Юридические исследования - РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРАКТИКА АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ Б.Д. Дамдинов -

На главную >>>

Муниципальное право: РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРАКТИКА АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ Б.Д. Дамдинов


    Бурно развивающиеся в последние десятилетия политические процессы в нашей стране привели к такому явлению как регионализация законодательства, которое представляет собой «…неравномерный процесс юридического обеспечения политической воли региональных элит, направленной на самостоятельное решение разнообразных вопросов экономического и социального порядка». Право на собственное нормотворчество, которого добились региональные элиты, является одним из важнейших элементов статуса субъекта Федерации. Под нормотворчеством в теории принято понимать «…целенаправленную деятельность органов государственной власти либо народа непосредственно по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения». Необходимо отметить, что право на нормотворчество было завоевано субъектами РФ в ходе сложной политической борьбы, результатом которой стало то, что Конституция РФ 1993г. в принципе уравняла субъекты РФ в нормотворческих полномочиях. Отсюда можно сделать важный вывод о том, что «в основу регионального права лег сугубо политический, игровой момент, но поскольку в дальнейшем оно стало развиваться достаточно бурными темпами, и за количественными характеристиками несложно потерять сущностный момент его уязвимости и неукорененности [разрядка наша – Д.Б.] в системе властных реальностей современного российского государства, то подчеркнем его специально, ибо при смене парадигмы власти он может стать источником нестабильности для государственного строя». Столь обильное цитирование не случайно, указанный тезис получит свое подтверждение ниже.

     

     


     


            Сибирский юридический вестник. 2000. № 3

    ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

     

     

     

    ©  2000 г.    Б.Д. Дамдинов

     

     

    РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА:

     

    ПРАКТИКА АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ

     

     


    Бурно развивающиеся в последние десятилетия политические процессы в нашей стране привели к такому явлению как регионализация законодательства, которое представляет собой «…неравномерный процесс юридического обеспечения политической воли региональных элит, направленной на самостоятельное решение разнообразных вопросов экономического и социального порядка»[1]. Право на собственное нормотворчество, которого добились региональные элиты, является одним из важнейших элементов статуса субъекта Федерации. Под нормотворчеством в теории принято понимать «…целенаправленную деятельность органов государственной власти либо народа непосредственно по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения».[2] Необходимо отметить, что право на нормотворчество было завоевано субъектами РФ в ходе сложной политической борьбы, результатом которой стало то, что Конституция РФ 1993г. в принципе уравняла субъекты РФ в нормотворческих полномочиях. Отсюда можно сделать важный вывод о том, что «в основу регионального права лег сугубо политический, игровой момент, но поскольку в дальнейшем оно стало развиваться достаточно бурными темпами, и за количественными характеристиками несложно потерять сущностный момент его уязвимости и неукорененности [разрядка наша – Д.Б.] в системе властных реальностей современного российского государства, то подчеркнем его специально, ибо при смене парадигмы власти он может стать источником нестабильности для государственного строя».[3] Столь обильное цитирование не случайно, указанный тезис получит свое подтверждение ниже.

     

    При определении сферы правового регулирования субъектов РФ исходным моментом «… является установленные Конституцией РФ пределы компетенции всех законодателей, действующих в Российской Федерации».[4] Речь идет о трех сферах компетенции, которые различает Конституция РФ.

     

    Во-первых, это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, закрепленная в ст. 71 Конституции РФ, где только Федерация вправе заниматься нормотворчеством.

     

    Во-вторых, это сфера совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, закрепленная ст. 72 Конституции РФ. В этой сфере издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативно-правовые акты субъектов РФ. Нет сомнений в том, что вопрос разграничения именно этой сферы является самым наболевшим в современной конституционно-правовой практике. По мнению С.А. Авакьяна, здесь «… наиболее рационален следующий принцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федерального регулирования и в относительно скромных пределах – регулирование в субъектах».[5] В плюс ко всему Конституция РФ не содержит самого механизма разграничения полномочий в сфере совместного ведения, что приводило к тому, что создавались «реальные предпосылки для переноса решения вопросов из юридической в политическую сферу».[6] Ситуация изменилась с принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999г. №119-ФЗ.[7] Анализ закона показывает, что федеральный законодатель пошел по наиболее рациональному пути, о котором упоминал С.А. Авакьян. Закон в ст.3 и 4 закрепляет принцип конституционности и подзаконности договорной формы разграничения, что подтверждает и ч.1 ст. 14 Закона. В ст. 17 Закона указывается, что предметом договора может быть лишь конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральным законом [разрядка наша – Д.Б.]. Таким образом, устанавливается приоритетность законодательного регулирования над договорным. Процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ закрепленная в ст. 13 Закона показывает, что участие субъектов РФ в таком законодательном процессе носит по сути формальный характер. По всей видимости «… реально на долю субъектов Федерации в основном остается восполнение пробелов федерального регулирования и при наличии соответствующей политической воли (и силы) центральной власти Российская Федерация на деле опять может превратиться в унитарное государство».[8]

