|
|
Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.
Следует отметить, что структура, цели, задачи и функции государственного управления на протяжении всей истории человечества претерпели существенные изменения. Вплоть до появления национального государства и современных форм государственно-политического устройства государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни - от экономики до культуры и воспитания подрастающего поколения. В условиях когда важнейшие сферы жизнедеятельности людей - духовная, социальная, экономическая, политическая - были как бы слиты в единое целое, объем, масштабы, характер организации и функций государственного управления были иными, чем в период так называемого свободно-предпринимательского капитализма. Они приобрели совершенно иной характер в XX в., когда окончательно завершился процесс разграничения гражданского общества и государства, в результате чего прерогативы государственного управления в одних сферах сократились, а в других, наоборот, расширились. И это совершенно естественно, поскольку управляющая система должна соответствовать потребностям, целям, интересам, устремлениям членов общества. |
Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления.- М., 2003.- 518 c
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 11
Часть I. Общество, экономика и государство 15
Глава 1. Проблема разграничения государства и экономики
Особенности взаимоотношений государства, общества и экономики в античном мире и Средневековье 17
Формирование экономической инфраструктуры буржуазного государства 20
Основные направления формирования и развития современной экономической системы 23
Основные признаки рыночной экономики 27
От экономики индустриального типа к постиндустриальной экономике 30
Основные характеристики современной экономической системы 33
Контрольные вопросы 35
Глава 2. Гражданское общество: сущностные характеристики
Основные вехи формирования и эволюции гражданского общества 36
Утверждение дуализма общества и государства 39
Сущностные характеристики гражданского общества 41
Место и роль общественных организаций и средств массовой информации 45
Гражданское общество как сфера формирования единого комплекса ценностей и отношений 48
Соотношение принципов плюрализма и единства в гражданском обществе 49
Автономность и органическое единство гражданского общества и государства 51
Контрольные вопросы 54
Глава 3. Основные теории государственного управления
Истоки идей государственного управления 55
Формирование теории государственного управления 57
Дальнейшее развитие теории государственного управления 60
Школа научного менеджмента 62
Школа человеческих отношений 64
Теории государственного управления второй половины XX в 65
Социально-инженерный и гуманитарный подходы 68
Японский вариант человеческих отношений 71
Концепция рационального выбора и "новый менеджеризм" 72
Государственное управление в контексте неоклассической теории 74
Контрольные вопросы 77
Глава 4. Дуализм и единство государства и экономики
Государство как исторический феномен 78
Зависимость государства от реальностей конкретной исторической эпохи 82
Государство как иерархическое и органическое единство 83
Государство как субъект политической власти 85
Феномен власти 87
Экономическая власть 89
Взаимосвязь и взаимозависимость политической и экономической власти 93
Лоббизм 97
Проблема сильного и слабого государства 99
В чем состоит опасность концентрации власти? 102
Контрольные вопросы 103
Глава 5. Сущностные характеристики и основные теории государства
Общая характеристика государства 104
Принципы легитимности и политического представительства 106
Суверенитет государства 108
Зависимость форм государственного устройства от исторических условий 110
Авторитарная и тоталитарная формы государственного устройства 111
Демократия 113
Унитаризм, федерализм и конфедерализм 115
Теории происхождения государства 118
Гегелевская и марксистская теории 121
Договорная теория 123
Правовое государство 124
Проблема выбора наилучшей формы правления 127
Основы политической демократии и правового государства в Российской Федерации 129
Контрольные вопросы 131
Часть II. Государственное управление: структура, основные сферы, направления и принципы деятельности 133
Глава 6. Единство экономической, социальной и политической сфер
Соотношение экономики и политэкономии 135
Открытость и взаимосвязь экономической науки, социологии и политологии 138
Действие рыночных принципов в политической сфере 140
Особенности поведения людей в экономической и политической сферах 143
Место и роль партий и выборов с точки зрения принятия политических решений 145
Факторы, оказывающие влияние на поведение избирателей 148
Тенденции к возрастанию роли идей в политическом процессе 150
Контрольные вопросы 152
Глава 7. Основные признаки системы государственного управления 153
Общая характеристика системы государственного управления 154
Управление как основополагающая функция государства 155
Процесс принятия решений в системе государственного управления 157
Роль конкуренции в процессе принятия решений 161
