Юридические исследования - НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗА-КОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ С. И. Шишкин -

На главную >>>

Муниципальное право: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗА-КОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ С. И. Шишкин


    Формирование прочных правовых основ и надежных правовых механизмов регулирования отношений, складывающихся по вопросам местного самоуправления, организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также по вопросам взаимодействия между местным самоуправлением и государственной властью приобретает сегодня в Российской Федерации особую актуальность. Она обусловлена рядом факторов как глобального, так и специфического регионального характера.

     


     

    ВОПРОСЫ  МУНИЦИПАЛЬНОГО  ПРАВА

     

     

    Сибирский юридический вестник. 1998. № 1.

     

     

        Ó 1998 г.         С. И. Шишкин

     

    НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

     

     


    Формирование прочных правовых основ и надежных правовых механизмов регулирования отношений, складывающихся по вопросам местного самоуправления, организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также по вопросам взаимодействия между местным самоуправлением и государственной властью приобретает сегодня в Российской Федерации особую актуальность. Она обусловлена рядом факторов как глобального, так и специфического регионального характера.

     

    В начале 9О-х годов в Российской Федерации была провозглашена реформа мест-ного самоуправления. Началом этому послужили несколько Указов Президента России. В дальнейшем реформа местного самоуправления была закреплена в новой Конституции Российской Федерации 1993 года. После чего процесс разработки  законодательства о местном самоуправлении  заметно активизировался.

     

    В Иркутской области было принято Положение “Об основах организации местного самоуправления в Иркутской области”, утвержденное Постановлением главы администрации области 13 января 1994 года. В соответствии с которым весною 1994 года в области были проведены выборы глав местного самоуправления и представительных органов местного самоуправления. В результате, к принятию Федерального закона “Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” область пришла со сформированной, причем в ряде случаев, с многоуровневой системой местного самоуправления. Так наряду с крупными административно-территориальными единицами, такими как города-мегаполисы Иркутск, Ангарск, Братск, самостоятельными муниципальными образованиями как де факто стали сельские поселения с численностью постоянно проживающего населения до десятка человек, которые, как  правило, являются умирающими, неперспективными населенными пунктами.  В качестве примера можно привести оспоренный в областном суде Закон области “Об изменении границ Усть-Кутского и Киренского районов”, подтвердивший, что малочисленные поселения с представительными органами в виде собрания жителей, а референдум в виде опроса населения может вполне претендовать на статус муниципального образования. Более того, решение областного суда по данному вопросу было обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, который оставил решение Иркутского областного суда без изменений. При этом, соответствующие районы вместе с входящими в них поселениями также получили статус муниципальных образований .

     

    Другой серьезной проблемой становления местного самоуправления в Иркутской области является проблема исполнения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Как известно статья 2 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепило положение , что местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.  При этом местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

     

    Фактически самостоятельность муниципальных образований должна быть производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления. Вроде бы все просто и понятно, однако следует оговориться, что данный принцип в 1994 году при формировании муниципальных образований в области учтен был не в полной мере. В результате в настоящее время мы можем констатировать, что область имеет  в большинстве своем дотируемое государством местное самоуправление.

     

    С другой стороны, мы должны также строго придерживаться закрепленного Конституцией Российской Федерации принципа - права населения на местное самоуправление, а именно права населения отдельного или нескольких поселений на образование муниципального  образования. На практике два вышеприведенных конституционных принципа лишь в отдельных случаях совпадают. Что в конечном счете приводит к коллизии государственных и местных интересов. 

     

    Соотношение двух вышеприведенных принципов явилось серьезной проблемой при подготовке концепции и законопроекта области “ Об основах организации местного самоуправления в Иркутской области”. Если разработчик проекта закона - администрация области - стоял на позициях бюджетной достаточности поселения для образования муниципального образования. То большая часть депутатского корпуса первичным в организации местного самоуправления считало право населения на местное самоуправление. По нашему мнению,  принцип  бюджетной достаточности является лишь частью системы принципов, на которых должно базироваться местное самоуправление. Так, в практике реформирования местного самоуправления  в Российской Федерации известен проведенный Правительством России эксперимент по образованию местного самоуправления на территории Псковской и Ленинградской областей. В ходе которого были получены интересные результаты, так отдельные находящиеся в непосредственной близости поселения отличались друг от друга  не только укладом жизни и экономическими возможностями, но и определенным тяготением к другим расположенным на большем расстоянии от них поселениям. Кроме того, выявленные у  поселений различия создали возможность создания муниципальных образований в указанных поселениях при отсутствии  необходимой материальной базы. То есть, мнение населения, являющееся конституционным правом, в данном случае являлось первичным к финансово-экономическим возможностям, и мы не должны на государственном уровне не учитывать и, тем более, пренебрегать закрепленным в Конституции Российской Федерации правом населения отдельных поселений на местное самоуправление. Соответственно, мы должны предоставить  самому населению возможность решать указанную проблему.

     

    Изменение политической системы Российского государства послужило причиной возникновения отдельной самостоятельной проблемы - изменения системы административно-территориального устройства  области, поскольку прежнее и существующее до настоящего времени административно-территориальное уст-ройство области было более эффективным, с точки зрения управления, в период существенного преобладания государственной собственности, наличия единого народно-хозяйственного комплекса, основанного на плановой экономике, партийного руководства и вертикального подчинения органов государственной власти.