     

    С понятием «законодательство субъектов РФ» тесно связаны термины «региональное законодательство» и «региональное право», вокруг которых идут активные дискуссии. Например, В.В. Гошуляк сам термин «региональное законодательство» считает неточным, т.к. «регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может объединять территории нескольких субъектов»[9] и поэтому предлагает применять термин «законодательство субъекта РФ». Соглашаясь с мнением о большей точности последнего термина, М.Ф. Казанцев тем не менее считает их синонимичными ввиду того, что «… когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой».[10] Практика востребовала краткого прилагательного применительно к субъекту РФ, такого же краткого и удобного, как термины «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию) и поэтому «лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла».[11]

     

    Думается, что после подобной аргументации термин «региональное законодательство» возражений вызывать не должен.

     

    Более важным представляется вопрос о сущностных характеристиках регионального законодательства как правового феномена последних лет.

     

    Ф.Р. Муратшин выделяет следующие параметры регионального законодательства[12]:

     

    1.Законодательство субъекта Российской Федерации – это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.

     

    Данный принцип обусловлен самой природой федеративного устройства России и ее двухуровневостью публичной власти, и на данный момент можно считать его аксиоматичным.

     

    2.Системность законодательства субъекта Российской Федерации.

     

    В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.

     

    3.Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.

     

    Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции РФ, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, т.к. эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта РФ, в сфере же совместного ведения приоритет остается за Федерацией.

     

    Заметим, что с принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» тезис о самостоятельности регионального законодательства, хотя бы относительной, становится все призрачней, тем более, если учитывать, что сфера определяется как остаточная, т.е. пределы исключительной компетенции субъектов РФ четко не определены, что всегда приводит к субъективизму со стороны как самих субъектов РФ, так и со стороны Федерации, у которой могут «вдруг» обнаружиться «скрытые» полномочия. Отсюда, все более превалирующим признаком регионального законодательства может стать его вторичность по отношению к федеральному законодательству.

     

    Другим существенным недостатком регионального законодательства является его необеспеченность принудительной силой государства. Ведь региональное законодательство «… только тогда чего-то стоит, когда ему корреспондирует соответствующая организация власти, способная реализовать предписания, дозволения и запреты, содержащиеся в законе».[13]

     

    Приведем наглядный пример. Часть 2 ст.4 Основ Конституционного строя, провозглашая верховенство федерального закона на всей территории РФ, сводит на нет положения ч.4 ст.76 Конституции РФ. В полном соответствии с ч.2 ст. 4 часть 1 ст.120 Конституции РФ устанавливает, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Видимо, следует считать, что «… законодательные акты субъектов РФ, в том числе и их Конституции (Уставы), являются просто юридически ничтожными?»[14] Подкрепляет этот вывод и то, что в отраслевом законодательстве России нет обеспеченности актов субъектов РФ государственным принуждением. Тем не менее, бывает и иначе «… что должно погибнуть из-за слабости генотипа, при определенных обстоятельствах приобретает положительную динамику и вырастает во вполне зрелую форму».[15] Если затронуть количественную характеристику законодательства субъектов РФ, то можно отметить, что, например, в 1998г. его объем составлял 60% от объема всего законодательства РФ, причем «удельный вес актов федерального законодательства субъектов Российской Федерации… столь же устойчиво рос»[16].

     

    Остается надеяться, что рост количества повлечет за собой и соответствующий рост качества.

     

    Под качеством принято понимать совокупность свойств и признаков отличающих предмет или явление от других, придающих ему определенность. Соответственно «качественность (степень или уровень качества) региональных законов зависит от степени их соответствия таким признакам. Признаки надлежащего качества по существу могут быть сформулированы в виде требований»[17]. Обширнейший перечень таких требований сформулирован М.Ф. Казанцевым, в соответствии с которыми нормативно-правовые акты субъектов РФ должны[18]:

     

    1.   регулировать отношения, в принципе подлежащие нормативному регулированию;

     

    2.   регулировать отношения, относящиеся к правотворческим полномочиям субъекта РФ и его органов государственной власти;

     

    3.   соответствовать форме нормативно-правового акта, который орган государственной власти субъекта РФ вправе издавать;

     

    4.   соответствовать Конституции РФ, Конституции (уставу) субъекта РФ, иным нормативно-правовым актам РФ и ее субъекта;

     

    5.   иметь системные связи с федеральным и региональным законодательством;

     

    6.   предусматривать механизм реализации содержащихся в акте нормативных положений и т.д. и т.п.

