Юридические исследования - СПЕЦИФИКА ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Н.А. Соколова -

На главную >>>

Экологическое право: СПЕЦИФИКА ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Н.А. Соколова


    На международном уровне регулирование вопросов охраны окружающей среды тесно  связано с организацией международного сотрудничества, концепция которого является определяющей для природы существующих международных отношений[1].  Государства осуществляют сотрудничество на глобальной, региональной и двусторонней основе непосредственно или через компетентные международные организации при формулировании норм, стандартов и рекомендаций в целях эффективной охраны окружающей среды. В Парижской хартии для Hовой Европы говорится о необходимости сотрудничества в решении глобальных задач, в том числе    экологического характера[2].

     


     


    Сибирский юридический вестник. 1998. № 2

    ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

     

     

     

     1998 г.     Н.А. Соколова

     

     

     

     СПЕЦИФИКА ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

     

     

     


    На международном уровне регулирование вопросов охраны окружающей среды тесно  связано с организацией международного сотрудничества, концепция которого является определяющей для природы существующих международных отношений[1].  Государства осуществляют сотрудничество на глобальной, региональной и двусторонней основе непосредственно или через компетентные международные организации при формулировании норм, стандартов и рекомендаций в целях эффективной охраны окружающей среды. В Парижской хартии для Hовой Европы говорится о необходимости сотрудничества в решении глобальных задач, в том числе    экологического характера[2].

     

     Признание необходимости сотрудничества в области охраны окружающей  среды  было    связано с осознанием явной недостаточности односторонних мер (например, в связи с глобальным  загрязнением  морской среды) или разрозненных действий индивидуальных государств (например,  по охране флоры и фауны)  и с постепенным приобретением проблемами окружающей среды транснационального значения,  требующего взаимного и многостороннего регулирования.  Государства будут прилагать усилия для заключения международных соглашений,  “обеспечивающих уважение интересов всех государств и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развития”, - говорится в Декларации РИО-92;  в  Соглашении между  Правительством  PФ и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды указывается на то,  что стороны  согласны  с  взаимовыгодностью  сотрудничества по вопросам окружающей среды между государствами как на национальном, так и на  международном уровнях[3], а статья 1 Соглашения между Правительством PФ и Правительством Монголии устанавливает,  что  "стороны ...  способствуют своей совместной деятельностью решению глобальных экологических проблем" [4].       

     

    Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды может осуществляться по различным направлениям: сокращение трансграничных потоков загрязняющих окружающую природную среду  веществ,  защита атмосферного воздуха, рациональное использование и охрана вод,  изучение экономических аспектов охраны природы и рационального природопользования, разработка и реализация долгосрочных программ охраны окружающей среды,  разработка единого  методологического подхода к организации и проведению экологических экспертиз проектов хозяйственного развития, ситуаций и проблем, включая послепроектный экологический анализ деятельности совместных предприятий. Государства могут  предусмотреть  возможность осуществления согласованных  действий в международных организациях и участия в международных программах соответствующей  направленности [5].

     

    Одним из объективных  оснований  необходимости  осуществления международного сотрудничества  является  совместное  использование    природных ресурсов и ответственность за такое использование. В соответствии  с  Конвенцией  о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана от 11 февраля 1992 г. признается, "что государства, в водах которых образуются запасы анадромных видов,  в первую очередь заинтересованы в этих запасах и несут за них первоочередную ответственность"[6].

     

    Осуществлять охрану  окружающей  среды  возможно  на всех соответствующих и традиционно выделяемых уровнях, о чем договариваются государства при заключении международных договоров: "стороны будут осуществлять сотрудничество на двусторонней и многосторонней основе  с  целью  обеспечения  экологической  безопасности", - сказано в статье 11 Договора  1992 года между PФ и Pеспубликой Польша о  дружественном  и  добрососедском сотрудничестве [7].

