Юридические исследования - Муниципальное управление. Гладышев А.Г. -

На главную >>>

Муниципальное право: Муниципальное управление. Гладышев А.Г.


    Управление общественными делами на разных уровнях организации общества (федеральном, региональном, местном) имеет много особенностей, без учета которых нельзя квалифицированно и рационально организовывать управление.

     Необходимо совершенствование новой системы управления на всех уровнях на основе целостного и системного подходов. Осуществляемая сегодня децентрализация в управлении требует, с одной стороны, четкого соблюдения принципа «проблема решается там, где она возникает», с другой — появляется острая необходимость последовательной координации усилий всех субъектов управления, действующих на разных уровнях в интересах одной генеральной цели, хотя и разными средствами.

     Поэтому вопрос согласования усилий разных субъектов управления, координации и объединения их деятельности — один из главных в управлении, от правильного решения которого во многом зависит судьба России.


    Гладышев А.Г. и др. Муниципальное управление.- М., 2002.- 560 cтр.

    Содержание


    Предисловие    5
    ВВЕДЕНИЕ    9
    РАЗДЕЛ I.
    ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ    13
    Глава 1. Местное сообщество как объект муниципального управления    14
    Глава 2. Местное сообщество - субъект муниципального управления    33
    Глава 3. Особенности муниципального управления    54
    Глава 4. Система муниципального управления    68
    Глава 5. Развитие теоретических представлений о муниципальном управлении    87
    Глава 6. Современная методология муниципального управления    117
    РАЗДЕЛ II.
    ПРИОРИТЕТНЫЕ ОБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ    142
    Глава 7. Достижение высокого качества жизни населения - главная функция муниципального управления    143
    Глава 8. Социальное здоровье граждан - муниципально управляемый объект    166
    Глава 9. Духовно-культурная микросреда местного сообщества    180
    Глава 10. Муниципальные технологии повышения качества образования    193
    РАЗДЕЛ III.
    ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ – ОБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ    208
    Глава 11. Муниципальная экономика: механизм возрождения и повышения эффективности    209
    Глава 12. Местное хозяйство в системе муниципального управления    236
    Глава 13. Управление муниципальной собственностью    250
    РАЗДЕЛ IV.
    НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ    270
    Глава 14. Инноватика муниципального управления    271
    Глава 15. Информационные технологии в муниципальном управлении    287
    Глава 16. Современные методы управления развитием местного сообщества    307
    Глава 17. Организация информационно-аналитической деятельности - важнейшая функция субъектов муниципального управления    324
    РАЗДЕЛ V.
    ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ    344
    Глава 18. Система организации управленческих и властных отношений в местном сообществе    345
    Глава 19. Конституционно-правовое регулирование муниципальных отношений    365
    Глава 20. Органы местного самоуправления    379
    Глава 21. Организационные системы муниципального управления (мировой опыт)    399
    РАЗДЕЛ VI.
    ЭФФЕКТИВНОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ    418
    Глава 22. Стратегическое муниципальное управление    419
    Глава 23. Инновационные технологии развития местного сообщества (материалы для дискуссии)    437
    Глава 24. Современная управленческая культура менеджмента и местного сообщества    457
    Глава 25. Муниципальная кадровая политика    476
    Глава 26. Профессия – специалист по развитию местных сообществ (опыт США)    491
    Глава 27. Корпоратизм - современный метод хозяйственного развития местного сообщества (материалы для дискуссии)    503
    Глава 28. Социальный контроль в муниципальном управлении    520
    КРАТКИЙ СЛОВАРЬ ОСНОВНЫХ ПОНЯТИЙ И ТЕРМИНОВ    542


    ПРЕДИСЛОВИЕ

     Сложный этап становления российской государственности требует профессиональной подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления. Однако, на мой взгляд, в существующей научной и учебной литературе муниципальное управление сведено преимущественно к государственному.

