Юридические исследования - ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В. В. Яковлев -

На главную >>>

Муниципальное право: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В. В. Яковлев


    При анализе комплекса формально-юридических источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, мы должны исходить из установленного законодательством РФ, законодательством субъектов РФ принципа ответственности перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта.

     


    Сибирский юридический вестник. 1999. № 4

     

    ВОПРОСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

     

     

     

    © 1999 г.    В. В. Яковлев

     

     

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     

     


    При анализе комплекса формально-юридических источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, мы должны исходить из установленного законодательством РФ, законодательством субъектов РФ принципа ответственности перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта.

     

    Налицо три основные вида субъектов, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления. Им соответствуют свои основания и специфические меры ответственности. Но кроме этого, различаются и источники, закрепляющие их ответственность. Их общая характеристика представляет из себя следующее:

     

    1. Ответственность перед населением. Особым основанием наступления ответственности выступает утрата доверия. Меры ответственности регламентируются федеральным, но, прежде всего региональным законодательством. В ряде субъектов РФ уже приняты нормативно-правовые акты об отзыве выборных должностных лиц и роспуске представительных органов местного самоуправления. Кроме этого порядок и условия наступления их ответственности могут быть закреплены также уставами муниципальных образований.

     

    2. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. При этом следует заметить, что должностное лицо местного самоуправления нельзя привлечь к гражданско-правовой ответственности, поскольку он не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст.16 Гражданского Кодекса РФ, в случае совершения незаконных действий должностным лицом местного самоуправления, гражданско-правовую ответственность за это будет нести орган местного самоуправления. Органы же местного самоуправления в соответствии со ст.20 Федерального Закона РФ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в качестве субъектов гражданского оборота и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяется действие норм гражданского, гражданско-процессуального и арбитражного законодательства. Исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, следует признать приоритетность в данном случае федеральных нормативно-правовых актов.

     

    3. Ответственность перед государством. В соответствии со ст.49 Федерального Закона РФ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает перед государством лишь в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Кроме этого, возможно наступление ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, но лишь в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Применение конкретных мер ответственности связывается с характеристикой правонарушения, совершенного органом или должностным лицом местного самоуправления. Речь может идти о привлечении виновных лиц, прежде всего к дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Кроме этого, в соответствии со ст. 122  Кодекса законов о труде РФ, должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к материальной ответственности. Естественно, что в данном случае основная роль в регулировании этого вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принадлежит нормативно-правовым актам РФ и субъектов РФ.

     

    В Конституции РФ не упоминается об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция РФ устанавливает, тем самым, саму возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При анализе источников регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности речь идет о действии статьи 15 Конституции РФ, а именно пункта 4 указанной статьи. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также  норм международных договоров, ратифицированных РФ. При этом юридическая сила данной группы источников достаточна высока, об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов. Это позволяет сделать вывод о значимости данной группы источников для регулирования соответствующих групп общественных отношений в РФ. Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами РФ.  Говоря о международных договорах как нормативных актах, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, основное значение необходимо уделять Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована и применяется в РФ. (Федеральный Закон РФ “О ратификации Европейской хартии местного самоуправления” №55-ФЗ от 11.04.1998 г.). Принципиально важным в данном случае является норма определяющая местное самоуправление как право и реальную возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность. Тем самым, определяются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в частности, возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности.  Сама Европейская хартия в настоящий момент не нуждается в создании какого-то специального закона, устанавливающего механизм ее реализации. Это имеет принципиальное значение, прежде всего с точки зрения правоприменительной деятельности. Любой субъект, участвующий в процессе организации и осуществления местного самоуправления, вправе адресовать свои права с данным документом. Характер применения норм собственно национального законодательства с учетом действия норм международного права должен предусматривать механизм приведения их в соответствии с нормами международного права, конкретизируя их и наполняя внутренним национальным содержанием. Именно поэтому Европейскую хартию о местном самоуправлении следует считать одним из базовых источников муниципального права, в том числе и по вопросу об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

     

    Одновременно, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, уделено достаточное место в федеральном законодательстве. Ряд источников указывался при раскрытии вопроса о статусе субъектов ответственности. При этом необходимо указать, что основные контуры местного самоуправления в РФ как правового института были закреплены в его нынешнем состоянии после принятия в 1995 г. Федерального Закона РФ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. Данным законом в главе  VII. определены общие принципы несения ответственности, указаны субъекты, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления, а также основания и основные формы этой ответственности. Следует указать, что это не единственный источник на федеральном уровне, регламентирующий данную ответственность. Большинство оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления вытекает из федерального законодательства – трудового, уголовного, гражданского и т.д. Существует группа федеральных нормативно-правовых актов прямо не регламентирующих ответственность, но оказывающих непосредственное воздействие на данный вопрос. Это, например, Уголовный Кодекс РФ, где содержится перечень преступлений должностных лиц местного самоуправления, перечисленных в главе 30 “Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления”, Гражданский Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях, Кодекс законов о труде, Закон “О гражданстве” и т.д. Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в период реформы местного самоуправления сыграли акты главы государства. Например, такими актами явились изданные в 1993-1994 г.г. Указы Президента РФ “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”, “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации”, “О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления” и др. Наконец, необходимо отметить такие специфические правовые акты, как Постановления Правительства РФ, изданные на основе и во исполнение законов РФ и указов Президента РФ. Кроме этого, большая роль в р6егулировании вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принадлежит решениям Конституционного Суда РФ. Давая им общую характеристику, следует сказать, что они регламентируют разные отраслевые виды юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.

