Юридические исследования - Муниципальное право России. Выдрин И.В. -

На главную >>>

Муниципальное право: Муниципальное право России. Выдрин И.В.


    С начала 90-х годов российская юридическая наука энергично обсуждает тему обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль. Для этого существует ряд предпосылок.

     1. В обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отношения подобного рода как раз и образуют предмет новой отрасли в системе российского права — муниципального права.

     


    Выдрин И.В. и др. Муниципальное право России.- М., 2003.- 368 cтр.


    СОДЕРЖАНИЕ


    Принятые сокращения    VIII
    Глава 1. Муниципальное право как отрасль российского права
    § 1. Предпосылки становления отрасли муниципального права    1
    § 2. Понятие отрасли муниципального права    7
    § 3. Предмет и метод муниципального права    13
    § 4. Система муниципального права    20
    §5. Источники муниципального права    24
    Глава 2. Местное самоуправление в Российской Федерации
    § 1. Местное самоуправление: теоретическое и юридическое определение    32
    § 2. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российской Федерации    37
    § 3. Принципы децентрализации мест    41
    § 4. Система местного самоуправления    48
    § 5. Российская Федерация— субъекты Федерации — муниципальные образования    52
    Глава 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления
    § 1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике    62
    § 2. Развитие исторических форм местного самоуправления в России    73
    § 3. Формирование научной категории "местное самоуправление"    78
    §4. Самоуправление земств: 1864—1917 гг.    85
    §5. Самоуправление российских городов    92
    § 6. Политико-правовые основы организации и функционирования местной власти в РСФСР    98
    § 7. Реформа местной власти со второй половины 80-х годов XX века    106
    Глава 4. Территориальные основы местного самоуправления
    § 1. Государственно-территориальное устройство и муниципальные образования    113
    § 2. Образование, преобразование, упразднение муниципальных образований    125
    § 3. Порядок производства по вопросам изменения муниципально-территориального устройства    131
    § 4. Государственная регистрация уставов муниципальных образований    141
    § 5. Установление территории и границ муниципальных образований    145
    § 6. Обретение муниципальными образованиями статуса субъектов межбюджетных отношений    148
    Глава 5. Представительные органы местного самоуправления
    § 1. Современные модели организации аппарата местной власти    149
    § 2. Принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления    152
    § 3. Структура представительного органа местного самоуправления    162
    § 4. Организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления    168
    § 5. Правовые акты представительных органов местного самоуправления    178
    § 6. Депутат в системе представительного органа местного самоуправления    182
    § 7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями    193
    § 8. Основы муниципальной службы    197
    Глава 6. Глава муниципального образования и исполнительные органы местного самоуправления
    § 1. Приобретение полномочий главы муниципального образования    209
    § 2. Правовой статус главы муниципального образования    212
    § 3. Полномочия главы муниципального образования    215
    §4. Местные органы исполнительной власти    218
    Глава 7. Местное избирательное право
    § 1. Местные выборы, избирательное право и избирательная система    230
    § 2. Основные источники местного избирательного права    235
    § 3. Принципы и гарантии избирательного права в субъективном смысле    237
    Глава 8. Организация местных выборов
    § 1. Назначение выборов    251
    § 2. Образование избирательных округов и избирательных участков    253
    § 3. Образование и организация деятельности избирательных комиссий    255
    § 4. Выдвижение кандидатов и их регистрация    264
    § 5. Статус кандидатов    272
    § 6. Организация голосования, подсчет голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование    276
    Глава 9. Общественное самоуправление жителей
    § 1. Понятие общественного самоуправления жителей    286
    § 2. Местные референдумы и опросы    289
    § 3. Общие собрания, сходы, конференции жителей    300
    § 4. Местные общественные объединения    303
    §5. Религиозные объединения граждан    315
    § 6. Средства массовой информации    325
    § 7. Собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты    328
    § 8. Обращение граждан в органы власти    331
    Глава 10. Финансово-экономическая основа местного самоуправления
    § 1. Местный бюджет    334
    § 2. Бюджетное регулирование    341
    § 3. Бюджетный процесс    345
    § 4. Управление объектами муниципальной собственности и взаимоотношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности    352




    Глава 1. Муниципальное право
    как отрасль российского права

     § 1. Предпосылки становления отрасли
    муниципального права

     С начала 90-х годов российская юридическая наука энергично обсуждает тему обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.