     

     Однако важным представляется то, что фактически любая из проблем в области охраны окружающей среды (например, охрана международных рек, протекающих по территории двух государств, охрана региональных морей, или  охрана животного мира Антарктики) может находить решение на любом    из этих уровней,  во многом дополняющих друг друга.  Но несмотря на их тесное взаимодействие, каждый из уровней международного сотрудничества сосредоточивается в основном на определенном круге проблем в области окружающей среды,  пытаясь с учетом  их характера найти наиболее эффективные средства разрешения. 

     

    При этом следует помнить, что интересам всех сторон может быт нанесен реальный ущерб в  результате  несоответствия    существа  проблемы  в  области окружающей среды и круга участников,    принимающих попытки для ее устранения. Поэтому, для того чтобы режим  охраны окружающей среды был эффективным,  проблемы по регулированию охраны должны адресоваться прежде всего на соответствующий им уровень.

     

    Эффект решения  проблемы  охраны  окружающей  среды в мировом масштабе во многом зависит от реализации норм,  регулирующих  отношения  именно в этой области, и международно-правовых норм, регулирующих отношения, косвенно влияющие  на проблему  охраны окружающей среды. Действительно, “совре-менное международное право осуществляет свою регулятивную и охранительную функции не только в статике, но и в динамике, то есть в многообразных конкретных правоотношениях субъектов международных отношений  в процессе как создания, так и реализации международно-правовых норм. Лишь в движении права от возможности к действительности, в реализации требований юридических норм в регулируемых ими общественных отношениях обнаруживается его назначение”[8].

     

    Поскольку  в основании международного права лежат фактические,  реальные     отношения, то,  с этой точки зрения,    всякая международно-правовая  норма, в том числе и принципы, имеет настолько  разумное основание и право на существование, насколько соответствует действительным, разумным отношениям между  государствами. Таким образом, условием эффективности правового регулирования является    адекватность юридических и социальных интересов, а точнее - наполнение юридической формы определенным социальным содержанием.  И "только в процессе реализации права может найти обратное воздействие юридической формы на социальное содержание нормы права"[9].

     

    В современном мире государства настолько взаимозависимы, что вынуждены проявлять    заинтересованность в международно-правовом регулировании большого  числа  проблем. Следовательно, они должны попытаться создать нормы цивилизованных отношений и в  сфере охраны окружающей среды, стараясь не остаться вне положения активного участника новых международных отношений. При этом  риск возможной деградации окружающей среды никогда не распределялся  и  не  будет  распределяться    равно  среди  всех государств:  некоторые из них  меньше побуждаются  участвовать в международных усилиях по уменьшению экологической угрозы.

     

    Универсальной правовой формой сотрудничества и основным источником   международного экологического права (далее – МЭП) выступает международный  договор, одной из особенностей которого является наличие специальных приложений.

     

    Международные договоры могут быть комплексными или ряд    договоров может касаться одного природного объекта, регулируя различные вопросы его охраны (например, Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). При этом,  заключая договор, государства могут предусмотреть возможность принятия дополнительных соглашений в развитие их целей и принципов.

     

    Проблемы в области охраны окружающей среды должны решаться через международные  конвенции,  так  как еще Мартенс Ф.Ф. писал о том, что “взаимное соглашение между государствами представляется наилучшим средством для выяснения цели,  прав и обязанностей членов международного сообщества”[10].

     

    Международные соглашения в области охраны окружающей среды характеризуются разработкой подробных механизмов финансирования (что является чрезвычайно важным для дорогостоящих и затратных мероприятий в области охраны окружающей среды), а также схем организационного исполнения и разрешения споров.

     

    Большинство международных договоров предусматривает создание специальных органов, чья деятельность будет направлена именно на достижение целей соответствующего договора.  Иногда в них устанавливается существенный срок для создания специального органа,  что свидетельствует о долгосрочном  характере проблемы и необходимости ее постоянного регулирования. В противном случае, создание такого органа вряд ли может быть признано необходимым.

