Юридические исследования - ПРЕЗИДЕНТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ ДОКТРИНА И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРАКТИКА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ) А.С. Сахарова -

На главную >>>

Периодика: ПРЕЗИДЕНТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ФЕДЕРАЛЬНАЯ ДОКТРИНА И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРАКТИКА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ) А.С. Сахарова


    Говоря о месте Президента в системе органов государственной власти и управления, одним из наиболее интересных представляется  вопрос о взаимоотношении Президента и органов исполнительной власти.   Изначально  пост Президента возник именно как единоначальный орган исполнительной власти, так в США на первом этапе американской государственности, до Конституционного Конвента 1787 года не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном органе – Континентальном Конгрессе. Придя к выводу о неэффективности деятельности Конгресса по исполнению им законов и необходимости разделения властей, делегаты Конвента принимают решение о том, что высшая исполнительная власть должна находиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом,  в построении федеральной исполнительной власти США изначально укрепился принцип единоначалия. Покончив с господством британской монархии, большинство американцев были настроены решительно против создания у себя высшей исполнительной власти в лице монарха, пусть даже с ограниченными полномочиями, в силу этого поиски формирования наиболее приемлемой формы правления пошли на конвенте на основе республиканизма, предусматривающего выборность всех должностных лиц. В результате глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции, Президент Соединенных Штатов Америки. Такое наименование было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.

     

     


                  Сибирский юридический вестник. 2000. № 3.

     

     

     

    ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

     

     

     

     

     

    ©  2000 г.    А.С. Сахарова

     

     

     

     

     

    ПРЕЗИДЕНТ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ:

     

    ФЕДЕРАЛЬНАЯ ДОКТРИНА И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРАКТИКА

     

    (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)

     

     

     


    Говоря о месте Президента в системе органов государственной власти и управления, одним из наиболее интересных представляется  вопрос о взаимоотношении Президента и органов исполнительной власти.   Изначально  пост Президента возник именно как единоначальный орган исполнительной власти, так в США на первом этапе американской государственности, до Конституционного Конвента 1787 года не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном органе – Континентальном Конгрессе. Придя к выводу о неэффективности деятельности Конгресса по исполнению им законов и необходимости разделения властей, делегаты Конвента принимают решение о том, что высшая исполнительная власть должна находиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом,  в построении федеральной исполнительной власти США изначально укрепился принцип единоначалия. Покончив с господством британской монархии, большинство американцев были настроены решительно против создания у себя высшей исполнительной власти в лице монарха, пусть даже с ограниченными полномочиями, в силу этого поиски формирования наиболее приемлемой формы правления пошли на конвенте на основе республиканизма, предусматривающего выборность всех должностных лиц. В результате глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции, Президент Соединенных Штатов Америки. Такое наименование было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.

     

     

    В России на момент учреждения данного поста ясного представления о том, что должен представлять собой Президент РСФСР, не было. Предлагалось несколько моделей:

     

     

    Во-первых, президент – глава государства с чисто представительскими функциями, основную работу по управлению страной выполняет премьер – министр. Но тогда не имело смысла введение данного института, так как речь шла об усилении государства и названной цели должен был служить президент – сильная фигура для отстаивания своих интересов.

     

     

    Во-вторых, президент – также глава государства, но не с номинальными функциями, а правитель страны, который сам выполняет или определяет все. Использование данной модели было малореальным, поскольку была боязнь авторитарности этой должности. Введение данной модели возможно было  лишь по мере роста авторитета уже функционирующего президента (что и было сделано в дальнейшем), но не от начала этого конституционного института.

     

     

    В-третьих, президент представляет собой главу государства и главу исполнительной власти; иначе говоря и лидера страны, и главного руководителя государственного аппарата. Эта модель сильно ориентировала бы  президента на координационные функции в отношении государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти.

     

     

    В-четвертых, президент  - глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Данная модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления. У такой модели разные проявления: президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования на его заседаниях; президент - официально глава правительства; президент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, кандидатура,  которого согласуется с парламентом; президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур и т.д. Этот вариант и нашел свое отражение в нормативных актах РСФСР. Закон “ О Президенте РСФСР” от 24 апреля 1991г. характеризовал президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти РСФСР.  

