Юридические исследования - К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ Д.В. Шорников -

На главную >>>

Экологическое право: К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ Д.В. Шорников


    Прежде, чем перейти непосредственно к рассмотрению основных проблем формирования эколого-правового механизма охраны озера Байкал, следует обозначить внешние и внутренние факторы, определяющие современный «эколого-правовой климат» в байкальском регионе. Представляется, что из достаточно обширного и многообразного множества таких факторов необходимо выделить ограниченный ряд основных, наиболее значимых на наш взгляд, обозначение которых позволит раскрыть содержание заявленных проблем.

     


    ВОПРОСЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

     

     

    Сибирский юридический вестник. 1998. №1.

     

     

    Ó 1998 г.         Д.В. Шорников

     

     

    К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОЗЕРА БАЙКАЛ

     

     


    Прежде, чем перейти непосредственно к рассмотрению основных проблем формирования эколого-правового механизма охраны озера Байкал, следует обозначить внешние и внутренние факторы, определяющие современный «эколого-правовой климат» в байкальском регионе. Представляется, что из достаточно обширного и многообразного множества таких факторов необходимо выделить ограниченный ряд основных, наиболее значимых на наш взгляд, обозначение которых позволит раскрыть содержание заявленных проблем.

     

    Во-первых, известно, что 7 декабря 1996 года регион озера Байкал включен ЮНЕСКО в Список Участков Всемирного Природного Наследия, т.е., фактически, признан особо охраняемой природной территорией (ООПТ) международного уровня.

     

    Во-вторых, в 1992 году Правительство Российской Федерации и Всемирный Банк разработали Рамочную Экологическую Программу (РЭП), в контексте которой был предложен Проект Сохранения Биоразнообразия, задачей Байкальского подкомпонента которого является разработка межрегиональной Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал.

     

    В-третьих, с конца восьмидесятых годов по настоящее время разрабатывается федеральный законопроект с условным названием «Об охране озера Байкал». В настоящее время, после отклонения предыдущего проекта Президентом РФ, de facto процесс находится на стадии разработки нового проекта, т.е. затягивается на неопределенное время. В то же время наблюдается определенный временной вакуум в принятии подзаконных нормативно-правовых актов в данной сфере.

     

    Наконец, в-четвертых, согласно мониторинговым и иным научным исследованиям (в частности, проводимым НИИ биологии при ИГУ, а также Институтом экологического мониторинга Госкомэкологии России), на рубеже восьмидесятых-девяностых годов в результате постепенно усиливающегося антропогенного давления произошел качественный перелом в состоянии экосистемы озера Байкал, который позволяет говорить о резком, катастрофическом ухудшении состояния экосистемы.

     

    Выделенные четыре фактора ни в коей мере не претендуют на роль всеохватывающих или исчерпывающих проблему постулатов, однако, как кажется, могут быть использованы в нашем случае в качестве определяющих.

     

    На основе анализа вышеизложенного представляется, что в современный период в формировании эколого-правового механизма охраны Байкала сосуществуют (динамично взаимодействуют) противоположные тенденции. С одной стороны, это возрастающее антропогенное воздействие на экосистему, сопровождающееся  резким ухудшением ее способностей к самовосстановлению, что до некоторой степени осознается как на международном, так и на государственном уровне как значимая проблема, требующая неотложного решения. С другой стороны, это отсутствие политической и экономической воли к созданию и реализации эффективных правовых средств охраны, что, к сожалению, дополняется отсутствием единой стратегии (а порой и тактики) в разработке таких средств.

     

    Отсюда следует, что первоочередной задачей в данный период времени является задача разработки вначале рамочной, а затем и детальной эколого-правовой концепции охраны экосистемы Байкала, позволяющей разрешить основные противоречия (в частности, между необходимостью в использовании ресурсного потенциала региона, а, следовательно, и стабильностью социально-экономической ситуации в регионе, и требованием усиления охраны озера, а, следовательно, сокращения или, по меньшей мере, реорганизации природопользования; между федеральными, региональными, местными и локальными интересами по использованию и охране данного уникального в эколого-экономическом смысле природного объекта; между усиливающимся «вовлечением» природных ресурсов в гражданский оборот и необходимостью более жесткого структурирования управления ими и т.д.) в рассматриваемой области.