     

    Существует опыт образования  и  органов  национальных,  также    способствующих осуществлению конвенции, параллельно с организацией конвенционных органов, что свидетельствует о  создании  необходимых    организационных предпосылок для выполнения государством своих международных обязательств.  Так, в мае 1992 года  был подписан Указ Президента РФ “О деятельности Комитета по конвенциальным проблемам химического и  биологического оружия при Президенте РФ”.  В соответствии с этим Указом было утверждено Временное положение об этом Комитете. Основной    задачей  комитета  является именно “осуществление на территории РФ контроля за выполнением требований международных договоров  в  области  химического и биологического оружия и принятых на их основе законодательных актов” [11].

     

    Выполнение  международных  договоров связано и с организацией специальных фондов,  призванных осуществить их финансовое  обеспечение.  Иногда не говорится о создании специального фонда, но указывается на источники поступления  необходимых  средств  (например,  в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.).

     

    Возможно создание общих фондов для финансирования деятельности специальных природоохранительных органов, а также для  реализации    необходимых программ. На основе вышеупомянутого

     

    Соглашения СНГ было утверждено Положение о Межгосударственном экологическом  фонде (МЭФ). Основные направления его деятельности связаны с финансированием и кредитованием совместных межгосударственных  программ в области охраны окружающей среды,  экологической безопасности, проведением фундаментальных и прикладных экологических  исследований, оказанием  финансовой  помощи в реализации программ развития особо охраняемых природных территорий, финансированием проведения экологических экспертиз, инвестиционных и иных проектов, реализация которых затрагивает или может затрагивать интересы  двух  или  более членов Фонда и некоторыми другими.

     

    Как правило, международные договоры в области охраны окружающей среды не допускают оговорок (Базельская конвенция 1989 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г., Конвенция о биологическом разнообразии            1992 г.). Во многом это связано с тем, что их нормы представляют собой равный минимум требований для всех государств, который, с одной стороны, позволяет достичь или существенно приблизиться к определенной цели,  а с другой, пытается учесть экономические интересы государств, неизбежно затрагиваемые при решении вопросов охраны окружающей среды.  Правда, в этом случае нельзя забывать и о том,  что подобное условие может повлиять на решение государства о признании в целом обязательности международного договора.

     

    Международные договоры в области охраны окружающей среды являются бессрочными, что характеризует глобальный и констатирует определяющий и более непреходящий характер проблемы для мирового сообщества. В настоящее время наблюдается тенденция вступления в силу международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды в минимальные сроки (например, Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г.). Это свидетельствует как о растущей тревоге государств за состояние окружающей среды,  так и об адекватности норм МЭП реальным отношениям.

     

    На сегодняшний день по различным вопросам охраны окружающей среды заключено большое число международных соглашений[12] и создано  международно-правовых  норм. Следовательно, воздействие на их эффективность, при определенных условиях, способна оказать   кодификация. По мнению классика международного права Л. Оппенгейма, “кодификация, несомненно, вносит ясность во многие вопросы права, которые до того являлись спорными, в право  проникает  дух большего единообразия”[13], новые условия и обстоятельства жизни получают юридическое признание. С другой стороны, может быть, настал момент, когда в области международно-правовой охраны окружающей среды нужно отойти от подробных дискуссий об обычных технических элементах и сконцентрироваться на концептуальных  вопросах,  которым  не    уделяется достаточного внимания. Когда не обозначена идея, разрозненные правила поведения вряд ли способны долгое время иметь  решающее значение.

     

    Все меры, принимаемые государствами в области охраны окружающей среды, “должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе”[14].  Подобная оговорка, "насколько это  возможно", требует пояснения.  По-видимому,  речь идет о том, что те или иные    проблемы в области охраны окружающей среды государства всегда будут решать только на  основе соглашения. И чем больше вопросов    удастся решить на основе согласования воль,  тем больше возможностей  откроется  для  разрешения проблемы. Однако толкование может быть и несколько иным. Государства, в чем проявляется их юридическое равенство,  соглашаются или нет с мерами по разрешению проблем окружающей среды, предлагаемыми другими государствами. На практике это  может выглядеть присоединением к мнению большинства или меньшинства. Однако, оговорка "насколько это возможно", способна  при наличии определенных условий (при  усилении  интеграционных  процессов, действии правила большинства в международных организациях) иметь и иное значение. 