Взаимоотношения субъекта и объекта управления 162
Зависимость государственного управления от форм государственного устройства 166
Различия между системами управления в государстве и частном секторе 168
Политико-правовые аспекты государственного управления 171
Взаимосвязь права и политики 173
"Принцип необходимого разнообразия" в управлении 175
Контрольные вопросы 178
Глава 8. Организационные принципы и функции государственно го управления
Факторы, обусловливающие сложность института государственного управления 179
Новые тенденции в системе государственного управления 181
Управление обществом как одно из главных предназначений государства 183
Особенности системы управления в России 185
Объекты государственного управления 188
Особенности задач, стоящих перед государственным управлением Российской Федерации 190
Общая характеристика функций государства в контексте теории государственного управления 192
Основной комплекс функций государственного управления 194
Иерархия функций государственного управления 195
Внутренние и внешние функции государственного управления 197
Постоянные и временные функции государственного управления 199
Функции как выражение основных направлений деятельности государства 203
Контрольные вопросы 204
Глава 9. Механизм и органы государственного управления
Механизм государственного управления в прошлом 205
Структура механизма и органов государственного управления 207
Типологизация органов государственного управления 210
Законодательные органы государственного управления 212
Исполнительные органы государственного управления 214
Принципы организации деятельности органов государственного управления 216
Территориально-административный аспект государственного управления 218
Процесс принятия управленческих решений 220
Противоречия и конфликты в системе государственного управления 223
Расширение прерогатив органов государственного управления 225
Коррупция в органах государственного управления 226
Контрольные вопросы 230
Глава 10. Проблема реформирования государственного управления
Суть реформирования государственного управления 231
Влияние неоконсервативной волны на государственное управление 233
Опыт США по реформированию государственного управления 234
Влияние информационных и телекоммуникационных технологий на характер реформ 237
Знание и информация как власть 238
Совершенствование научно-технической базы государственного управления 240
Вопрос о перспективах национального государства 242
Контрольные вопросы 245
Глава 11. Государственная служба 246
Место и роль государственных служащих в системе государственного управления 247
Подготовка кадров государственных служащих 248
Сущность и предназначение государственной службы 250
Виды государственной службы 253
Утверждение правового статуса государственных служащих 255
Различия и сходство между государственными служащими и менеджерами частных компаний 256
Тенденции к участию государственных служащих в политической жизни 258
Управление персоналом государственной службы 258
Нормативно-правовая база государственной службы 260
Контрольные вопросы 262
Глава 12. Место и роль бюрократии в системе государственного управления
Некоторые трактовки бюрократии 263
Теория бюрократии М. Вебера 266
Современные подходы в оценке бюрократии 268
Основные признаки и атрибуты бюрократии 269
Политизация высшего чиновничества 272
Контрольные вопросы 275
Глава 13. Государственная служба в Российской Федерации
Основные категории государственных служащих в Российской Федерации 276
Особенности формирования кадров государственной службы 279
Состояние государственной службы и меры, необходимые для ее совершенствования 281
Совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров 284
Необходимость введения единых стандартов подготовки кадров 286
Контрольные вопросы 290
Глава 14. Местное самоуправление
Основные факторы формирования местного самоуправлении 291
Основные теории местного самоуправления 293
Соотношение органов местного самоуправления и органов государственного управления 295
Предметы ведения местного самоуправления и источники его финансирования 299
Основные модели местного самоуправления 300
Сущностные характеристики местного самоуправления 302
Роль местного самоуправления в контексте децентрализации управляющей системы 305
Особенности местного самоуправления в России 307
Контрольные вопросы 310
Часть III. Управление социальной и экономической сферами 311
Глава 15. Основные принципы государственного управления социальной сферой 313
Формирование подходов к социальной политике как самостоятельной области государственного управления 314
Современные подходы к оценке социальной политики 316
Государство как гарант социальной направленности рыночной экономики 320
Роль государства в обеспечении населения общественными благами 321
Основные составляющие социальной политики 323
Основные виды социальной помощи государства 325
Возрастание роли внеэкономических факторов 328
Подготовка кадров как одна из приоритетных областей государственного управления 329
Роль государства в сфере науки, культуры и искусства 332