     Для этого существует ряд предпосылок.

     1. В обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отношения подобного рода как раз и образуют предмет новой отрасли в системе российского права — муниципального права.

     Местное самоуправление как предмет правового регулирования данной отрасли — весьма сложное явление. На протяжении последних нескольких лет его значение последовательно возрастало: от статуса отдельного правового института, хотя и получившего ранее конституционное закрепление1, до роли политико-правового феномена, являющегося в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации одной из основ конституционного строя России. В этом качестве местное самоуправление предстает в нескольких значениях: формы народовластия; способа осуществления гражданских прав; института, организационно и функционально обособленного в системе управления обществом и государством2.

     Итак, местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации является многогранным пoнятием.

    1

     Кратко рассмотрим указанные выше значения этого института.

     Местное самоуправление выступает формой народовластия. Наряду с государственной властью местное самоуправление суть форма единой власти народа Российской Федерации1 (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.2 (в дальнейшем — Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) дополняет конституционное положение: местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя.

     В своей реализации местное самоуправление опирается на институты непосредственного волеизъявления (муниципальные выборы, местные референдумы и др.), а также органы и должностных лиц муниципальной власти (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Такая характеристика местного самоуправления тесно связана с его внутренней природой, заключающейся в предоставлении населению самоуправляющихся территорий права самостоятельно решать вопросы местного значения.

     Как способ осуществления гражданских прав местное самоуправление реализуется через систему специальных конституционных норм, закрепляющих право: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в муниципальные органы (ст. 33); ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24).

     Индивидуальные права граждан дополняются системой развернутых юридических гарантий, реализуемых главным образом в коллективном порядке. Таким образом решаются вопросы по определению структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), связанные с изменением границ муниципальных образований (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

     Учитывая достаточно полный и разнообразный набор конституционных прав и свобод, реализуемых гражданами посредством местного самоуправления, следует согласиться с мнением,

    2

     что данный институт рассматривается Конституцией РФ в контексте взаимоотношений с личностью. Это органично следует из содержания ст. 32 основного закона России, закрепляющей право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами1.

     Будучи одним из параметров конституционного строя, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ), что является принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития России.

     2. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, — второй фактор становления отрасли муниципального права.

     Многократно возросший объем юридических предписаний такого типа, как уже- подчеркивалось выше, есть результат растущего удельного веса отношений .местного самоуправления — предмета регулирования отрасли муниципального права. Другая причина заключается в особенностях организационно-правового строительства местного самоуправления в России. Отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов установления общих принципов организации системы местного самоуправления (п. "н" ст. 72 Конституции РФ) предопределило различные источники этого строительства в сфере самоуправления мест, а именно: законотворческую деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

     На уровне Федерации уже приняты федеральные законы: об общих принципах организации местного самоуправления; об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать, и быть избранными в органы местного самоуправления; о финансовых основах местного самоуправления; об основах муниципальной службы. В стадии разработки находятся некоторые иные федеральные законодательные акты.

     Какие же вопросы в части юридической регламентации местного самоуправления отнесены к ведению субъектов Российской Федерации? Целая комбинация норм Федерального закона от 28 августа 1995 г. наделяет органы государственной

    3

     власти субъектов Федерации правом принятия законодательных актов по широкому перечню проблем (ст. 4, 5, 16, 17, 18, 62). К примеру, только в Свердловской области уже действуют законы: о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований; о муниципальной службе; о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями; о статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов; о статусе депутата представительного органа местного самоуправления; о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; о местном самоуправлении, а также еще ряд законов, в комплексе регулирующих местное самоуправление на Среднем Урале.

     Нормотворческая работа непосредственно органов и должностных лиц муниципальной власти также вызывает значительный рост юридических установлений в самоуправленческой сфере. В Российской Федерации сформировано около 18,5 тыс. муниципальных образований1, имеющих свои уставы, функционирует огромное количество иных актов.

     Другими словами, количественные показатели нормативного массива, регулирующего местное самоуправление, резко возросли. К тому же значительно усложнились связи между нормами различных отраслей права, традиционно выделяемых по предмету и методу правового регулирования, работающих в сфере самоуправления мест. Отсюда возникает необходимость кодификации и инкорпорации юридических предписаний, действующих в самоуправленческой области. Этот процесс постепенно набирает силу, что также обусловливает формирование отдельной правовой отрасли — муниципального права России.

