Юридические исследования - Основы теории государственного управления. Шамхалов Ф.И. -

На главную >>>

Государственное право: Основы теории государственного управления. Шамхалов Ф.И.


    Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.

     

     Следует отметить, что структура, цели, задачи и функции государственного управления на протяжении всей истории человечества претерпели существенные изменения. Вплоть до появления национального государства и современных форм государственно-политического устройства государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни - от экономики до культуры и воспитания подрастающего поколения. В условиях когда важнейшие сферы жизнедеятельности людей - духовная, социальная, экономическая, политическая - были как бы слиты в единое целое, объем, масштабы, характер организации и функций государственного управления были иными, чем в период так называемого свободно-предпринимательского капитализма. Они приобрели совершенно иной характер в XX в., когда окончательно завершился процесс разграничения гражданского общества и государства, в результате чего прерогативы государственного управления в одних сферах сократились, а в других, наоборот, расширились. И это совершенно естественно, поскольку управляющая система должна соответствовать потребностям, целям, интересам, устремлениям членов общества.


    Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления.- М., 2003.- 518 c

    СОДЕРЖАНИЕ

    Введение    11
    Часть I. Общество, экономика и государство    15
    Глава 1. Проблема разграничения государства и экономики
    Особенности взаимоотношений государства, общества и экономики в античном мире и Средневековье    17
    Формирование экономической инфраструктуры буржуазного государства    20
    Основные направления формирования и развития современной экономической системы    23
    Основные признаки рыночной экономики    27
    От экономики индустриального типа к постиндустриальной экономике    30
    Основные характеристики современной экономической системы    33
    Контрольные вопросы    35
    Глава 2. Гражданское общество: сущностные характеристики
    Основные вехи формирования и эволюции гражданского общества    36
    Утверждение дуализма общества и государства    39
    Сущностные характеристики гражданского общества    41
    Место и роль общественных организаций и средств массовой информации    45
    Гражданское общество как сфера формирования единого комплекса ценностей и отношений    48
    Соотношение принципов плюрализма и единства в гражданском обществе    49
    Автономность и органическое единство гражданского общества и государства    51
    Контрольные вопросы    54
    Глава 3. Основные теории государственного управления
    Истоки идей государственного управления    55
    Формирование теории государственного управления    57
    Дальнейшее развитие теории государственного управления    60
    Школа научного менеджмента    62
    Школа человеческих отношений    64
    Теории государственного управления второй половины XX в    65
    Социально-инженерный и гуманитарный подходы    68
    Японский вариант человеческих отношений    71
    Концепция рационального выбора и "новый менеджеризм"    72
    Государственное управление в контексте неоклассической теории    74
    Контрольные вопросы    77
    Глава 4. Дуализм и единство государства и экономики
    Государство как исторический феномен    78
    Зависимость государства от реальностей конкретной исторической эпохи    82
    Государство как иерархическое и органическое единство    83
    Государство как субъект политической власти    85
    Феномен власти    87
    Экономическая власть    89
    Взаимосвязь и взаимозависимость политической и экономической власти    93
    Лоббизм    97
    Проблема сильного и слабого государства    99
    В чем состоит опасность концентрации власти?    102
    Контрольные вопросы    103
    Глава 5. Сущностные характеристики и основные теории государства
    Общая характеристика государства    104
    Принципы легитимности и политического представительства    106
    Суверенитет государства    108
    Зависимость форм государственного устройства от исторических условий    110
    Авторитарная и тоталитарная формы государственного устройства    111
    Демократия    113
    Унитаризм, федерализм и конфедерализм    115
    Теории происхождения государства    118
    Гегелевская и марксистская теории    121
    Договорная теория    123
    Правовое государство    124
    Проблема выбора наилучшей формы правления    127
    Основы политической демократии и правового государства в Российской Федерации    129
    Контрольные вопросы    131
    Часть II. Государственное управление: структура, основные сферы, направления и принципы деятельности    133
    Глава 6. Единство экономической, социальной и политической сфер
    Соотношение экономики и политэкономии    135
    Открытость и взаимосвязь экономической науки, социологии и политологии    138
    Действие рыночных принципов в политической сфере    140
    Особенности поведения людей в экономической и политической сферах    143
    Место и роль партий и выборов с точки зрения принятия политических решений    145
    Факторы, оказывающие влияние на поведение избирателей    148
    Тенденции к возрастанию роли идей в политическом процессе    150
    Контрольные вопросы    152
    Глава 7. Основные признаки системы государственного управления    153
    Общая характеристика системы государственного управления    154
    Управление как основополагающая функция государства    155
    Процесс принятия решений в системе государственного управления    157
