Юридические исследования - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ Н.А. Соколова -

На главную >>>

Экологическое право: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ Н.А. Соколова


    Одной из тенденций современного международного права является глобализация. По мнению немецкого профессора Дельбрука, «глобализация понимается как процесс денационализации рынков, права и политики в смысле взаимодействия народов и отдельных людей ради общего блага». «Глобализация - это также культурный процесс», - считает Генеральный Секретарь ЮНЕСКО. В основе развития данной тенденции лежат объективные факторы. И процесс глобализации вполне закономерно отражает тенденции современного общественного развития. Однако как каждый мировой процесс он имеет не только положительные стороны, но и несет в себе определенные риски. В частности, серьезного внимания потребует вопрос о совместимости глобализации и национальных интересов. Причем, как отмечает Л. Клепацкий, такая совместимость «объективно существует, но мировое сообщество должно определить политическую конструкцию этой совместимости. Наиболее перспективным представляется содействие со стороны всех субъектов… утверждению многополярного миропорядка на демократической основе». Поэтому, как отмечает И. Иванов, «…чтобы глобализация не стала миной замедленного действия для международной стабильности, нужны эффективные механизмы коллективного управления мировыми процессами в интересах всего человечества». Одной из областей, которая подвергается особой опасности в результате глобализации является окружающая среда.

     


     


    ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

     

           Сибирский юридический вестник. 2001. № 1.

     

     © 2001 г.  Н.А. Соколова

     

     

    ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ

     

    МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ

     

     


    Одной из тенденций современного международного права является глобализация[1]. По мнению немецкого профессора Дельбрука, «глобализация понимается как процесс денационализации рынков, права и политики в смысле взаимодействия народов и отдельных людей ради общего блага»[2]. «Глобализация - это также культурный процесс», - считает Генеральный Секретарь ЮНЕСКО[3]. В основе развития данной тенденции лежат объективные факторы. И процесс глобализации вполне закономерно отражает тенденции современного общественного развития. Однако как каждый мировой процесс он имеет не только положительные стороны, но и несет в себе определенные риски. В частности, серьезного внимания потребует вопрос о совместимости глобализации и национальных интересов. Причем, как отмечает Л. Клепацкий, такая совместимость «объективно существует, но мировое сообщество должно определить политическую конструкцию этой совместимости. Наиболее перспективным представляется содействие со стороны всех субъектов… утверждению многополярного миропорядка на демократической основе»[4]. Поэтому, как отмечает И. Иванов, «…чтобы глобализация не стала миной замедленного действия для международной стабильности, нужны эффективные механизмы коллективного управления мировыми процессами в интересах всего человечества»[5]. Одной из областей, которая подвергается особой опасности в результате глобализации является окружающая среда[6].

     

    Hа пути общественного развития взаимодействие с окружающей природой неизбежно должно было приобрести форму конфликта: сильные познавательные моменты и одновременно слишком потребительское отношение к природе не корреспондировались с ответственностью человечества перед ней, а значит, и пред самим собой, и перед будущими поколениями. Чрезвычайно активное воздействие на  окружающую среду и получение экономических выгод привели к тому, что человек не сумел вовремя осознать необходимость осуществления параллельной охраны окружающей среды, принятия защитных мер, чтобы смягчить последствия завоевания природы.

     

    Уже несколько лет назад появилась информация отлично том, что к 2000 году в двухстах списанных атомных подводных лодках PФ будет сосредоточено до 300 тонн невыгруженного топлива. Это представляет чрезвычайную радиационную опасность для обширных районов России и сопредельных стран[7]. Не случайно, в 1998 году одним из результатов развития двусторонних отношений России и Норвегии стало Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды в связи с утилизацией российских подводных лодок. До сих пор сказываются последствия заражения рыбы в 1956 году (с этого времени в результате отравления умерло 1022 человека, а 752 до настоящего времени страдают от его последствий) ртутными отходами промышленного производства в Японии[8]. В результате проведения испытаний США ядерного оружия в районе Маршалловых островов произошло загрязнение атмосферы и морской среды на огромных пространствах, от которого пострадали как сами американские граждане, так и жители атолла Рогенлап и японские рыбаки[9]. Загрязнение реки Тисы на европейском континенте в 1999 году затронуло несколько государств, остановило жизнь на ее берегах, угрожая экосистеме Дуная, фактически стало локальной экологической катастрофой. Ученые заявляют, что заражения ртутью югославской территории в результате операции НАТО на Балканах может привести к тяжелейшим экологическим последствиям и т. д.