     

    Большое число созданных  международно-правовых  норм  вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных   договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов  заключается в том, что их реализация предполагает больше,  чем где бы то ни было,  просчет и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной  среде,  гораздо  труднее  устранить    последующим принятием другого международного договора.

     

    На эффективность реализации норм международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды могут оказывать влияние и особенности их создания. В  последние годы международные договоры принимались  процедурами, включающими  несколько  фаз.  Используемая техника "рамочных    конвенций" заключается в следующем.  Принимается  конвенция  по  общей    сфере, провозглашающая основные принципы, по которым реально может    быть достигнуто соглашение. В то же время, стороны предвидят выработку дополнительных протоколов, содержащих более детальные обязательства.

     

    Обобщение рамочных процедур началось с 1979 года,  когда разрабатывалась Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния  и которая создала  юридическую структуру для последующих переговоров[15]. Конвенция была закончена протоколами,  устанавливающими содержание общих обязательств,  закрепленных в главном договоре. Так  были  приняты Конвенция  по защите озонового слоя (1985) и Монреальский протокол к ней (1987) или Протокол об охране окружающей среды к договору об Антарктике (1991).

     

    Следование  такому образцу не исключается и в дальнейшем. Преимущество рамочной  процедуры состоит в том,  что консенсус относительно необходимых принципов легче  достигнуть,  нежели консенсус относительно конкретных обязательств и факторов. Последние становятся предметом дальнейших переговоров. Тот же Монреальский  протокол по защите озонового слоя отражает новое открытие озоновой "дыры" над Антарктикой,  которая вообще не была известна, когда принималась соответствующая Венская конвенция.

     

    Существуют  особенности и при заключении региональных соглашений. В  данном случае важным является наличие единых экологических  систем. В качестве примеров можно указать на принятие унифицированных международных правил охраны природы, которое оправдано с естественнонаучной точки зрения для определенных географических районов: Конвенция  по  запрещению импорта в Африку и контролю за трансграничным движением и управлению опасными отходами в пределах Африки 1991 г.;  Конвенция по защите Альп 1991 г.; Конвенция о защите окружающей среды Балтийского региона 1992 г.;  Конвенция по защите Черного моря от  загрязнения 1992 г.; Конвенция по защите морской окружающей среды Северо-Восточной Атлантики 1992 г.

     

    Природные системы существенно различаются и в пределах одного континента. К примеру,  особенности окружающей среды   Северной  и Южной Америки    настолько отличаются друг от друга,  что они не создают естественного базиса ее единой международно-правовой охраны. И даже   принимаемые общие конвенции по защите окружающей среды  основываются не на совместных, а на индивидуальных действиях договаривающихся сторон в решении специфических проблем охраны  национальных природных богатств, но единообразными методами.

     

    Существуют и другие особенности регионального  сотрудничества государств по охране окружающей среды. Так, прежде чем    предпринимать какие-либо международные акции для решения  проблемы чистоты  вод Балтики,  соответствующие государства сами должны были позаботиться об охране  внутренних рек,  впадающих в Балтийское море. В то же время, помимо деятельности прибрежных государств, важно  соблюдение правил охраны окружающей среды другими государства. 

     

    Существенное значение для эффективности норм МЭП, в том числе специальных принципов, имеет и косвенное регулирование проблем в области охраны окружающей среды.  До настоящего времени государства не потеряли интереса к разработке международных договоров по вопросам разоружения. Естественно, ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что проблемы разоружения и охраны окружающей среды тесно связаны: эффективное решение первой будет сказываться на успехе второй.

     

    Хотя проблема разоружения и привлекает больше внимания, но через ее связь с проблемами охраны окружающей среды, посредством норм, направленных на решение вопросов разоружения, возможно решение проблем природоохранительного значения. Так, в 1993 году была заключена Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Вслед за Конвенцией 1972 года о запрещении биологического оружия последовал полный запрет относительно еще одного вида оружия массового уничтожения, накопление и применение которого было бы способно привести к серьезным вредным последствиям в области окружающей среды.