    Роль конкуренции в процессе принятия решений    161
    Взаимоотношения субъекта и объекта управления    162
    Зависимость государственного управления от форм государственного устройства    166
    Различия между системами управления в государстве и частном секторе    168
    Политико-правовые аспекты государственного управления    171
    Взаимосвязь права и политики    173
    "Принцип необходимого разнообразия" в управлении    175
    Контрольные вопросы    178
    Глава 8. Организационные принципы и функции государственно го управления
    Факторы, обусловливающие сложность института государственного управления    179
    Новые тенденции в системе государственного управления    181
    Управление обществом как одно из главных предназначений государства    183
    Особенности системы управления в России    185
    Объекты государственного управления    188
    Особенности задач, стоящих перед государственным управлением Российской Федерации    190
    Общая характеристика функций государства в контексте теории государственного управления    192
    Основной комплекс функций государственного управления    194
    Иерархия функций государственного управления    195
    Внутренние и внешние функции государственного управления    197
    Постоянные и временные функции государственного управления    199
    Функции как выражение основных направлений деятельности государства    203
    Контрольные вопросы    204
    Глава 9. Механизм и органы государственного управления
    Механизм государственного управления в прошлом    205
    Структура механизма и органов государственного управления    207
    Типологизация органов государственного управления    210
    Законодательные органы государственного управления    212
    Исполнительные органы государственного управления    214
    Принципы организации деятельности органов государственного управления    216
    Территориально-административный аспект государственного управления    218
    Процесс принятия управленческих решений    220
    Противоречия и конфликты в системе государственного управления    223
    Расширение прерогатив органов государственного управления    225
    Коррупция в органах государственного управления    226
    Контрольные вопросы    230
    Глава 10. Проблема реформирования государственного управления
    Суть реформирования государственного управления    231
    Влияние неоконсервативной волны на государственное управление    233
    Опыт США по реформированию государственного управления    234
    Влияние информационных и телекоммуникационных технологий на характер реформ    237
    Знание и информация как власть    238
    Совершенствование научно-технической базы государственного управления    240
    Вопрос о перспективах национального государства    242
    Контрольные вопросы    245
    Глава 11. Государственная служба    246
    Место и роль государственных служащих в системе государственного управления    247
    Подготовка кадров государственных служащих    248
    Сущность и предназначение государственной службы    250
    Виды государственной службы    253
    Утверждение правового статуса государственных служащих    255
    Различия и сходство между государственными служащими и менеджерами частных компаний    256
    Тенденции к участию государственных служащих в политической жизни    258
    Управление персоналом государственной службы    258
    Нормативно-правовая база государственной службы    260
    Контрольные вопросы    262
    Глава 12. Место и роль бюрократии в системе государственного управления
    Некоторые трактовки бюрократии    263
    Теория бюрократии М. Вебера    266
    Современные подходы в оценке бюрократии    268
    Основные признаки и атрибуты бюрократии    269
    Политизация высшего чиновничества    272
    Контрольные вопросы    275
    Глава 13. Государственная служба в Российской Федерации
    Основные категории государственных служащих в Российской Федерации    276
    Особенности формирования кадров государственной службы    279
    Состояние государственной службы и меры, необходимые для ее совершенствования    281
    Совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров    284
    Необходимость введения единых стандартов подготовки кадров    286
    Контрольные вопросы    290
    Глава 14. Местное самоуправление
    Основные факторы формирования местного самоуправлении    291
    Основные теории местного самоуправления    293
    Соотношение органов местного самоуправления и органов государственного управления    295
    Предметы ведения местного самоуправления и источники его финансирования    299
    Основные модели местного самоуправления    300
    Сущностные характеристики местного самоуправления    302
    Роль местного самоуправления в контексте децентрализации управляющей системы    305
    Особенности местного самоуправления в России    307
    Контрольные вопросы    310
    Часть III. Управление социальной и экономической сферами    311
    Глава 15. Основные принципы государственного управления социальной сферой    313
    Формирование подходов к социальной политике как самостоятельной области государственного управления    314
    Современные подходы к оценке социальной политики    316
    Государство как гарант социальной направленности рыночной экономики    320
    Роль государства в обеспечении населения общественными благами    321
    Основные составляющие социальной политики    323
    Основные виды социальной помощи государства    325
    Возрастание роли внеэкономических факторов    328
    Подготовка кадров как одна из приоритетных областей государственного управления    329