     

    В век HТP человек оказался врагом почти всех форм жизни на планете и вместо того, чтобы меняться самому, принялся изменять окружающей мир. «Одерживая технические победы, он стал утрачивать свое чувство реальности и способность оценивать свою роль и место в мире, а вместе с тем и те фундаментальные устои, которые на протяжении всех предшествующих веков с таким усердием воздвигали его предки, стараясь сохранить саму человеческую систему и ее взаимосвязь с системой экологической»[10]. Это означает, что экологический кризис не может быть лишь случайным и потому легко устранимым дефектом современной технологической цивилизации. Он связан с идейными концепциями, на которых покоится наша цивилизация. Природа и современное технологическое мышление основываются на совершенно различных принципах функционирования.

     

    Не зная политических границ, природа (государственные границы, в сущности, являются искусственными для нее) едина в масштабе всей планеты, и ее охрана не может ограничиваться как территорией, так и действиями отдельных государств. Поэтому постепенно, следуя инстинкту самосохранения и задумываясь о неразумном отношении к природе и его последствиях, человечество необходимо приходит к выводу, что процессы взаимодействия человека и окружающей его среды должны быть подвергнуты социальному регулированию. «Все, что делается одним государством и многими государствами совместно в области охраны окружающей среды, должно рассматриваться в качестве составных частей мировой охраны природы»[11].

     

    Став объектом международного внимания, проблема охраны окружающей среды вызвала далеко неоднозначную реакцию, что, в конечном итоге, еще раз подтвердило многоаспектность данной проблемы. С одной стороны, начались поиски ее решения через самые различные, порой кажущиеся фантастическими, научно-технические проекты. Так, еще в 1990 году рабочая группа по управлению водными ресурсами при Комитете ООH по планированию и развитию сделала вывод о необходимости выработки глобальной стратегии использования водных ресурсов. «Кардинальным и долгосрочным решением этой проблемы могла бы стать утилизация покровных льдов Антарктиды и Гренландии, которые содержат до 80% мировых запасов пресной воды. Стала реальностью транспортировка льда айсбергов»[12]. С другой стороны, потребовались усилия, которые бы позволили взаимодействию общества и природы быть рациональным на данном этапе мирового развития. Таким образом, значительные возможности международно-правового регулирования сотрудничества государств в области охраны окружающей среды становились все более очевидными.

     

    Вместе с этим, затяжной характер решения проблемы охраны окружающей среды, неохотное желание государств принимать юридически обязательные нормы в данной сфере[13], разногласия, которые между ними возникают на практике, большое значение природных ресурсов для  материальной жизни и благосостояния государства - свидетельства того, что существуют не только трудности реализации норм международного экологического права, но и достижения самого международного консенсуса относительно пределов правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

     

    Наиболее ранние межправительственные усилия по защите окружающей среды были связаны с использование международных водных путей. В 1958 году на проходившей в Нью-Йорке 48 конференции Ассоциации международного права указывалось на то, что «увеличение и усложнение споров вокруг использования международных рек связано с тем, что они ведутся сейчас не только, а может, и не столько вокруг навигации, сколько о других формах использования рек – … о промышленном использовании … и борьбе с их загрязнением…»[14]. Конференция приняла ряд принципов и рекомендаций, направленных на развитие мирного сотрудничества прибрежных государств на принципах взаимности, максимального использования рек для общего блага и на признании речной целостности, рассматривая водную систему международных рек как целое и, что важно, как «целое» для прибрежных государств при сохранении суверенитета каждого прибрежного государства.