     

    На практике стиль  и действенность выполнения правовых норм определяются акцентами на исправляющем или превентивном  подходах    либо их сочетании. Когда речь идет о МЭП  акцент специально  делается на предупреждении.  Итоговый документ Венской встречи 1986 года указывает, "что избежать нанесения ущерба  окружающей среде можно лучше всего с помощью предупредительных мер".

     

    Представление о характере предупреждения в области МЭП должно быть очень ясным, иначе порядок реализации будет определяться  только на  основании  ограничений. Важность создания норм превентивного характера подтверждается и следующим обстоятельством: между возникновением проблемы в области    окружающей среды и последствиями, способными вызвать и гибель людей, и разрушения возможен большой временной разрыв. Серьезные  проблемы  по окружающей среде одного государства не сразу и   не всегда способствуют осознанию подобных проблем на международном уровне. Такой длительный процесс и не вызывает немедленных решительных действий со  стороны  государств.

     

    Принимая во внимание так называемый "правило-ориентированный" характер международно-правовых актов по охране окружающей среды, необходимо приходим  к  заключению  о важности такого способа охраны окружающей    среды  как установление международных стандартов. 

     

    Естественно,  что  нормативное оформление международных стандартов, от соблюдения которых зависит качество окружающей  среды,  должно быть обосновано одновременно с различных точек зрения. Согласие государств с определенными стандартами не есть доказательство необходимости проведения одинаковой политики в области окружающей среды,  поскольку они принимаются государством с учетом своей экологической обстановки.

     

    Что    касается  территорий с международным режимом,  то, на первый взгляд, может показаться, что стандарты, устанавливаемые в отношении них, могут оказаться и более действенными,  и более жесткими. Однако, ситуация на самом деле складывается двоякая.  И на территории, которая  принадлежит  всем государствам,  последние действуют в персональном качестве. К тому же, многие государства стремятся наиболее    эффективно  и,  может быть, менее ответственно использовать территорию,  которая принадлежит всем. С другой стороны, именно эта общность  способна  повлиять  на действенность определенных для этих территорий стандартов, потому  что если не будут установлены пусть даже минимальные обязанности всех, то появятся неограниченные права у немногих.

     

    Государства не  могут  одинаково воспринимать  проблемы в области окружающей среды и равно понимать, каким должно быть принятое справедливое решение по этим проблемам. Сами государства по-разному готовы к восприятию мер, направленных на  охрану окружающей среды. Так, по мнению развивающихся государств, возможные неблагоприятные последствия  природоохранительных  программ для их экономического развития могут состоять в следующем: принятие жестких экологических стандартов на товары международной торговли, которое способно привести к сокращению экспорта    развивающихся стран;  сокращение закупки в  развивающихся  странах    сырьевых и сельскохозяйственных продуктов вследствие развития технологии реутилизации;  уменьшение помощи развивающимся  странам  в   связи  с переключением материальных средств на природоохранные цели.

     

    Поэтому  не  случайно  в последнее время в международно-правовых актах по вопросам охраны окружающей среды все чаще встречается  положение  о  дифференцированных обязательствах государств при решении той или иной проблемы.  Развитые страны должны принимать на себя более строгие обязательства.  Развивающиеся страны, как правило,  нуждаются в помощи, и не только интеллектуальной, для решения  проблем  охраны  окружающей  среды (“необходимо предоставить специальные финансовые ресурсы развивающимся странам,  обладающим    значительным лесным покровом, которые создают программы сохранения лесных ресурсов. Эти ресурсы должны направляться главным образом в экономические секторы, которые стимулировали бы мероприятия по замещению в экономической и социальной облас-тях” [16]).  

     

    Однако помощь, ставшая политикой, способна повлиять  (еще  более усилить) на реальное положение развитых государств и степень их воздействия на принятие решений уже не только в области окружающей среды (“призна-вая,  что сохранение биологического разнообразия требует значительных капиталовложений и что ожидается получение большого числа экологических, экономических и социальных выгод от таких капиталовложений” [17]).

