Юридические исследования - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К.А. Пивоваров -

На главную >>>

Муниципальное право: ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К.А. Пивоваров


    В настоящее время вопросы государственно-правового строительства приобретают особый характер, причем  “одной из значительных сторон этого процесса следует считать оптимизацию пространственного распределения власти и управления”, где проблемы “рассредоточения властных и управленческих функций сопредельны множеству вопросов и тесно примыкают к вопросам местного самоуправления”.

    Действительно, строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления общества, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдением правовых норм, единой  государственной политики.


                   Сибирский юридический вестник. 2000. № 3.

     

    ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

     

     

     

    ©  2000 г.    К.А. Пивоваров

     

     

    ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

     

    В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     

     


    “...трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления”.

     

    Л.А. Велихов

     

    В настоящее время вопросы государственно-правового строительства приобретают особый характер, причем  “одной из значительных сторон этого процесса следует считать оптимизацию пространственного распределения власти и управления”, где проблемы “рассредоточения властных и управленческих функций сопредельны множеству вопросов и тесно примыкают к вопросам местного самоуправления”.[1]

     

    Действительно, строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления общества, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдением правовых норм, единой  государственной политики.

     

    Закрепление Конституцией РФ нового для истории России института местного самоуправления, как основы конституционного строя, как самостоятельного звена публичной власти организационно обособленного от системы государственных органов, т.е. без существовавшего ранее в советский период инструментария административного воздействия вышестоящих государственных органов на местные советы, породило комплекс вопросов о разработке новых видов, форм взаимосвязей органов местного самоуправления и органов государства как звеньев публичной власти. Возникли споры в теории и проблемы на практике по вопросу о соотношении государственного и негосударственного в природе местного самоуправления[2]. Дуалистичность восприятия местного самоуправления, проявлялось по мнению исследователей в том, что с одной стороны оно  выступает как часть единой публичной власти, элемент, продолжение государственного механизма, а с другой является организационно и функционально обособленным, имеет собственную легитимность. Также исследователи подчеркивали, что процесс закрепления негосударственной доктрины базирующейся на устаревших, неправильно истолкованных западных конструкциях местного самоуправления приобрел гипертрофированные формы,  органы местного самоуправления необоснованно выводятся за пределы единого государственного механизма.[3]  Остро встал вопрос обеспечения беспрепятственного прохождения управленческих решений от федерального центра до органов местного самоуправления и объема контроля за их реализацией.

     

    Рассматривая любое государство, независимо от его формы, и при любой степени развития демократии мы увидим, что политика и деятельность местного самоуправления — это интегральная часть общегосударственного политического механиз­ма управления, они должны осуществляться согласованно и важную роль в достижении данной цели играет государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления, как важный элемент деятельности государственного механизма.  Кроме того, необходимость контроля можно обосновать тем, что “многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать стандарты их реализации”.[4]

     

    В Российской Федерации проблема государственного контроля в сфере местного самоуправления включает в себя вопросы установления видов, правовых форм, оснований (условий), порядка осуществления, пределов (степени вмешательства контролирующего органа), государственного контроля за реализацией собственных и отдельных государственных полномочий переданных законом органам местного самоуправления. Исследователи констатируют необходимость расширения оснований применения контроля и надзора, общую недостаточность субъектов осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, так М.И. Васильев отмечает, что закрепление в качестве субъектов контрольно-надзорной деятельности только судов и прокуратуры “явно преувеличивают их возможности, преуменьшив опасность нарушения законности со стороны органов местного самоуправления” т.е. необоснованно “обгоняют” положения Европейской хартии местного самоуправления.[5]

     

    Решение данной проблемы, задача непростая и требует ознакомления с позицией российской юридической науки и зарубежного опыта относительно природы государственного контроля и его проявлений в сфере местного самоуправления. Однако многогранность данного опыта и самой теории государственного контроля с одной стороны, и условия предъявляемые к объему публикации с другой,   обязывают нас ограничиться кратким анализом правовых форм, видов, пределов, условий государственного контроля над реализацией собственных и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

     

     

    Понятие, сущность государственного контроля

     

    Государственный контроль как функция управления представляет собой “направленную организационную деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы”[6]. Контроль реализуется как прямым вмешательством в сферу местного самоуправления так и опосредованным путем. Поэтому сущность государственного контроля, т.е. его глубинный смысл, составляет выявление государственными органами путем проверки соответствия деятельности тех или иных органов и лиц, поставленным перед ними задачам, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и причин таких отклонений.

     

    Различают также надзор, понимаемый как “суженный вид контроля”[7], проявляющийся в формах судебного, административного, финансового надзора. Выделяют также “систему административной опеки”, как крайнюю степень бюрократической централизации и регламентации поднадзорного объекта. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступать в силу, пока не получат одобрения уполномоченного представителя государства. Реализация надзора всегда происходит опосредованным путем (например опротестование решения органа местного самоуправления в судебном порядке).