     

    Вспомним также, например, попытку еще в 60-х годах разработать конвенцию по охране воздуха[15]. Комитету экспертов Европейского Совета по предотвращению загрязнения атмосферы так и не удалось преодолеть значительные расхождения относительно содержания единых норм защиты чистоты воздуха и подготовить проект договора, закрепляющего конкретные юридически обязательные правила по преодолению загрязнения атмосферы.

     

    Концепция двойного стандарта в отношении мер против загрязнения морской среды … выдвигалась в процессе переговоров, проходивших во время III Конференции ООН по морскому праву. Она выразилась, во-первых, в идее приоритета экономического развития перед защитой морской среды и, во-вторых, в отстаивании права прибрежных государств принимать и применять в своих морских зонах на основе национального законодательства более строгие, чем установленные международным правом, правила и стандарты[16].

     

    В период напряженной международной обстановки в 60-70-е годы и в то же время необходимости продолжения взаимодействия между государствами с различными социальными системами, охрана окружающей среды стала тем функциональным предметом, вокруг которого возможно было объединение, хотя бы в смысле заинтересованности в разрешении проблемы. Кроме того, угроза относительному экологическому благополучию становилась все более реальной. Следовательно, и проблема охраны окружающей среды была не лишена практического значения. И вызвав серьезный интерес со стороны международного сообщества однажды, она до сих пор не потеряла своей актуальности. В настоящее время в различной мере состояние окружающей среды волнует и общество, и государственную власть, и международное сообщество в целом.

     

    Состоявшийся в 1991 году Всемирный совет церквей обозначил в качестве двух самых важных проблем, с которыми мы сталкиваемся на международной арене: всемирный кризис социальной справедливости и глобальный экологический кризис, связанный с позицией человека по отношению к окружающей его среде. Это отношение складывается из конкретных действий всех членов общества. Прямо или косвенно их действия направлены на преобразование и потребление материала природы. Фактически любая деятельность – это давление, влияние, воздействие на окружающую среду. В этом смысле человек, движимый общественным интересом, противостоит природе, прежде всего как представитель своего общества. И если общественный интерес выступает в искаженном виде, то даже самая нравственная личность будет вносить свой вклад в разрушение природы.

     

    Регламентация деятельности людей по отношению к природе представляет собой, в конечном итоге, оформление отношений между людьми, и выражается в установлении правил в самой различной форме. Действительно, взаимодействие антропогенной и экологической систем регулируется разнообразными нормами: правовыми, моральными, религиозными, которые являются своеобразными прожекторами, высвечивающими ту или иную грань взаимоотношений общества и природы, но преследующими единую цель – поиск оптимальных форм их взаимодействия или сосуществования.

     

    Особе место в системе взаимоотношений общества и природы занимают моральные нормы. Чем больше они соответствуют нравственным представлениям человека, тем естественнее они соблюдаются, охотнее воспринимаются. А то, что нормы морали, отражающие внутренне присущую человеку потребность бережного отношения к природе, должны быть определяющими в области охраны окружающей среды, это очевидно. Сфера действия норм морали отличается особой широтой. По мнению, проф. Дмитриевой Г.К. «они служат инструментом координации взаимодействия различных международных норм и могут действовать как непосредственно, так и через иные международные нормы в процессе регулирования международных отношений»[17].

     

    В области охраны окружающей среды соблюдение принципов и норм морали (справедливости, добросовестности, уважения ко всем формам жизни, общей заботы человечества, равенства поколений) приобретает существенное значение: устойчивая моральная основа международно-правовых норм в данном случае оказывается наиболее важной. Значение норм морали, действительно, трудно переоценить. Если общепризнанным представлениям о морали будут соответствовать нормы международного права, то «они могут рассчитывать на поддержку не только на международной арене, но и внутри государства»[18].