    Роль государства в сфере науки, культуры и искусства    332
    Защита государством прав и интересов потребителей    334
    Принципы оценки эффективности социальной политики государства    336
    Контрольные вопросы    339
    Глава 16. Государство благосостояния
    Вклад немецких авторов в разработку принципов и институтов социальной рыночной экономики    340
    Основные принципы социальной рыночной экономики    342
    Формирование концепции и институтов государства благосостояния    345
    Типологизация национальных вариантов государство благосостояния    347
    Основные принципы и цели государства благосостояния    348
    Социальный контракт как элемент управляющей системы    349
    Кризис и трансформация государственного управления социальной сферой    351
    Контрольные вопросы    356
    Глава 17. Важнейшие функции государства в сфере экономики
    Общая характеристика взаимоотношений государства и экономики    357
    Первый этап формирования и эволюции государственного управления экономикой    359
    Второй этап эволюции взаимоотношений государства и экономики    362
    Государство как гарант обеспечения условий для предпринимательской деятельности    365
    Новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса    368
    Основные направления государственного регулирования экономики    369
    Роль управляющей системы в периоды спадов и кризисов    373
    Управление государственной собственностью    375
    Функции государства по нормативно-правовой защите конкурентной среды    377
    Антимонопольное законодательство    380
    Контрольные вопросы    383
    Глава 18. Механизмы взаимодействия государства и экономики
    Характер и цели взаимодействия государства и бизнеса    384
    "Поле взаимодействия" в переходной экономике    386
    Основные субъекты взаимодействия    388
    Субъекты взаимодействия в экономике Российской Федерации    393
    Политизация предпринимательских структур в переходной экономике России    395
    Политика государства по нейтрализации политических претензий крупного предпринимательства    398
    Факторы, препятствующие преодолению негативных последствий политизации бизнеса    400
    Значение сильного государства для обеспечения здоровья экономики    401
    Контрольные вопросы    403
    Глава 19. Управление политическими рисками и обеспечение благоприятного инвестиционного климата    405
    Теория политического риска    406
    Что такое политический риск    408
    Роль неопределенности в повышении политических рисков    410
    Роль стабильности в обществе в предотвращении и преодолении рисков    412
    Политические риски в контексте деятельности транснациональных корпораций    415
    Проблема оценки политических рисков    417
    Управление рисками    419
    Инвестиционный климат    420
    Задачи государства по улучшению инвестиционного климата    422
    Зависимость степени инвестиционной привлекательности от равных "правил игры"    424
    Новые тенденции к переоценке роли государства в экономике    427
    Контрольные вопросы    433
    Глава 20. Эффективность государственного управления
    Исторические корни идей производительности и эффективности государственного управления    435
    Начало разработки проблемы производительности и эффективности    437
    Пути выявления критериев эффективности государственного управления    438
    Критерии оценки производительности и эффективности    441
    Попытки разграничения политики и государственного управления    442
    Автономность и взаимосвязь политики и государственного управления    445
    Новые тенденции в оценке взаимоотношений политики и государственного управления    447
    Человеческий фактор в контексте эффективности государственного управления    449
    Контрольные вопросы    455
    Глава 21. Измерение производительности и эффективности
    Разработка американскими исследователями критериев оценки производительности и эффективности    456
    Новые тенденции в разработке проблемы производительности и эффективности    459
    Попытки возложить вину за снижение производительности на политиков    460
    Поиски новых подходов в оценке производительности и эффективности    462
    Трудности, сопряженные с процессом оценки производительности и эффективности    466
    Попытки разработки объективных критериев оценки производительности и эффективности    468
    Контрольные вопросы    472
    Глава 22. Факторы повышения эффективности государственного управления
    Стимулирование конкуренции    473
    Различия в организации деятельности государственных учреждений и частных предприятий    474
    Влияние государственных органов на производительность и эффективность    477
    Сущность и предназначение приватизации    479
    Частно-государственное предпринимательство    482
    Некоторые выводы о результатах приватизации в системе государственного управления    486
    Контрольные вопросы    487
    Глава 23. Контрактная система и неокорпоративизм
    Сущность контрактной системы    488
    Опыт реализации контрактной системы    491
    Контракт как средство взаимодействия государства и частного сектора    492
    Контрактная система в Российской Федерации    493
    Аренда    494
    Траст, или доверительное управление    496
    Место корпоративизма в социально-политической системы    498
    Сущность неокорпоративизма    499
    Социальное партнерство в контексте государственного управления    500
    Неокорпоративистская система в России    504
    Контрольные вопросы    505
    Именной указатель    506
    Предметный указатель    511