Защита государством прав и интересов потребителей 334
Принципы оценки эффективности социальной политики государства 336
Контрольные вопросы 339
Глава 16. Государство благосостояния
Вклад немецких авторов в разработку принципов и институтов социальной рыночной экономики 340
Основные принципы социальной рыночной экономики 342
Формирование концепции и институтов государства благосостояния 345
Типологизация национальных вариантов государство благосостояния 347
Основные принципы и цели государства благосостояния 348
Социальный контракт как элемент управляющей системы 349
Кризис и трансформация государственного управления социальной сферой 351
Контрольные вопросы 356
Глава 17. Важнейшие функции государства в сфере экономики
Общая характеристика взаимоотношений государства и экономики 357
Первый этап формирования и эволюции государственного управления экономикой 359
Второй этап эволюции взаимоотношений государства и экономики 362
Государство как гарант обеспечения условий для предпринимательской деятельности 365
Новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса 368
Основные направления государственного регулирования экономики 369
Роль управляющей системы в периоды спадов и кризисов 373
Управление государственной собственностью 375
Функции государства по нормативно-правовой защите конкурентной среды 377
Антимонопольное законодательство 380
Контрольные вопросы 383
Глава 18. Механизмы взаимодействия государства и экономики
Характер и цели взаимодействия государства и бизнеса 384
"Поле взаимодействия" в переходной экономике 386
Основные субъекты взаимодействия 388
Субъекты взаимодействия в экономике Российской Федерации 393
Политизация предпринимательских структур в переходной экономике России 395
Политика государства по нейтрализации политических претензий крупного предпринимательства 398
Факторы, препятствующие преодолению негативных последствий политизации бизнеса 400
Значение сильного государства для обеспечения здоровья экономики 401
Контрольные вопросы 403
Глава 19. Управление политическими рисками и обеспечение благоприятного инвестиционного климата 405
Теория политического риска 406
Что такое политический риск 408
Роль неопределенности в повышении политических рисков 410
Роль стабильности в обществе в предотвращении и преодолении рисков 412
Политические риски в контексте деятельности транснациональных корпораций 415
Проблема оценки политических рисков 417
Управление рисками 419
Инвестиционный климат 420
Задачи государства по улучшению инвестиционного климата 422
Зависимость степени инвестиционной привлекательности от равных "правил игры" 424
Новые тенденции к переоценке роли государства в экономике 427
Контрольные вопросы 433
Глава 20. Эффективность государственного управления
Исторические корни идей производительности и эффективности государственного управления 435
Начало разработки проблемы производительности и эффективности 437
Пути выявления критериев эффективности государственного управления 438
Критерии оценки производительности и эффективности 441
Попытки разграничения политики и государственного управления 442
Автономность и взаимосвязь политики и государственного управления 445
Новые тенденции в оценке взаимоотношений политики и государственного управления 447
Человеческий фактор в контексте эффективности государственного управления 449
Контрольные вопросы 455
Глава 21. Измерение производительности и эффективности
Разработка американскими исследователями критериев оценки производительности и эффективности 456
Новые тенденции в разработке проблемы производительности и эффективности 459
Попытки возложить вину за снижение производительности на политиков 460
Поиски новых подходов в оценке производительности и эффективности 462
Трудности, сопряженные с процессом оценки производительности и эффективности 466
Попытки разработки объективных критериев оценки производительности и эффективности 468
Контрольные вопросы 472
Глава 22. Факторы повышения эффективности государственного управления
Стимулирование конкуренции 473
Различия в организации деятельности государственных учреждений и частных предприятий 474
Влияние государственных органов на производительность и эффективность 477
Сущность и предназначение приватизации 479
Частно-государственное предпринимательство 482
Некоторые выводы о результатах приватизации в системе государственного управления 486
Контрольные вопросы 487
Глава 23. Контрактная система и неокорпоративизм
Сущность контрактной системы 488
Опыт реализации контрактной системы 491
Контракт как средство взаимодействия государства и частного сектора 492
Контрактная система в Российской Федерации 493
Аренда 494
Траст, или доверительное управление 496
Место корпоративизма в социально-политической системы 498
Сущность неокорпоративизма 499
Социальное партнерство в контексте государственного управления 500
Неокорпоративистская система в России 504
Контрольные вопросы 505
Именной указатель 506
Предметный указатель 511
ВВЕДЕНИЕ
Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций - это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.