     Возникает ряд вопросов — если в обществе только государственное управление, то, во-первых, может ли оно быть эффективным, во-вторых, где же гражданские институты общества, которые в развитых странах придают государству социальный цивилизованный облик, ставят его деятельность под контроль граждан? Если этих ответов нет ни в теории, ни в практике управления, тогда возврат к тоталитарному диктату центра, бюрократизация власти неизбежны, а кризис непреодолим.

     Видимо, назрела необходимость комплексного исследования важнейшего института гражданского общества, каким является местное сообщество. Здесь решается до 70% всех проблем, которые ежедневно волнуют каждого человека. И если на этом уровне управления нет порядка, то его не будет и в обществе в целом.

     Стало очевидным, что возрождение России начнется с «малой Родины», которая пока живет трудно, по существу — вне цивилизованных рыночных отношений. Большинство местных сообществ являются дотационными и не способны обеспечить своим гражданам достойное качество жизни.

     Причины этого многогранны и требуют целостного исследования, приложения усилий экономистов, юристов, политологов, социологов, психологов, культурологов — словом, представителей всех общественных наук, готовых исследовать процессы на муниципальном уровне и на этой основе предложить муниципальной элите современную теорию и методологию муниципального управления, инновационные технологии улучшения муниципальной жизни.

    5

     На мой взгляд, отсутствие современного научного знания о муниципальных образованиях, местных сообществах, и поэтому дефицит профессионалов-управленцев этого уровня — коренная проблема российского общества. Серьезная наука, фундаментальная прежде всего, тогда полезна обществу, когда ее данные (абстрактный язык науки) могут быть, в конечном итоге, переведены на язык практики, муниципальной в том числе.

     Осознание этой истины происходит в России медленно. Опыт развитых стран Европы и США свидетельствует:

     1. Давно сложилась и активно развивается муниципальная наука как особый вид знания, обеспечивающего приложение разных наук фундаментального профиля (общественных, гуманитарных и естественных в единстве) к анализу муниципальных процессов, многообразных явлений местного характера.

     Да, наука на этом уровне преимущественно носит прикладной, инструментальный характер, но именно этим она помогает изменить жизнь людей в лучшую сторону. На этом направлении работают тысячи ученых разного профиля, существуют десятки научных школ в этой области. В США, например, с 1947 г. открыта учебная специальность в ряде ведущих университетов — «специалист по развитию местного сообщества». Стало традицией то, что ни одно решение местных властей не принимается без научной экспертизы муниципального университета.

     К сожалению, беда российского государства состоит в том, что наука выключена из процесса функционирования многих институтов общества и не выполняет своих главных функций: концептуальной, информационно-аналитической и экспертной на всех уровнях управления, муниципальном в особенности.

     2. Утрачены традиции российской муниципальной мысли, в частности Л.А. Велихова, который обращался к исследованиям муниципальной экономики, земской статистики городского хозяйства, муниципального права и давал

    6

     практикам в этой области научные рекомендации. Между тем, оценка ситуации показывает, что «верхняя модель» познания и управления себя исчерпала, зашла в тупик и требует «развертывания снизу» от первичных ячеек общества — трудовых ассоциаций, семьи, школы — словом, тех гражданских институтов общества, для которых непосредственным пространством являются местные сообщества. Здесь скрыты главные ресурсы обновления — человеческие, интеллектуальные, мотивационные, творческие, информационные, экологические и другие.

     В данном учебном пособии не только поставлены острые жизненные вопросы, но и обстоятельно развернуты инновационные технологии муниципального управления.

     Пособие, на мой взгляд, может послужить началу возрождения так необходимого России научного направления -муниципальной науки. Контуры ее отчетливо просматриваются в работе. Вызывает удовлетворение, что впервые местное сообщество рассматривается системно представителями разных наук (экономики, права, социологии, политологии, управления, психологии и т.п.). Известные в стране специалисты, давно работающие в области муниципального знания, объединились для создания данного учебного пособия на одной концептуальной основе.