     

    Главным в социальном назначении государственного контроля в отношении органов местного самоуправления, основной его целью как функции управления является недопущение государственными органами отклонений поведения объекта контроля (органов местного самоуправления) от заданных правовыми нормами правил, стандартов, нормативов, обеспечение стабильности государственного управления, реализации единой государственной политики. Таковым, например, является, контроль за надлежащим осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

     

    Объем контроля государства за местным самоуправлением отражает соотношение “центра­листских” и “децентралистских” тенден­ций взаимоотношения центрального/ре­гио­наль­ного уровня управления с муниципальным, и тут нельзя подходить с упрощенных позиций “хорошо” или “плохо”. Ценности, преимущества данных тенденций требуют собственного исследования, заметим, лишь, что “децентрализация способствует приближению правительства к людям... содействует разнообразию в политике, полному отражению потребностей и предпочтений” [8] местного сообщества, централизация же “лучше обеспечивает национальные интересы”.[9]

     

     

    Государственный контроль в сфере местного самоуправления на примере зарубежных стран

     

    Опыт современных зарубежных государств вне зависимости от той или иной концепции организации публичной власти на местах говорит о преобладании позиции, связующей самоуправление с государством. Рассмотрим некоторые модели местного самоуправления в аспекте проблемы контроля государства в сфере местного самоуправления.

     

    В соответствии с англосаксонской системой, на местах сущест­вуют выборные органы общей компетенции и сельские сходы (т.е. местное самоуправление существует на всех уровнях ниже государства), отсутствуют административно-территориальных единицы общего характера   которые принимают решения по местным вопросам и избирают некоторых должност­ных лиц. Отсутствует соподчиненность муниципальных органов.  Чиновники местных органов общей компетенции государствен­ными органами на места не назначаются, но это не означает отсутствия всякого государственного контроля. Так В.А. Баранчиков отмечает, что “несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе государственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась. Современная практика взаимоотношений между центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства”.[10]

     

    Например, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, возможность и правомерность контроля связывают с принципом общего права “монарх - единственный источник власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны”.[11] А другой принцип общего права - “парламентское верховенство” обусловил нормативное регулирование как форму контроля. Оно осуществляется Парламентом или Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина  inter vires,  которая устанавливает пределы действия органов местного самоуправления в границах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления органами государства. Выход за границы данных полномочий ultra vires рассматривается как нарушение закона и служит основанием для контроля в пределах закона.  

     

    Доктрина “inter vires”, дополняется министерским контролем, который распространяется на отраслевые муниципальные службы. Существуют также формы контроля в виде инспектирования деятельности органов местного самоуправления центральными органами, финансовый контроль[12] о законности расходования денежных средств выделенных на публичные нужды, судебный контроль за соблюдением доктрины “inter vires”. Суды вправе толковать акты местных органов, объявлять их незаконными, ничтожными отменять их действие. Как отмечают британские исследователи, “контроль центральных властей над местным управлением... способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”.[13]

     

    Краткий анализ состояния английского местного самоуправления свидетельствует об активном использование института контроля, что “центральное и местные правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества”.[14]

     

    В большинстве стран мира получила распространение Романо-германская (иначе континентальная или французская) модель местного самоуправления (следует заметить что доминирующие черты французской модели присутствуют  в ряде  постсоциалистических стран, причем элемент централизации как правило довольно силен).  Она строится на основе принципов выборности и назначаемости государством органов на местах, глава местного самоуправления одновременно является представителем правительства, в территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства. В некоторых странах с данной моделью, местное самоуправление  наблюдается только на общинном уровне, на региональном же уровне существует местное управление (например в Монголии). Также  присутствует система соподчиненности муниципальных органов по принципу “пирамиды”.

     

    Ярким признаком является не “косвенный”, как в англосаксонской модели а “прямой” административный контроль и опека [15] за общей деятельностью (иногда за юридическим или финансовым аспектом деятельности) органов местного самоуправления/управления которое осуществляет правительство (или правительство субъекта федерации). Они  выражаются в праве утверждать, санкционировать акты местного самоуправления и их деятельность, смещать, назначать некоторых должностных лиц местного самоуправления, досрочно распускать муниципальный совет, издавать циркуляры содержащие стандарты деятельности местных органов. Полномочные представители государства на местах обладают правом опротестовывать решения местных властей, приостанавливать их осуществление с последующей передачей дела в суд. Финансовый контроль, т.е. контроль  в области финансовых прав местных сообществ, позволяет государственному представителю самостоятельно установить бюджет соответствующего коллектива. Континентальная модель местного самоуправления оказала свое влияние на принцип контроля за деятельностью органов местного самоуправления в других государствах. Необходимо отметить, что система административной опеки (предполагавшей вступление в силу местных актов, лишь с санкционирования органов государства по соображениям законности, целесообразности, эффективности), уступила место административному контролю в соответствии с которым местные акты могут быть оспорены лишь в судебном порядке по мотивам законности.[16] За переданными (делегированными) полномочиями государственных органов органам местного самоуправления осуществляется более строгий, жесткий контроль, “за соблюдением законности,  и целесообразности”[17] и причем “формы реагирования центральных властей могут быть более жесткими”[18]. Круг субъектов осуществляющих контроль в континентальной системы чрезвычайно широк и варьируется от должностных лиц и органов государственной власти (причем разных ветвей) так и местных органов самоуправления/управления.