     

    Кроме того, всегда имеется, по крайней мере, одна  группа государств,  чье сотрудничество  при   решении  любой  существенной экологической проблемы международного характера,  является важным    условием  принятия необходимых мер[18]. Фактически они обладают  эффективным правом (естественно, формально не установленным) по заключению  соответствующего  соглашения.  И  когда такие государства    высказывают свои сомнения или становятся открытой  оппозицией,  то  возникает своеобразная форма коалиционного вето.

     

    В  связи с решением глобальных проблем и потребностью в достижении единства общеобязательного поведения государств возникает “необходимость в усилении роли международных универсальных организаций”[19]. Обладая  возможностью концентрации действий всех или почти всех государств,  нормотворческой функцией, возможностью обеспечения постоянного сотрудничества государств, универсальные меж-правительственные организации несомненно являются одной из форм сотрудничества на глобальном уровне,  а их деятельность - одним из средств решения проблем в области охраны окружающей среды.

     

    Деятельность международных организаций области окружающей среды  фактически представляет собой  меры,  предпринимаемые на уровне их органов. Согласно Уставу ООН ЭКОСОС, в частности, координирует выполнение программ специализированных учреждений  ООН,  относящихся  к сохранению и развитию природных ресурсов,  руководит деятельностью    в области охраны природы входящих в его структуру органов и предпринимает самостоятельные исследования.

     

    Одним из функциональных  направлений  деятельности  созданной    Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) стало управление окружающей средой , которое включает в себя такую область как право окружающей среды.  На XXVIII сессии Генеральная Ассамблея приняла специальную резолюцию , уполномочивающую ЮНЕП принять меры по содействию разработке международных норм сохранения и согласованного освоения разделяемых природных ресурсов. 

     

    ЮНЕП также обеспечивает “проведение  необходимых обзоров,  касающихся потребности в разработке согласованных в международном плане норм для измерения и ограничения уровней производимого шума и технических возможностей их    осуществления” [20].

     

    ЮНЕП может  сотрудничать  с  международными  организациями по вопросам охраны окружающей среды.  Так, совместно с ВМО  ей  были проведены  совещания экспертов по правовым вопросам воздействия на погоду и климат. Конвенция же об изменении климата была принята гораздо позднее.  Это свидетельствует о    том,  что процесс создания и принятия международных договоров проходит сложный и, главное, очень длительный по времени путь, что затрудняет процесс регулирования соответствующих отношений и в то же время проверяет регулирующие возможности специальных принципов МЭП.  Последние должны быть способны охватить любой вновь возникающий вид международных  отношений  в  области охраны окружающей среды.  

     

    Нормотворчеством, которое способно оказывать влияние на решение вопросов по охране окружающей среды,  могут  заниматься специализированные учреждения ООН, МАГАТЭ. Например, в соответствии с Уставом МАГАТЭ “несет ответственность за установление    стандартов безопасности, относящихся ко всем видам использования    атомной энергии”.

     

    В международной системе существуют объединения государств, обладающие определенной спецификой или испытывающие сильное воздействие исторических обстоятельств, что также отражается и на характере решений в области охраны окружающей среды.

     

    В рамках ЕС был создан  и функционирует  не имеющий  аналогов достаточно гибкий наднациональный механизм гармонизации экологической политики отдельных стран, существует развитая  система обязывающих юридических и нормативно-технических актов. В правовом отношении это ведет к тому, что, с одной стороны, происходит перемещение  полномочий  на принятие решений от национальной компетенции учреждений к институтам сообществ;  с другой - наблюдается ограничение свободы действий соответствующих государственных органов на издание правовых актов[21]. Так, в июне 1990 года Советом Министров была принята Директива ЕС о свободе оценки информации об окружающей среде,  которая отличается конкретностью и содержит  механизмы контроля  за ее осуществлением.  В ней были определены точные сроки принятия нормативных актов на уровне отдельных  государств, необходимых для исполнения Директивы ЕС. Таким образом, была задана  общая  цель,  достижение которой государства    обеспечивают с учетом особенностей своей  национальной  правовой системы. 