     

    Конечно, экологическая ситуация, определяемая как «взаимодействие самых различных процессов политического, экономического, социально-психологического и иного характера»[19], порождающих определенное состояние окружающей среды, способна меняться как в лучшую, так и в худшую стороны. При этом часто ухудшение состояния окружающей среды объясняется политическими факторами, необходимостью поддержания военной мощи государства и решения экономических проблем, а также другими обстоятельствами. В планы экономического и социального развития вполне естественно могли бы быть интегрированы экологические факторы. Тем не менее, охрана окружающей среды продолжает оставаться лишь одним из требований или приоритетов, могущих включаться в планы развития, и «далеко не всегда оцениваемых как приоритет наивысший»[20].

     

    Все вышесказанное свидетельствует о том, что экологическим проблемам на самом деле присущи не только естественнонаучные признаки. И хотя политический характер самой по себе проблемы охраны окружающей среды может быть оспорен[21], тем не менее, политические факторы всегда будут оказывать на нее определенное влияние. Сама же проблема охраны окружающей среды, необходимость решения которой признается на международном уровне, способна стать основой для принятия политических решений. Ее правовое регулирование связывается с другими важными проблемами, изначально имеющими политическую окраску, иногда достаточно ярко выраженную: защита прав человека, вооруженные конфликты, равноправие и самоопределение народов. В силу своей значимости охрана окружающей среды признана важным аспектом обеспечения глобальной безопасности, вопросы которой носят политический характер, да и вопросы реализации ответственности за сохранение природы могут подтвердить данное обстоятельство. Поэтому пожелание ученых о том, «чтобы людям хотя бы раз удалось договориться на международном уровне в той области, где не затрагиваются ни их престиж, ни их политические амбиции, где речь идет всего лишь о рациональном использовании природных богатств, которым угрожает опасность»[22], до сих пор не потеряло своей актуальности.

     

    Однако, даже если можно установить только косвенную связь проблемы охраны окружающей среды с проблемами политическими (хотя в любых отношениях государств присутствует элемент политической целесообразности), то связь проблем экономических, социальных и охраны окружающей среды очевидна. Так, например, в свое время мексиканские производители считали, что тунцовое эмбарго в значительной степени продиктовано давлением американских рыбопромышленников, пытающихся таким способом решить проблему конкурентоспособности. В то же время американцы объясняли его введение использованием метода лова тунца, при котором не удается избежать массовой гибели дельфинов[23]. Это наглядный пример, подтверждающий необходимость нахождения оптимального компромисса между часто противоречивыми экономическими интересами и требованиями экологической безопасности.

     

    Именно в свете поиска путей рационального сочетания международно-правового регулирования экономических и экологических проблем, их взаимосвязь требует специального изучения. В настоящее время международное сообщество оказалось пред серьезной дилеммой: и задача развития экономики продолжает оставаться актуальной, и деятельность человека все сильнее оказывает широкое по масштабам и резкое по интенсивности воздействие на окружающую среду земного шара. Человечество поставило себе трудно решаемую задачу - установление системы рационального пользования естественными богатствами с максимальной выгодой для общества при сохранении наиболее благоприятной окружающей среды.

     

    Правда, говоря о взаимозависимости экономических и экологических проблем, редко анализируют обратное воздействие. Состояние окружающей среды, возможности природопользования влияют на развитие экономических отношений. Экологические проблемы тоже способны постепенно вести к экономическим, которые «становятся серьезным препятствием на пути к материальному процветанию нации»[24]. Чаще всего проблемы экономические являются результатом недостаточного учета перспектив развития, решения и стремления удовлетворить сегодняшние нужды и желания за счет будущего, а значит, и за счет необдуманного использования того, что может дать природа как определенная материальная основа жизни государства, истощение которой порождает и проблемы экономического характера.

