление обращения высшему должностному лицу субъекта РФ.

     

    2) рассмотрение обращения органами государственной власти субъекта РФ, включающее:

     

    – рассмотрение обращения высшим должностным лицом и направление представления в законодательный (представительный) орган;

     

    – рассмотрение обращения  и принятие решения законодательным (представительным) органом государственной власти.

     

    3) регистрация муниципального образования.

     

    Несколько иная, “усеченная” процедура может быть предусмотрена для случаев, когда инициатором установления (изменения) границ являются сами органы государственной власти. Мы исходим из того, что в данном случае с учетом принципа разделения властей полномочия должны быть сбалансированы, и поэтому правом выступления с такой инициативой может обладать как высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), так и представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ. Если инициатором является высшее должностное лицо, то оно направляет соответствующее  представление непосредственно в законодательный (представительный) орган; если инициатива исходит от законодательного (представительного) органа, то этот орган  разрабатывает проект соответствующего решения и направляет его на заключение высшего должностного лица.

     

    Что касается обращения с инициативой образования (преобразования, объединения) муниципальных образований, установления (изменения) их границ и наименований, то оно должно прежде всего отвечать требованию конкретности – содержать конкретное предложение о составе и границах соответствующего муниципального образования. Для этого необходимо установить обязательное приложение к обращению карты-схемы, наглядно отображающей существо предлагаемого преобразования. Другим требованием  является обоснованность вносимого предложения, которая также подкрепляется рядом документов:

     

    а) пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности закрепления территории муниципального образования в предлагаемых границах, включая финансово-экономическое обоснование возможности осуществления полномочий местного самоуправления в пределах территории образуемого муниципального образования;

     

    б) сведения о размере территории,  численности населения, основных сельскохозяйственных, промышленных предприятиях, объектах инфраструктуры, социально-культурных учреждениях и т.п.

     

    Инициатива, исходящая непосредственно от населения, может оформляться двумя способами: решением схода (собрания) граждан, проживающих на соответствующей территории либо по итогам сбора подписей в поддержку инициативы установления границ муниципального образования. К процедуре сбора подписей в этом случае целесообразно применить правила, установленные законодательством о местных референдумах применительно к порядку сбора подписей граждан под требованием о проведении референдума.              

     

    Обращение органов местного самоуправления оформляется соответственно решением представительного органа или главы муниципального образования.

     

    Вместе с тем, на наш взгляд, допустима ситуация, когда обращение оформляется на основании принятого устава муниципального образования. В этом случае процедура принятия устава заменяет указанные выше специальные процедуры принятия решения о направлении обращения.

     

    Мнение населения соответствующей территории целесообразно выявлять до направления обращения в органы государственной власти субъекта РФ, то есть эту обязанность следует возложить на инициаторов рассмотрения вопроса. Поэтому среди документов, в обязательном порядке прилагаемых к обращению, должны фигурировать и документально оформленные сведения о результатах выявления мнения населения.

     

    Рассмотрение обращения в органах государственной власти субъекта РФ является основным этапом всей процедуры определения территории муниципального образования, в ходе которого происходит анализ и оценка внесенного предложения, и в итоге принимается решение по существу вопроса.

     

    Концептуальной проблемой при этом является вопрос о пределах властных полномочий в данной сфере органов государственной власти вообще и каждого из них в частности.

     

    Прежде всего, следует определиться, могут ли органы государственной власти отказать в “удовлетворении обращения” об установлении (изменении) границ, что фактически означает отказ в образовании (преобразовании, объединении) муниципального образования. На наш взгляд, такая возможность должна быть предоставлена государственным органам. Это логически вытекает из предложенной выше концепции оценки территории на предмет ее жизнеспособности в качестве муниципального образования – определения способности населения самостоятельно и под свою ответственность решать в заявленных границах вопросы местного значения. В противном случае эта идея рискует превратиться в фикцию. Правда, есть и иной путь: наделить государственные органы правом изменять существо обращения. Речь идет, например, о ситуации, когда высшее должностное лицо получает право в представлении предложить свой вариант установления границ, вне зависимости от того, согласны ли с ним инициаторы, а законодательный (представительный) орган вправе утвердить любой из вариантов (предло-женный как в обращении, так и в представлении высшего должностного лица) или даже скорректировать один из них, создав по сути нечто третье. Такой подход вряд ли можно исключить, напротив, он в ряде случаев позволяет максимально реализовать принцип эффективности местного самоуправления. Однако нельзя не учитывать, что такой вариант создает определенные сложности, которые должны быть решены в законе. К примеру, мнение населения необходимо будет выяснять дополнительно, новое предложение следует также определенным образом обосновывать и т.п. Кроме того, в указанном случае возникает опасность подмены инициативы: инициатор предлагает один вариант, а в процессе движения по инстанциям он может быть до неузнаваемости изменен.