     

    В этой связи, значение главы  VII Федерального Закона РФ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” следует определить как закрепление базового принципа возложения ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления. Конкретизация которого осуществляется через отраслевые нормативно-правовые акты. Федеральный Закон имеет и еще одну особенность при регулировании вопроса ответственности. Она заключается в том, что закон определяет лишь общие принципы организации местного самоуправления, в том числе и несения ответственности органами и должностными лицами местного самоуправления. Это определяется тем, что вопросы принципов организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения и компетенции РФ и ее субъектом. Естественно, что значительная детализации вопроса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должна регламентироваться на уровне законодательства субъектов РФ в случае, если данный вид мер юридической ответственности, применяемой в  конкретном случае, не регламентируется исключительно федеральным законодательством (например, уголовным, гражданским и т.д.). Естественно, что значение региональных источников, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, в связи с развитием института местного самоуправления будет постоянно возрастать и усиливаться, но это не в коем случае не следует трактовать как умаление роли и значения иных групп источников, т. к. они выполнять свои специфические, но в тоже время необходимые для эффективности института ответственности функции.

     

    “…Конечно, региональное законодательство строится в соответствии и федеральными законами, однако это новое полномочие позволяет не только реально поднять статус субъекта федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной части правовой системы к местным условиям, а также обеспечить удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей. Эти конституционные нововведения, безусловно, усложнили российскую правовую систему, однако иного пути построения действительно федеративных отношений практика не знает. Надо сказать, что российские регионы активно развивают свое законодательство и в этом проявляется их естественная тяга к самобытному развитию и правовому творчеству…”.1 Практика развития регионального законодательства свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неоднородно в разных субъектах. Не во всех субъектах РФ приняты и действуют нормативно-правовые акты о местном самоуправлении, регламентирующие вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Следует признать, что мы находимся в стадии формирования правовой основы этой ответственности. Хотя определенные тенденции уже очевидны. В частности, следует признать, что законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении развивается более динамично и оперативно, закрепляя местные особенности. С другой стороны, законодательство РФ в целом идет по пути закрепления общих принципов организации местного самоуправления, а значит и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, и это уже отмечалось выше, что часть вопросов этой ответственности уже регламентирована на федеральном уровне, поскольку это составляет исключительный предмет ведения и полномочия РФ.

     

    Важное место в системе правовых актов, регламентирующих ответственность, занимают акты местного самоуправления. К их числу следует отнести решения принятые непосредственно населением муниципального образования, например, на местном референдуме. С другой стороны, процесс осуществления деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления связывается с возможностью принятия ими правовых актов. В любом случае центральное место среди актов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством занимает Устав муниципального образования. Который в соответствии с п.1 ст.8 Федерального Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, должен содержать основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Естественно, что этот вопрос должен быть отображен в Уставе муниципального образования с точки зрения особенностей конкретного муниципального образования, его исторических и иных местных традиций, мнения населения муниципального образования. Но, тем не менее, общие особенности привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть едины для всех без исключения муниципальных образований, т.к. юридическая природа Устава муниципального образования позволяет сделать вывод о том, что основное ограничение для него определяется рамками соответствия его норм Конституции РФ, федеральным законам, Конституциям (Уставам) и законам субъектов РФ. Особая роль актов местного самоуправления в системе актов, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определяется “… особой природой института местного самоуправления в системе государственного механизма. Конституция РФ отделяет уровень местного самоуправления от государственной власти, в то же время единство территории с краевыми, областными органами порождает проблему разграничения этой подсистемы правового регулирования с краевым, областным законодательством”2. Имеется в виду особая взаимосвязь, прежде всего, регионального законодательства, в данном случае о статусе муниципальных органов и должностных лиц, включая вопросы их ответственности, с фиксацией этих и иных моментов в актах самого местного самоуправления. Еще раз хочется напомнить о специфике этой взаимосвязи: правовые акты местного самоуправления должны соответствовать как по форме, так и по содержанию нормам Конституции РФ и федеральных законов, Конституциям (Уставам) и законам субъектов РФ. В этой связи роль региональных актов безусловно повышается, т.к. конкретизация общих принципов, закрепленных в федеральном законодательстве, производится именно но уровне регионального законодательства. С другой стороны, практика развития института местного самоуправления должна выработать законный и эффективный механизм контроля государственных органов за правотворческой деятельностью местного самоуправления при соблюдении интересов местного населения.

     

    В любом случае при общем анализе актов местного самоуправления следует учитывать, что наиболее полная конкретизация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, должна производиться именно на муниципальном уровне. Об этом свидетельствует особый вариант построения и взаимодействия правовых актов, фиксирующих вопросы ответственности. С одной стороны, все эти акты образуют строгую иерархическую систему закрепляющую: общие принципы возложения ответственности – федеральный уровень законодательства; конкретизация вопросов ответственности – уровень регионального законодательства; особенности процедуры ответственности для конкретного муниципального образования – на уровне актов местного самоуправления. Подобная взаимосвязь действует, прежде всего, при наступлении ответственности перед населением. В других случаях следует учитывать компетенцию РФ и субъектов РФ при определении приоритета действия конкретного правового
    акта. Во-вторых, во всех случаях следует учитывать критерий законности актов местного самоуправления, их соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции (Уставу) и законам РФ.

     

    Такой на взгляд автора, представляет общая характеристика правовых источников, регламентирующих вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

     

     

     



    1 Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации.  Иркутск, 1996. С.218

     

    2  Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. Иркутск, 1996. С.219-220.