     Таким образом, положено начало концентрации усилий разных ученых на развитии одного направления — муниципального знания. Приятно, что возрождаются лучшие традиции российского прошлого — привлечение внимания научной интеллигенции к решению острейших вопросов российской жизни на переломных поворотах ее истории. Создается новое современное направление научного поиска — муниципальное, особо нуждающееся в приложении коллективного интеллекта, совместных усилий всего общества.

     Хорошо, что на этом направлении складывается коллектив единомышленников, состоящий не только из ученых, но и известных в стране управленцев, добившихся

    7

     хороших результатов в развитии своих регионов, местных сообществ. Их опыт может послужить своего рода «моделью» будущего развития муниципальных образований, местного самоуправления.

     В этой связи тот экспериментальный материал, который широко включен в учебное пособие, выгодно отличает его от других, написанных преимущественно на теоретическом уровне.

     Полагаю, что российская общественность получает добротное учебное пособие, способное повлиять на развитие муниципального управления, профессиональный рост кадров в этой области.

    В.Л. Макаров
    Академик-секретарь отделения
     общественных наук РАН,
     академик РАН

    8



    ВВЕДЕНИЕ


     Управление общественными делами на разных уровнях организации общества (федеральном, региональном, местном) имеет много особенностей, без учета которых нельзя квалифицированно и рационально организовывать управление.

     Необходимо совершенствование новой системы управления на всех уровнях на основе целостного и системного подходов. Осуществляемая сегодня децентрализация в управлении требует, с одной стороны, четкого соблюдения принципа «проблема решается там, где она возникает», с другой — появляется острая необходимость последовательной координации усилий всех субъектов управления, действующих на разных уровнях в интересах одной генеральной цели, хотя и разными средствами.

     Поэтому вопрос согласования усилий разных субъектов управления, координации и объединения их деятельности — один из главных в управлении, от правильного решения которого во многом зависит судьба России.

     Сегодня задачи, стоящие перед управлением общественными делами, далеки от решения. В последнее время Президент России В.В. Путин принимает ряд серьезных мер в этом направлении. Выход из положения видится в том, чтобы четко разобраться с функциями управления на разных уровнях, определить их специфику и зоны взаимодействия с одной целью — повышение качества жизни граждан. В решении этих вопросов все важно: и федеральное управление, и региональное, но особое значение приобретает местное, или муниципальное управление, которое пока только складывается. Сущность и функции его размыты, хотя именно в местных сообществах реализуются коренные потребности людей, здесь возникает и решается до 70% всех тех проблем, которые непосредственно волнуют каждого.

     Между тем развитие местных сообществ, где и развивается муниципальное управление, идет медленно. Сегодня в этой сфере возникает немало вопросов. Почему, например, при наделении муниципальных образований большими правами активность местного населения не возрастает, а падает? Почему одни муниципальные образования развиваются или делают ставку на развитие, а другие влачат жалкое существование?

     Сегодня в России насчитывается свыше 14 тысяч муниципальных образований, и из них лишь немногие являются донорами, а остальные, дотационные, не сводят концы с концами, хотя располагают большими резервами и ресурсами, необходимыми для существенного обновления, а не стагнации. Видимо, ответить на поставленные вопросы невозможно, не поняв сущность субъекта и объекта муниципального управления, муниципальных образований, их ресурсной базы, имеющихся у них прав и полномочий и тех управленческих возможностей, которыми они сегодня слабо пользуются, чтобы рационально

    10

    реализовать свой потенциал в интересах своих граждан и России в целом. Нет богатой России без богатой провинции, города, района, поселка.

     Если жизненные силы местных сообществ не реализуются, потенциалы их заморожены, а население не проявляет самодеятельности и активности, тогда нет источника развития общества, нет надежды на его полное возрождение.

     Поэтому вопросы местной экономики, социального обустройства граждан, их личной безопасности, здоровья, социального самочувствия и культуры, науки и образования на этом уровне организации общества приобретают особую актуальность и требуют управленческого решения. Потребность эта сегодня начинает осознаваться: формируются отрасли муниципальной науки (муниципальное право, муниципальное хозяйство, муниципальная собственность и др.).