     

    Поэтому мы являемся сторонниками первого из упомянутых путей решения вопроса: органы государственной власти вправе либо согласиться с предложенным в обращении вариантом, либо отказать в его утверждении. А любые изменения содержания допустимы лишь по взаимному согласию сторон. Кроме того, эти изменения должны производиться по строго определенной процедуре. Например, в случае, если при рассмотрении обращения органы государственной власти придут к выводу о невозможности решения вопросов местного значения в заявленных границах в  связи с несоответствием образуемого муниципального образования установленным законом требованиям, проводятся согласительные процедуры с участием представителей заявителей и государственных органов, в результате которых может быть, например, принято согласованное предложение об изменении содержания обращения и определении иных границ муниципального образования.

     

    Вслед за положительным ответом на первый вопрос (имеют ли право органы государственной власти отказать в установлении (изменении) границ?) возникает другой вопрос: принадлежит ли право отказа в установлении (изменении) границ лишь (представительному) законодательному органу или также высшему должностному лицу? Иными словами, может ли высшее должностное лицо субъекта Федерации, не направляя материалов в законодательный (представительный) орган принять решение об отказе в удовлетворении обращения. По нашему мнению, вопрос об отказе в установлении границ муниципального образования – вопрос политический и должен решаться только законодательным (представительным) органом государственной власти. Глава субъекта РФ вправе лишь в своем представлении высказать собственную позицию – предложить установить или отказать в установлении границ муниципального образования.

     

    Рассмотрение обращения высшим должностным лицом субъекта Федерации представляет собой важнейшую “рабочую” стадию всего процесса определения территории муниципального образования. Законодательный (представитель-ный) орган принимает решение по существу обращения именно на основании представления главы субъекта РФ. Обоснованность и объективность решения, таким образом,  зависят во многом от качества работы с обращением высшего должностного лица. В этой связи его также необходимо наделить некоторыми “распоря-дительными” полномочиями в отношении обращения. Такими полномочиями могут быть:

     

    – оставление обращения без движения, применяемое в случае  непредставления всех необходимых документов, а также в случае представления ненадлежаще составленных документов. При этом заявителю устанавливается срок для устранения недостатков; если же в этот срок недостатки не будут устранены, высшее должностное лицо отказывает в  принятии обращения к рассмотрению и возвращает документы заявителю. Это, однако, не лишает заявителя права повторно направить обращение об установлении границ муниципального образования после устранения недостатков, ставших основанием для вынесения такого решения;

     

    – отказ в направлении представления, применяемый в случае  обнаружения неустранимых дефектов документов, как-то: установление фактов подлога  документов или установление фактов нарушения установленного законодательством порядка получения и оформления таких документов, влекущего недостоверность содержащихся в них сведений. При наличии достаточных оснований сомневаться в подлинности документов или в правильности их получения и оформления высшее должностное лицо может приостановить рассмотрение обращения и принять меры к проверке указанных обстоятельств. 

     

    По результатам рассмотрения обращения высшее должностное лицо вносит представление либо об установлении (изменении) границ муниципального образования, либо об отказе в установлении (изменении) границ муниципального образования.

     

    Последнее вносится в случае, если глава субъекта РФ придет к выводу о невозможности решения вопросов местного значения в предлагаемых границах в  связи с несоответствием образуемого муниципального образования установленным законом требованиям и если в результате согласительных процедур не было выработано согласованных предложений.

     

    Представление должно содержать характеристику и анализ содержащихся в обращении предложений об установлении границ муниципального образования, а также мотивированный вывод высшего должностного лица по внесенным предложениям.

     

    Рассмотрение представления высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом осуществляется на очередной сессии.

     

    В случае недостаточной подготовленности представления, а также в случае непредставления необходимых документов законодательный (представительный) орган возвращает документы для доработки.

     

    По результатам рассмотрения представления региональный парламент принимает одно из следующих решений:

     

    – об установлении (изменении) границ муниципального образования;

     

    – об отказе в установлении (изменении)  границ муниципального образования.

     

    Решение об отказе в установлении (изменении) границ муниципального образования принимается в случае, если законодательный (представительный) орган придет к выводу о невозможности решения вопросов местного значения в предлагаемых границах в  связи с несоответствием образуемого муниципального образования содержащимся в законе требованиям. Такое решение принимается только после проведения согласительных процедур с участием представителей заявителя, законодательного (представительного) органа и администрации субъекта РФ и лишь в том случае, если в результате так и не было выработано согласованных предложений.