     

    Одним из важнейших требований к региональным нормативно-правовым актам является вопрос их соответствия Конституции РФ. Однако, на данном этапе, справедливо замечание ученых о том, «что нет единого, достаточно обоснованного порядка правовой экспертизы»[19] обеспечивающего должное соответствие региональных нормативно-правовых актов вышеуказанным требованиям. В отношении проектов учредительных документов субъектов РФ существует мнение о наделении Конституционного Суда РФ функцией предварительного конституционного контроля.[20] В соответствии с этой логикой следовало бы наделить подобными функциями специальные органы государственной власти регионального уровня, например, Уставные суды. управления юстиции и т.д. Другим инструментом устранения неконституционности региональных нормативно-правовых актов «может и должна стать комплексная экспертиза (юридическая, экономическая, лингвистическая, социальная и т.д.) законов».[21]

     

    Очевидно, что уже давно назрела необходимость принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», нормы которого в числе прочего должны:

     

    1. Определить виды и единую систему нормативно-правовых актов, а также их соотношение между собой как на федеральном , так и на региональном уровнях.

     

    2. Определить порядок  разграничения нормотворческих полномочий в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, как по отдельным предметам совместного ведения, так и по определенным Конституцией РФ отраслям законодательства.

     

    Определенного статутным федеральным законом в сфере разграничения предметов ведения и полномочий принципа опережающего нормотворчества субъектов РФ с последующим приведением региональных нормативно- правовых актов в соответствие с федеральным законодательством явно недостаточно.

     

    3. Закрепить в консолидированном виде совокупность нормативных требований определяющих качество правовых актов как федерального, так и регионального уровней.

     

    4. И самое главное, региональные нормативно-правовые акты должны быть обеспечены всей силой государственного принуждения, причем кроме указанного закона, эти нормы должны получить закрепление в соответствующем отраслевом законодательстве.

     

    Являясь системным образованием, региональное законодательство имеет определенную структуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов ее составляющих. Здесь будет уместно напомнить о том, что бытует два понимания термина «законодательство»: широкое, когда под законодательством понимается вся совокупность нормативно-правовых актов, и узкое, когда в законодательство включаются только собственно законы. Как решает этот вопрос практика, мы покажем ниже. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов».[22]

     

    Количественный и качественный рост регионального законодательства неизбежно привел к тому, что в науке стал обсуждаться вопрос: имеет ли место быть региональное право как отрасль права. Мнения по этому поводу разошлись диаметрально.

     

    Сторонники того, что региональное право должно быть, за основу берут постулат о том, что система права выражает внутреннее строение права, а система законодательства есть ее внешнее выражение. Соответственно, по их логике, раз есть форма – региональное законодательство, то должно быть и содержание – региональное право. Противники существования регионального права считают, что «в системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделить нельзя».[23] Л.А. Лукашов констатирует, что в «системе российского права на сегодня отсутствует организационно-обособленная правовая отрасль, нормы которой регулировали бы общественные отношения в субъектах Федерации… Правовые нормы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют самостоятельную отрасль права – региональное право».[24] В обоснование своей точки зрения указанный автор проводит аналогию с муниципальным правом.

     

     В.В. Толстошеев уверенно заявляет о том, что «логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе».[25] При этом дается четкое определение региональных общественных отношений являющихся предметом правового регулирования; определяются источники регионального права; а также выделяется структура регионального права.[26]

     

    В случае с региональным правом мы имеем необычный способ формирования отрасли права связанный не с предметом и методом правового регулирования, а с федеративным устройством государства, что пока не укладывается в привычные рамки общей теории права.

     

    Указанная проблема является весьма сложной и требует специального исследования, поэтому мы не рискнем априорно утверждать о региональном праве как об уже сформировавшейся отрасли российского права.