     

    В настоящее время, в связи с выведением органов местного самоуправления из системы государственной власти, созданием многоукладной экономики, отпала необходимость прямого руководства хозяйственной деятельностью, и, соответственно, появилась возможность решения вопросов жизнеобеспечения населения на уровне местного самоуправления. С учетом того, что вопросы оптимизации управления экономическими и политическими процессами не могут быть решены в рамках существующего административно-территориального устройства, необходимо установить принципы территориальной организации муниципальных образований с сохранением общей управляемости и проведения единой государственной политики. Одной из составных частей данной проблемы являются вопросы бюджетной достаточности муниципальных образований. В настоящее время попытки государственных органов власти области, при отсутствии нормативной правовой базы по местному самоуправлению по реорганизации территориальной структуры муниципальных образований, наталкиваются на сильное сопротивление административной элиты городов и районов области. Что в конечном итоге приводит не к минимизации, а к увеличению вредных последствий  от управленческих действий муниципальных должностных лиц. Так , например, в нашей области существует ряд городов районного подчинения и, более того, существует район и город. Территориальные же органы местного самоуправления с частью инфраструктуры, находятся , как правило, на территории городских поселений. В связи с чем особо остро в настоящее время стоит вопрос установления принципов организации территорий муниципальных образований с сохранением общей управляемости и проведения единой государственной политики в области.

     

    В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства области находятся в исключительном ведении области. Следовательно, в соответствии со ст.73 Конституции Иркутская область обладает всей полнотой  государственной власти по вопросам административно-территориального устройства области. В связи с чем принципы организации территориального устройства муниципальных образований  должны входить в предмет правового  регулирования областного закона о местном самоуправлении . При этом необходимо в данной работе учитывать два встречных направления: соблюдение прав местного самоуправления и обеспечение управляемости и стабильности развития территорий.   

     

    Отдельной проблемой сложившейся в области системы местного самоуправления , на наш взгляд, стало размывание понятия термина “местное самоуправление”, который в одном муниципальном образовании стал пониматься как власть, сравнимая чуть ли не с властью отдельного государства, а в другом как власть, сравнимая с общественным самоуправлением, реализуемым на уровне дворового комитета и соответствующим переложением финансирования муниципальных функций на государство. Что в определенной степени, при отсутствии прямой административной подчиненности областным государственным органам, повлекло ослабление, а в некоторых муниципальных  образованиях  значительное ослабление ответственности со стороны муниципальных органов за состояние дел на территориях местного самоуправления. В результате, в области известны ряд прецедентов, когда мэр самоустраняется от управленческих функций, и областные государственные органы не вправе в полной мере вмешаться в данный вопрос. Другой крайностью были случаи, когда в отношении мэра возбуждается уголовное дело и его арестовывают. Как поступить в этом случае , если виновность избранного всем населением мэра не установлена судом чтобы назначить досрочные выборы, а муниципальное образование срочно нуждается в полноценном управлении.  В результате Законодательным собранием области был разработан и принят Закон области “О порядке приостановления полномочий глав местного самоуправления”, предоставляющий органам государственной власти области право в исключительных случаях временно назначать  исполняющего обязанности руководителя исполнительного органа местного самоуправления.

     

    Отдельно хотелось бы остановиться на модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, а также в Федеральном законе “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. С одной стороны, в них явно просматривается желание Федерации перераспределить полномочия по регулированию вопросов местного самоуправления в пользу Российской Федерации, а с другой , закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления в России с выводом из системы государственной власти,  соответственно и из системы исполнительной власти. В конечном счете, ущемленными  в такой ситуации остаются органы государственной власти субъектов  Российской Федерации. Что в значительной степени сказывается и на эффективности  управления экономикой субъектов Федерации. Подтверждением данного тезиса является  состояние правовой базы по местному самоуправлению. Так Правительством Российской Федерации ( по плану до 1 декабря 1995 года ) не разработаны проекты основных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, налоговых, земельных и других отношениях. Проекты федеральных законов “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” и “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” до настоящего времени не приняты.

     

    Из 1О законопроектов, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 года N 266 “ О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, разработана лишь половина.

     

    Отдельной проблемой реформы местного самоуправления является проблема государственной защиты муниципальных образований.  Европейская практика по местному самоуправлению выработала ряд правил, определяющих законодательно закрепленное отношение государственной власти к местному самоуправлению. А именно: Европейская Хартия местного самоуправления ( Российская Федерация до настоящего времени к ней не присоединилась) устанавливает, что защита органов местной власти, не имеющих достаточных источников финансирования, требует проведения УРАВНИТЕЛЬНЫХ процедур или адекватных им мер для снижения неблагоприятного эффекта, представляющего неэквивалентное распределение средств, то есть, конкретная гарантия  местного самоуправления.

     

    В соответствии с пунктом “Н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих  принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” довольно жестко определил пределы правового регулирования субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления.  Вместе с тем развитие федерального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о тенденции расширения прав субъектов Федерации в законодательном регулировании вопросов местного самоуправления. Так, принятые в последнее время ряд федеральных законов: ”Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления ( вступил в силу 4 декабря 1996 года), “О внесении дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ( оба подписаны Президентом 26 ноября 1996 года) фактически дали толкование отдельных положений федеральных законов для их применения в тех субъектах Российской Федерации, которые до настоящего времени не  развили их в своих законодательных актах.  То есть, с другой стороны, просматривается нерешительность как федеральных законодательных органов, так и законодательных органов субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов местного самоуправления.

     

    Определенное понимание направления развития реформы местного самоуправления может дать Решение Конституционного Суда Российской Федерации “ О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”. Данный вопрос возник в связи с образованием параллельно с органами местного самоуправления территориальных органов государственной власти на уровне городов и районов, а также в районах в городе и городе, входящем в район, не являющихся административно-территориальными единицами областного подчинения,  а также ряд других моментов. Введенные новшества послужили поводом к решению возникшего спора в Конституционном Суде. В результате, в связи с судебным Решением мы получили определенную правовую возможность в вопросах реформирования местного самоуправления в области с учетом как положительного , так и отрицательного опыта Республики Удмуртия.