     

     

    В современных условиях  ситуация существенно усложнилась,  прежде всего это связано с различиями между нормами конституцией фактической и юридической   (так вряд  ли фактические полномочия Президента России  соответствуют закрепленной Конституцией полупрезидентской форме правления), кроме того все чаще прослеживается тенденция отделения президентов от исполнительной власти, формируется институт президентской власти. Термин  “президентская власть”  для обозначения полномочий президента появился сравнительно недавно. Сущность представлений о “президентской власти ” сводится к тому, что президент выделен из традиционной концепции властей и ставится как бы над ней, выполняя интегративно-арбитражную роль, заключающуюся в обеспечении функционирования  и взаимодействия всех органов государственной власти. Таким образом, президентская власть выступает в качестве четвертой власти - власти умеряющей и уравновешивающей, что  нашло определенное признание в российской правовой литературе[1].  

     

     

    Следует  заметить, что “ идея конструирования четвертой власти отнюдь не нова. Ее родоначальник Б. Констан (1767-1830) разработал свое учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционных монархиях. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти следует дополнить еще одной – умеряющей и уравновешивающей, т.е. заботящейся о бесконфликтном  согласованном функционировании других властей”[2], поэтому понимание президентской власти как четвертой власти есть вариации констановского учения, модифицированного применительно к республиканской форме правления. 

     

     

     Несмотря на то, что формулировка об особой президентской власти не получает дословного выражения в Конституции, представляется, что такое обозначение полномочий Президента является достаточно обоснованным, так как Конституция РФ выделяет четыре основных субъекта государственной власти: президент, парламент, правительство и суды, причем президент и правительство обозначены раздельно. Ст. 80 Конституции РФ определяет,  что Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Изменение статуса Президента “вызвано необходимостью наделения Президента полномочиями обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей”, таким образом новая дефиниция означает, что Президент занимает особое место в системе  органов государственной власти, и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Заметим, роль Президента в нашей стране не сводиться лишь к роли арбитра и координатора, его власть носит комплексный характер, вбирая в себя полномочия, присущие органам других ветвей власти, как, например, указное право, полномочия в сфере исполнительной власти.

     

     

    Хотя Конституция РФ и проявляет определенную сдержанность в закреплении исполнительной власти за Президентом, тем не менее, в ней сохранены институт отставки Правительства по решению Президента, назначение членов Правительства, отмена правительственных решений, противоречащих законам и указам. В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства. Причем кандидатура Председателя Правительства вносится Президентом, сама Дума предложить кандидата на этот пост не вправе, и таким образом Дума может выразить лишь свое согласие или несогласие с предложенной кандидатурой, кроме того, Президент обладает достаточно сильным средством давления на Думу при принятии такого решения: роспуск в случае трехкратного отклонения кандидатуры. Без участия Думы, по представлению Премьера, Президент назначает заместителей Председателя Правительства и министров, то есть, Президент практически самостоятельно формирует Правительство. Более того, Президент устанавливает всю систему федеральных органов власти,  своим указом  утверждает  структуру федеральных органов исполнительной власти.    Президент имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, занимая тем самым место Председателя Правительства.

     

     

     В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. В результате, как правильно отмечает Чиркин В.Е[3]   Правительство, как орган исполнительной власти,  принадлежащей ему по Конституции  остается  без реальных рычагов для исполнения, а сама исполнительная власть по существу разделена между премьер-министром, у которого остаются  в подчинении прежде всего  хозяйственные министерства и ведомства, и Президентом, который занимается политическими и иными важнейшими вопросами.

     

     

    В компетенции Президента находится поощрение и наложение дисциплинарных взысканий на членов Правительства.

     

     

    Президент играет ключевую роль в решении проблемы отставки Правительства. Решение Президента об отставке Правительства может быть принято в трех случаях: по собственному усмотрению (причем в данном случае Президент не связан никакими правовыми условиями), в случае подачи Правительством заявления об отставке (Президент может отклонить отставку и тогда Правительство обязано  продолжить свою работу), в случае выражения недоверия Правительству Государственной Думой ( причем здесь у Президента также есть выбор: отправить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу). Помимо того, что Президент может принять решение об отставке Правительства в целом, он вправе увольнять отдельных членов Правительства.

     

     

     Кроме того, тесная связь главы государства и Правительства (или зависимость Правительства от Президента) в ст. 111 и ст. 116 Конституции РФ, которые устанавливают зависимость срока полномочий Правительства от срока полномочий Президента. Президент наделен Конституцией правом по отмене постановлений и распоряжений федерального правительства (ст.114) и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции и федеральным законам (ст.85), то есть Президент выступает в качестве своеобразной надзорной инстанции. 