     

    Следовательно, вести речь мы можем пока только о совокупности всех региональных нормативно-правовых актов, т.е. о региональном законодательстве в широком смысле этого слова или, иначе говоря, о нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации. Под этим термином понимается «… единая, целостная, дифференцированная и относительно стабильная совокупность издаваемых на региональном или муниципальном уровнях нормативных правовых актов, имеющая общей целью осуществление правового регулирования в субъекте Российской Федерации».[27] Этот термин уже получил легальное закрепление, например, глава 4 Устава Иркутской области «Нормативно-правовая система области». Однако не в каждом Уставе субъекта РФ есть нормы, закрепляющие положения о нормативно-правовой системе, они могут содержаться в других источниках. Так, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе принят Закон от 15 августа 1995г. «О законах и иных нормативно-правовых актах» №13-03[28], где в ст.12 определяются элементы системы окружных нормативно-правовых актов, под которыми понимаются Устав, законы, подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной власти и органов местного самоуправления. В Агинском Бурятском автономном округе действует Закон от 14 ноября 1997г. «О законах Агинского Бурятского автономного округа» №29-ЗАО[29], посвященный только одному элементу нормативно-правовой системы округа. Нормы, касающиеся других ее элементов, не консолидированы и содержатся в других законах, посвященных организации государственной власти и местного самоуправления.

     

     Как видим, законодательство разных субъектов РФ неоднозначно трактует состав своих нормативно-правовых систем и поэтому, переходя к анализу элементов их составляющих, возьмем за основу теоретическое определение нормативно-правовой системы.

     

     

    Учредительные акты субъектов РФ

     

    По смыслу ч.1 ст.66 Конституции РФ статус республик определяется федеральной Конституцией и Конституцией этого субъекта, статус других субъектов РФ, в соответствии с ч.2 ст.66 Конституции РФ, определяется федеральной Конституцией и уставами этих субъектов. Сразу же возникает вопрос, который носит не только терминологический характер, о соотношении двух правовых актов: «конституция» и «устав». Статьи 66, 72, 73, ч.2 и 4 ст. 76, 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов. Однако, ч. 2 ст.5 Конституции РФ определяет республику как государство, а ст. 68 федеральной Конституции предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не совсем совпадает с предметом уставного регулирования. Серьезным основанием для различия этих учредительных актов может являться следующее: Конституция РФ в ч.2 ст.66 четко определяет, что Устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч.1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия Конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому мы можем найти и в п. «а» ч.1 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Отсюда, возможна существенная разница в легитимности этих нормативно-правовых актов.

     

    На практике, разница между Уставом и Конституцией, по сути своей выражается только в атрибутике и иных не существенных моментах.

     

    Теория определяет Устав субъекта РФ как основной закон государственного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ»[30] или же «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов».[31]

     

    Легальное определение Устава содержится, например, в ч. 1 ст.1 самого Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав Агинского Бурятского автономного округа (далее Устав) является Основным законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей его территории».

     

    С точки зрения структуры, Уставы субъектов РФ обычно состоят из преамбулы, основной части и переходных положений. Не является исключением и Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, начинающийся с преамбулы, в которой определяются цели, задачи и причины принятия Устава.

     

     Основная часть Устава состоит из десяти глав:

     

    Глава 1. Государственно-правовой статус Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 2. Собственность финансы, бюджет и налоги автономного округа

     

    Глава 3. Основы административно-территориального устройства округа

     

    Глава 4. Законодательная власть Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 5. Исполнительная власть Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 6. Судебная власть Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 7. Местное самоуправление в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе

     

    Глава 8. Государственная защита Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 9. Внесение поправок в Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа

     

    Глава 10. Законодательные переходные положения.

     

    Специфика структуры Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в том, что он не делится на разделы, а состоит из преамбулы и основной части, в которую включены переходные положения в виде отдельной главы. Наблюдается определенное сходство структуры Устава округа со структурой Устава Иркутской области.

     

    Особенностью Устава Агинского Бурятского автономного округа является то, что в нем нет преамбулы, и он состоит из 12 последовательно расположенных глав, которые не группируются в отдельные разделы.

     

    Такое разнообразие структуры Уставов субъектов РФ объясняется воздействием нескольких разнопорядковых факторов «… основными из которых являются: отечественная правовая традиция, влияние структурного дизайна Конституции РФ, политический интерес».[32]

     

    Исходя из структуры Уставов можно определить группы общественных отношений, которые относятся к предмету уставного регулирования. Региональные власти опираясь на федеральное законодательство «… закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов».[33]

     

    Исходя из предмета правового регулирования можно определить функциональную нагрузку Устава субъекта РФ как Основного его закона. Устав выполняет: 1) учредительную функцию; 2) регулятивную функцию; и 3) охранительную функцию.