     

    Проблемой в этой связи является также определение формы правового акта законодательного (представительного) органа об установлении границ муниципального образования: закон или постановление. Самым распространенным, как показывает анализ региональных законов, и, на наш взгляд, действительно наиболее предпочтительным является оформление такого решения в виде закона.

     

    Третьим этапом в процедуре определения территорий муниципальных образований является регистрация муниципального образования. В нашем понимании регистрация представляет собой внесение соответствующей записи в Реестр муниципальных образований.

     

    Существует два подхода к определению юридического значения такой регистрации: разрешительный и уведомительный. Согласно первому  регистрация носит непосредственно правообразующий характер: муниципальное образование считается созданным (или соответствующие изменения произведенными) с момента его регистрации. Согласно второму - регистрация лишь фиксирует преобразования, произведенные соответствующим законом. В этом случае статус муниципального образования приобретается (изменяется) с момента опубликования такого закона. Представляется, что более обоснованным является второй подход, ведь соответствующее преобразование осуществляется именно законом, а регистрация производится только на основании закона. Без закона не может быть регистрации, равно как и при наличии закона в регистрации не может быть отказано.

     

    Требование о регистрации муниципальных образований нигде законодательно не закреплено, в Федеральном законе о местном самоуправлении говорится лишь о регистрации их уставов. Между тем в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 65[15] предусмотрено ведение Федерального реестра муниципальных образований, а на органы  исполнительной   власти   субъектов  Федерации   возложена обязанность по обеспечению  представления  в Министерство РФ  по  делам  национальностей  и федеративным  отношениям информации,   необходимой   для   ведения такого Реестра. В этой связи целесообразно вести реестр муниципальных образований и на региональном уровне.

     

    Таков общий порядок определения территориальной основы местного самоуправления. Но, как указывалось выше, следует иметь в виду особенности преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований и установления (изменения) в этой связи их границ и наименований по сравнению с порядком образования муниципальных образований и установления их границ (который полностью укладывается в описанные выше общие правила).

     

    Эта специфика связана с различиями в составе территории, интересы которой оказываются затронутыми при проведении того или иного преобразования в муниципальном устройстве и в силу этого должны быть учтены при проведении соответствующей процедуры. Различия, требующие законодательной регламентации, обнаруживаются при решении конкретных вопросов, как-то:

     

    – порядок выдвижения инициативы;

     

    – порядок выявления мнения населения (об этом говорилось выше);

     

    – состав  участников согласительных процедур.

     

    Более того, значительные отличия существуют между отдельными формами преобразования и объединения.

     

    Так, при выдвижении инициативы необходимо определиться с содержанием обращения. Если в случае образования муниципального образования направляется обращение об установлении границ, то в разных формах объединения и преобразования этот вопрос решается по-разному: обращение об установлении границ муниципальных образований  направляется в случаях разделения и слияния; обращение об установлении и изменении границ муниципальных образований – в случае выделения; обращение об изменении границ –  при присоединении.

     

    Кроме того, в отношении преобразования и объединения оказывается неэффективной установленная для образования процедура выдвижения инициативы “снизу”, т.к. возникает дополнительно необходимость учета интересов не одного, а нескольких муниципальных образований (как их населения, так и органов местного самоуправления). И возможность такого учета должна быть заложена уже на первом этапе подготовки материалов. В такой ситуации наиболее удачным представляется двухступенчатый порядок принятия обращения: принципиальное решение вопроса (проводить или не проводить преобразование или объединение) всеми муниципальными образованиями (частями муниципального образования), чьи интересы затрагиваются в результате соответствующей процедуры, а затем оформление конкретной инициативы заинтересованной территорией.

     

    Оформление и направление обращения возлагается на органы местного самоуправления (на представительный орган или главу муниципального образования):

     

    – при разделении – разделяемого муниципального образования;

     

    – при слиянии – объединяемых муниципальных образований;

     

    – при выделении – выделяемой территории[16];

     

    – при присоединении – муниципального образования, к которому присоединяется другое муниципальное образование.