     

     

    Как мы видим, анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод о том, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к ним, а  отношения между Правительством и Президентом “основываются на  безусловном приоритете президентской власти”[4].

     

     

    Россия (ст.5 Конституции РФ) представляет собой федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Часть вторая названной статьи фиксирует важнейшие атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте различия между ними, не останавливаясь здесь подробно на вопросе об асимметрии Российской Федерации, заметим, что республики   (хотя и в скобках) называются государством, в указанном качестве они наделены правом иметь свою Конституцию свое законодательство, устанавливать свои государственные языки, сюда же относятся образуемые ими органы государственной власти. Так, например, в ч.1ст.1 Конституции Республики Бурятия прямо так и закреплено, что Республика Бурятия есть демократическое, правовое государство в составе Российской Федерации.  Исходя из этого, во многих республиках в составе Российской Федерации глава республики или глава исполнительной власти (могут быть и другие обозначения) стал именоваться Президентом (институт Президентства получает свое закрепление в конституциях таких субъектов как: Республика Адыгея (ст. 77  Конституции Адыгея), республика Марий Эл (ст.76 Конституции  республики Марий Эл), в республика Саха (Якутия) (ст.66 Основного закона), Республика Бурятия, Ингушетия и других). Тем самым был подчеркнут статус республики как государства.

     

     

    В связи с вышеизложенным представляется интересным сравнение федеральной президентуры с подобным же институтом на региональном уровне. Статус Президента республики в составе Российской Федерации определяется статусом республики, которая является самостоятельным государством в составе РФ и предусматривает в своем законодательстве статус Президента как главы государства со всеми прерогативами, правами, обязанностями, кругом полномочий и компе­тенции. Здесь уместно будет заметить, что федеральная модель организации государст­венной власти не обязательно должна воплощаться на региональном уровне. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 77) система органов государственной власти субъектов устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти установленными федеральными законом, следовательно вполне возможно существование разных форм правления на региональном и федеральном уровне.

     

     

    Согласно Конституции  Республики Бурятия Президент Республики является  главой государства, главой исполнительной власти и Председателем Правительства Республики (ч.1 ст. 69).  Исходя из этого статусу Президента Республики Бурятия в отличии от статуса Президента России  присущи дуализм и единство. Дуализм заключается в том, что, с одной стороны, Президент Бурятии также как и Президент  России не включен в классическую систему разделения властей (характеристика как главы государства), с другой стороны Президент Бурятии возглавляет исполнительную власть в республике, то есть, по отношению к другим органам государственной власти находится в  равном с ними положении. Говоря о единстве статуса Президента Республики Бурятия, необходимо подчеркнуть, что он в соответствии с Конституцией Республики Бурятия является одной персоной  и юридически его полномочия сведены воедино: и как Главы Республики Бурятия, и как Главы ее исполнительной власти, и как Председателя Правительства Республики Бурятия (хотя высказываются опасения, что наделение одного и того же лица статусом Главы Республики и Главы исполнительной власти может нарушить, во-первых, стройную систему исполнительной власти по вертикали, и, во-вторых, баланс двух властей  - законодательной и исполнительной - в пользу последней,  подобного рода опасения представляются нам  напрасными, так как здесь следует исходить, как нам кажется, из конкретных полномочий Президента как Главы Республики и  как главы исполнительной власти, полномочий Народного Хурала, существующей системы сдержек и противовесов, что предлагается сделать ниже).

     

     

    Как Глава Республики Президент РБ: представляет Бурятию в ее отношениях с федеральными органами государственной власти РФ, субъектами РФ, а также с иностранными государствами (п.“a” ст.74 Конституции РБ), назначает референдумы в Республике Бурятия, в соответствии с республиканским законом  представляет Народному Хуралу  кандидатуру на должность и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Национального Банка, а также кандидатуры для назначения на должности Председателя  и судей Конституционного Суда РБ, вправе участвовать в работе Народного Хурала РБ, обращается с посланиями к народу, разрешает вопросы гражданства Республики Бурятия, ведет переговоры , подписывает международные и межрегиональные договоры и соглашения, назначает и отзывает представителей Республики Бурятия в иностранных государствах, в органах государственного управления Российской Федерации и в субъектах Федерации, награждает государственными наградами Республики Бурятия, присваивает почетные звания Республики Бурятия, представляет к государственным наградам и почетным званиям Российской Федерации, вправе отменять акты министерств, госкомитетов и других органов исполнительной власти РБ, в случае их противоречия Конституции и законам Республики Бурятия, актам Президента Республики Бурятия (пункты ”в”, ”ж ”, ”з ”, ”и”, ”к”, ”л”, ”м”, ”н”, ”о”, ”п”, ”с”  статьи 74 Конституции Республики Бурятия).    