     

     

    Законы субъекта РФ

     

    В теории права под законом принято понимать «… принятый органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции или на региональном референдуме первичный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным региональным нормативным правовым актам».[34]

     

    Легальное определение закона субъекта РФ содержится, например, в ст.2 Закона Агинского Бурятского автономного округа «О законах Агинского Бурятского автономного округа»: «Закон автономного округа – нормативно-правовой акт, принимаемый Агинской Бурятской окружной Думой (далее – окружная Дума) в установленном порядке, регулирующий наиболее важные общественные отношения по вопросам ведения автономного округа и совместного с Российской Федерацией».

     

    Статья 5 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа «О законах и иных нормативно-правовых актах» определяет исключительную сферу законодательного регулирования, в нее включаются вопросы правого статуса граждан, определения порядка формирования и работы органов государственной власти округа, регулирование всех видов окружных налогов, а также административное, административно-процессуальное, трудовое и семейное законодательство.

     

    Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ч.2 ст.5 значительно расширяет перечень вопросов подлежащих региональному законодательному регулированию. Причем этот весьма обширный перечень не является закрытым, т.е. субъектам РФ предоставляется возможность в пределах их полномочий еще более детализировать предмет законодательного регулирования.

     

    Конституция РФ в ч.3 ст.3 гласит о том, что одной из форм высшего непосредственного выражения власти народа является референдум. Считаем необходимым, сразу определить, что предметом нашего интереса является референдум, носящий законодательный характер.

     

    Проблема соотношения актов референдума с правовыми актами весьма сложна и ее решение «… приходится искать в механизме саморегуляции поведения».[35] Население само вырабатывает правила поведения, которых само и придерживается. Происходит прямое волеизъявление, фиксируемое с помощью специального законодательства и специальных органов власти, которое носит нормативный характер, является юридически значимым решением – актом. Соответственно «… его следует включить в общую систему правовых актов, отмечая при этом высокую значимость и ценность».[36]

     

    Понятие референдума субъекта РФ дается в ч.32 ст.2 Федерального закона от 19 сентября 1997г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации №124-ФЗ в редакции Федерального закона от 30.03.99 №55-ФЗ[37], вопросам референдума посвящена ст. 13 данного закона. Конкретизируя федеральное законодательство, ч.2 ст. 60 Устава Агинского Бурятского автономного округа определяет, что кроме иных вопросов, на окружной референдум могут выноситься вопросы касающиеся:

     

    1.   наиболее крупных окружных программ социально-экономического развития;

     

    2.   концепций перспективного развития округа, включая создание особых зон, размещение стратегических объектов Российской Федерации на территории округа.

     

    Если в федеральном законодательстве особая юридическая сила региональных референдумов только подразумевается, то ч.3 ст.1 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа прямо гласит о том, что окружные законы принятые окружным референдумом имеют более высокую юридическую силу в системе законов и иных нормативно-правовых актов округа, за исключением, конечно, его Устава.

     

    Интересно, что в Агинском Бурятском автономном округе, окружной референдум стал предметом уставного регулирования, чему посвящена его глава 9, из чего следует, что «… субъекты РФ дорожат общественным мнением по наиболее важным вопросам своего развития».[38]

     

     

    Нормативные договоры

     

    Интенсивно развивающаяся до последнего времени практика заключения внутригосударственных договоров потребовала соответствующей теоретической проработки этого процесса. Однако можно констатировать, что теория нормативных договоров, в этой части находится в зачаточном состоянии.

     

     Конституционная природа внутригосударственных договоров несомненна, т.к. Конституция несколько раз упоминает о них, в частности, в ч. 3 ст.11, ч.2 и 3 ст. 78, в п. «в» ч.2 ст.125. Особо ч. 4 ст.66 Конституции РФ упоминает о договорах между органами государственной власти края, области и входящими в их состав автономными округами. Напомним, что к цели нашего исследования относятся только договоры имеющие признаки нормативности.