     

    Воздействие норм международного права  может быть и более жестким. Европейская комиссия разработала законодательство по вопросам контроля за состоянием окружающей среды.  Последний вариант  проекта приложения - постановление вступает в силу немедленно на территории Союза, в отличие от Директивы, содержащей требование об имплементации каждым государством-участником.

     

    В случае возникающего спора, имеющего основанием нарушение нормы МЭП, государства вправе прибегнуть к такому способу разрешения противоречия как обращение в международный суд или международный арбитраж. Возможно,  со временем такие средства  будут давать  наибольший  эффект при наличии четкой материальной нормы и выработке общих правил     по оценке и порядку  возмещения  ущерба, а также  решения вопроса об обязательном выполнении вынесенных решений.  Пока  принимаемые меры в отношении  конкретного государства не являются собственно принудительными.  Так,  чтобы обеспечить выполнение решения,  суд ЕС  не  может предпринять какие-либо действия ,  но может всегда рассчитывать на то, что позиция других государств-членов ЕС способна повлиять на исполнение решения соответствующим государством.

     

    На основе  принятого  СHГ в  1992 году Соглашения о взаимодействии в области экологии и  охраны окружающей природной среды были созданы специальные органы,  призванные заниматься вопросами охраны окружающей среды. Межгосударственный экологический совет (МЭС) является координирующим органом в деле  природоохранительной деятельности государств-участников[22].  Главная его задача заключается  в    согласовании стратегии природопользования и документов по вопросам охраны окружающей среды государств-участников Соглашения. Меры, которые принимает МЭС, соотносятся с имеющимся международным опытом: координация применения взаимосогласованных критериев, методов и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей среды, включая экологическую экспертизу и оказание содействия в  разрешении экологических споров между участниками Совета.  В деятельности    МЭС указаны и те направления,  которые отражают имеющуюся общность между  недавно ставшими самостоятельными государствами: внесение    пре-дложений по совершенствованию системы         санкций за нарушение природоохранительного  законодательства,  разработка  общих принципов экономического стимулирования природоохранной деятельности. Вместе с тем, МЭС должен заниматься разработкой тех вопросов,  ответы на которые стремятся найти все государства: выработка критериев оценки ущерба, наносимого трансграничными переносами загрязняющих веществ,  разработка согласованного порядка его компенсации и другие.      

     

     Если в СНГ пока только создаются органы,  занимающиеся общими вопросами охраны окружающей среды, отрабатываются механизмы возможного сотрудничества, в ЕС уже организуются специализированные подразделения, занимающиеся этими вопросами. Так, в 1990 году ЕС было принято  постановление об образовании Европейского агентства по окружающей среде (Постановление Совета об учреждении Европейского экологического агентства и Европейской сети экологической информации и наблюдения) в целях обеспечения ЕС и государств-участников объективной и достоверной информацией на европейском уровне, с тем чтобы сделать возможным осуществление мер по защите окружающей среды, оценку результатов  мер и гарантирования надлежащего информирования общественности[23]. Агентство открыто для стран, не являющихся членами ЕС, и может стать моделью мониторинга окружающей среды на  международном уровне.

     

    Опыт нормотворчества  и применения различных механизмов регулирования и контроля ЕС в области охраны окружающей  среды,  основанных  на  превентивном подходе и принципе "платы загрязнителем",  может быть полезным и для стран СHГ, особенно при формировании национальных  экологических  стратегий и разработке координированных экологических программ сотрудничества в сфере охраны окружающей    среды.

     

    Кроме того, европейскими государствами была принята Совместная программа наблюдения и оценки распространения  загрязнителей  воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП) путем расширения и улучшения сети мониторинга, предоставление ЕМЕП необходимой информации о выбросах загрязнителей, совершенствования сопоставимых методов измерения и расширения опыта путем  включения    в такую систему других соответствующих загрязнителей воздуха.