Следует отметить, что структура, цели, задачи и функции государственного управления на протяжении всей истории человечества претерпели существенные изменения. Вплоть до появления национального государства и современных форм государственно-политического устройства государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни - от экономики до культуры и воспитания подрастающего поколения. В условиях когда важнейшие сферы жизнедеятельности людей - духовная, социальная, экономическая, политическая - были как бы слиты в единое целое, объем, масштабы, характер организации и функций государственного управления были иными, чем в период так называемого свободно-предпринимательского капитализма. Они приобрели совершенно иной характер в XX в., когда окончательно завершился процесс разграничения гражданского общества и государства, в результате чего прерогативы государственного управления в одних сферах сократились, а в других, наоборот, расширились. И это совершенно естественно, поскольку управляющая система должна соответствовать потребностям, целям, интересам, устремлениям членов общества.
Государственное управление охватывает не только структурные, организационно-функциональные и сугубо практические вопросы управления общественными процессами и явлениями, но также проблемы, касающиеся общественных отношений, принципов, ценностей, мировоззренческих установок, идей политической самоорганизации человеческих сообществ, путей сохранения жизнеспособности и обеспечения их эффективного функционирования. Эти проблемы, как показывает опыт мировой общественно-политической мысли, разрабатываются и исследуются в рамках теории государственного управления.
11
Поэтому очевидно, что изучение теории государственного управления, ее составляющих и сущностных характеристик приобретает особо важное значение для оптимальной организации деятельности управляющей системы, ее обоснования и дальнейшего совершенствования в соответствии с изменениями, стремительно происходящими в стране и мире. Важно учесть и то, что процесс формирования и дальнейшего развития современной теории государственного управления в различных ее вариациях в целом теснейшим образом был связан с процессами утверждения гражданского общества, рыночной экономики и политической демократии.
Значимость теории государственного управления как важнейшего механизма формирования и развития рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии в нашей стране не всегда и не в полной мере осознается как политическими кругами, так и в среде исследователей, занимающихся проблемами государственно-политического устройства. Этот аспект приобретает особо важное значение для России, которая, условно говоря, еще находится на полпути к достижению цели демократического переустройства всех сфер общественной жизни.
Большой вклад в научную разработку различных сторон теории государственного управления в нашей стране внесли известные ученые Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Д.М. Гвишиани, А.Г. Гранберг, Т.И. Заславская, В.В. Ивантер, Д.С. Львов, Б.З. Мильнер, Г.Х. Попов и другие.
Однако следует отметить, что в отечественной научной литературе еще не достигнут сколько-нибудь приемлемый консенсус в трактовке сущности, статуса и роли теории государственного управления. Можно встретить, например, рассуждения о том, будто теория государственного управления является разделом научной дисциплины или самостоятельной научной дисциплиной, обладающей собственными предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методологией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии, политической науке и т.д., не может быть разделом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая выступает предметом изучения политологии, экономической науки, правоведения, государствоведения и т.д. Представляется, что именно под этим углом зрения следует рассматривать как саму теорию государственного управления, так и отдельные составляющие элементов, функций, места и роли в государственно-политической системе и властной структуре.