     

    Самым точным на сегодняшний момент является определение гласящее, что «нормативный договор – это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм».[39]

     

    Нормативность договоров определяется в соответствии со следующей логикой: сторонами договоров являются публичные субъекты; предметом этих договоров являются статус и полномочия публичных органов, движение бюджетных средств и т.п.; принимаемые положения касаются всех, кого представляют эти субъекты и являются для них общеобязательными, т.е. содержат правовые нормы.[40]

     

    Другое доказательство правомерности включения нормативных договоров в нормативно-правовую систему субъекта РФ: договор – правовой акт, выражающий согласованную волю публичных субъектов, соответственно учитывая их публичный характер «… нормативные договоры могут быть отнесены к числу нормативно-правовых актов».[41]

     

    Совокупность нормативных договоров, входящих в нормативно-правовую систему субъекта Федерации, в свою очередь образует целую систему, элементный состав и структура которой достаточно сложны.[42]

     

    Внутригосударственным договорам присущи следующие основные функции[43]:

     

    1.   структурно-организационная, т.е. договор выступает средством конкретизации и дополнения конституционных норм применительно к конкретным условиям;

     

    2.   компромиссная, т.е. договор способствует «выравниванию» разностатусных субъектов РФ;

     

    3.   исключения коллизий полномочий.

     

    Для возникновения конкретного правоотношения одного нормативного договора мало, необходим фактический состав: 1. Издание правового акта о заключении договора; 2. Заключение самого договора; 3. Издание правовых актов во исполнение положений договора. В качестве вывода смеем утверждать, что помимо перечисленных нормативный договор выполняет еще одну функцию – служит юридической базой для других правовых актов.

     

    Попробуем это утверждение проверить на материалах договорной практики.

     

    Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа от 27 июля 1995г.[44] был одним из первых актов такого рода.

     

    В преамбуле этот договор исходит из признания факта вхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическом пространстве.

     

    Целью заключения договора является осуществление согласованного и единого [разрядка наша – Д.Б.] подхода к проблемам социально-экономического развития территорий обоих субъектов РФ.

     

    Ст.1 договора содержит основные принципы взаимоотношений сторон, порядок реализации которых определен в ст.2. Договор в ст.4 фиксирует полномочия и предметы ведения переданные округам области. Определена и сфера совместного ведения, которая разграничена в ст.5. В соответствии со ст.7 и 8 в целях развития, конкретизации и уточнения положений договора стороны считают возможным и необходимым подготовку и заключение дополнительных соглашений (договоров).

     

    Становится ясно, что анализируемый договор – рамочный, требующий в свое развитие издания новых правовых актов. Еще одно замечание: область получает нормотворческие полномочия по переданным предметам ведения, т.е. автономный округ делегирует области часть своих правотворческих функций.

     

    Более подробным по содержанию и качественным по некоторым элементам юридической техники является Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996г.[45]

     

    Перечень форм взаимоотношений окружных и областных органов государственной власти закреплен в ст.3 и развернуто регламентирован в разделе VI договора. В ч.2 ст.4 определены полномочия органов государственной власти области осуществляемые ими на территории округа, перечень предметов ведения по которым переданы эти полномочия автономный округ признал в ст.5 договора. Перечень этот не закрыт, в соответствии с новыми соглашениями он может быть расширен. Объем переданных полномочий и дополнительные предметы ведения, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями.

     

     И здесь, как и в вышеуказанном договоре, договор о взаимоотношениях субъектов РФ является основой для последующего нормотворчества. Также, здесь область получает право на распространение действия своих нормативных актов на территорию автономного округа.

     

    Важным моментом является обязательство сторон в определенный срок с момента вступления договора в силу привести свои Уставы и законодательство в соответствие с ним. Иркутская область свои обязательства уже выполнила.[46] Здесь важно то, что договор между округом и областью, имея конституционно-правовую природу, вносит новеллы в Основные законы субъектов РФ. Это к слову о юридической силе нормативных договоров.

     

    Особое значение для Иркутской области и автономного округа имеют положения ст.19 договора касающиеся необходимости заключения единого (разрядка наша – Д.Б.) для области и округа Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации. Такой Договор был заключен 27 мая 1996г.[47], его особенностью является то, что формально являясь трехсторонним, фактически он является двусторонним, где с одной стороны выступает Российская Федерация, а с другой, с единой стороны – два субъекта РФ. Анализ договора показывает, что автономный округ находится в явно приниженном положении и его полномочия фактически «поглощены» областью.

     

    Таким образом, мы рассмотрели большинство элементов нормативно-правовой системы субъекта РФ, добавим, что в эту систему также входит огромный массив подзаконных нормативных актов органов исполнительной и законодательной власти субъекта РФ, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

     

     

    Действие областных нормативных актов на территории автономного округа

     

    Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П[48] не внесло большой ясности в решение вопроса которому он был посвящен, в частности и о соотношении нормативно-правовых актов этих субъектов РФ, о чем мы уже упоминали.[49] Конституционному Суду пришлось выступить «… против законов формальной логики, подчиняясь установившимся правилам».[50]

     

    При всей нелогичности отдельных положений Постановления Конституционного Суда, из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязаны сохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, для чего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества. Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участника судебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, о том, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ – область выступила фактической основой толкования этой проблемы».[51]

     

    Действительно, еще задолго до упомянутого Постановления автономные округа и области начали поиск путей для взаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.