     

    Конечно, нельзя бескомпромиссно блокировать экономическое развитие по экологическим соображениям, хотя природа ценна сама по себе. Поэтому нельзя не согласиться с профессором Колбасовым О.С. в том, что «закрепление в праве и реализацию строгих экологических требований следует осуществлять разумно, с учетом социально-экономических возможностей живущих людей в тех или иных регионах планеты»[25]. Сегодня любое общество находится перед необходимостью постоянно согласовывать принятие экономических решений с экологическим развитием (например, проблема закрытия БЦБК[26]). И если баланс между экономическими и экологическими интересами невозможен, то стоит рассмотреть вариант, когда все последующие действия должны будут определяться приоритетом охраны окружающей среды. Возможно, именно такое решение будет способствовать реализации международно-правового положения относительно деятельности государств «в интересах настоящего и будущего поколений человечества».

     

    Связь между экономическими проблемами и проблемами в области окружающей среды становится все более тесной. И качественное состояние международных экономических отношений во многом обусловливает не только характер мирового природопользования, но и, в определенной степени, очерчивает пределы возможности объединения в целях решения глобальной экологической проблемы. Объективная значимость решения глобальной экологической проблемы, с одной стороны, могла бы способствовать расширению и обогащению торгово-экономических и научно-технических связей между различными странами. Однако, с другой стороны, экологический фактор как неотъемлемая часть современного миропорядка становится причиной определенных противоречий, которые возникают во всемирных экономических отношениях и требуют специального осознания и регулирования. Экологические процессы наряду с политическими, экономическими, социальными и иными дают представление о состоянии современного мира. Их изучение во взаимосвязи способствует не только более адекватному решению существующих проблем, но и прогнозированию развития ситуации, а главное, в некоторой степени, возможности ее контролирования.

     

    Вышеизложенное обрисовывает характер проблемы взаимозависимости общества и окружающей природной среды. Государства вынуждены искать различные пути ее решения не только в пределах своей юрисдикции, но и осуществляя самое тесное международное сотрудничество, при котором не избежать компромиссов и столкновений с мощными экономическими интересами и политической целесообразностью. Иными словами, государство действительно не в состоянии самостоятельно решить данную проблему. Тем более у него нет права действовать в одностороннем порядке. Подчас, в связи с естественным нежеланием государств усугублять проблемы охраны окружающей среды на своей территории, они пытаются найти пути ее решения за счет окружающей среды других государств, где менее низкие стандарты (захоронение отходов на территории других государств, размещение загрязняющих производств и т.п.). В таких случаях именно международное право могло бы оказаться одним из самых эффективных регуляторов, включая в себя не только главные принципы как основу взаимоотношений субъектов международного права, но и специальные принципы международного экологического права, определяющие начала взаимодействия общества и природы в свете международных отношений.

     

    Именно со спецификой объекта, которым является окружающая среда, прежде всего, связаны особенности правового регулирования на международном и внутригосударственном уровнях. У каждого государства своя («внутренняя») окружающая среда. Государство осуществляет ее охрану, определяя стандарты экологически целесообразного поведения через систему принципов, с которыми должна сообразовываться политика в области окружающей среды и/или совокупность конкретных правил. Условно говоря, существует и «внешняя» окружающая среда. Внешней для каждого государства является окружающая среда других государств и иных пространств, находящихся за пределами национальной юрисдикции.

     

    Вследствие объективного единства окружающей среды между государствами формируется целая группа специфических связей, вливающихся в общую систему международных отношений. По сути, осуществление международно-правового регулирования – это одно из внешних проявлений осознания взаимозависимости

     


    человека и окружающей его природной среды как фактора, без учета которого человеческой цивилизации не выжить, как императива, требующего пересмотра традиционных взглядов на общество и жизнь в целом, при этом, пересмотра в масштабах всей планеты. Отношения в области охраны окружающей среды - это та сфера, где возможно во времени отодвинуть окончательное разрушение. Люди стремятся приостановить начавшийся экологический кризис, установить разумные взаимоотношения между природой и обществом и поддерживать их в контексте составления правил и определения норм обязательного характера. Последнее становится наиболее эффективным как в плане определения стандартов кажущегося или действительно правильного взаимодействия человека и природы (национальный уровень), так и в плане формирования политики государств в области охраны окружающей среды (национальный и международный уровни).