     Появилась даже специальность, утвержденная министерством в качестве профильной, для получения высшего образования — «Государственное и муниципальное управление». Однако совершенно очевидно, что объединить в одном системном взаимодействии разные виды ресурсов местного сообщества (природные, экономические, социальные, интеллектуальные, кадровые и т.п.) только муниципальное право или муниципальная экономика не могут. Это под силу лишь муниципальному управлению, которое превращается в самостоятельную отрасль научного знания. Понять его сущность, выявить основные законы и принципы, на которых основано это знание, — главная задача этого учебника.

     Сегодня рождаются самостоятельные отрасли научного знания: муниципальная наука, региональная наука, но нет у них цементирующего остова — управленческого, который имеет богатую историю в практике управления отдельными сферами жизни на этих уровнях: муниципальным и региональным хозяйством, муниципальной и региональной собственностью, социальной инфраструктурой, экологией и т. п. Обобщение мирового и отечественного опыта в этой сфере в полной мере мы оставляем другим исследователям, которые интересуются этими вопросами. Сосредоточим внимание на раскрытии сущности муниципального управления, его законах и принципах, без чего нет науки. Начало нового знания всегда предполагает особое внимание к теории и методологии вопроса. Поэтому в учебном пособии преимущественно решаются эти вопросы, а также рассматриваются те частные методы управления, которые используются в муниципальном управлении.

     Муниципальное образование — сложная социальная система, которая обладает огромным потенциалом саморазвития, саморегулирования, а внешнее управленческое воздействие без опоры на эти факторы, как правило, малоэффективно или ведет к подавлению жизненных сил местного сообщества. Поэтому поиск рационального сочетания механизмов управления и самоуправления — важный аспект данного учебного пособия.

    11

     Созданы учебники по общим проблемам социального управления, по государственному и региональному управлению, но важнейшие ячейки общества — муниципальные сообщества, значение которых возрастает и будет возрастать, — пока остаются без современного организационно-управленческого и методического обеспечения. Решать эту проблему тем более необходимо потому, что управление общественными делами немыслимо только как «верхний» процесс. Единство федерального, регионального и местного управления достигается при одном условии: воздействие центра гармонизировано с системой управления в регионах и на местах и как единый процесс целенаправленного влияния стимулирует пробуждение самодеятельности и самоуправляемости мест, где живут и работают люди, реализуются их важнейшие потребности, обеспечивается достойное качество жизни.

     Предлагаемое вниманию читателей учебное пособие соответствует требованиям подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления. Его основная цель — обобщить достижения мировой и отечественной науки и практики в области муниципального управления, оказать помощь студентам, слушателям, аспирантам, молодым ученым, руководителям муниципальных образований в освоении одного из самых сложных видов социального управления — муниципального.

     В подготовке учебного пособия приняли участие ученые разных кафедр Российской академии Государственной службы при Президенте Российской Федерации, Кубанского госуниверситета, кафедры государственного и муниципального управления, Белгородского госуниверситета и также главы администраций ряда муниципальных образований (Одинцово, Лотошино, поселок Московский — Московская область, Губкин и Губкинский район — Белгородская область), где с помощью науки получены хорошие результаты в социально-экономическом и культурном развитии территорий, внедряются инновационные технологии муниципального управления, работает методология развития, а не стагнации местных сообществ, складывается бесценный опыт возрождения «малой Родины», который со временем может стать достоянием многих.

     Авторский коллектив обращается к главам администраций муниципальных образований, лидерам местного самоуправления, ученым с просьбой сформулировать свои предложения по дальнейшему совершенствованию учебного пособия, рассказать о накопленном интересном опыте в области решения местных проблем. Все заслуживающее внимания будет изучено и найдет отражение в журнале «Муниципальный мир», а также в следующем издании данного учебного пособия, процесс создания которого, мы надеемся, не закончится первым изданием.

    12