     

    Статья 2 Договора между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областных нормативных актов на территории округа:

     

    1.      Органы государственной власти Читинской области при принятии решений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к их решению на всей территории области направляют их в окружные органы государственной власти.

     

    Окружные органы в случае признания обоснованности такого решения, своими актами распространяют действие правового акта области на территорию округа.

     

    2.      Решения областных органов власти по вопросам переданным в их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территории округа.

     

    При вынесении указанных решений обязательна следующая процедура:

     

    а) проект областного акта направляется на заключение соответствующему окружному органу власти, его заключение и поправки к нему рассматриваются областным органом власти в обязательном порядке;

     

    б) при отрицательном заключении окружного органа по проекту акта его рассмотрение областным органом откладывается на один месяц;

     

    в) в этот срок проект акта должен быть доработан согласительной комиссией, созданной сторонами на паритетной основе.

     

    3.      Окружные органы вправе приостанавливать решения областных органов по переданным в их ведение вопросам, если эти акты:

     

    а) нарушают права округа, закрепленные Конституцией РФ и настоящим договором;

     

    б) нарушают предусмотренные нормативно-правовыми актами РФ права народов и национальных групп;

     

    в) выходят за пределы полномочий, определенных настоящим договором.

     

    Несколько иной порядок действия областных нормативно-правовых актов на территории автономного округа закрепляет ст. 13 Договора между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом:

     

    1.   Областные правовые акты реализующие делегированные полномочия обязательны для исполнения на территории округа, причем, в пределах этих полномочий, они приоритетны перед правовыми актами автономного округа.

     

    2.   Областные правовые акты, принятые по вопросам не переданным в компетенцию областных органов власти, действуют на территории округа в случае их утверждения (ратификации) правовыми актами округа. Здесь установлена следующая процедура:

     

    а) областные органы в десятидневный срок с момента подписания правового акта передают его на рассмотрение окружным органам;

     

    б) окружные органы рассматривают в срок не позднее двух месяцев вопрос о ратификации областного правового акта;

     

    в) окружные органы в срок не позднее десяти дней с момента принятия решения уведомляют областные органы о результатах рассмотрения вопроса о ратификации.

     

     

    При всех отличиях анализируемых договоров у них есть несколько общих моментов:

     

    1.   Посредством делегирования полномочий автономные округа фактически априорно имплементировали областные нормативно-правовые акты, действующие на территории округа, в свою нормативно-правовую систему;

     

    2.   Иные областные акты могут быть имплементированы в окружную нормативно-правовую систему посредством их ратификации.

     

     

    Исходя из вышеизложенного можно сделать следующий вывод:

     

    Вслед за односторонней (от округа к области) передаче полномочий, начинается встречный процесс одностороннего проникновения областных нормативно-правовых актов в нормативно-правовую систему автономного округа. В состав последней, кроме окружного Устава, нормативных договоров, заключенных округом, окружных законов и подзаконных нормативных актов, нормативно-правовых актов местного самоуправления включаются имплементированные законы и подзаконные нормативные акты другого субъекта РФ. Последнее и составляет специфику нормативно-правовой системы автономных округов.

     

     

     

     



    [1] Шишкин С.И. Иркутская область в системе федерализма// Российский федерализм: Конституционные предпосылки и политическая реальность: Сб. докл.  М., 2000. С.101.

     

    [2] Невинский В.В. Нормотворчество субъектов Российской Федерации// Субъекты Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С.110.

     

    [3] Шишкин С.И. Региональное право: системные угрозы// Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. Тезисы выступлений участников межрегиональной научно-практической конференции 19-20 марта 1999 года.  Тюмень, 1999. С.295-296.

     

    [4] Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации// Рос. юстиция. 1998. №8. С. 26.

     

    [5] Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков// Рос. Федерация. 1996. №20. С.15.

     

    [6] Личичан О.П. Конституционные основы регионального правотворчества// Материалы научно-практической конференции «175 лет сибирских реформ М.М. Сперанского, 60 лет Иркутской области и проблемы регионального управления» 23 сентября 1997 года. Иркутск, 1997. С.244.