     

    Является общим местом требование скорейшего принятия федерального нормативно-правового акта на уровне закона, регулирующего правоотношения по охране и использованию озера. Считая задачу принятия такого закона именно на федеральном уровне достаточно важной, укажем на ряд проблемных моментов в его инициации, основными их которых являются следующие:

     

    n низкое качество большинства предлагаемых законопроектов (как по форме, так и по содержанию), что до некоторой степени объясняет медленный процесс их принятия;

     

    n отсутствие механизма реализации предлагаемых в законопроектах мероприятий;

     

    n  отсутствие в законопроектах четкой схемы управления охраной и использованием окружающей природной среды в регионе.

     

    Представляется разумным, что в неопределенно длительный период разработки такого закона (возможное содержание которого - предмет отдельного исследования) необходимо скорейшее принятие системы подзаконных нормативно-правовых актов на федеральном уровне, головным актом которой должны стать «Нормы экологически допустимых антропогенных воздействий на экосистему озера Байкал», где одним из основных эколого-правовых средств должен выступить запрет установления временно согласованных нормативов (ВСН) выбросов и сбросов вредных веществ в регионе озера Байкал.

     

    Представляется, что данная достаточно специальная эколого-правовая мера должна стать первой в формировании особого эколого-правового режима байкальского региона, сутью которого является создание определенного «пояса экологической безопасности» озера Байкал (специальной эколого-экономической зоны), среди иных основных структурообразующих элементов которого выделим следующие:

     

    1.   Создание единой  системы особо охраняемых природных территорий, основными категориями которой должны явиться заповедники (создаваемые на основе уже существующих, как наиболее традиционная мера «консервативной» и жесткой охраны наиболее значимых элементов экосистемы), национальные и природные парки (как основной вид ООПТ в данном регионе, выступающие одновременно как средство правовой охраны природных  ландшафтов, экосистем в целом и т.п., а также как основа для рекреации и экономического развития охраняемой территории - правовой режим данной категории ООПТ позволяет рассматривать ее именно в таком качестве) и, наконец, как пионерная категория - пояса экологической безопасности городов и населенных пунктов (понимаемые как ООПТ регионального значения, создаваемые на территории непосредственного антропогенного влияния крупных населенных пунктов байкальского региона).

     

    2.   Создание межрегионального (Иркутской области, Республики Бурятия, Читинской области, Усть-Ордынского Бурятского Автономного Округа) органа управления охраной и использованием окружающей природной среды в регионе, координирующего региональную законодательную и исполнительную деятельность регионов в данной сфере (на основе делегируемых такому органу полномочий перечисленными субъектами РФ), как следствие проведение единой природоохранной политики в регионе на основе межрегиональных договоров и соглашений, а также решений названного органа. Создание единой Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

     

    3.   Развитие института экологического страхования на базе широко обсуждаемой в настоящее время договорной модели (сторонами могут выступить предприятие, несущее риск причинения вреда окружающей природной среде, страховая компания, а также внебюджетный экологический фонд, выступающий в качестве наблюдателя и определенного гаранта соблюдения интересов общества по охране природы). Изучение вопроса о создании специализированного межрегионального Байкальского экологического банка.

     

    4.   Практическая реализация предусмотренного Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» понятия «комплекс-ный договор на природопользование» на основе разработки и принятия региональных и межрегиональных нормативно-правовых актов, раскрывающих понятие такого договора и определяющих условия и порядок его заключения при специальном природопользовании (сторонами выступают природопользователь и региональный орган исполнительной власти специальной компетенции, под предметом договора понимается регулирование отношений не только непосредственно по использованию объекта природы, но и по его охране). Развитие принципа платности специального природопользования через данный вид договора.

     

    5.   Разработка и реализация комплексной межрегиональной программы управления охраной и использованием окружающей природной среды, основанной на принципах осуществления таких функций как мониторинг, ведение кадастрового учета (как природных ресурсов, так и природных комплексов, ООПТ), экологическая экспертиза (в том числе нормативно-правовых актов), экологическая паспортизация объектов антропогенного воздействия и территорий, нормирование качества окружающей природной среды с учетом региональной специфики и т.д.