     

    Основанием для направления такого обращения служит соответствующее решение, принимаемое непосредственно населением либо органами местного самоуправления. Важно при этом правильно и четко определить в законе, о населении какой территории и о каких органах местного самоуправления идет речь при осуществлении той или иной формы преобразования или объединения:

     

    – при разделенииэто население каждого из вновь создаваемых муниципальных образований либо органы внутримуниципальных образований (органы территориального общественного самоуправления территорий), на которых создаются новые муниципальные образования;

     

    – при слиянии – население или органы местного самоуправления каждого из объединяемых муниципальных образований;

     

     – при выделениикак население либо органы территориального общественного самоуправления (органы внутримуниципального образования) территории, которая выделяется в самостоятельное муниципальное образование, так и население  либо представительный орган (глава) муниципального образования, из которого происходит выделение;

     

    – при присоединении – население либо представительный орган (глава) как присоединяемого муниципального образования, так и того муниципального образования, к которому присоединяется другое муниципальное образование.

     

    В тех из приведенных выше случаев, когда решение принимается какими-либо органами местного самоуправления, необходимо дополнительно выявлять мнение населения соответствующей территории.

     

    Что касается состава участников согласительных процедур, то в случаях преобразования и объединения со стороны заявителей для участия в них необходимо приглашать представителей всех заинтересованных муниципальных образований, а в случае выделения и разделения - отдельно тех частей муниципальных образований, которые претендуют на статус самостоятельных муниципальных образований.

     

    Наконец, имеет свои особенности процедура упразднения муниципальных образований. Ее специфика в том, что решение организационного вопроса (утрата статуса самостоятельного муниципального образования) не сопровождается одновременными территориальными преобразованиями (перераспределением территории ликвидированного муниципального образования между иными муниципальными образованиями, созданием на ее базе новых муниципальных образований). В случае упразднения муниципальное образование просто прекращает свое существование без какой бы то ни было преемственности, в том числе территориальной. Фактически на карте субъекта РФ образуется “белое пятно” – территория без какого-либо статуса. Такую ситуацию, конечно, нельзя признать нормальной. Это допустимо лишь в исключительных случаях и должно быть ограничено во времени - впредь до решения вопроса о включении территории в состав иных муниципальных образований.

     

    Именно исключительность оснований для упразднения и четкость процедуры решения вопроса об упразднении муниципального образования, а затем об определении дальнейшей “юридической судьбы” соответствующей территории, должны найти полное отражение в законе. 

     

    Полагаем, что единственным фактическим основанием применения данной процедуры может служить обнаружившаяся невозможность решения вопросов местного значения на его территории в  связи с несоответствием муниципального образования предусмотренным законом требованиям. При этом решение об упразднении должно приниматься непосредственно населением муниципального образования на сходе либо на местном референдуме. Исключение могут составлять лишь случаи, когда муниципальное образование фактически прекратило деятельность либо когда решение об упразднении не может быть принято населением непосредственно (признание несостоявшимся повторно назначенного референдума, отсутствие кворума на повторно созванном сходе, собрании). В этих случаях право принять решение об упразднении муниципального образовании может быть предоставлено также региональному законодательному органу.

     

    Кроме того, в законе следует закрепить правило, согласно которому при упразднении муниципального образования  должен быть решен вопрос о порядке осуществления полномочий местного самоуправления на соответствующей территории впредь до ее включения в состав иного муниципального образования (иных муниципальных образований).  Очевидно, что население не всегда сможет да и станет самостоятельно решать этот вопрос. Однако ситуацию, при которой создается вакуум власти, также нельзя допустить. В этой связи мы предлагаем предусмотреть в законе возможность введения временного государственного управления на соответствующей территории. Считаем, что такой режим никоим образом не нарушает прав местного самоуправления, т.к. он носит экстраординарный, временный характер, устанавливается во избежание полной потери территорией управляемости в ситуации, когда ее собственные органы управления утратили контроль над состоянием дел и, следовательно, в конечном счете – для обеспечения интересов ее населения. Закон, несомненно, должен определить содержание такого режима (порядок управления в подобных ситуациях) и конкретный срок его применения (например, не более года).

     

    Кроме того, в законе необходимо установить гарантии достаточно быстрого решения вопроса об отнесении упраздненной территории к иным муниципальным образованиям. Для этого следует возложить непосредственно на органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязанность по организации соответствующих согласительных процедур, в ходе которых вырабатываются предложения о включении территории упраздненного муниципального образования в состав иных муниципальных образований. По результатам согласительных процедур на основании соответствующего представления главы субъекта РФ принимается закон об изменении границ муниципальных образований в связи с включением в их состав территории упраздненного муниципального образования.

     

     

     

    З а к л ю ч е н и е

     

     

    Как видно из вышесказанного, проблемных вопросов, связанных с определением порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, более чем достаточно. Все они должны быть решены в региональном законе, иначе в практике муниципального устройства могут возникнуть трудноразрешимые коллизии. При этом важно понимать, что решение любого из перечисленных вопросов изолированно от других невозможно, необходима их взаимоувязка, в противном случае возникает путаница и еще большая неопределенность, нежели при отсутствии специального регулирования вообще.