В целом можно сказать, что в России изучение теории государственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что в условиях коренных преобразований во всех сферах общественной жизни страны на передний план выдвинулся вопрос о необходимости радикального переосмысления места и роли системы государственного управления как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях для обеспечения условий нормального функционирования общества. Перед Российской Федерацией в качестве приоритетных встали задачи полного
12
преодоления принципов административно-командной системы советского типа и создания новой государственности на основе коренного преобразования властной системы и государственной политики во всех сферах общественной жизни, системы подготовки, переподготовки и найма кадров государственной службы, неукоснительного соблюдения всеми органами государственной власти законов, правовых и этических норм в политике.
Другими словами, речь идет об окончательном решении основополагающей проблемы формирования и утверждения политической демократии и правового государства на основе рыночной экономики и гражданского общества. Достижение этих целей невозможно обеспечить без создания научно обоснованной, эффективной системы государственного управления, соответствующей социальным, экономическим, политическим и идеологическим реальностям современности. Представляется, что перспективы как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависят от того, насколько эффективно, как и в какие сроки мы сможем решить основополагающую проблему создания и утверждения системы государственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем.
Значимость осознания этого факта в большой степени определяется тем, что в отечественной науке все еще мало трудов, в должной мере отражающих и объясняющих российские реальности, отвечающих требованиям рыночной экономики, гражданского общества, политической демократии и правового государства. Тем более, что имеет место дефицит работ, в которых государственное управление рассматривалось бы как единая система со своими особыми структурами, составными элементами, принципами функционирования и т.д., в совокупности определяющими ее сущностные характеристики и соответствие требованиям новой российской государственности. Для успешного выполнения этой задачи трудно переоценить роль идейно-политического и теоретического обоснования соответствующего требованиям времени механизма государственного управления. Особую значимость в этом плане приобретает разработка научно обоснованной, методологически выверенной, фактологически фундированной теории государственного управления. Это, в свою очередь, требует критического переосмысления ряда существующих теорий государственного управления, выхода на новый уровень анализа основополагающих принципов системы государственного управления, использования достижений соответствующих социальных и гуманитарных наук.
С учетом всего этого предлагаемый учебник посвящен исследованию основополагающих проблем, тем и принципов современной теории государственного управления. В нем прослеживаются важнейшие вехи формирования и эволюции системы государственного управления, дается анализ ее места, роли и значения в обеспечении жизнеспособности, защите целостности и эффективном функционировании как самого государства, так и различных сфер общественной жизни.
Центральное место в учебнике отведено выявлению и анализу основных параметров и сущностных характеристик как самого государства, так и системы государственного управления. Анализируются особенности, принципы
13
структурной организации, сущностные характеристики предлагаемой в учебнике теории государственного управления, ее важнейшие функции, а также основные направления ее влияния на деятельность различных органов государственной власти, на механизм государства. Главное внимание концентрируется на раскрытии того, как работают основные органы государственного управления и подчиненные им учреждения, организации, службы и предприятия, каковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях.
В учебнике дается трактовка таких основополагающих понятий, как "управление", "государственное управление", "гражданское общество", "экономическая инфраструктура", "эффективность государственного управления", "управление политическими рисками" и т.д. Затрагиваются такие мало изученные в отечественной науке проблемы, как управление политическими рисками, дуализм государства и общества в контексте теории государственного управления, обеспечение производительности и эффективности государственного управления и др. Показано, что теория государственного управления, изучая основные тенденции, направления и динамику развития и функционирования государства, ставит своей целью раскрытие закономерностей развития основных структурных и организационных характеристик и, конечно, его роли в определении тенденций общественно-исторического развития. На базе исследования широкого круга проблем делается вывод, что система государственного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно дополняют и обогащают друг друга.
Учебник призван способствовать повышению уровня преподавания теории государственного управления в системе высшего образования страны. Он разработан на основе требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, факультетов и кафедр экономического, политологического и управленческого профилей, а также руководителей федеральных и региональных органов, работников государственного и муниципального аппарата, всех тех, кто интересуется затронутыми в нем проблемами.
14
| |
На главную >>>