     

    [7] Собр. законодательства РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

     

    [8] Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сб. докл. М., 2000. С.62

     

    [9] Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М, 2000. С.24.

     

    [10] Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт законодательного кодекса. Екатеринбург: Институт философии и права УРО РАН, 1998. С.11.

     

    [11] Там же. С.11.

     

    [12] См. подробнее, Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации – реальность, требующая осмысления// Журн. рос.  права.  1999. №9. С.78-87.

     

    [13] Шишкин С.И. Иркутская область в системе федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сб. докл.  М., 2000.  С.100.

     

    [14] Варламова Н. Указ. соч. С. 62.

     

    [15] Шишкин С.И. Региональное право: системные угрозы // Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. Тезисы выступлений участников межрегиональной научно-практической конференции 19-20 марта 1999 года.  Тюмень, 1999.  С. 296.

     

    [16] Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития// Журн. рос. права. 1999. №12. С. 61-62.

     

    [17] Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона// Государство и право. 2000. №6. С.78.

     

    [18] См. подробнее: Казанцев М.Ф. Указ. соч. С.25-26.

     

    [19] Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в Конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть// Журнал российского права.  1997. №4. С.59.

     

    [20] Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации// Журн. рос. права. 1997. №1. С.61.

     

    [21] Гаврилова Л.В. Вопросы обеспечения конституционности правовых актов субъектов Российской Федерации// Вопросы правоведения. Иркутск, 1999. Вып.1. С.25.

     

    [22] Казанцев М.Ф. Указ. соч. С.24.

     

    [23] Гошуляк В.В. Указ. соч. С.11.

     

    [24] Лукашов Л.А. Региональное право в системе российского права// Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции (26-27 ноября 1997г.) Саратов, 1998. С.36.

     

    [25] Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999. С.5-24.

     

    [26] Там же. С.5.

     

    [27] Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск, 1996. С.24.

     

    [28] Сборник законов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (1994-1996гг.). Усть-Ордынский, 1997. С.94-102.

     

    [29] Собрание законодательства Агинского Бурятского автономного округа. №3. Октябрь, 1997. – Март, 1998. (Официальное издание Агинского Бурятского автономного округа). С.51-57.

     

    [30] Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск, 1996. С.42.

     

    [31] Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие/ Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С.73.

     

    [32] Дудко Н.Г. Форма и структура конституции и уставов субъектов Российской Федерации// Проблемы юридической техники. Новгород, 2000. С.478.

     

    [33] Выдрин Н. Устав области и правовое пространство// Российская Федерация. 1995. №23. С.53.

     

    [34] Игнатенко В.В. Указ. соч. С.11.

     

    [35] Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие/ Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С.251.

     

    [36] Там же. С.251.

     

    [37] Рос. газета. 1999. 6 апр.

     

    [38] Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации Российской Федерации. Иркутск, 1996. С.220.

     

    [39] Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора// Журн. рос. права. 2000. №7. С.86.

     

    [40] См. подробнее: Гриценко Е.В. Нормативные договоры и соглашения органов государственной власти субъектов Федерации// Вопр. правоведения. Иркутск, 1999. Вып.2.  С.14.

     

    [41] Казанцев М.Ф. Указ. соч. С.15-16.

     

    [42] Гриценко Е.В. Указ. соч. С.21.

     

    [43] Демин А.В., Иванов В.В. Договоры о компетенции в правовой системе России// Рос. юрид. журнал. 1997. №2. С.4-5.

     

    [44] Опубликован не был. Для сведения: текст утвержден совместным решением Читинской областной Думы и Администрации Читинской области от 22.06.95г. № д/а – 26.

     

    [45] Вост.-Сиб. правда. 1996. 15 июня.

     

    [46] См.: О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области: Закон Иркутской обл. от 07.12.1998. №55-03// Вост.-Сиб. правда. 1998. 23 дек.

     

    [47] Рос. вести. 1996. 25 июля.

     

    [48] Собр. законодательства Российской Федерации. 1997. №29. Ст.3581.

     

    [49] Дамдинов Б.Д. Проблема правового статуса автономных округов: федеральная доктрина// Сибирский юридический вестник. 1999. №3. С.9.

     

    [50] Невинский В. В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой)// Особенности проведения конституционно- правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Научно-практическая конференция 18 февраля 1998 года. Материалы конференции. Салехард, 1998. С.21.

     

    [51] Брак по расчету? И по любви тоже. Область и округ: законодательные перспективы развития// Вост.-Сиб. правда. 1997. 13 авг.