    ВВЕДЕНИЕ

     Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.

     Следует отметить, что структура, цели, задачи и функции государственного управления на протяжении всей истории человечества претерпели существенные изменения. Вплоть до появления национального государства и современных форм государственно-политического устройства государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни - от экономики до культуры и воспитания подрастающего поколения. В условиях когда важнейшие сферы жизнедеятельности людей - духовная, социальная, экономическая, политическая - были как бы слиты в единое целое, объем, масштабы, характер организации и функций государственного управления были иными, чем в период так называемого свободно-предпринимательского капитализма. Они приобрели совершенно иной характер в XX в., когда окончательно завершился процесс разграничения гражданского общества и государства, в результате чего прерогативы государственного управления в одних сферах сократились, а в других, наоборот, расширились. И это совершенно естественно, поскольку управляющая система должна соответствовать потребностям, целям, интересам, устремлениям членов общества.

     Государственное управление охватывает не только структурные, организационно-функциональные и сугубо практические вопросы управления общественными процессами и явлениями, но также проблемы, касающиеся общественных отношений, принципов, ценностей, мировоззренческих установок, идей политической самоорганизации человеческих сообществ, путей сохранения жизнеспособности и обеспечения их эффективного функционирования. Эти проблемы, как показывает опыт мировой общественно-политической мысли, разрабатываются и исследуются в рамках теории государственного управления.

    11

     Поэтому очевидно, что изучение теории государственного управления, ее составляющих и сущностных характеристик приобретает особо важное значение для оптимальной организации деятельности управляющей системы, ее обоснования и дальнейшего совершенствования в соответствии с изменениями, стремительно происходящими в стране и мире. Важно учесть и то, что процесс формирования и дальнейшего развития современной теории государственного управления в различных ее вариациях в целом теснейшим образом был связан с процессами утверждения гражданского общества, рыночной экономики и политической демократии.

     Значимость теории государственного управления как важнейшего механизма формирования и развития рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии в нашей стране не всегда и не в полной мере осознается как политическими кругами, так и в среде исследователей, занимающихся проблемами государственно-политического устройства. Этот аспект приобретает особо важное значение для России, которая, условно говоря, еще находится на полпути к достижению цели демократического переустройства всех сфер общественной жизни.

     Большой вклад в научную разработку различных сторон теории государственного управления в нашей стране внесли известные ученые Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Д.М. Гвишиани, А.Г. Гранберг, Т.И. Заславская, В.В. Ивантер, Д.С. Львов, Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов и другие.

     Однако следует отметить, что в отечественной научной литературе еще не достигнут сколько-нибудь приемлемый консенсус в трактовке сущности, статуса и роли теории государственного управления. Можно встретить, например, рассуждения о том, будто теория государственного управления является разделом научной дисциплины или самостоятельной научной дисциплиной, обладающей собственными предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методологией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии, политической науке и т.д., не может быть разделом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая выступает предметом изучения политологии, экономической науки, правоведения, государствоведения и т.д. Представляется, что именно под этим углом зрения следует рассматривать как саму теорию государственного управления, так и отдельные составляющие элементов, функций, места и роли в государственно-политической системе и властной структуре.