     

    Так называемая Иберийская модель управ­ления на местах существует в испаноговорящих странах Латинской Америки. Ее обозначают еще и как крайнее выражение усиления роли государства в регламентации организации местной власти. В услови­ях данной системы местного самоуправления и управления населе­ние всех административно-территориальных единиц избирает со­вет и главное должностное лицо данной административно-террито­риальной единицы. Избранный стано­вится председателем совета и одновременно утверждается органа­ми государственной власти (центром) как представитель государ­ственной власти в данной административно-территориальной еди­нице. Мэр общины также утверждается государством в качестве такого предста­вителя. Он обладает правом контроля (санкционированного государством) за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполни­тельный орган совета, но и как представитель государства. Причем предусматривается специфический институт контроля - прямое  вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления, “как гарантия сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления”[19]. Контроль со стороны государства осуществляется также не только по организационным (общим) вопросам но и финансовым, правовым вопросам. Таким образом в иберийской модели осуществляется контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью, соблюдением нормативно-правовых актов, предписаний государства.

     


    Итак, как мы можем убедиться, для всех указанных моделей характерен контроль, административный надзор государства за деятельностью местного самоуправления, которые отличаются характером, его конкретными формами, степенью вмешательства государства в сферу местного самоуправления. Учет данного опыта полезен при разработке и изменении  соответствующего российского законодательства по многочисленным вопросам контроля государственных органов и должностных лиц органов государственной власти за собственными полномочиями органов местного самоуправления, и отдельными государственными полномочиями переданными органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона. В конечном итоге, использование данного опыта будет способствовать выполнению главной задачи, построению единой, эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.

     

     



    [1] Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации в Российской Федерации. Иркутск, 1996. С.3-4.

     

    [2] См. например: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация// Разделение властей и парламентаризм. М., 1992г.; Тощенко Ж.Т., Цветкова Т.А. Местное самоуправление: проблемы становления// Соц. исследования. 1997. №6; Местное самоуправление в России. Теория и практика. Материалы конференции// Государство и право. 1993. №6. 

     

    [3] См.: Шишкин С.И. Указ.соч. С. 234; Местное самоуправление в России. Теория и практика. Материалы конференции// Государство и право. 1993. №6.

     

    [4] Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998. С.118.

     

    [5] Местное самоуправление/ Под. ред. В.И. Васильева. М., 1999. С.441-443; также см.: Муниципальное право Российской Федерации/ Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999. С.149, 356-357;

     

    [6] Слепцов М.А. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях – субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.  М, 1999. С.13.

     

    [7] Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С.395.

     

    [8] Шишкина Н.Э. Современные государственно-правовые проблемы муниципального управления и самоуправления в зарубежных странах (экономико-финансовый аспект). Автореф. дисс…д-ра юрид. наук. Иркутск. С.27.

     

    [9] Там же.

     

    [10] Баранчиков В.А. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании// Реформы управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.10.

     

    [11] См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990. С.4.; Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С.301.

     

    [12] Подробнее см.: Политика финансирования местных органов власти в Великобритании. М., 1994; Финансовая база местных органов власти западных стран. Научно-аналитический обзор. М., 1994.

     

    [13] Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998. С.118.

     

    [14] Клеман Н.М. Местные органы власти в структуре управления Великобритании. М., 1993. С.6.

     

    [15] По мнению некоторых исследователей градация на “прямой” и косвенный “контроль” достаточна условна. Также об административной опеке подробнее см.: Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской Пятой республике// Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.35.

     

    [16] Так, во Франции система опеки была заменена административным контролем законом от 2 марта 1982г. о децентрализации, подробнее см.: Маклаков В.В. Указ. соч. С.35.

     

    [17] п. 2 ст. 8 Европейская хартия местного самоуправления// Народный депутат. 1993. №11. С.58.

     

    [18] Черкасов А. Указ. соч. С.119.

     

    [19] См.: В.В. Еремян. Современный мексиканский муниципализм. М., 1996; Конституционное право зарубежных стран/ Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 1999.