     

     

    Президент РБ “осуществляет  руководство внутренней и внешней политикой Республики Бурятия” (п.”a” ст. 74 Конституции РБ), тогда как федеральная Конституция закрепляет, что Президент России  “определяет основные направления внутренней и внешней политики” (ч.3 ст. 80 Конституции РФ) первая  формулировка, на наш взгляд,  позволяет четче определить субъекта ответственности за результаты данной политики.

     

     

    В отличие от Президента РФ  Президент Бурятии не обладает правом назначения выборов законодательного ( представительного)  органа государственной власти  РБ – Народного Хурала. Это право предоставлено самому Народному Хуралу.  Также Президент Бурятии по сравнению с Президентом России обладает гораздо меньшими конституционно-правовыми рычагами давления на законодательный орган республики. Так, он не обладает правом роспуска Народного Хурала. Всех членов Правительства РБ он назначает  с согласия Народного Хурала РБ, который и освобождает их от должности по представлению Президента РБ.  В случае двукратного выражения недоверия членам Правительства Народным Хуралом Президент должен решать вопрос об их отставке.  В соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия и в порядке установленном законодательством Президент РБ имеет право на обращение в Конституционный Суд РФ и в другие суды, в том числе и в Конституционный Суд Республики Бурятия. Здесь же можно заметить, что в тех случаях, когда Президент РБ временно не может исполнять свои обязанности как глава республики, их временно исполняет Председатель Народного Хурала.

     

     

    Как глава исполнительной власти и Председатель Правительства РБ Президент: руководит деятельностью  Правительства РБ и назначает с согласия Народного Хурала членов Правительства, представляет Народному Хуралу предложения об образовании и упразднении министерств и госкомитетов Республики, ставит перед Народным Хуралом вопрос об отставке членов Правительства (пункты “г”, “д”, “е” ст.74 Конституции РБ). Кроме этого,  Президент Республики Бурятия вправе издавать указы и распоряжения. Решения Президента нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности первых руководителей республиканских органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту должност­ных лиц Аппарата  Президента и Правительства РБ, награждении государственными наградами присвоении специальных и почетных званий Республики Бурятия оформляются указами  Президента РБ;  решения по кадровым, оперативным и организационным вопросам, а также по вопросам работы Аппарата Президента оформляются распоряжениями Президента.

     

     

    Для выполнения указанных полномочий,  Президент РБ имеет свой аппарат (Администрацию), обеспечивающую его деятельность. Необходимо обратить внимание на то, что Администрация Президента РБ ни в коем случае не подменяет собой правительство РБ (что имеет место на федеральном уровне), а лишь обеспечивает деятельность Президента и Правительства РБ, их взаимодействие  между собой и с органами федеральной и республиканской государственной власти, с другими субъектами Российской Федерации, с институтами гражданского общества, организовывает контроль за исполнением нормативных актов Президента и Правительства.

     

     

    Исходя из всего вышеизложенного, мы можем прийти к выводу о том, что в данном случае республиканская модель президентства отличается от федеральной.  Тогда  как федеральный Президент выступает в качестве главы государства, юридически обладая большими полномочиями в сфере исполнительной власти, и фактически осуществляет исполнительную власть по своему усмотрению, практически без ограничений со стороны парламента, благодаря воспринятой концепции “президент - арбитр”, Президент Бурятии является прежде всего главой исполнительной власти, должность главы государства для него ограничивается представительскими функциями (этим определяются и его взаимоотношения с представительным органом- Народным Хуралом). В связи с этим в дальнейшем было бы уместным провести сравнительный анализ статуса глав исполнительной власти иных субъектов – губернаторов со статусом президентов республик – субъектов Федерации.

     

     

     

     

     

     

     

     



    [1] По этому вопросу см. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.

     

     

    Чиркин В.Е. Президентская власть// Государство и право. №5.; Окуньков Л.А Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

     

     

    [2] Шмавонян Г.А. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении// Государство и право. 2000. №1. С.89.

     

     

    [3] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С.379.

     

     

    [4] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С.406. 

     

     


  • торговое оборудование кассовые боксы перегородки