     

    В настоящей статье мы предложили свой взгляд на решение указанных территориальных вопросов, не претендуя на исчерпывающий характер представленной концепции и ее исключительность. Но каким бы ни был избранный регионом подход к решению названных проблем, весьма важно, чтобы он отличался последовательностью и внутренней логикой. В этой связи обмен мнениями ученых и практиков по указанной проблематике представляется полезным. Это позволило бы объединить усилия региональных законодателей в решении одного из наиболее сложных вопросов реформы местного самоуправления.

     

     



    [1] Собрание законодательства Российской Федерации (далее: СЗ РФ).1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст.1917; № 49. Ст.5500; 1997. № 12. Ст. 1378.

     

    [2] Действие указанного закона распространяется только на те субъекты Федерации, которые не обеспечили собственное правовое регулирование по данному вопросу или создали муниципальные образования в нарушение установленного законодательством порядка  (ст. 1 Закона) // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 5497; 1998.      № 26. Ст. 3005.

     

    [3] При этом следует учитывать, что в отношении внутригородских муниципальных образований действует специальное правило: все указанные вопросы решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города (Федеральный закон о местном самоуправлении, п.3.ст.12).

     

    [4] См., например: Закон Рязанской области от 25.01.96 № 8 "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской области" // Приокская газета, 27.02.96, № 46 (далее – закон Рязанской области); Закон Свердловской области от 12.11.97 № 62-ОЗ "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области"// Областная газета, 18.11.97 (далее – Закон Свердловской области) и Закон Свердловской области от 12.02.98 года № 6-ОЗ “О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области” // Областная газета, 18.02.98; Закон Белгородской области от 21.06.96 № 59 "О муниципальных образованиях в Белгородской области" // Бюллетень Белгородской областной Думы, 1996, № 14 (далее – Закон Белгородской области); Закон Калининградской области от 31.05.96  № 52 "О порядке создания, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований и населенных пунктов на территории Калининградской области"// Янтарный край, 19.06.96, № 118, с изм.: Калининградская правда, № 101, 28.05.97; Дмитрия Донского, 1, № 8, 27.05.98 (далее – Закон Калининградской области).

     

    [5] См.: Закон Иркутской области от 15.12.97 № 44-ОЗ "О местном самоуправлении в Иркутской области"// Восточно-Сибирская правда, 20.12.97; 30.12.97 (далее – Закон Иркутской области, иркутский Закон).

     

     

    [6] См., например: Закон Свердловской области “О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области”, ст.ст.8-11; Закон Свердловской области “О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области”, ст.4 и др.

     

    [7] Последний из указанных принципов раскрывается и обосновывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.97 г. № 1-п по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” // СЗ РФ. 1997. № 54. Ст.708.

     

     

    [8] Так, судебная практика знает прецеденты, в соответствии с которыми решение представительного органа может считаться выражающим мнение населения соответствующей территории (см. Решение Иркутского областного суда от 26.04.96 по иску Федосова С.И. к Законодательному собранию  Иркутской области, Губернатору о признании недействительным Закона Иркутской области от 6.04.96. “Об изменении границ Усть-Кутского и Киренского районов”).

     

    [9] По новому Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации” ("Российская газета", N 186, 25.09.97, N 189, 30.09.97) допустимо проведение местного референдума на территории нескольких муниципальных образований (ч.30 ст.2). Это нововведение, обеспеченное соответствующей процедурой принятия решения о проведении референдума, также может быть использовано в данном случае.

     

    [10] В этой связи представляется учтенным вывод Конституционного Суда РФ о предпочтительности  референдума для выявления мнения населения, содержащийся в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”.

     

    [11] См., напр.: Закон РСФСР от 06.07.91 № 1550-1  "О местном самоуправлении в РСФСР" // Ведомости СНД и  ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

     

    [12] См., напр.: Указ Президента РФ от 26.10. 93  N 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” //  Российские вести, N 210, 29.10.93.

     

    [13] Данная правило было распространено на те субъекты Федерации, которые к моменту издания указанного Закона не определили законодательно порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (ст.2 Закона).

     

    [14] Европейская Хартия о местном самоуправлении от 15.10.85 // Страсбург, Совет Европы: Отдел изданий и документов, 1990.

     

    [15]См.: СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 486.

     

     

    [16] Учитывая, что на выделяемой территории еще не может существовать ни представительный орган, ни глава муниципального образования, то имеется в виду орган местного самоуправления внутримуниципального образования или орган территориального общественного самоуправления.