     

    В  Итоговом документе 1986 года СБСЕ,  имеющем комплексный характер, наряду с другими освещены и вопросы охраны окружающей среды,  точнее принципы,  осуществление которых должно способствовать ее  эффективности.  Документ устанавливает обязанность государств    согласовывать разрабатываемые и проводимые на приграничных  территориях природоохранные мероприятия или представлять друг другу результаты оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) проектируемых и реконструируемых объектов с учетом трансграничного загрязнения.

     

    Осуществление охраны окружающей сре-ды является одним из направлений деятельности Северного Совета. С этой целью, в том числе, был создан и Арктический Совет. Экологический аспект своей деятельности подчеркивают те международные организации, которые ранее вообще не уделяли внимания проблемам окружающей среды. В частности, новая стратегическая концепция HАТО[24] дает возможность в полной мере реализовать свой широкий подход к стабилизации и безопасности, охватывающей наряду с другими и экологические аспекты. Специальный департамент по защите окружающей среды существует в Совете Европы.

     

    Конечно, даже в интересах обеспечения благоприятного состояния окружающей среды нынешнего и будущих поколений  МЭП не  может  установить режим природопользования для конкретных государств. Но оно может добиваться повышения эффективности международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и того, чтобы отдельные государства привели свое национальное законодательство в соответствие с положениями международных договоров.

     

     

     

    [1] Подробнее см.: Коломийцев В.Ф. О некоторых концепциях международных отношений // Государство и право. 1994. № 12.

     

    [2] Парижская Хартия для Новой Европы от 21.11.90 / Действующее международное право. Т.1. 1996. С. 41.

     

    [3] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды 1993г. // Бюл. междунар. договоров . 1993. № 7.

     

    [4] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии 1994 г. // Бюл. междунар. договоров. 1994. № 9.

     

    [5] Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 1993 г. // Бюл. междунар. договоров. 1993. № 7.

     

    [6] Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана 1992 г. // Бюл. междунар. договоров. 1993. № 7.

     

    [7] Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о дружеском и добрососедском сотрудничестве 1992 г. // Бюл. междунар. договоров. 1993. № 7.

     

    [8] Пушмин Э.А. Международный юридический процесс и международное право. Кемерово, 1990. С.9.

     

    [9] Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 47.

     

    [10] Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т.1. СПб., 1904. С.19.

     

    [11] О деятельности Комитета по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ: Указ Президента РФ // Ведомости Съезда нар. Депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 22.

     

    [12] См.: Бекяшев К.А. О роли ООН в кодификации и прогрессивном развитии международного экологического права // Труды МГЮА. -№1.- М.: Юристъ,1997. – С. 146-153.

     

    [13] Оппенгейм Л. Международное право. М.: Гос. изд. иностр. лит., 1947. С. 78.

     

    [14] Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г. // Моск. журн. междунар. права. 1992. № 4.

     

    [15] Kiss A., Shelton D. International Еnvironmental Law. N. Y., 1994. P. 53.

     

    [16] Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов лесов 1992 г. // Моск. журн. междунар. права. 1992. № 4.

     

    [17] Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. // Собр. Законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2254.

     

    [18] Подробнее см.: Guruswamy L., Palmer W., Weston B. International Environmental Law & World Order. St. Paul, 1994. P. 259.

     

    [19] Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Моск. журн. междунар. права. 1992. № 4.           С. 85.

     

    [20] Тимошенко А.С.  Международное сотрудничество по охране окружающей среды в системе ООН: организационно-правовые вопросы. М.: Наука, 1981. С. 48.

     

    [21] Подробнее см.: Клемин А.В. Еще раз о компетенции европейских Сообществ // Моск. журн. междунар. права. 1992. № 4.

     

    [22] Подробнее см.: Виноградов С.В., Транин  А.А. СНГ: межгосударственные отношения в области охраны окружающей среды // Государство и право. 1994. № 12. С.39.

     

    [23] Подробнее см.: Бертлис В. Доступ к информации об окружающей среде в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии // Государство и право. 1993. № 6. С.113.

     

    [24] Подробнее см.: Римская декларация сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве 1991 г. // Моск. журн. междунар. права. 1992. № 1.