     

     

     

     



    [1] «Нынешняя сессия миллениума закрепила новую мировую идеологию – глобализацию». Цит. из статьи: Саммит тысячелетия в ООН// Междунар. жизнь. 2000. №10. С.8.

     

    [2] Delbruck J. Globalization of Law, Politics, and Markets-Implications for Domestic Law-A European Perspective// Indiana Journal of Global Legal Studies. Vol.1. 1993. P.11.

     

    [3] Контиро Мацуура Глобализация - это также культурный процесс// Междунар. жизнь. 2000. №10. С.27-31.

     

    [4] Клепацкий Л. Глобализация и национальные интересы. С.85-95// Междунар. жизнь. 2000. №1. С.95.

     

    [5] Иванов И. Россия и мир на рубеже тысячелетий// Междунар. жизнь. 2000. № 6. С.5.

     

    [6] Контиро Мацуура Глобализация - это также культурный процесс// Междунар. жизнь. 2000. №10. С.30-31.

     

    [7] Литовкин В. Ядерный взрыв под грифом «секретно»// Известия. 1997. 6 мая.

     

    [8] Подколозина О. С бухты Минамата снимают карантин// Известия. 1997. 28 июля.

     

    [9] Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном частном праве. М., 1999. Дело «Фукуру-Мару». С.451-452 .

     

    [10] Печчеи А. Человеческие качества. М., 1985. С.53.

     

    [11] Бородин И.П. Мировая охрана природы. Петроград, 1915. С. 86.

     

    [12] Свистунов С. Льды Антарктиды и Гренландии способны утолить жажду человечества// Финансовые известия. 1997. 30 октября. Хотя технические проекты всегда чреваты. Требуется точный научный расчет.

     

    [13] Например, проблема ратификации Киотского протокола.

     

    [14] Корецкий В.М. Избранные труды в двух книгах. Книга 2. Киев, 1989. С.216.

     

    [15] Подробнее см.: Чичварин В.А. Охрана окружающей среды и международные отношения. М., 1970.

     

    [16] Подробнее см. Мировой океан и международное право. Защита и сохранение морской среды. М., 1990. С.19-20.

     

    [17] Дмитриева Г.К. Мораль и международное право. М., 1991. С.63.

     

    [18] Там же. С.52.

     

    [19] Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики// Государство и право. 1993. №11. С.25.

     

    [20] Butler W. Soviet Environmental Law as a model for other countries// Conn. Journal of Environmental Law. Vol.4. 1989. P.284.

     

    [21] Возможно даже, что именно в силу сравнительно меньшей политизации сферы охраны окружающей среды, по сравнению с другими областями межгосударственного сотрудничества, здесь имеются реальные шансы для достижения определенного прогресса, учитывая объективно существующую заинтересованность различных государств решении этой проблемы. Подробнее см.: Виноградов С.В., Транин А.А. СНГ: межгосударственное сотрудничество в области охраны окружающей среды// Государство и право. 1994. №12.

     

    [22] Чичварин В.А. Охрана окружающей среды и международные отношения. М., 1970. С.183.

     

    [23] Свистунов С. США частично отменяют тунцовое эмбарго// Известия. 1997. 19 авг.

     

    [24] Bhagwati P.N. Environment laying down the law. S. F. 1990. P.18.

     

    [25] Колбасов О.С. Международное экологическое право на пороге XXI века. 1997. С. 19.

     

    [26] Российское правительство не решает проблем, связанных с охраной озера Байкал, так считает Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО. Из пяти рекомендаций за 4 года была выполнена лишь одна – принят закон «Об охране озера Байкал». Не выполнена рекомендация о перепрофилировании БЦБК. В принятом федеральном бюджете расходы на охрану озера Байкал не предусмотрены. ЮНЕСКО направила на Байкал инспекторскую группу МСОП, а озеру Байкал присвоен статус «объекта всемирного наследия в опасности».