     3. Возникновение проблемы муниципального права в известной мере диктуется развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на общественные изменения. Если раньше сама постановка вопроса об отпочковании какого-либо комплекса норм, институтов и оформлении их в самостоятельную правовую отрасль вызывала длительные по времени и острые по характеру дискуссии (например, о хозяйственном праве), то сегодня идет

    4

     динамичный процесс деления профилирующих отраслей права на новые самостоятельные части.

     Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новой отрасли, определения ее предмета, метода, источников и т. д. Уже опубликованы материалы исследований по данной тематике1, появились диссертационные работы2. Научные изыскания находятся еще в начальной стадии, но каждая новая работа ведет к уточнению статуса отрасли муниципального права. Анализируя процесс реформирования системы права, дробления ее на новые отрасли, Ю. А. Тихомиров замечает, что "право самоуправления очень перспективно"3.

     В рамках второго направления предпринимаются усилия организационного и методического характера. Во многих государственных и негосударственных учебных заведениях в планы подготовки специалистов права, управления, экономики включено преподавание дисциплины "муниципальное право".

     А теперь обратимся к наименованию новой отрасли. Местное или муниципальное право? Оба эти понятия имеют общую семантику и употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям, их "субъектам", а также к нормам права, обеспечивающим законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Оба эти понятия уравнял сам законодатель, заключив, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (п. 2 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Настоящий закон дает примеры равнозначного использования указанных терминов применительно к

    5

     формам прямого волеизъявления граждан — местного референдума (ст. 22); муниципальных выборов (ст. 23); территориальной организации местного самоуправления в границах муниципальных образований (ст. 1, 8, 12, 13).

     Что особенно важно, термином "муниципальный" стали обозначать правовые нормы. Так, в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. введено в официальный оборот понятие "норма муниципального права".

     Видимо, наименование "муниципальное право" стало использоваться для обозначения данной отрасли также в связи с его широкой распространенностью за рубежом.

     Слово "муниципальный" происходит от латинского muni-cipium, обозначающего буквально "самоуправляющаяся община"1. Производные от него понятия "муниципий", "муниципалитет" означают соответственно город с правами самоуправления в древнеримском государстве и орган местного самоуправления (низшую административно-территориальную единицу) в ряде современных зарубежных государств. Например, в США муниципалитетом именуются не только административные органы управления, но и административно-территориальные единицы, получившие статус муниципальной корпорации. В Испании муниципалитеты рассматриваются как основные единицы территориальной государственной организации2.Таким образом, география распространения термина "муниципалитет" достаточно обширна. То обстоятельство, что юриспруденция, как и ряд других наук: политология, социология, психология, — "разговаривает" на латинизированном и древнегреческом языках3, способствует широкому употреблению и официальному признанию понятия "муниципальный". В этой связи нельзя умолчать об опасениях, касающихся насыщения "самоуправлен-ческого права", или "муниципального права", понятиями, чуждыми нашей правовой традиции (мэр, муниципальная собственность и т. п.)4.

    6

     Следует, правда, отметить, что в использовании этих и других терминов юридическая наука по большей части следует за законотворческой практикой.

    7
    1 В Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями содержался специальный раздел "Местное самоуправление в Российской Федерации".
    2 Иногда в литературе по муниципальному праву такие составляющие местного самоуправления, как форма народовластия и способ осуществления прав граждан, выводятся за рамки основ конституционного строя. В понимании ряда авторов местное самоуправление как элемент конституционного строя исчерпывается характеристикой, содержащейся в ст. 12 Конституции РФ. По нашему мнению, это усеченная оценка местного самоуправления.
    1 См.: Авакъян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. № 2—3. С. 26.
    2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
    1 См.: Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 549.
    1 См.: Максимов В. Города в налоговой осаде // Эксперт. 1998. № 27—28. С. 48—49.
    1 См., например: Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997.
    2 См.: Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1994; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
    3 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 39.
    1 Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.
    2 См.: Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. С. 128; Социальные проблемы в политике местных органов власти США. М., 1994; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. С. 72; Местная власть в Испании: управление финансами. М., 1994. С. 15.
    3 См.: Муниципальное право: Учебник для юридических вузов // Под ред. А. И. Коваленко. М., 1997. С. 126.
    4 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 126.