     В целом можно сказать, что в России изучение теории государственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что в условиях коренных преобразований во всех сферах общественной жизни страны на передний план выдвинулся вопрос о необходимости радикального переосмысления места и роли системы государственного управления как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях для обеспечения условий нормального функционирования общества. Перед Российской Федерацией в качестве приоритетных встали задачи полного

    12

     преодоления принципов административно-командной системы советского типа и создания новой государственности на основе коренного преобразования властной системы и государственной политики во всех сферах общественной жизни, системы подготовки, переподготовки и найма кадров государственной службы, неукоснительного соблюдения всеми органами государственной власти законов, правовых и этических норм в политике.

     Другими словами, речь идет об окончательном решении основополагающей проблемы формирования и утверждения политической демократии и правового государства на основе рыночной экономики и гражданского общества. Достижение этих целей невозможно обеспечить без создания научно обоснованной, эффективной системы государственного управления, соответствующей социальным, экономическим, политическим и идеологическим реальностям современности. Представляется, что перспективы как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависят от того, насколько эффективно, как и в какие сроки мы сможем решить основополагающую проблему создания и утверждения системы государственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем.

     Значимость осознания этого факта в большой степени определяется тем, что в отечественной науке все еще мало трудов, в должной мере отражающих и объясняющих российские реальности, отвечающих требованиям рыночной экономики, гражданского общества, политической демократии и правового государства. Тем более, что имеет место дефицит работ, в которых государственное управление рассматривалось бы как единая система со своими особыми структурами, составными элементами, принципами функционирования и т.д., в совокупности определяющими ее сущностные характеристики и соответствие требованиям новой российской государственности. Для успешного выполнения этой задачи трудно переоценить роль идейно-политического и теоретического обоснования соответствующего требованиям времени механизма государственного управления. Особую значимость в этом плане приобретает разработка научно обоснованной, методологически выверенной, фактологически фундированной теории государственного управления. Это, в свою очередь, требует критического переосмысления ряда существующих теорий государственного управления, выхода на новый уровень анализа основополагающих принципов системы государственного управления, использования достижений соответствующих социальных и гуманитарных наук.

     С учетом всего этого предлагаемый учебник посвящен исследованию основополагающих проблем, тем и принципов современной теории государственного управления. В нем прослеживаются важнейшие вехи формирования и эволюции системы государственного управления, дается анализ ее места, роли и значения в обеспечении жизнеспособности, защите целостности и эффективном функционировании как самого государства, так и различных сфер общественной жизни.

     Центральное место в учебнике отведено выявлению и анализу основных параметров и сущностных характеристик как самого государства, так и системы государственного управления. Анализируются особенности, принципы

    13

     структурной организации, сущностные характеристики предлагаемой в учебнике теории государственного управления, ее важнейшие функции, а также основные направления ее влияния на деятельность различных органов государственной власти, на механизм государства. Главное внимание концентрируется на раскрытии того, как работают основные органы государственного управления и подчиненные им учреждения, организации, службы и предприятия, каковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях.

     В учебнике дается трактовка таких основополагающих понятий, как "управление", "государственное управление", "гражданское общество", "экономическая инфраструктура", "эффективность государственного управления", "управление политическими рисками" и т.д. Затрагиваются такие мало изученные в отечественной науке проблемы, как управление политическими рисками, дуализм государства и общества в контексте теории государственного управления, обеспечение производительности и эффективности государственного управления и др. Показано, что теория государственного управления, изучая основные тенденции, направления и динамику развития и функционирования государства, ставит своей целью раскрытие закономерностей развития основных структурных и организационных характеристик и, конечно, его роли в определении тенденций общественно-исторического развития. На базе исследования широкого круга проблем делается вывод, что система государственного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно дополняют и обогащают друг друга.

     Учебник призван способствовать повышению уровня преподавания теории государственного управления в системе высшего образования страны. Он разработан на основе требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, факультетов и кафедр экономического, политологического и управленческого профилей, а также руководителей федеральных и региональных органов, работников государственного и муниципального аппарата, всех тех, кто интересуется затронутыми в нем проблемами.

    14